備案審查制度的合憲性審查功能及其實現
——基于歷年備案審查年報的實踐考察

秦文峰 李忠夏

一、備案審查制度中合憲性審查的問題

根植于“八二憲法”的備案審查制度至今已有四十余年的積累,(1)參見鄭磊:《行穩備案審查 強基法治體系》,載《民主與法制周刊》2023年第1期,第19-21頁。但該制度與合憲性審查的關系一直糾纏不清。前者的工作積累更顯性化,而嵌入其中的合憲性審查卻一直隱而不顯,甚至長期以來,相關機構對此都諱莫如深。在黨的十九大報告中強調“加強憲法實施和監督,推進合憲性審查工作”之后,實踐中的合憲性審查開始進入顯性推進階段。2019年至今歷年的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》均對合憲性審查和備案審查工作同時加以強調,(2)參見栗戰書:《全國人民代表大會常務委員會工作報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第2期,第438頁。此后歷年的《全國人民代表大會常務委員會工作報告》均有相關論述。備案審查中的合憲性審查也逐步取得關鍵性突破。

學者們對備案審查與合憲性審查關系的討論由來已久,主要有兩種研究進路:第一種研究進路從組織主體、審查內容等方面入手,強調兩種制度之間的區別,認為應厘清合憲性審查與備案審查之間的界限,避免將憲法問題法律化、法律問題憲法化。(3)主要研究成果可參見韓大元:《從法律委員會到憲法和法律委員會:體制與功能的轉型》,載《華東政法大學學報》2018年第4期,第6-12頁;胡錦光:《論法規備案審查與合憲性審查的關系》,載《華東政法大學學報》2018年第4期,第22-28頁;胡錦光:《論我國合憲性審查與合法性審查的區別》,載《備案審查研究》2021年第1期,第20-33頁。第二種研究進路側重于對兩者之間銜接關系的觀察,探索經由備案審查撬動合憲性審查的發展和完善的路徑。(4)主要研究成果可參見鄭磊:《備案審查工作報告研究》,中國民主法制出版社2021年版,第49-55頁;苗連營:《合憲性審查的制度雛形及其展開》,載《法學評論》2018年第6期,第1-14頁;祝捷:《論合憲性審查的政治決斷和制度推進——基于黨的十九大報告的解讀》,載《法學雜志》2017年第12期,第26-34頁;莫紀宏:《合憲性審查與合法性審查“制度分工”的幾個尺度探尋》,載《備案審查研究》2021年第1期,第10-19頁。整體而言,現有研究成果側重于從制度要素的不同層面展開,對備案審查與合憲性審查的關系進行高屋建瓴式的理論剖析,實證分析則相對較少。

截止到2022年底,全國人大常委會已經連續六年聽取和審議了全國人大常委會法工委備案審查工作情況報告(以下簡稱“備審年報”)。(5)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十二屆全國人大以來暨2017年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2018年第1期,第124-129頁;沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1期,第327-332頁;沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2019年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2020年第1期,第240-245頁;沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2020年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2021年第2期,第350-356頁;沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2022年第1期,第244-249頁;沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2023年第1期,第150-159頁。本文所使用的案例主要來源于這六份備審年報。這些備審年報中包含著豐富的合憲性審查工作進展情況和案例信息,但學界對此的探討多為分散性研究,(6)參見鄭磊:《備案審查工作報告研究》,中國民主法制出版社2021年版,第131-132頁。另外,梁鷹對備案審查中的合憲性審查工作作了基于實踐素材的延伸,參見梁鷹:《2020年備案審查工作情況報告述評》,載《中國法律評論》2021年第2期,第171-178頁。尚需對備審年報中提供的合憲性審查線索作進一步提煉和分析?；诖?本文擬對備審年報的內容展開實證分析,以此系統性地梳理出其中蘊含著的合憲性審查的發展脈絡。該工作意義有二:一是明確我國合憲性審查的現狀,發現其中的制度機理,規范并促進合憲性審查的實踐;二是厘清備案審查與合憲性審查的關系,豐富中國特色的合憲性審查理論。

(一)“看不見具體憲法依據”的合憲性審查?

備審年報中關于合憲性審查的論述呈現了合憲性審查工作的演進軌跡。以合憲性審查的論述是否涉及具體案例為標準,可以區分為抽象事項型表述與具體案例型表述兩種類型。(7)參見鄭磊、趙計義:《2019年備案審查年度報告評述》,載《中國法律評論》2020年第2期,第196-197頁。在歷年的備審年報中均出現了合憲性審查的抽象事項型表述,主要是對合憲性審查工作的推進加以強調,表明其在備案審查工作中不斷凸顯的趨勢。不過,前三份備審年報均未說明合憲性審查工作的細節。2018年和2019年的備審年報盡管都提及收容教育制度的合憲性審查建議,但均未公布具體的合憲性審查案例。2018年的備審年報明確收容教育制度的制定依據是《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》,其制定程序和內容均符合憲法規定,但在建議廢止該制度之時,卻未明確是否運用合憲性標準進行審查,也未作出違憲判斷。2019年的備審年報僅是對2018年廢止收容教育相關法律規定后續處理的反饋和跟進。此外,2019年的備審年報公布了“不符合保護公民通信自由和通信秘密的原則和精神”的審查案例,對有的地方性法規中“公安機關交通管理部門調查交通事故時可以查閱、復制當事人通訊記錄”的規定進行了審查,但并沒有明示是否依據《憲法》第40條進行審查。

(二)沒有違憲的合憲性審查?

2017年至2019年的三份備審年報均未涉及具體的憲法條款、憲法精神、憲法原則。2020年的備審年報在“積極穩妥處理合憲性、涉憲性問題”項下所列舉的案例之中,首次出現了憲法中的具體條款。這一列舉使前一問題有所緩和,卻又暴露出備案審查中作出違憲認定的規范性問題。2020年及以后的備審年報呈現出以下幾種處理方式:

第一,避免作出違憲判斷。2020年的備審年報中有三例合憲性、涉憲性案例。其中,“民航發展基金征收案例”在審查論證中明確提及憲法“第十三條第三款規定的對私有財產的征收或者征用”這一條款,但在審查結論中認為審查對象不屬于該條款所涵攝的范圍,故不存在與憲法相抵觸的問題。

