集體土地建設租賃住房影響因素研究

韓碩碩 陳紅霞

摘?要：集體土地建設租賃住房政策實施以來，試點城市整體進度較為緩慢。文章以北京市作為研究對象，運用灰色關聯度模型分析影響北京市集體土地建設租賃住房供給的主要因素。結果表明：市場因素中的房租收入比、政策因素中的項目審批數量、需求因素中的常住外來人口數量對集體土地建設租賃住房的供給影響關聯度最高。從項目規劃審批、配套政策、租賃需求等方面提出優化建議，為后續試點城市更好地推動集體土地建設租賃住房的發展提供參考。

關鍵詞：集體土地；保障性租賃住房；影響因素；灰色關聯分析

中圖分類號：F299.23文獻標識碼：A?文章編號：1005-6432（2023）35-0005-05?

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2023.35.005

1?研究背景與問題的提出

住房是關乎民生和社會發展的重要問題之一。隨著新型城鎮化戰略的逐步推進，農村大量轉移人口和新就業大學生群體開始轉向城市。全國第七次人口普查結果顯示，截至2020年，我國流動人口為3.76億，較第六次人口普查時增長了70%。由于新市民群體的不斷轉入，一方面，城市土地資源的有限性、住房市場的結構性失衡使得國有土地上建設的租賃住房越來越難以滿足租賃需求[1]；另一方面，傳統住房保障形式單一性、保障房類型體系模糊性、包容性差和住房保障模式相互割裂，造成針對新市民群體的住房保障規模不足。

因此，政府在土地制度與基本住房保障體系中尋求了一種制度上的突破與創新，通過在18個人口流入量較大的超大、特大城市開展利用集體土地建設租賃住房試點政策，改變供地模式，從供給側增加保障性租賃住房供給，以穩定住房市場，解決新市民群體住房問題。

集體土地建設租賃住房政策作為住房供應體系轉型的重要舉措具有重要意義，但從政策實施的現狀來看，試點城市整體響應程度較低，推進較為緩慢，北京雖然是十八個試點中響應程度最高、項目數量最多的城市，但在實踐中，實際推進程度仍落后于目標與現實需求[2]。

從實踐來看，截至2021年，北京市集體土地建設租賃住房的供地面積約為780公頃，總建成套數約7.6萬套，與其計劃2017年至2021年五年內供應1000公頃的土地用于集體土地建設租賃住房，住房供應量每年預計8萬套的預期存在偏差（見圖1）。

圖1?集體土地租賃住房供應面積和套數

數據來源：北京市規劃和自然資源委員會網站。

從北京市集體土地租賃住房的分布和租金水平的關系來看，約70%的項目分布在五環以外，選址的偏遠容易發生職住失衡和空間隔離等問題，無法滿足新市民住房保障需求。而這些問題出現的原因與集體土地租賃住房各方利益相關者供給動力不足存在一定關聯[3]。那么，什么因素影響了集體土地建設保障性租賃住房的供給，其背后的原因又是什么？對于這些問題的研究，對集體土地建設租賃住房更大范圍的推廣和緩解新市民群體住房問題具有一定的理論和實踐意義。

通過文獻梳理發現，學者基于風險-激勵視角[4-5]、利益相關主體視角[6-8]、政策本身和城市資源稟賦視角[9-11]對集體土地建設租賃住房進展緩慢的原因進行了分析，但多以定性研究為主，缺乏實證分析。

因此，文章擬基于綜合視角，從政府供給能力、市場、需求、政策四個維度進行指標選取，利用灰色關聯度模型對北京市集體土地建設租賃住房供給影響因素進行實證分析，以期找出影響其供給的關鍵因素，更好地推進集體土地建設租賃住房的發展。

2?研究方法與模型設定

2.1?研究方法

集體土地租賃住房的供給受多方面因素影響，而這些因素在系統中的重要程度和影響程度都不相同，只有了解這些因素的主次關系，才能抓住問題的關鍵，更好地推進集體土地建設租賃住房政策的發展。因此，文章選取灰色關聯度模型對北京市集體土地建設租賃住房供給影響因素進行分析排序。

2.2?灰色關聯度模型設定

第一，確定反映系統特征和影響系統發展的被解釋變量和解釋變量，構造參考序列和比較序列。文章以北京市集體土地建設租賃住房供給情況為研究對象，因此選取北京市集體土地建設租賃住房供給面積作為參考序列，其他影響因素作為比較序列。

