城市基層公共服務數字化供給的內在張力與調適路徑

城市基層公共服務供給正在進入數字時代。在數字時代，場景是理解城市基層公共服務供給的重要視角?；诜者^程的城市基層公共服務數字化供給包括需求識別、資源配置、運行使用和功能調適四類場景。四類場景與城市基層公共服務供給的內容標準化、主體部門化、責任屬地化以及評價指標化存在張力，以張力調適為核心的場景治理能力構成了政府數字能力的重要維度?，F實中，圍繞城市基層公共服務數字化供給內在張力的調適存在多重偏差。要實現人與技術有機融合的服務供給，需要處理好問題發現與價值引領、流程再造與制度創新、統一推進與因地制宜、秩序維護與活力塑造四對關系。

數字化轉型；公共服務供給；應用場景；基層治理

一、文獻回顧與問題提出

城市基層公共服務具有需求多元化、資源稀缺化、供給復雜化和評價模糊性等特征。比較來看，基本公共服務可以制定全國統一的服務供給標準，基層公共服務則直接與人打交道，具有更強的本地化和情境性色彩。因此，與基本公共服務具有兜底功能相比，城市基層公共服務則具有更強的執行和轉化功能，更關注服務資源拓展和需求有效對接等問題。

從目前各個城市基層公共服務的實踐看，數字化供給無疑是一個重要方向。所謂城市基層公共服務數字化供給，就是借助大數據、人工智能、云計算等新興數字技術優化服務需求識別、服務資源整合、服務產品遞送和服務質量評價的過程。應當說，在數字技術的幫助下，城市基層公共服務供給水平得到了較大提升。譬如，公共服務數字化供給減輕了公眾的行政負擔［1］，減少了申請流程進而減少時間成本，幫助申請者進行自證［2］等。此外，數字技術的加入也為政民有效互動提供了渠道，政府通過數字技術可以更精準地獲取公眾服務需求［3］。

在肯定成效的同時，也需要看到當前的城市基層公共服務數字化供給存在不精準、不通暢、低效率等挑戰。歸納起來，相關的挑戰主要有三類。第一類是有用性挑戰，表現為城市基層政府開發的很多便民服務App和小程序等在功能上與居民的實際需求相去甚遠，用戶活躍度很低，這些數字化供給系統或終端常年處于低頻或“僵尸”狀態。第二類是易用性挑戰，表現為很多數字化供給系統或者終端在實際操作過程中存在不穩定、重復性和復雜性等問題，增加了居民使用的學習成本和時間成本。第三類是通用性挑戰，表現為城市基層政府在民生服務領域開發過多的數字化供給系統和終端，但這些供給系統和終端之間缺乏聯動性和集成性，為了提高特定系統和終端的使用流量，一些基層政府甚至將注冊使用特定軟件作為享受某項服務的門檻。

針對城市基層公共服務數字化供給實踐存在的梗阻和困境，現有研究主要從制度環境、組織結構和個體行為等視角進行了解釋。制度環境視角認為制度和技術的異步是造成服務數字化供給梗阻的主要原因，制度環境的約束限制了技術優勢的發揮［4］。組織結構視角主要圍繞政府科層制結構展開分析。研究發現，政府在選擇技術方案時存在“次優選擇”偏好［5］，但是這種偏好在不同的政府層級存在差異，導致技術與組織呈現出分層融合的特征［6］。此外，政府的主導性地位也影響了企業和公眾在公共服務數字化供給中的位置［7］，由此塑造了不同城市的技術能力［8］。個體行為視角聚焦于個體對技術的態度和行為。個體在技術應用過程中的認知和行為是復雜的，有研究就發現街頭官僚在工作中更信任與自身專業知識一致的人工智能建議［9］。在不同的領域中，個體對技術的認知也存在差異，有研究發現，在基本公共服務中個體接受人工智能技術的程度比在個性化公共服務中更高［10］。

整體來看，三種視角主要從政府側角度討論公共服務數字化供給的過程，而從基層社會和用戶角度展開的分析較少，對基層公共服務特殊性的討論仍然集中在技術賦能服務這個核心觀點上，基層公共服務在數字化供給情境下究竟具有何種特征仍然語焉不詳。此外，雖然學界從用戶角度出發積累了一些討論，但主要從應然層面刻畫了用戶參與的功能與價值，并沒有系統分析用戶需求對公共服務數字化供給的影響。

任何技術本質上都只存在于某種應用的情境中，只有透過具體的應用才能夠認識和理解數字政府［11］。堅持用戶思維是技術應用的首要原則，用戶思維的主要觀點就是從用戶所處的場景理解其需求，認為場景分析是影響用戶體驗的關鍵變量。捕捉場景信息，提供的產品和服務滿足當時當地的場景需求，這種場景化理念將改變服務供給主體與客戶、合伙人和員工共處互動的方式［12］。