第二,籠統提及憲法及憲法精神,包含違憲判斷但未作抵觸型違憲宣告。2020年的備審年報中的“城鄉人身損害賠償標準案例”,依據社會現實情況的變化得出“城鄉居民人身損害賠償計算標準的差異也應當隨之取消”的結論,但僅提及有合憲性審查建議認為這一差異性規定與憲法有關精神“不一致”。2021年的備審年報中的“強制親子鑒定案例”認為親子關系涉及公民人格尊嚴、身份、隱私和家庭關系和諧穩定,屬于憲法法律所保護的公民基本權益,因此地方性法規不宜規定強制性親子鑒定的內容,這一審查結論中雖然作出違憲判斷但卻未明確援引人格尊嚴和隱私權對應的具體憲法人權條款,未見抵觸型違憲認定。(8)全國人大常委會法工委雖在備審年報中未指明具體憲法條款,但在針對該案例的審查研究意見中指出:“我國憲法第三十三條第三款規定,國家尊重和保障人權;第三十八條規定,公民的人格尊嚴不受侵犯;第四十九條規定,婚姻、家庭、母親和兒童受國家的保護。在沒有上位法規定的情況下,地方性法規輕易設定強制親子鑒定的行政調查措施,不符合憲法法律有關原則精神?！边@一研究意見說明在“強制親子鑒定案例”的審查建議研究中的確進行了實質上的合憲性審查。而這些具體憲法條款作為審查依據未出現在備審年報中,僅出現在審查研究意見中,從側面反映出備審年報話語體系的獨特性。參見宋承翰、劉嫚、蔣小天、郭若梅:《被認定違反憲法法律“強制親子鑒定”查超生退場》,載《南方都市報》2021年12月23日,第GA12版。2022年的備審年報中的“異地調用檢察官案例”,將憲法作為審查結論作出的依據之一,亦未明確援引具體條文并作出是否違憲的判斷。

第三,明示并援引具體憲法條款作出違憲判斷。2020年的備審年報中的“民族通用語言文字教學案例”,明確提及憲法“第十九條第五款關于國家推廣全國通用的普通話”的規定,并使用審查對象與該憲法條款及國家通用語言文字法、教育法等有關法律規定“不一致”這一弱違憲審查的表述方式。2021年的備審年報重復述及該案例,但在審查結論中已隱去2020年的備審年報中采用的與憲法和有關法律“不一致”的結論性措辭,代之以“應予糾正”的處理性表述。

綜上所述,備審年報中呈現出對違憲判斷進行弱化闡釋的話語邏輯。即使存在實質違憲,也并未明確宣告其違憲,面對違憲的法律規范,備案審查案例中主要使用“不符合”“不一致”等較為緩和的措辭作為審查意見。(9)“不一致”的措辭見于2020年的備審年報中的兩例合憲性案例,其中一例為備審年報轉述的公民提起的合憲性審查建議的內容;“不符合”的措辭見于2019年的備審年報中的案例。比如在2022年的備審年報新增的兩例合憲性、涉憲性案例中,審查結論分別使用了“建議予以考慮”審查研究意見、“不符合”《立法法》相關規定等表述,(10)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2023年第1期,第152-154頁。在“二、在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究,切實維護國家法治統一”這一標題項下的六例合憲性、涉憲性案例中,后兩例案例是較往年的備審年報新增的案例。用語更為緩和。

相比于具體案例的審查過程,備審年報的內容精簡且概括,但總體而言,當前在備案審查中運用合憲性標準進行審查時的規范性有待加強。一方面,備案審查工作中的合憲性審查較少出現憲法依據,包括憲法精神、憲法原則、具體條款等;(11)2023年修正的《立法法》第5條規定,“立法應當符合憲法的規定、原則和精神”。另一方面,備案審查中的違憲宣告總是“猶抱琵琶半遮面”。

二、備案審查制度中合憲性審查的內在邏輯解析

合憲性審查制度既有自身的邏輯內涵,也離不開備案審查制度實踐的影響。原因在于,當前的合憲性審查是在備案審查制度的基礎上建構的。對此,梁鷹認為備案審查是合憲性審查的前置條件。(12)參見梁鷹:《推進合憲性審查的原則和方式》,載《學習時報》2018年12月24日,第3版。也有學者認為備案審查制度的發展已成為合憲性審查制度有效運行可供選擇的平臺和支點。(13)參見鄭磊:《備案審查工作報告研究》,中國民主法制出版社2021年版,第131-132頁。因此,推動事后的合憲性審查制度在備案審查制度的基礎上得到規范構建和完善,同時秉持其自身的邏輯內涵,是發展中國式合憲性審查制度的基本邏輯。

(一)“合”憲性審查:中國合憲性審查的話語邏輯

合憲性審查這一術語蘊含著中國式憲法實施思維。合憲性審查并非一開始就被確定下來使用的概念。中國的憲法監督制度,在學術史上曾發展出非常多元化的術語。在“八二憲法”制定后,“憲法監督”“違憲審查”“合憲性審查”相繼成為主要的學術概念,揭示了我國合憲性審查理論研究話語的變遷。(14)參見葉海波、曾丹:《合憲性審查在中國的演進:理論、規范與實踐》,載《法治現代化研究》2019年第5期,第58頁。我國的合憲性審查制度,最早采用的是“憲法監督”這一術語。(15)參見林來梵:《中國的“違憲審查”:特色及生成實態——從三個有關用語的變化策略來看》,載《浙江社會科學》2010年第5期,第35頁。當下,“合憲性審查”這一語詞則成為主流。據中國知網的學術論文統計,十九大以后以“合憲性審查”為篇名的成果數量約達此前的8倍,已超越“違憲審查”“憲法監督”“憲法司法化”等術語,呈現出學術研究中主流用語的嬗變。(16)2023年1月30日,筆者使用中國知網進行檢索:以“合憲性審查”展開篇名檢索,顯示在2017年10月18日十九大報告發布以前,共收錄36篇文章,而此后則有302篇文章;以“違憲審查”展開篇名檢索,顯示在2017年10月18日以前,共收錄798篇文章,而此后僅有30篇文章?？梢?此前熱度最高的“違憲審查”漸趨式微,而以“合憲性審查”為文章標題的研究成果數量驟增,這足以反映出我國學術研究中主流術語的嬗變,同時以“憲法監督”為篇名進行檢索,2017年10月18日以后有33篇文章;以“憲法司法化”為篇名進行檢索,2017年10月18日以后有5篇文章。由此可見,“合憲性審查”已經成為學術研究中的主流用語?！昂蠎椥詫彶椤敝猿蔀楣沧R,有的學者認為是因這一表述傳遞出溫和指向性的實踐動機,蘊含著與中國特色社會主義法治環境、政治權力體制相契合的話語策略,有獨特的價值導向和制度邏輯。(17)參見林來梵:《中國的“違憲審查”:特色及生成實態——從三個有關用語的變化策略來看》,載《浙江社會科學》2010年第5期,第39頁。