設參考序列為：

X0={x0（1），x0（2），…，x0（n）}（1）

設比較序列為：

Xi={xi（1），xi（2），…，xi（n）}

i=1，2，…，m（2）

第二，對數據進行無量綱化處理。由于系統中各因素列中的變量數據量綱存在差異，不便于比較，因此為了增加可比性，需要對原始數據進行初值化處理。

X′i=Xi/Xi（1）={X′i（1），X′i（2），…，X′i（n）}

i=1，2，…，m（3）

第三，計算參考序列和比較序列的絕對差值。

Δi（k）=|x′0（k）-x′i（k）|

Δi={Δi（1），Δi（2），…，Δi（n）}

i=1，2，…，m（4）

根據參考序列和比較序列的絕對差值找出最大值和最小值，分別記為：

M=max?maxΔi（k）??m=min?minΔi（k）i??kik（5）

第四，計算灰色關聯系數，限定分辨系數ξ的取值范圍在0～1，消除極值對關聯系數的影響。

γ0i（k）=m+ξMΔi（k）+ξM

ξ∈（0，1）k=1，2，…，n;i=1，2，…，m（6）

第五，計算灰色關聯系數均值，對關聯度大小進行排序和分析。

γ0i=1n∑nk=1γ0i（k）

i=1，2，…，m（7）

3?變量的選取與分析

3.1?被解釋變量

文章擬選取集體土地建設租賃住房的供應面積作為被解釋變量，主要是因為集體土地建設租賃住房政策實施年限較短，而一般項目建設周期比較長，北京市大多數集體土地租賃住房項目仍處于擬供地和初步建設狀態，增加供給量仍是當前的主要任務。

3.2?解釋變量

3.2.1?政府供給能力因素

為全社會提供公共物品和服務是政府的一項重要經濟職能。政府機構和政府官員的行為對于公共物品的供給及其效率狀況會產生較大影響。集體土地建設租賃住房無須繳納土地出讓金，打破了地方政府對土地一級市場的壟斷，減少了地方政府的土地出讓收入，增加了地方政府的監管和建設成本。出于成本-收益的考量，地方政府會嚴格控制規劃審批的程序，通過少供地或者在區位條件比較差的地段供地的方式落實政策，因此地方政府對土地財政的依賴越大，對集體土地租賃住房建設的供給動力越不足。

所以，文章選取地方政府的土地財政收入和保障性住房的竣工面積來反映其“想不想”提供集體土地建設的租賃住房[12]。

另外，政府的供給效率又受到本身經濟實力的影響，地方生產總值越高，代表地方經濟供給能力越強[13]。因此，筆者選取地區生產總值用來表征政府“能不能”有效地提供集體土地建設租賃住房供給。

3.2.2?市場因素

租賃住房是房地產市場的重要組成部分，對宏觀經濟的發展起著重要作用，租金和房價的變動對地方政府租賃住房的供給效率具有重要影響。根據住房供需理論，房價收入比越高，新市民群體購房壓力就越大，其越可能會從購房轉向租房。在租賃住房數量一定的情況下，租賃住房市場會出現供不應求，租金水平隨之上漲，這就造成新市民群體既買不起也租不起房。為了社會穩定發展，保障民生，政府會通過調控集體土地租賃住房的供應面積來穩定房地產市場。因此文章選取房價收入比來反映房地產市場的發展對集體土地租賃住房供給的影響；選取房租收入比、房屋租賃價格指數來反映租賃市場的租金水平變動對集體土地建設租賃住房供給的影響。

3.2.3?需求因素

供給是服務于需求的，新市民群體對集體土地建設租賃住房的需求與地方政府的供給能力密不可分。居民的需求能力主要反映在常住外來人口的數量、人均住房面積和人均可支配收入三個方面。常住外來人口數量一定程度上能夠反映租賃需求，對于人口流入的超大、特大城市來說，常住外來人口越多，對租賃住房的需求也就越大，從而影響集體土地租賃住房的供應；人均住房面積大小作為考量居民居住水平和居住質量的指標一定程度上能夠反映居民對集體土地租賃住房的居住面積需求。而人均可支配收入反映了居民的經濟水平，一定程度上代表了居民的購買能力。居民人均可支配收入水平越高，買房的需求就越強；人均可支配收入水平越低，其租房的需求可能越強。