實際上，計算機軟件開發和工業產品設計領域已經有不少關于場景與技術關系的討論。譬如，軟件開發領域的研究認為，技術的有用性和易用性建立在場景感知（Context-Aware）的基礎上，即借助場景因素提供用戶完成任務所需的信息和資源［13］。產品開發領域的研究認為，可以通過場景化設計（Contextual Design）模式提高產品設計的回應性，其本質是對用戶工作和生活的再設計，因此其核心就是從用戶所處的工作和生活情境理解用戶，借助這種方式獲取相關信息開展產品設計［14］。就城市基層公共服務數字化供給而言，場景分析就是要從用戶所處的時間、地點、環境和事件等角度分析公共服務數字化供給問題，其本質是用場景設計來呈現用戶為中心的設計思想，并將其貫穿到公共服務供給的各個階段。據此，本研究討論的場景主要是指“物質空間與信息空間通過數字技術進行相互連接、切換與融合，進而構造人、機、物在城市治理中互動交流的場域”［15］，其目標是幫助用戶在特定公共服務中獲得連續、一體、有效的使用體驗。

綜上，本研究嘗試將場景要素引入城市基層公共服務數字化供給討論中，從場景視角出發，結合田野觀察，為理解當前城市基層公共服務數字化供給問題提供一個新路徑。

二、城市基層公共服務數字化供給的場景類型

城市基層公共服務領域的場景豐富多元，居民的衣食住行等日常生活都包含著大量的服務場景。為了方便討論，需要對基層公共服務場景進行必要的類型學分析。本文從供給過程角度出發，按照服務供給涉及的核心環節，把城市基層公共服務數字化供給的場景劃分為需求識別、資源配置、運行使用和功能調適四種類型。

（一）基于精準性的需求識別場景

需求識別是城市基層公共服務數字化供給中的常見場景。在城市基層，公共服務需求識別包括主動和被動兩種情況，諸如12345市民熱線等平臺主要扮演著需求被動識別的功能，主動識別需求則存在于相關平臺建設前期階段和平臺數據處理階段。被動的需求識別場景主要將生活化的服務需求語言轉譯為政策語言，主動的需求識別既要分析公共服務場景的特殊性，判斷引入數字技術的必要性和適用性，因為不同公共服務場景對數字技術的需求程度可能存在差異；還要分析需求數據的真實性、代表性和操作性問題。無論是主動的需求識別還是被動的需求識別，都強調精準性。一旦需求識別出現偏差，基層公共服務數字化供給很有可能會出現技術錯位、技術過剩、技術不足等問題［16］。

精準識別的關鍵是對用戶需求的產生根源進行“診療”?！霸\療”的內容包括三個方面。一是確定公共服務數字化供給的可行性。因為數字化供給的本質是將模糊復雜的基層治理圖景轉化為清晰可計算的信息，但很多用戶需求的可量化程度和頻次都不高［17］?，F實中，數字技術在高頻類公共服務場景中的優勢更為明顯，而在諸如條塊關系、政社關系、鄰里協商等服務場景中則面臨較為明顯的局限性。二是對多元公共服務需求場景進行整合。個體層面的公共服務需求場景差異明顯，甚至相互沖突，數字技術驅動個性化的公共服務供給，并非精準對接具體的單個需求，而是對多元的需求場景進行整合，以增強應用場景的“通用性”。三是對公共服務的需求進行場景化展現。所謂場景化展現，就是把公眾需求視為一種過程和情境，據此分析這個過程和情境發生和推進的條件與基礎。

（二）基于創新性的資源配置場景

在私人服務中，資源配置是最為常見的應用場景，諸如各類打車軟件、美食軟件等都屬于資源配置場景類型。公共服務領域雖然存在資源配置場景，但應用場景的流量和敏捷性都無法與私人服務領域相比。與需求識別類場景強調需求精準識別相比，資源配置類場景需要對公共服務資源進行鏈接和分配，整個過程更為復雜。這類應用場景建設在很大程度上是個政治過程，其突破性并不取決于技術的成熟度，而是依賴于對存量公共服務供給結構進行調整的幅度。在這個過程中，應用場景建設的關鍵首先是將模糊性的技術設想轉化為具有操作性的技術框架，實現技術植入，在此基礎上，再通過突破性的場景設計，改變既有制度和體制問題。據此而言，資源配置類場景建設的關鍵是創新性，即借助數字技術提升官僚機構“信息處理和信息流動的能力”，“而非通過對角色、組織關系和運行程序進行嚴格的界定”［18］。