一方面,從構詞層面來看,“合憲性審查”屬于偏正短語的短語結構類型,其核心語義在于“合”,這與中國傳統文化體系中的和諧理念相契合,符合我國政治導向中對該制度建構的政治協調要求。反之,在21世紀初曇花一現的“憲法司法化”概念,由于本身的爭議性,最終受到了嚴厲批判和肅清。(18)參見林來梵:《中國的“違憲審查”:特色及生成實態——從三個有關用語的變化策略來看》,載《浙江社會科學》2010年第5期,第37頁。從方法論上來說,西方制度語境下的“違憲審查”概念一般是指“有權審查機關在違憲推定的前提下對立法進行審查,進而追問其是否違憲?！?19)參見王書成:《合憲性推定與“合憲性審查”的概念認知——從方法論的視角》,載《浙江社會科學》2011年第1期,第52頁。與此相較,我國選擇使用“合憲性審查”而非“違憲審查”的概念,這一安排不但反映出“合憲性審查”的語詞內涵中預設了審查對象合憲的前提,而且因其字面指向的積極性,易被涉嫌違憲的主體所接受,有利于合憲性審查機制更加順暢地運行。

另一方面,“合憲性審查”以“支持性審查”與“解決問題”為目的導向,與我國人民代表大會制度下的監督模式相契合。首先,合憲性審查作為一種對規范性文件常態化、無例外的審查制度,面對數量龐大的規范性文件,需更為溫和、柔性才能得到順利推進。與違憲審查的個案附隨性、對抗性、偶發性相區別,備案審查制度“有件必備、有備必審”的工作形式更需要采用柔性的方式。其次,合憲性審查職權的有效行使建基于一種內在協調、凝心聚力的國家機關間關系。民主集中制原則強調不同國家機關之間既有專業分工,也須形成目標一致、行動有序、互相配合與監督的治理體系,形成治國理政的強大合力。(20)參見王旭:《作為國家機構原則的民主集中制》,載《中國社會科學》2019年第8期,第75頁。因此要求履行合憲性審查職權的審查機關與規范性文件制定機關相互配合解決問題,共同達到確認規范性文件合憲、糾正規范性文件違憲的目的,以充分利用治理資源,在損耗最低成本的基礎上實現治理效能的最大化。最后,人大監督模式要求通過合憲性審查制度對各機關規范性文件的制定工作予以支持、肯定和鼓勵。中國共產黨的統一領導以及在中國傳統的“和”觀念的影響下,國家機構內部普遍存在一種非對抗性合作關系。(21)參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學》2018年第2期,第39頁。這意味著我國權力機關對于其他機關的監督并不注重剛性化和對抗性,人大及其常委會對其他機關的監督是一種“支持型監督”,實踐中備案審查工作主要依賴于此種監督模式展開。(22)參見蔣清華:《支持型監督:中國人大監督的特色及調適——以全國人大常委會備案審查為例》,載《中國法律評論》2019年第4期,第97-98頁。這就要求在合憲性審查的話語邏輯中,體現對設定規范的行為贊同、鼓勵的積極面向。

綜上所述,我國備案審查制度中合憲性審查的建構模式有兩個特點:一方面,“合憲性審查”蘊含著解決問題的導向,審查機關旨在通過合憲性審查制度達到糾正法規范的目的;另一方面,“合憲性審查”的審查主體傾向于采用較為柔和的處理方式,在監督中實行正確監督、有效監督,秉持謙抑原則對制定機關加以尊重,使得處理結果能夠為各方所接受,保障法律體系的穩定性和合理預期?？傊?我國的合憲性審查制度在推進過程中,其核心的話語邏輯并不止于一種溫和語詞的尋求,而在于堅守本土理論和道路特色,成為中國特色的憲法監督制度。

(二)慎言違憲:中國合憲性審查的政治邏輯

我國的合憲性審查制度有著獨特的政治邏輯,憲法解釋、違憲判斷的審慎都與本土政治和法治環境密切相關。在本體論的意義上,憲法設立的目的是“作為明確規定政治權力的限制和控制機制”。(23)參見[美]卡爾·羅文斯坦:《現代憲法論》,王鍇、姚鳳梅譯,清華大學出版社2017年版,第89頁。我國“八二憲法”是歷史政治反思性憲法。為加強社會主義民主法制,防止“文革”那樣的悲劇重演,它在內容上確認了我國社會主義的意識形態,規定了國家根本制度、權力分配等,在很大程度上受到政治的制約。合憲性審查作為保障和監督憲法實施的關鍵機制,是一個重要的政治問題。(24)參見鄭賢君:《我國合憲性審查的憲法屬性》,載《財經法學》2020年第5期,第88、97頁。政治維度中的合憲性審查應維系政治民主過程設定的政治方向,發揮服務政治民主過程和規范政治決定的雙重功能。(25)參見李忠夏:《合憲性審查制度的中國道路與功能展開》,載《法學研究》2019年第6期,第13頁。

“違憲”一詞在我國一直具有相當的政治敏感性,在一般觀念中常常與政治履職相關聯,甚至可能附隨嚴重的政治責任。在合憲性審查話語體系中,“違憲”用語被模糊化處理,因其具有政治否定性而被高高掛起。首先,違憲問題自制憲伊始即被置于政治性層面,定位極為敏感?！鞍硕椃ā敝贫ㄇ昂?修憲者在思考違憲問題時因有歷史教訓而特別強調其政治性,違憲被指代一種重大的政治事故,屬正常法治之外的非常狀態,已不是憲法本身能夠承載的內容。(26)參見邢斌文:《什么是“違憲”——基于全國人大及其常委會工作實踐的考察》,載《中外法學》2020年第2期,第322-324頁。對違憲問題的拔高審視,使得違憲被科以嚴重的政治責任,最終使其成為敏感的政治話題。其次,于責任主體而言,避免違憲是頭等大事?！鞍硕椃ā笔┬泻?彭真同志經常講,人大工作中最重要的是按憲法辦事,決不允許出現不符合憲法規定的做法,違反憲法就要辭職。(27)參見王漢斌:《王漢斌訪談錄——親歷新時期社會主義民主法制建設》,中國民主法制出版社2012年版,第131頁。長期以來,違憲判斷被政治化。國家機關工作人員違憲,或者一旦認定某個立法或規范性文件違憲,制定機關及其工作人員即被認為履職不力而需要承擔政治責任。(28)參見王鍇:《合憲性審查與國家治理體系和治理能力現代化》,載《人大研究》2020年第7期,第20頁。因此,導致相關主體對違憲問題避而遠之。