3.2.4?政策因素

集體土地租賃住房作為準公共物品，受政策因素影響較大。政府的政策支持一定程度上能激發市場建設動力，因此文章選取集體土地租賃住房建成套數補貼金額進行替代。

另外，集體土地建設租賃住房政策作為新市民住房保障的一種，對新市民群體具有一定的政策優惠，其主要表現在租金減免和租金補貼，文章選取北京市發放的市場租賃住房和公租房補貼金額用來表征集體土地建設租賃住房政策對新市民住房補貼的政策作用。同時，由于集體土地建設租賃住房的特殊性，需要履行嚴格的用地審批流程，因此會存在制度成本過高的問題，進一步影響了用地主體的積極性。因此，文章選取項目審批的數量用以表征規劃審批政策對集體土地建設租賃住房供給的影響。

結合上文分析，文章選取了4類12個具體變量對集體土地建設租賃住房供給影響因素進行分析，具體解釋變量指標體系見表1。

3.3?數據來源

文章研究內容為北京市集體土地租賃住房供給影響因素，統計時間為2017—2021年，其供給面積數據主要來源于北京市規劃和自然資源委員會網站，涉及的有關政府供給能力因素和需求因素主要來源于北京市統計年鑒，市場因素中的經濟數據主要來源于Wind數據庫，政策因素有關數據主要來源于北京市各政府網站。

4?實證檢驗與結果分析

4.1?灰色關聯度計算

第一，經過數據的初值化處理和絕對差計算，得到極差最大值M=1.8418，極差最小值m=0。其中，取分辨系數ξ=0.5，計算關聯系數如表2所示。

第二，對計算得出的每個變量的灰色關聯度系數求均值，對得出的灰色關聯度進行排序，如表3所示。

4.2?結果與討論

根據灰色關聯度分析的結果可以看出，各變量的關聯度均在0.6以上，說明這些因素均是影響集體土地租賃住房供給的重要因素，驗證了指標選取的合理性與準確性。其中，房租收入比的關聯度為0.8793，在整個關聯度中排名第一，同時結合表1的指標體系可以看出，市場因素、需求因素對集體土地建設租賃住房的關聯度較高。

在市場因素中，房租收入比和房屋租賃價格指數對集體土地建設租賃住房供給影響的關聯度最高。說明房租價格對新市民群體的居住和生活質量具有重要影響，國際上合理的房租收入比一般規定低于30%，如果房租收入比超過30%，居民的生活幸福感會明顯下降。中指研究院50城住宅租賃價格指數顯示，2022年7月，北京市住宅平均租金價格為91.2元/平方米/月，居50城首位，租金收入比超過30%?數據來源：中指數據CREIS。。這表明集體土地建設租賃住房的目標主要是從供給側增加租賃住房的房源，保障新市民群體的租住需求。因此要穩定住房市場做好監管與項目的選址規劃，在房租收入比和房屋租賃價格高的地方多供給集體土地建設的租賃住房。

在需求因素中，常住外來人口數量和人均住房面積對集體土地租賃住房供給影響的關聯度最高。說明當國有土地上建設的租賃住房無法滿足外來人口的需求時，增加集體土地建設租賃住房的供給就成了必需。而居民人均面積的變化也反映了其居住需求。因此在供給集體土地租賃住房的同時要做好統籌規劃和項目科學布局，滿足外來人口對房屋面積、戶型、周邊配套的需求，切實解決外來人口的住房問題。

在政策因素中，項目審批數量關聯度較高，其次是租賃住房建成套數補貼金額。不同于在國有土地上建設租賃住房，集體土地建設租賃住房的土地供給主要來源于集體土地，而集體土地由于歷史遺留原因存在一些法律問題，土地產權的模糊性也使得土地管理和法律主體更為復雜。因此，優化項目審批程序，建立快速審批通道至關重要。

另外，利用集體土地建設租賃住房低投資回報率、長投資回收期，而一般開發商更傾向于“短平快”的運作模式，因此政府要進行一定的政策補貼，增強政策支持力度來激發市場參與集體土地建設租賃住房項目的動力。

在政府供給能力中保障性住房的供應面積和土地財政收入對集體土地建設租賃住房的供給影響關聯度最高。說明相比于地方政府“能不能”建設集體土地租賃住房，地方政府“想不想”的認知與注意力分配對集體土地建設租賃住房的影響更大。