缺乏創新性的場景有可能成為既有制度和體制的附屬物，不僅無法提升基層公共服務供給的效率，反而可能成為公共服務制度變遷的約束性因素。因此，需要把基層公共服務數字化供給視為一種存量改革創新，數字化供給要具備“有用性”，就需要在應用場景層面實現突破，這種突破主要集中在議題內容、供給流程和場景界面三個方面。在議題內容“有用性”方面，場景內容需要打破既有“重監管考核，輕服務參與”的設計思路［19］，其關鍵在于要打破部門主導場景建設的既有模式，改變以部門職責定義場景內容的行政化路徑。在供給流程“有用性”方面，場景建設需要突破傳統的自下而上的數據流動和自上而下的資源配置路徑。在場景界面“有用性”方面，需要按照用戶思路，突破界面內容的碎片化、同質化和滯后性等問題。

（三）基于靈活性的運行使用場景

在場景設計完成后，城市基層公共服務數字化供給就進入到運行使用階段。由于技術主體、決策主體和受眾主體是分離的，場景摩擦不可避免，且主體的分離程度越高，場景摩擦的程度可能越大。場景摩擦既表現為應用場景改變了相關部門的數字利益，也有可能表現為應用場景與用戶的習慣或者具體情境不兼容。這是因為確保數字技術作用的關鍵在于建立剛性使用規范，而剛性使用規范勢必會以應用場景運行的靈活性為代價［20］。這表明應用場景的背后是標準化的程序智能，程序智能在情境轉換之后囿于技術程序的被動性，靈活性會降低［21］。

從城市基層公共服務的角度來說，應用場景靈活性的缺失不僅可能增加公共服務數字化供給的各種成本，而且可能誘發服務供給的形式主義問題。這里的靈活性主要表現在三個方面：一是選擇使用的靈活性。個體在獲取服務和解決問題的過程中，既可以通過數字化渠道，也可以選擇傳統方式，而不是面臨非此即彼的選擇難題，或者在不同渠道中出現選擇標準不一的情況。二是場景運營的靈活性。應用場景建設是公共服務數字化建設過程中的新事物，很多應用場景的建設主體和使用主體是分離的，建設主體出技術和資金，而使用主體負責數據采集和內容生產，此時建設主體和使用主體都是應用場景的運營主體，需要建立更加靈活的運營合作關系。三是操作規范的靈活性。雖然應用場景在設計階段已經嵌入了用戶的生活和工作環境要素，但應用場景的運行規則無法窮盡所有的情況。因此，在場景運行過程中要賦予個體以操作的自主性，尤其是在剛性操作規范與使用情境不符時，要賦予個體以自主操作的空間。

（四）基于共識性的功能調適場景

場景分析理論認為，系統性既指向場景設計的完整度，也指向場景的開放性。前者指從用戶體驗的閉環到商業模式的閉環，后者指以用戶需求和客戶需求為中心，積極關聯新場景，創建便捷交付的個性化服務體系［22］?？梢钥吹?，在商業領域，很多應用場景成為平臺企業構筑商業價值的重要載體，這些應用場景之所以能夠成為平臺企業的超級流量入口，一個重要的原因是不斷根據用戶的新需求進行功能調適，應用場景因而具有很強的適應性。由此出發，城市基層公共服務數字化供給的應用場景同樣需要進行功能調適，這種功能調適需要與用戶達成“共識”。

有共識的功能調適表現在三個方面。一是功能調適即共識生產?；鶎庸卜諗底只┙o的應用場景要具有“用戶黏性”，首要要求場景內容具有回應性和代表性，其背后邏輯是公共價值能夠通過應用場景有效地轉化為治理共識和行動［23］。由此出發，應用場景的建設要超越技術思維，不能僅僅聚焦于解決碎片化的“小事”，而是在解決“小事”的基礎上，將應用場景打造成為城市基層治理共識生產的載體。二是技術主體、行政主體和用戶主體的共識。應用場景的特殊性在于其生命力高度依賴“用戶體驗”，而“用戶體驗”則要求場景營造能夠高度還原服務情境特征。因此，用戶導向的交互式場景建設是提高“用戶體驗”的主要路徑。這就要求應用場景在政府統一集中推進的基礎上堅持多元協同，核心是用戶主體的需求通過技術主體不斷轉化為新的功能。三是不同議題和層級應用場景的共識。應用場景具有事本主義的特征，因此場景建設需要系統規劃，多元的應用場景在功能差異化發展的基礎上形成供給合力。

三、城市基層公共服務數字化供給的內在張力

城市基層公共服務供給實際上面臨著頻率差異大、標準化程度低等挑戰。這決定了數字技術這種標準化和程序化的手段在解決城市基層公共服務供給問題時，始終存在一個數字技術與基層公共服務場景不斷融合的挑戰。換言之，城市基層公共服務數字化供給存在著多重內在張力。

（一）場景精準性與服務內容標準化的張力

公共服務供給始終面臨著標準化和個性化的張力。雖然很多公共服務問題的產生具有共同的制度緣由，但解決這些問題則需要回到問題產生的具體場景中去，因為只有在場景中才能夠更好地理解公共服務問題背后的“情理法”因素。目前城市基層公共服務在數字化供給中主要采取了內容標準化供給的思路，內容標準化有利于公共服務的規范化供給，但同時增加了與基層公共服務需求識別的張力。