考察合憲性審查制度運行的現實邏輯,可以發現慎言違憲生成的土壤及具體表現。首先,我國的合憲性審查制度具有確保民主正常運行的功能。不同于美國等違憲審查制度中的權力制衡與對抗邏輯,權力機關的憲法監督模式依托于全國人大常委會的憲法監督權、憲法解釋權,人民通過政治監督權參與其中。(29)參見俞海濤:《立法審查建議“雙軌制”的確立與完善》,載《政治與法律》2022年第3期,第151頁。由此產生的否定性審查決定,意指主體履職違憲,甚至違背人民意志,必將產生相當不利的政治后果?！稇椃ā返?7條第7、8項明確規定了全國人大常委會的撤銷權,設定了針對違憲主體的制裁措施,而《立法法》第112條第3款將該條文具體化,規定法規同憲法法律相抵觸或者存在合憲性、合法性問題需要修改或者廢止的,在制定機關不予修改或廢止的前提下,審查主體應當向委員長會議提出予以撤銷的議案,主動啟動撤銷程序。一旦規范性文件被認定為違憲,除非制定機關自行修改或廢止,否則就可能面臨被撤銷的風險。而撤銷作為憲法規定的一種制裁措施,表示對制定機關的否定評價,故在撤銷之后可能伴隨一系列的政治責難。(30)參見楊泉明:《論違憲制裁》,載《四川師范大學學報(社會科學版)》1987年第6期,第2頁。

正因如此,違憲認定具有極強的政治震懾力,導致審查主體和被審查主體都主動作為,促使作出違憲認定的現實事由消失,從而出現“非必要不言違憲”的現象。備案審查制度依循政策導向型邏輯,其運行的一項重要功能在于保證黨中央令行禁止,要求國家機關積極和主動融入國家治理體系和治理能力現代化的進程,促進權力整合,不容許個別機關偏離,更不可違反憲法法律。這種國家治理中上下一體的整合要求所帶來的政治壓力,以及撤銷權這一高懸的利劍出鞘所引發的政治責難,時刻拘束著制定機關的行為邏輯,并同時影響著審查主體的行為邏輯。于審查主體而言,表現為僅將撤銷權作為一種威懾工具,至今仍未啟用該權力,更是沒有一例審查案例以違憲作為審查結論。同樣,各規范性文件的制定主體囿于撤銷權的啟動附帶的政治責難,往往在全國人大常委會法工委作出審查意見后、提請撤銷議案前,就已按照相關意見積極調整規范,避免使自身陷于違憲評價的不利境地。實踐中違憲宣告被制定機關的自行糾正所取代,在前期的內部協商中,審查對象的違憲違法問題已然得到糾正。美國憲法學家佩里(Michael J. Perry)認為,一項爭議即使違憲,法官也未必應當宣判它違憲,體現出美國法院在適用憲法時的適當角色考量。(31)參見[美]邁克爾·J. 佩里:《慎言違憲》,鄭磊、石肖雪等譯,清華大學出版社2017年版,第9頁。盡管我國合憲性審查制度中審查主體的性質與此不同,但該違憲宣判的原理仍值得參考。不過,這一應對方式也導致我國的合憲性審查往往無法進入違憲宣告階段,通常在判斷系爭規范違憲與否后,轉向實質性的問題糾正,形成違憲判斷中機關主體的集體回避,“慎言違憲”成為常態甚至走向極端,即“不言違憲”。

(三)“合憲”:憲法變遷視野下中國合憲性審查的制度邏輯

在備案審查公開的案例中,尚未有違憲宣告的案例,即使對一些曾經合憲但如今不合憲的制度規范,也傾向于以合憲的方式表達其違憲的實質,并促成由憲法變遷引導的制度轉型。在憲法變遷視野下通過合憲性審查調試法的穩定性與社會適應性,形成“社會變遷—憲法變遷—合憲性審查—制度轉型”的演進路徑。合憲性審查結論具體表現為從“制定時合憲”到“廢除時合憲”,期間未作違憲宣告卻暗含違憲認定的意旨,傳達出該制度的相關規范現已違憲的信號。審查論證中“情況發生了很大變化”這一表述,已指明了社會變遷這一根本因素。這一制度存廢現象蘊含了經由憲法變遷引發制度轉型的內在邏輯,全國人大常委會的備案審查實踐揭示了對“八二憲法”以來憲法變遷規律的洞悉與遵循,以維系法律系統的安定性且與社會變遷相適。(32)參見李忠夏:《憲法教義學反思:一個社會系統理論的視角》,載《法學研究》2015年第6期,第14-15頁?？傊?全國人大常委會通過合憲性審查機制完成具體制度轉型,在合憲性審查中檢視各類規范,能動地促進制度迭變,回應憲法變遷,以實現憲法視域下的法治統合。

探析備案審查的實踐,在全國人大常委會法工委的推動下,實施二十多年的收容教育制度終被廢止,是憲法變遷在備案審查制度運行中的典型映射?？疾熘贫葎撛O之初所承載的功能、廢止時的社會法治背景及權利保障意義,可以發現這一制度的存廢根源于基本權利規范內涵的變遷。全國人大常委會通過備案審查工作直接引導制度轉型是對憲法變遷的確認和對公民基本權利保障的加強。在當前社會功能分化的背景下,憲法作為法律系統封閉與開放的控制閥,將社會系統的變化由此傳遞至法律系統的內部。(33)參見李忠夏:《憲法教義學反思:一個社會系統理論的視角》,載《法學研究》2015年第6期,第16頁。在這一審查案例中,表現為社會變遷引起憲法基本權利規范內涵的變遷,這構成了該制度被廢止的前提。