因此，一方面，要優化地方財稅機制，減少地方政府對土地財政的依賴度，深化土地制度改革，實現由土地財政向稅收財政的轉變；另一方面，要形成試點地區的競爭和學習機制，驅動地方政府政策響應力度，中央政府可以通過政治激勵和財政激勵的雙重激勵手段來調動地方政府集體土地建設租賃住房的供給動力[14-15]。

5?北京市集體土地建設租賃住房供給優化建議

5.1?做好規劃審批，合理科學布局

集體土地租賃住房的建設對城鄉一體化發展具有重要的影響。但北京市各區擁有的集體土地資源和租賃保障需求存在一定的差異，因此地方政府要根據不同的權重，結合各區的實際情況，從供需兩端結合地方發展意愿，對集體土地租賃住房項目進行統籌規劃和分配。首先，在充分利用各層級國土規劃的基礎上，對照城市總體規劃和土地利用規劃摸清本市集體土地資源的分布，梳理適合在集體土地上建設租賃住房的可用資源，摸清全市的資源底賬。其次，根據行政區范圍內集體土地資源周邊配套設施的完備性，距離軌道交通、產業園區、大型寫字樓的范圍對集體土地資源進行不同層級的分類，建立集體土地資源供應庫，防止違法用地、無序開發等風險，在此基礎上對不同層級的集體土地資源進行優化配置。對于區位條件相對較好的集體土地資源，要充分做好潛在目標人群的群體特征、租金承受能力以及戶型、住房面積、裝修風格、配套基礎設施等居住空間偏好特征方面的調查，結合租賃需求發揮市場的作用，科學合理地布局集體土地租賃住房項目。對于區位條件較差的集體土地，在綜合考慮損益不等的土地權利人以及其他利益相關者的土地收益再分配的同時，還可以借鑒東亞模式中我國臺灣區劃征收的“土地五分法”與日本的“減步法”模式，將開發土地分為若干塊，增加公用地道路、公園綠地等基礎設施以及保障性租賃住房的建設，在提升整體城鄉環境的同時增加集體土地租賃住房供給，同時通過籌資地塊能有效緩解開發主體的資金壓力，有效兼顧各方利益，激發各方利益主體的積極性。

5.2?鼓勵社會資本參與，加強政策支持力度

集體土地建設租賃住房僅靠政府主導參與建設是遠遠不夠的。為激發市場的活力，政府需要加強政策支持力度，通過稅收、金融、引入主體等手段鼓勵社會資本參與。

一方面，政府要鼓勵社會資本參與，加強政策支持力度，通過建立風險補償機制、擔保機制、利益共享機制，降低開發企業的建設和資金風險，結合集體建設用地建設租賃住房布局、規模、套型和建設標準、運營模式等因素，對開發經營主體適當給予補貼。

另一方面，政府要進一步落實和明確集體土地建設租賃住房的確權登記和抵押制度，行業金融機構在風險可控的前提下，鼓勵發放10年以上的長期貸款。

同時，加快創新金融產品，構建多元融資渠道，探索集體土地建設租賃住房的REITs支持政策，引導保險資金、產業基金、信托等長期投資機構通過發行債券、資產證券化等金融手段提高資金的流動性和使用效率，保障項目的順利推進。

5.3?穩定住房市場，重視租賃需求

政府一方面要加快建立租賃監管服務平臺，通過平臺監管加強從業主體、房源信息和租賃資金的管理，規范經營行為，以防止租金上漲過快，促進住房租賃市場穩定發展。另一方面，住房制度的改革始終圍繞著人口的實際需要進行創新，隨著社會經濟不斷發展，新市民群體的住房需求也呈現多元化和精細化。因此，要重視租賃需求，政府可以多渠道、多方式地收集新市民群體對集體土地建設租賃住房的需求，如戶型、住房面積、裝修風格、配套基礎設施等，根據其租賃需求有針對性地提供不同類型的住房，在需求強的區域有效增加租賃住房的供給，避免集體土地建設的租賃住房出現供需錯位、租賃需求不足和房屋空置的隱患。

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[基金項目]浙江省社科規劃課題成果；國家社科基金項目“集體建設用地建設租賃住房與新市民住房保障銜接機制研究”（項目編號：21BSH014）。

［作者簡介］韓碩碩（1996—），男，河南周口人，寧波大學法學院碩士研究生，研究方向：土地制度與政策；通訊作者：陳紅霞（1978—），女，黑龍江哈爾濱人，博士，教授，研究方向：土地制度改革與城鄉融合發展。