一是公共服務內容標準化與個性化的服務需求存在張力。公共服務數字化供給的首要任務是對內容進行數字轉化，即確定“哪些資料是哪個組織機構所需要的，資料的時效性如何，這些資料該怎樣以最有用的形式呈現給相關的決策者”［24］。一般來說，適合進行數字轉化的公共服務都具有高頻或普遍性特征，但個性化公共服務需求則具有低頻或局部性特征，需求量化的難度較大。由此，公共服務的數字化供給實際上面臨著高頻服務內容和低頻服務內容的協調難題。當高頻服務內容成為數字化供給的主要部分時，數字化供給平臺的底層邏輯和技術框架建立在高頻服務內容的基礎上，系統很可能沒有為個性化的服務需求識別預留位置。

二是公共服務內容標準化與多元化的服務需求存在張力。無論是公眾的高頻需求還是低頻需求，實際上都是個體眾多需求中的一種。在城市基層，不同需求的差異更為明顯。譬如，在城市社區中，安裝充電樁和增加社區綠化都是居民的需求，安裝充電樁可能需要調整社區綠化面積。前者的主體是擁有新能源汽車的居民，后者的主體是老年人，需求沖突明顯?，F實中，安裝充電樁和社區綠化都采取了標準化的供給方式，社區情境差異尤其是需求沖突被排除在服務供給之外。

三是公共服務內容標準化與場景化的服務需求存在張力。公眾在日常生活中的服務需求具有場景化特點。所謂場景化需求，是指服務需求都存在于一定的時間、地點和事件等背景下，這類需求是一種過程需求，而不是某個片段式或者類型的資源需求［25］。譬如，社區老年群體對社區食堂有需求，傳統的需求回應方式就是將社區食堂機構引入社區，但在場景思維下，就需要考慮老人從出門到社區食堂下單吃飯的整個過程。內容標準化則是公共服務數字化供給的產物，因為標準化是數字轉化的必要環節，但內容的標準化處置可能會過度簡化公眾的情境化需求，因為需求識別數據僅僅反映了某個特定節點或空間的情況［26］，豐富的過程需求在數字化供給中被轉化為單一的數字部件。

（二）場景創新性與服務主體部門化的張力

場景創新主要由議題內容、供給流程和場景界面三部分組成，在行政部門主導下，三種創新都與部門化的服務供給存在張力，創新缺乏突破性。

一是服務主體部門化與議題內容創新的張力。內容創新需要對居民需求進行以“情境訪查”為核心的場景分析，在考慮任務活動、組織環境、社會環境、物理環境和技術環境的基礎上進行需求整合，再轉化為應用場景［27］。據此而言，場景內容創新本質上是自下而上式的公共服務供給邏輯，強調用戶思維在服務內容中的核心地位。行政部門主導的公共服務供給主要延續了資源配置中心化的路徑，這與數字化供給的去中心化思路截然不同。由于服務資源由部門提供，場景的內容創新就可能難以突破，局限于行政部門的職責工作。

二是服務主體部門化與供給流程創新的張力。場景創新的關鍵是通過流程創新改變基層公共服務的供給過程，減少基層公共服務供給過程中的行政負擔。據此，流程創新會增加行政部門的壓力與工作不確定性。相應地，在行政部門的主導下，流程創新就可能會演變為行政部門的職責拓展，技術驅動的流程創新就會陷入“次優選擇”困境，難以真正做到流程的革命性重塑。

三是服務主體部門化與場景界面創新的張力。部門化的公共服務會增加應用場景的界面復雜度。以駕照為例，對交通管理部門來說，基于部門管理打造的政務服務應用場景主要解決了辦理駕照的功能。但從公眾的角度來說，辦理駕照僅僅是學開車中的最后一個環節，在這個環節之前還包括了體檢、學習和考試環節。這些都應當成為應用場景的功能。對此，市場主體也會借助數字技術實現服務的數字化供給。結果是，一項基層生活服務議題出現了兩個數字化供給渠道，反映到操作界面上，要么造就了兩個不相通的數字平臺，要么界面本身較為復雜，公眾的學習和操作成本較高。

（三）場景靈活性與服務責任屬地化的張力

城市基層公共服務的數字化供給建立在應用場景與基層社會情境靈活融合的基礎上，這要求應用場景能夠做到靈活韌性，以有效應對基層公共服務的各種低頻偶發事件。但基層公共服務供給的責任以屬地化為主線，與應用場景的靈活性目標存在張力。