首先,制度存廢與社會情勢息息相關。收容教育制度制定之初是為“維護社會治安秩序和良好的社會風氣,教育、挽救賣淫、嫖娼人員,制止性病蔓延?！?34)參見《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》(1993年9月4日發布,現已失效)、《全國人民代表大會常務委員會關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》(1991年9月4日發布,部分失效)。全國人大常委會法工委的審查結論認為,《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》主要是為了補充修改當時的刑法和治安管理處罰條例的有關規定,其制定合乎憲法,(35)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2018年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2019年第1期,第329頁。契合當時的社會現狀和治理需求。該制度涉及憲法所保障的公民基本權利,“八二憲法”中的基本權利延續了社會團結和國家整合建構的功能,具有濃厚的公共屬性,因此個人自由在某種程度上應讓位于國家社會的利益,國家穩定、秩序建構同個人自由相比具有優先級。(36)參見李忠夏:《法治國的憲法內涵——邁向功能分化社會的憲法觀》,載《法學研究》2017年第2期,第9、21頁。隨著2004年“國家尊重和保障人權”這一條款入憲,“八二憲法”中基本權利的內涵發生了變遷,即轉向強調基本權利的防御權這一最基本的屬性。(37)參見李忠夏:《法治國的憲法內涵——邁向功能分化社會的憲法觀》,載《法學研究》2017年第2期,第20頁;張翔:《基本權利的規范建構》(增訂版),法律出版社2017年版,第70頁。另一方面,隨著我國民主法治建設的推進和人權司法保障制度的不斷完善,收容教育制度存在的問題日益顯現。(38)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第2頁。自2013年廢止勞動教養制度后,該制度的適用率大幅下降,教育作用越來越弱化,性病防治功能則幾乎不再存在,并且對個體的人身自由施加了不當限制。(39)參見梁鷹:《2019年備案審查工作情況報告述評》,載《中國法律評論》2020年第1期,第26頁。因此,該制度的廢止彰顯了黨中央推進全面依法治國、尊重和保障人權的決心,是全國人大常委會通過備案審查維護法治統一、推動法治進步的重要體現。(40)參見梁鷹:《2019年備案審查工作情況報告述評》,載《中國法律評論》2020年第1期,第27頁。全國人大常委會通過備案審查中的合憲性審查實現對制度的修正,體現了國家在保護個人自由方面的努力。

其次,備案審查中的合憲性審查應體現憲法變遷的方向,對制度的修正不一定要采取違憲認定的方式。收容教育制度從“存在”到“廢除”,即是從“合憲”到“合憲”的評價過程。制度前后效力相反,起因于社會變遷,即社會情勢、民眾觀念的變化。備案審查制度的進程與中國的憲法變遷相呼應。一方面,該機制承擔了價值選擇的功能,具有確定憲法基本權利內涵的面向。另一方面,全國人大常委會可以借此實現我國法律體系在憲法變遷導向下的調適。備審年報中的公民建議已經涉及公民人身自由權、財產權、生育權等權利保護。(41)參見王秀哲:《全覆蓋備案審查中公民建議的全覆蓋》,載《政法論叢》2020年第5期,第40頁。這種權利保障類的審查建議能夠引起全國人大常委會的重點關注,體現出全國人大常委會對憲法變遷的回應。對備案審查制度而言,這一獨特的制度規范評價過程,正是其為自身合憲性審查功能的展開所預留的極具可行性的手段。實際上,備案審查的事后性能夠契合憲法變遷所需要的時間要件,從而為憲法變遷視野下的合憲性審查提供制度上的發展空間。由于憲法變遷,那些一成不變的制度規范就有了從合憲到違憲的可能性。這種可能性也為“廢除亦合憲”這一狀態的形成提供了正當性基礎。正因如此,對此類制度的修正無須采用違憲宣告的方式。

三、備案審查制度中合憲性審查的制度破冰

2023年修正的《立法法》第110條和第112條增加了對審查對象“存在合憲性、合法性問題”的審查事項,表明規范層面對備案審查中合憲性審查的內容已作了擴張,這亦是對實踐需求的準確回應。在備案審查實踐中,審查主體對合憲性審查的積極態度以及合憲性審查建議提請主體的豐富化,都為備案審查中合憲性審查功能的實現提供了制度契機。首先,盡管中國式合憲性審查具有“慎言違憲”的政治邏輯,但近年來全國人大常委會通過備案審查直面違憲問題的趨勢卻越發明顯。備案審查制度邁向了新階段,尤其是2022年的備審年報中將“加強對合憲性、涉憲性問題審查研究”作為加強備案審查工作的重點方向,對備案審查提出了更高的要求,并將備案審查工作中合憲性問題的審查作為一級標題單列,(42)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于十三屆全國人大以來暨2022年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2023年第1期,第152頁。標題項為“二、在備案審查工作中加強合憲性問題審查研究,切實維護國家法治統一”。使備案審查中合憲性審查的顯性化實現了質的飛躍。其次,隨著全國人大常委會對備案審查中合憲性審查工作的推動,合憲性審查建議的提請主體出現了從公民到機關的延展。這對備案審查中合憲性審查的推進具有一定的實踐價值。

(一)直面違憲:審查主體對合憲性審查的推進

如果說2018年和2019年的備審年報僅提及合憲性審查建議提案的研究,合憲性審查問題只是探索性的“隱現”“閃現”的話,那么從2020年起,全國人大常委會開始有的放矢地公布合憲性審查案例,合憲性審查工作則可以說是得到穩步推進并取得重大突破。(43)參見梁鷹:《2020年備案審查工作情況報告述評》,載《中國法律評論》2021年第2期,第175頁。目前,備案審查中合憲性審查的實踐狀況正在發生改變,“從抽象概念到單列直陳,從制度機制到具體案例,備審年報顯現出對合憲性問題開展審查研究的積極嘗試軌跡?！?44)鄭磊:《備案審查:為全面貫徹實施憲法提供支點》,載《光明日報》2021年12月25日,第7版。

在審查對象層面,備案審查的實踐在一定程度上為合憲性審查積累了素材,不斷為合憲性審查的發展筑牢前期基礎,有利于推動合憲性審查邁向制度化、規范化。隨著全國人大常委會法工委在備案審查實踐中不斷拓展其審查對象,相應的合憲性案例涉及的規范類型也隨之增加,具體包括對全國人大常委會決定如《關于嚴禁賣淫嫖娼的決定》的審查、對司法解釋如城鄉人身損害賠償標準的不同規定的審查、對地方性法規如強制親子鑒定的規定的審查等。備審年報中所選取的直面違憲案例,多是政策實施型合憲性審查案例,關涉黨中央重大決策的落實,以保障黨中央令行禁止。如“民族通用語言文字教學案例”,其中推廣國家通用語言文字是中央作出的關于加強民族地區國家通用語言文字教育的重大決策部署,(45)例如1956年國務院發布《國務院關于推廣普通話的指示》,又如1986年國家把推廣普通話列為新時期語言文字工作的首要任務。而審查主體通過合憲性審查等工作,有力地促進了中央重大決策的貫徹。另外,合憲性審查已經涉及權利保障型案例。在“強制親子鑒定案例”中,審查主體通過審查糾正了規范性文件不當限制憲法和法律所保護的公民基本權益的問題。備審年報中披露的這兩類案例,體現出合憲性審查工作在實踐中日益得到推進,已從文本走向現實。