一是服務責任屬地化與使用選擇靈活性的張力。屬地化導致城市基層政府成為公共服務問責的核心主體，但基層政府供給公共服務的能力相對有限。由此帶來的問題是，基層政府在一些公共服務議題上承擔責任但又無力解決問題［28］。在數字限權背景下，一些基層政府為了完成任務，必須使用相關應用場景，自主性較弱。其結果是，基層政府會采取線下服務和溝通的方式解決問題，以減少數據暴露于線上平臺而帶來的問責壓力，導致公共服務數字化供給面臨線上線下割裂的挑戰，建立的應用場景也會陷入空轉。

二是服務責任屬地化與場景運營靈活性的張力。在整個城市基層公共服務數字化轉型的過程中，數字技術的介入雖然提高了公共服務的資源整合能力和規范化水平，但同時也加劇了上下級政府之間的張力。上級政府擁有更多的技術資源，因此擁有應用場景的建設權，基層政府在應用場景建設過程中擁有運營權。但由于責任屬地化，運營權在很多時候可能演化為運營義務。換言之，在上下級政府目標不一致的情況下，應用場景的建設無法幫助基層政府更好地提供公共服務，而是增加了基層政府的負擔。

三是服務責任屬地化與操作靈活性的張力。技術的有效運行要求人無條件地適應它，人的自發行為被視為一種障礙［29］。在城市基層公共服務領域，公共服務供給的一線工作人員要具備一定的自主性。然而，在數字限權條件下，基層政府也會通過強化編外工作人員過程問責的方式，進一步稀釋和軟化數字限權帶來的監督壓力，其結果是一線工作人員在服務供給過程中采取形式主義行動策略，以實現稀釋壓力與責任的行動目標，但可能會增加公共服務供給的行政成本。

（四）場景共識性與服務評價指標化的張力

所謂指標化，主要是指借助各種數字指標對基層公共服務供給的結果進行評估考核?？梢哉f，指標已經成為影響城市基層公共服務注意力分配的重要因素。指標化的服務評價和場景共識性主要存在三種張力。

一是服務評價指標化與功能調適共識性的張力。服務評價指標化帶來的一個結果是基層政府更關注可視化程度較高的服務載體，因為可視化程度高的服務載體更利于塑造“印象政績”。應用場景作為基層治理競賽的新載體，天然具備可視化程度高的特點。一般來說，應用場景都有一個數字平臺的操作界面和一整套操作流程，這些都可以成為回應評價指標的“客觀事實”。由此，應用場景就成為基層公共服務供給領域的治理競賽載體，場景競爭正在成為基層治理創新的新賽道。當應用場景成為基層政府的競爭載體后，功能調適獲得的注意力資源就會減少。

二是服務評價指標化與多元主體共識性的張力。服務評價指標化導致應用場景建設高度依賴政企合作。政府在應用場景建設過程中不具有技術優勢，也就難以在技術層面上完成相關的考核指標。因此，在應用場景建設過程中，政府尤其是基層政府傾向于和技術公司合作開發應用場景。但在應用場景開發過程中，技術公司僅僅是“配角”，提供的技術方案是對考核指標的技術化處理。此外，應用場景的升級維護進一步強化了政府和技術公司的綁定程度，應用場景功能調適的共識性主要體現了政企主體的共識性，社會主體的偏好難以嵌入其中。

三是服務評價指標化與多元場景共識性的張力。在基層公共服務供給中，考核指標呈現出多條線、全方位的特點，即各個部門圍繞基層公共服務建立考核指標。在精細化考核指標的引導下，條線部門都傾向于打造自己專屬的應用場景，不同的應用場景主要反映了不同條線的工作和考核需要，因而只能在類型上加以聚合，而難以在功能和流程上實現融合。

四、城市基層公共服務數字化供給的現實偏差

數字化供給和城市基層公共服務之間的張力是一種結構性張力。結構性意味著難以通過權力、市場或社會的方式徹底消除張力，但可以通過制度或機制的途徑，減少張力給公共服務供給帶來的消極影響。從這個角度來說，城市基層公共服務數字化供給的過程，就是不斷調適場景張力的過程。如果說數字能力是數字時代政府治理能力的重要維度，那么以調適場景張力為內容的場景治理能力也就構成了政府數字能力的重要內容。從場景視角看，當前城市基層公共服務數字化供給的場景調適存在多重偏差，這些偏差進一步影響了服務供給效能。

（一）數據采集標準化與需求精準識別的偏差

城市基層公共服務數字化供給所依賴的需求識別渠道并不穩定。目前城市基層公共服務數字化供給的需求獲取渠道主要有兩個，一是通過大數據分析獲得，二是通過基層工作人員主動巡查并錄入系統獲得。大數據分析獲得的數據雖然具有規模優勢，但對具體的政府部門來說往往“沒有價值”，一方面這些數據與本部門的相關性可能很低，需要部門自己“洗數據”，成本較高；另一方面這些數據的滯后性也比較明顯，諸如城管等巡查頻次較高的部門對數據更新的要求較高。因此，一些政府部門會開發獨立的數據采集渠道，在部門系統內形成需求識別閉環，但會造成公共服務數據收集渠道“煙囪林立”?；鶎庸ぷ魅藛T主動巡查獲得的數據勝在場景化信息齊全，但也存在“失真”問題?，F有研究發現，街鎮網格員會根據考核需要，選擇性地將巡查到的數據錄入到市、區或者街道的系統上去，一些本該錄入市級和區級平臺的服務數據往往會“被截流”［30］。

從需求適配的標準化程度看，目前主要面臨兩個方面的挑戰。其一，由于“條條”和“塊塊”在公共服務數字化供給過程中具有自主開發權限，這些基于“條”“塊”自主性開發的技術平臺所依賴的第三方技術力量存在差異，由此帶來了多樣化的數據格式，增加了數據整合的難度［31］。其二，數據流動的主體聯動性較差。雖然很多城市基層數字平臺在開發之初為后期的數據流動預留了端口，但并不意味著數據能夠在縱向和橫向條塊之間自由流動，一方面很多“條”和“塊”擔心數據流動增加考核壓力，因而選擇不接入統一的公共服務端口；另一方面很多數據對處置主體而言沒有價值，導致處置主體對數據流動的訴求并不強烈。譬如，城管部門在處置沿街商鋪擺攤經營問題時急需商鋪的經營信息，但工商管理部門提供的信息相對滯后，而稅務部門出于數據安全又無法共享商鋪信息，城管部門只能依賴自有城管監管平臺建立數據庫。

城市基層公共服務數字化供給所處的制度環境并沒有隨著數字技術的介入而發生顯著改變。雖然很多城市普遍建立了線下的社區服務中心和線上的服務熱線，但線下的社區服務中心更偏重政務服務，而線上的服務熱線很大程度上還是按照服務部門的職責在分配工單，且將工單分配給對應部門仍然是個難題。因為工單背后的服務場景具有模糊性，無法與服務部門的權責一一匹配，導致很多工單直接按照屬地原則下沉到街鎮和居村，但街鎮和居村又沒有提供某些公共服務的權限和資源［32］。

（二）場景建設監管化與資源配置創新性的偏差

從內容看，目前建立的應用場景具有兩個明顯特征。一是數字技術的應用主要集中在監管和政務服務領域，且考核越密集的基層公共服務領域越容易出現技術應用，技術驅動在某種程度上成為條塊關系再生產的工具。二是應用場景建設的內容具有選擇性［33］。譬如，民政部門更愿意在養老服務領域開展諸如智能水表和智能門禁等實踐，而在居民自治和社會組織等場景則鮮有技術應用。這是因為，養老服務普遍存在較為清晰的工作考核指標，技術可以讓“條”“塊”更便捷地結合自身任務情境進行責任細化、形成工作閉環。與之相比，居民自治和社會組織等場景的考核指標更為模糊，將模糊的考核指標轉化為清晰的應用場景可能面臨較大的難度。

從服務流程看，縱向層面的流程再造面臨流程重疊問題。目前很多城市建立了數據中心，以克服數據孤島問題。這種流程再造的突破性在市區兩級表現突出，但市區兩級的流程再造并沒有同步到街鎮層面，街鎮在流程再造中主要處在信息輸入端和工單執行端兩個末端環節。從整個城市的公共服務供給閉環看，街鎮和村居的服務能力不僅沒有得到強化，反而因流程再造新增了不少考核壓力，由此形成了流程再造在城市整體和城市基層的不均衡問題。

從基層打造的應用場景看，具有創新性的界面內容較為稀缺。實踐中，高頻需求已經被大型平臺企業提供，基層政府打造的應用場景只能局限于某些特殊人群，這決定了其提供的服務范圍有限，難以形成流量。由此帶來的結果是，基層政府打造的應用場景在界面內容上較為簡單，用戶活躍度普遍不高，更難以形成用戶黏性，最終淪為“僵尸場景”。橫向比較來看，雖然不同地方打造的應用場景名稱不同，但在界面內容上高度同質化，針對本地實際情況的特色功能較少。

（三）服務責任屬地化與運行使用靈活性的偏差

應用場景的使用靈活性偏差主要集中在兩個方面。其一，為了增加一些基層公共服務應用場景的數據和流量，服務被強制性地數字化供給，線下方式被選擇性地過濾掉，居民只能選擇線上方式解決相關問題或者接受相關服務［34］。譬如，目前很多所謂的AI社區食堂要求用戶強制綁定特定的數字平臺，只有注冊為社區食堂的用戶后才可付款用餐，不注冊就無法付款，而綁定過程又涉及上傳照片等身份認證環節，人為提高了服務供給的技術負擔。其二，一些基層公共服務應用場景并非由基層政府打造，而是由更上一級政府打造，此時使用這些應用場景就成為基層政府必須完成的行政任務，應用場景建設就可能演化為“指尖上的負擔”，“線上打卡”“貼標簽”“拉人”等成為基層工作人員的“重要任務”。