在審查結論層面,合憲性審查的結論未見使用“違憲”等抵觸型違憲的措辭,而是使用“不一致”“不符合”等非抵觸型的結論性措辭代替,或使用“應予糾正”“建議廢止”等處理性措辭代替。這一類術語的使用雖具有多樣性和模糊性的特點,但也為實踐中探索形成違憲認定的多元化評價方案提供了可能的方向。首先,“應予糾正”“建議廢止”等處理性措辭重點在于“有錯必糾”,糾正違憲違法的規范性文件以實現法治統合。2020年至2022年的備審年報三度披露“民族通用語言文字教學案例”,首次披露時已作出明確的違憲判斷,此后兩年的備審年報又對該案例持續披露,表明制定機關已完成有關規范的糾正。如現已失效的《內蒙古自治區民族教育條例》第19條規定“應當使用本民族語言文字或者本民族通用的語言文字進行教學”,而2021年9月發布的《內蒙古自治區教育條例》已修改為“應當使用國家通用語言文字進行教育教學”。2021年的備審年報中的兩例合憲性審查案例、2022年的備審年報中的兩例新增合憲性、涉憲性案例,都是經溝通后由制定機關自行修正。這是典型的備案審查制度“有錯必糾”原則的體現,在未作出違憲宣告的情況下秉持通過內部溝通解決問題的理念,形成了具有中國特色的合憲性審查處理方式。其次,違憲宣告被有意淡化為“不一致”“不符合”等措辭,體現出了合憲性審查現階段的柔性化,但也形成了合憲性審查中違憲判斷結論的多元表述方式。在審查標準的運用中,備審年報中的合憲性審查結論表明審查中并未區分合法性、合憲性標準何者優位,而是多類審查標準同時運用。(46)參見鄭磊、王翔:《2021年備案審查工作報告概括評述——以“三有原則”為綱》,載《中國法律評論》2022年第5期,第192頁。這種合憲性標準常態化的運用模式,客觀上可通過違憲的政治威懾力增強備案審查工作的實效性,以彌補柔性審查方式的不力,實現審查目的,并逐步發展合憲性審查制度。

(二)從公民到機關:提請合憲性審查主體的擴張

雖然全國人大常委會作為審查主體在審查實踐中直接推動了我國備案審查中合憲性審查的制度破冰,但備案審查建議提請主體對這一制度的發展亦有貢獻?！皣鴦赵河嘘P主管部門”作為合憲性審查建議提請主體出現于2021年的備審年報當中。(47)參見沈春耀:《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告》,載《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》2022年第1期,第246頁。此案的特殊性在于,備審年報中首次有公權力主體作為合憲性審查建議提請主體出現,代表著這一公權力部門主動參與備案審查工作。該部門對有的民族自治地方民族教育條例等法規提請合憲性審查建議,意在糾正地方人大的立法問題,關涉合憲性審查制度運行中人大與政府、中央與地方的關系塑造。該案對于推動合憲性審查制度的顯性化發展具有如下意義。

其一,以國務院主管部門的名義提請合憲性審查建議,表明該主體具有借助剛性措施解決違憲問題的積極態度,在“要求型審查”(48)在備案審查制度中,依申請審查制度分為兩種類型。由“國務院、中央軍事委員會、國家監察委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區、直轄市的人民代表大會常務委員會”對相關規范性文件向全國人大常委會書面提出審查要求的制度,筆者稱之為“要求型審查”制度。由“其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民”對相關規范性文件向全國人大常委會書面提出審查建議的制度,筆者稱之為“建議型審查”制度。未啟動的情況下提供了替代方案,客觀上拓展了實踐中合憲性審查建議的提請渠道。王鍇認為該主管部門提請合憲性審查建議的動力在于建議涉及的審查對象內容屬于其管轄范圍,實際上是履行自身必要的監管職責,又因為在2020年的備審年報中已披露過相似案例,因此該類法規的違憲嫌疑相對明確。(49)參見《國務院有關部門首提合憲性審查,事關“民族語言教學”》,載觀察者網2021年12月26日,https://www.guancha.cn/WangKaiWen2/2021_12_25_619810_1.shtml,2022年3月13日訪問。這也充分證明當下備案審查工作已卓有成效,除提出審查要求的六大主體外,其他機關主體也有提起審查建議的需求,最常見的就是各機關在日常履職中所遇到的合憲性問題。國務院是提出審查要求的主體,該主管部門是受國務院直接領導的部門,在未申請國務院提出審查要求的情況下,直接以自身名義提出審查建議,這是否是在當前“要求型審查”制度久未激活的情況下所衍生的替代性方案,抑或是這一制度激活前試水而釋放出的信號,還有待實踐給出答案。全國人大常委會法工委在此披露這一合憲性審查建議,表明其對各方主體尤其是國家相關機構提請的合憲性審查建議持相對積極的態度,客觀上已向提出審查要求的主體釋放出給予鼓勵和支持的信號,這與全國人大常委會法工委在備案審查工作中直面違憲的決心及合憲性審查工作的推進是分不開的。

其二,該行為能夠敦促審查主體在日常備案審查工作中直面違憲問題,客觀上推動了備案審查中合憲性審查效力的普遍化,有利于促進憲法層面的法治統合?！懊褡逋ㄓ谜Z言文字教學案例”先前已披露,在此之后,國務院有關主管部門就同類問題又提請合憲性審查建議,有助于促進備案審查中合憲性審查效果的普遍化,推動同類合憲性問題的全面解決。

其三,該行為履行了其他機關主體維護憲法權威的職責,并積極促成機關合力,有助于實現對合憲性審查制度的系統性推進。這契合我國民主集中制下的機構效能原理和機構耦合原理。(50)參見王旭:《作為國家機構原則的民主集中制》,載《中國社會科學》2019年第8期,第74-75頁。首先,該行為體現了政府及其職能部門對人大的充分尊重。國務院主管部門提請全國人大常委會審查民族自治地方民族教育條例,意味著將其交由直接監督機關處理。由于國務院并無對地方性法規撤銷、改變的權力,而全國人大常委會同時擁有對省級地方性法規的審查權和撤銷權,故國務院主管部門通過提起合憲性審查建議,可以確保地方性法規中存在的違憲問題得到終局性解決。此外,該行為在一定程度上形成了對地方人大的有效制約,可以敦促地方人大糾正其制定的違憲的規范性文件。