場景運營的靈活性方面，基層政府的場景運營自主性不強。目前，城市基層公共服務應用場景在整體上走統分結合建設模式，平臺開發的主體是市區兩級政府和部門，街鎮只能在上級平臺上結合屬地特殊性開發一些個性化的應用場景。在實際運行中，市區兩級政府和部門不同程度地保留了“剩余控制權”。譬如，在上海市的H區，街鎮開發個性化應用場景需要經過區大數據中心審批通過；而在C區，公共服務App的開發直接被叫停，街鎮只能借助微信小程序和公眾號等平臺獲取應用場景建設的自主性。

在操作規范的靈活性方面，部分操作流程和用戶的使用不兼容，導致應用場景“不好用”。譬如，C區部分社區門口都安裝了一鍵打車屏系統，這一應用場景主要針對老人不會使用打車軟件問題而建設。但該使用程序雖然較之于打車軟件進行了簡化，但依然需要通過短信或者人臉驗證，且打車等候時間過長，甚至無人接單。此外，部分應用場景的操作流程過于強調“痕跡主義”，導致基層工作人員面臨較高的操作和溝通成本。譬如，很多社區工作者需要使用社區云開展工作，這一平臺集成了信息發布、問卷調查、數據更新、民情收集等應用場景。由于社區云平臺的居民用戶不多，諸如宣傳信息、問卷調查和民情收集等按照規定在社區云發布后，社區工作者還要在微信群和朋友圈二次發布，增加了操作次數。

（四）服務評價指標化與功能調適共識性的偏差

基層公共服務應用場景的功能調適進度不均衡。一些社區開展的數字化實踐集中在監管領域，在自治、共治和民生服務等場景中雖然存在實踐，但主要是將原有線下的信息統計工作轉換至線上。行政主導下的應用場景建設本質上是一種行政邏輯的數字化再現，功能調適主要體現了政府層級和部門關系的變化。由于缺乏充分的交互渠道，應用場景的功能調適并沒有對基層治理共同體產生顯著的推動作用。相反，隨著需求識別類場景的不斷拓展，居民的服務需求被直接轉化為基層政府的考核壓力，導致基層政府和居民對公共服務數字化供給的認識分歧越發明顯。

應用場景的功能調適主要集中于政府和技術開發者之間。目前很多城市基層數字平臺的開發是外包給技術公司，由技術公司與部門決策者共同完成對技術系統的設計開發，公眾在應用場景的設計、建設和功能調適階段發揮的作用相對有限。從內設功能看，雖然很多應用場景開放了政社互動渠道，但這些渠道主要以信息發布和問政為主，并未同步構建一個公眾橫向交流的公共性平臺。更重要的是，大部分應用場景的網絡公眾議事與公共資源配置之間也缺乏銜接［35］。

由于應用場景開始成為“條”和“塊”開展治理競賽的新載體，目前城市基層公共服務領域的應用場景碎片化問題也日益突出?，F實中，涉及公共服務的各層級政府和部門幾乎都在開發自己的應用場景，形成了應用場景在縱向和橫向層面的“開花”局面。譬如，一些城市區級政府較早打造社區自治應用場景，但市級政府隨之也打造了同類應用場景，兩個應用場景的功能重疊性很強。對公眾來說，應用場景的增加或更替不僅意味著需要重新注冊，而且還需要學習和適應新場景的各種功能。

五、城市基層公共服務數字化供給的調適路徑

城市數字化轉型的核心是人，讓技術和城市“為人而轉”也是城市基層公共服務數字化供給的要義［36］。在基層公共服務數字化供給過程中，首要原則是處理好人與技術的關系。由此出發，人與技術有機融合的基層公共服務數字化供給需要處理好需求識別與價值引領、流程再造與制度創新、統一推進與因地制宜以及秩序維護與活力塑造這四對關系。

（一）需求識別和價值引領有機結合

基層公共服務數字化供給是對科層化供給局限性的補充，但數字化供給的功能并不僅僅停留在問題識別和處置，更重要的價值在于重構數字時代的政社關系，助力基層治理共同體建設［37］。由此出發，城市基層公共服務數字化供給不能陷入“只見數字不見人”的陷阱，而應該堅持以人為本的建設思路，把提升用戶的主體性作為落腳點［38］。這就需要改變目前城市基層治理數字化轉型普遍存在的工具主義思維，拋棄“隨插即用”的應用場景開發模式，讓基層公共服務應用場景成為數字時代促進國家與社會、政府與民眾互動的新渠道。具體來說，可以按照場景類型建立不同的需求識別機制。一是部門預先定義場景，據此進行流程設計。這一類應用場景的運行高度自動化，服務對象通過提供相關信息即可完成服務的遞送。二是建立一個統一的數字平臺，對需求的識別由人工現場操作完成。比較而言，兩種場景轉化路徑對人格化因素的依賴程度差異明顯，前者按照規則可以實現需求的自動量化處置，后者則高度依賴于基層工作人員的現場判斷，這個過程會形成大量的互動和協商，可以成為引領基層治理共同體成長的重要載體。