四、現行備案審查制度合憲性審查功能的實現

備案審查中直面違憲的力度和尺度正處于上升期,制度安排處于開放的體系中,但其中合憲性審查工作的諸多細節尚未完全厘清。分析實踐中全國人大常委會法工委對違憲問題的處理方式,能夠發現其作出違憲認定的柔性行為邏輯,審查結論中“不一致”“不符合”代替規范用語中“相抵觸”的表述,使違憲程度有所緩和。但這種柔性機制所產生的審查結論較為模糊,其作用力局限于審查對象,亦使違憲認定停留于審查溝通中,無法上升為全國人大常委會作出的違憲決定,降低了審查剛性,使合憲性審查機制的規范化無法得到實質性推進。隨著審查建議提請主體的擴展,在海量審查建議下筑造合憲性審查建議的篩查機制,對鞏固實踐中直面違憲的成果具有重要意義。在實踐中,備審年報作為正式文書雖產生了一定的實效,但如何促進備案審查效力的普遍化以實現憲法層面的法治統合,仍需進一步探索,以期為推動備案審查中合憲性審查工作的開展奠定基礎。

(一)為“違憲”解壓

慎言違憲的邏輯仍舊存在,但絕非是不言違憲。黨中央對合憲性審查的推動以及社會層面權利意識的增強,均要求合憲性審查最終作出實效性、準確性的審查決定。在合憲性審查中,若將所有類型的違憲不加區分地科以嚴重的政治責任,會增加違憲問題的敏感性,成為令各公權力主體退避的禁區,而備案審查之所以運行良好的重要原因即在于其相對柔性的糾錯機制。因此,一方面,在憲法變遷語境中,權利保障和憲法秩序的觀念得到普遍認同,“違憲并非禁區”這一觀點成為共識,適當作出違憲判斷和違憲宣告亦成憲法發展的趨勢;另一方面,對違憲結論切忌一刀切,且應以糾錯修正而不是責任追究作為主要手段。換言之,制度發展要求為“違憲”脫敏,并使合憲性審查結論具有社會可接受性、適切的政治可控性,讓合憲性審查制度穩步推進。(51)參見祝捷:《論合憲性審查的政治決斷和制度推進——基于黨的十九大報告的解讀》,載《法學雜志》2017年第12期,第33頁。對此,應考慮在備案審查中建立多元化、分類型、層級推進的合憲性審查處理方式。

第一,規范違憲認定的多元評價方案,增強合憲性審查結論的規范性。首先將備案審查實踐中的違憲類型進行區分,其次將實踐中多元的違憲評價替代方案加以規范化。將違憲區分為“不可避免的違憲”和“本應避免的違憲”兩類。第一類指由憲法變遷引起的實質“違憲”情形。這種違憲類型可以容納因社會基礎改變而導致的國家政策變化,又因政策推行致使已制定的規范不再適應現實情況而發生違憲的情形。在這類情形中,將違憲可能產生的政治責任化解于“合憲”結論中,側重于規范性文件的糾錯工作。第二類指規范性文件在制定時即存在抵觸或者違反憲法的情形。此時需由有權機關作出違憲宣告,以形成一定的阻隔,發揮違憲認定的震懾、警醒、修正功能。在此類情形中,應規范宣告違憲認定的審查結論,可選擇使用“不符合”“不一致”以及“相抵觸”等表述,形成層級遞進的違憲評價方式。在糾錯過程中,如果制定機關同意及時自行修改,那么審查機關不必再行使撤銷權,但明確作出違憲判斷依然具有必要性。全國人大常委會在備案審查工作中適時發布違憲型案例,一方面可以促進制定機關的立法工作在憲法的框架內運行,另一方面可以幫助厘清備案審查中合憲性審查標準的界限,為違憲認定框定范圍,推動合憲性審查制度的發展。

第二,淡化違憲的嚴重政治責任,為違憲問題“解壓”。關于誰來追究、如何追究違憲責任的問題,需要根據國家權力間的關系,確立政治責任和法律責任相結合的復合型違憲責任體系?，F行備案審查中對合憲性審查問題的處理,發揮了政治協調的功能,同時也發揮了法治統合、保障公民權利的功能,而違憲問題的審查處理亦需主動融入制度功能的場域,保證制度的功能得以實現,同時不打破政治平衡。對于政治問題的合憲性審查而言,應構建規范的柔性糾正機制,淡化責任追究,而著重于解決違憲問題。對法律問題的合憲性審查而言,審查結論主要是針對規范性文件的效力作出決定,制定機關主要承擔規范性文件被要求修改、廢止或被撤銷的法律責任。只有當造成重大違憲后果時,才需要考慮按照制定主體類型追究相應的重大決策失誤或者黨紀處分等責任。由于全國人大常委會的合憲性審查帶有很強的程序性,參與主體十分廣泛,這也為其他機關如規范性文件的制定機關解決違憲問題預留了空間,督促其積極履行維護憲法權威的職責。只有在規范性文件確系違憲,而制定機關不按審查意見及時糾正時,才由全國人大常委會作出是否違憲決定,從而形成具有普遍約束力的終局性決定。在此期間,制定機關實際上隨時有機會修改或者廢止違憲的規范性文件,在制定機關自行糾正并達到合憲的狀態后,撤銷程序也可相應地終止,使違憲的規范性文件在極大程度上免于被撤銷的政治責難。

(二)備案審查中合憲性審查建議篩查機制的構建

為鞏固備案審查實踐中直面違憲的成果,更進一步促進合憲性審查的發展,有必要在我國既有的備案審查邏輯框架內構建起科學合理的合憲性審查建議篩查機制。

其一,備案審查中合憲性審查建議的主體適格性審查應當體現民主性,踐行全過程人民民主理念。這要求篩查機制保持最大程度的謙抑性,激發起公民行使政治參與權利的熱情,以構建各主體廣泛參與的合憲性審查機制。在備案審查工作中,審查主體應創造條件鼓勵公民的廣泛參與,如不斷完善中國人大網開通的“審查建議在線提交”通道,結合線下審查建議接收渠道,審查主體即可直接接收合憲性審查建議。(52)參見梁鷹:《在備案審查工作中發展全過程人民民主》,載《法治日報》2021年12月21日,第8版。此外,國家機關有向全國人大常委會提請合憲性審查建議的內在需求和外在動力,對此類審查建議應有所重視。全國人大常委會在合憲性審查中與其他政府機構之間存在對話關系。憲法的含義并非完全由某個權威機構所確認,而是通過對話逐步達成共識,由多方主體參與其中,避免憲法審查機關的專斷。(53)參見翟國強:《我國合憲性審查制度的雙重功能》,載《法學雜志》2021年第5期,第19頁?！读⒎ǚā返?10條第1款規定的提出審查要求的六大主體必然能開啟對話的權利,第2款規定的其他國家機關可以作為對話的參與者提出合憲性審查建議,使得這兩類主體都可以參與其中以補強憲法問題的溝通與對話的包容性。隨著備案審查實踐中審查建議提請主體的不斷擴展,審查建議的數量近年來呈爆發之勢。(54)在2022年的備審年報中公布了前五年的數據:“公民、組織提出審查建議17 769件,其中2018年1 229件,2019年226件,2020年5 146件,2021年6 339件,2022年4 829件?！焙笕甑膶彶榻ㄗh數量約占近五年審查建議總量的92%。為積極應對這一趨勢,全國人大常委會在接收審查建議時,也應有所篩查。由全國人大常委會法工委具體承擔審查建議的篩查工作,以主體適格性、形式合法性、主體審查權限為標準,決定對何種合憲性審查建議可以啟動實質性的審查程序。(55)參見《依申請審查有關問題研究》,載中國人大網2023年6月6日,http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/202306/07cd22e78a2a48ab944613d787ffae7c.shtml,2023年6月25日訪問。

其二,審查建議對政治問題和法律問題都具有開放性,但對這兩種問題的開放程度有所不同,過度介入政治問題可能導致“形式上有權、實質上無權”的結果,(56)參見翟國強:《我國合憲性審查制度的雙重功能》,載《法學雜志》2021年第5期,第17頁。因此應對政治問題的介入程度作出限定。在篩查機制的考量中,應選取保障備案審查制度的政治功能適當發揮的事項,保持對政治問題的適度克制,避免打破穩定的政治權力分配格局。就我國備案審查制度而言,對應當回避的政治問題的常見情形進行固化且保持適當的開放性,是比較適切的一種做法。(57)參見林來梵主編:《憲法審查的原理與技術》,法律出版社2009年版,第90-92頁。在當前備案審查工作中,諸如對超生即辭退、收容教育制度等社會關注的焦點問題的審查都展現了對政策性問題的介入。

其三,備案審查制度發展到一定階段后,在審查建議篩查機制中有必要區分出單純的合憲性審查問題,設立獨立的合憲性審查程序,這也有助于應對數量龐大的審查建議所造成的審查負擔。在現行體制下,我國合憲性審查制度被包含在一般性的合法性審查制度體系中,合法性審查制度具有吸納甚至抵消合憲性審查的可能。(58)參見林來梵:《合憲性審查的憲法政策論思考》,載《法律科學》2018年第2期,第38頁。備案審查制度的框架在某種程度上限制了合憲性審查制度的發展,使其難有更進一步的突破,未來需要考慮建立相對獨立的合憲性審查程序以便對合憲性審查建議作出判斷。

(三)備案審查效力的普遍化

備案審查中合憲性審查的重要功能是致力于實現整體法秩序的統一,這就要求合憲性審查結果具有普遍性。盡管因審查建議而啟動的審查程序往往針對特定的規范性文件展開,似乎難以實現同類違憲問題的普遍化解決,但審查方式的運用已為這一問題的解決預留了空間。審查主體可以在不同的審查階段通過同類規范全覆蓋的審查模式突破這一特定性。對于如何糾正具有共性錯誤的其他規范性文件的問題,有的學者還提出了備案審查決定的先例約束力的制度主張,以此達到審查效力普遍化的目的。(59)參見黃明濤、張夢奇:《全國人大常委會備案審查決定的先例約束力》,載《蘇州大學學報(法學版)》2022年第4期,第1-12頁。

具體而言,全國人大常委會法工委在審查地方性法規時,可在審查研究和審查處理兩個階段促進審查效果的普遍化。首先,在審查研究階段,要考慮各地方性法規的全覆蓋,預設審查普遍性的前提。目前全國人大常委會法工委在研究針對某一地方性法規的審查建議時,已經有意識地排查其他地方性法規的問題,通過多地調研了解立法執法的整體情況,并作出綜合性的審查意見。如在審查某些省區地方性法規中關于國家工作人員“超生即開除”的規定時,全國人大常委會相關領導就針對這一問題作出批示,全國人大常委會法工委據此向8個省和直轄市以及1個省會城市發函了解當地法規規章和規范性文件相關規定的情況以及近年來國家工作人員因超生被開除公職的情況,形成多地調研總況后得出審查結論。(60)參見全國人大常委會法制工作委員會法規備案審查室:《規范性文件備案審查案例選編》,中國民主法制出版社2020年版,第17-19頁。此種方式能夠同時加強審查研究意見的科學性和民主性,以確保審查結論的準確度。其次,應在審查處理中促進審查效力的普遍化。這與先例約束力的理念類似。全國人大常委會法工委在審查中如果認為某一地方性法規確系違憲,并且認為其他地方性法規可能存在同類問題,可向各級地方人大常委會發出督辦函或者抄送單,要求各制定機關自查自糾,以期在審查處理中實現審查效力的普遍性。

五、結語

合憲性審查能夠促進備案審查制度在憲法層面實現法治統合,充分保障公民基本權利,這是備案審查制度的功能充分發揮的必要路徑。隨著備案審查制度的發展,合憲性審查工作得到凸顯并呈現出更多可能性,由此產生的階段性問題都亟待理論回應。備案審查中直面違憲的案例日漸增多,并在個案積累中不斷形成新的制度發展契機,包括合憲性審查啟動要件、抽象合憲性審查程序、多元合憲性的審查結論等,這些都需要進行理論總結。

在《立法法》第110條和第112條的基礎上,可以構建備案審查制度中合憲性審查功能的實現方式。這一職能是全國人大常委會的專屬審查職能。因此,全國人大常委會應當強化其主體責任,以全國人民代表大會憲法和法律委員會、有關的專門委員會、常務委員會工作機構各主體的合理職權配置為基礎,構建起規范化、剛性化的合憲性審查制度。(61)參見馬洪倫:《我國合憲性審查銜接聯動機制的構建》,載《當代法學》2023年第3期,第92-93頁。備案審查制度中合憲性審查功能的發揮,體現了備案審查制度的張力,但也應與我國合憲性審查制度的體系化構建保持銜接。目前,實踐中創設的合憲性審查運行規則仍沿用備案審查程序規則,未來可以通過審查主體的互動、審查程序的銜接、審查標準的統一、審查結論的明確、審查處理的規范等方式實現這兩種制度的銜接。在備案審查與合憲性審查的有效互動中,進一步塑造具有程序獨立性的合憲性審查機制。