（二）流程再造和制度創新有機結合

流程再造不能停留在技術層面，需要通過制度創新為流程再造提供支撐。首先，流程再造需要借助制度創新理清城市基層公共服務數字化供給中的“條”“塊”關系。目前城市基層公共服務供給表現為基層政府全面責任和兜底治理，流程再造的介入是要使權責邊界清晰化，治理過程簡潔化，其關鍵是要實現數據在橫向部門之間與縱向層級之間的自由流動。其次，數字技術也可以為制度創新提供支持。數字技術的透明性、易監督和可留痕等特征，可以幫助更好地執行制度創新的成果。譬如，在創新“服務清單”制度后，數字技術既可以按照權力清單來構建更為合理的工單分派機制，又可以通過設立反饋渠道對應用場景的質量進行全面評估。最后，流程再造需要與制度創新形成聯動效應。制度創新提供的空間與流程再造提供的倒逼環境需要形成合力，才能夠為應用場景聚焦用戶體驗提供壓力。

（三）統一推進和因地制宜有機結合

在城市基層公共服務數字化供給過程中，應用場景建設面臨著一統體制和有效治理的張力，因此需要處理好統一推進和因地制宜的關系。首先，應用場景建設需要處理好多重平臺的協同關系。從信息的對稱性角度來說，城市基層政府更適合承擔場景開發與創新的任務，但缺乏內生性動力，而市區平臺具有更強的能動性。因此，在堅持平臺和數據協同的基礎上，還需要堅持場景共治，市級和區級平臺做好應用場景的流程創新，街鎮側重應用場景的內容和界面創新。其次，應用場景建設要賦予基層政府和基層工作人員以自主性，可以通過設置例外情況和線下溝通等方式增強應用場景的運行靈活性。最后，建立敏捷的功能調適機制。應用場景的調適實際上是開發者、決策者、基層工作人員和“用戶”形成應用場景建設共同體的過程，基層工作人員和“用戶”的“場景畫像”必須通過建立制度化的渠道反饋到應用場景建設過程中。

（四）秩序維護和活力塑造有機結合

數字時代并非考驗各級政府的技術研發能力，而是將新技術轉化為治理效能的應用能力，即應用場景建設能力［39］。目前各級政府的技術應用還停留在服務監管、政務服務等領域，技術在公眾參與和社會組織等領域的應用還比較薄弱。在繼續做好監管和政府服務等秩序維護功能的同時，需要逐步提高活力塑造方面的技術應用。首先，城市政府可以從制度環境尤其是考核層面引導區和街鎮在既有平臺上開發居民自治、公眾參與等模塊。城市政府可以在數據層面進行大數據分析，按照區域構建用戶畫像，鼓勵街鎮按照用戶畫像組織公眾參與和居民自治等活動，形成虛擬數據和真實參與的相互補充。其次，應用場景建設應強化公眾參與。街鎮層面可以搭建場景開發公眾咨詢委員會和場景開發共識論壇等協商平臺，借助公眾力量開展更具回應性和代表性的場景分析。最后，需要提高應用場景的集成度。當應用場景增加到一定數量后，需要對場景進行層級處理，將能夠形成閉環的場景進行集成整合，形成大場景+小場景的場景樹，以提高服務數字化供給的協同水平。

結語

基層公共服務的精準供給始終面臨著普遍化與個性化的協調難題，數字技術的介入往往被認為增加了協調難度，因為遵循簡化邏輯的數字技術與復雜的基層社會事實之間存在著結構性張力。從公共服務精準供給的角度來說，情境信息是影響基層公共服務精準供給的重要因素，基層公共服務精準供給本質上是一種情境信息的獲取和再利用過程?；鶎庸卜盏木珳使┙o難題實際上也是中國國家治理體制統一性和治理有效性張力在基層的具體映射?？梢钥吹?，體制統一性和治理有效性的張力在數字時代正在發生變化?？梢钥吹?，數字技術的介入一方面大大強化了國家穿透社會的能力，另一方面上級政府也具備了更具操作性的“縱向限權”條件。與之相似，數字技術的介入也為解決基層公共服務精準供給難題提供了一種可能性。在這個意義上，高質量的應用場景建設是對基層公共服務精準供給的一種調適和補充。應用場景建設的內核是從用戶的屬性、任務以及所處的社會、物理和技術環境等角度理解用戶需求的復雜性，情境信息和個體需求結合在一起，就構成了基層公共服務數字化供給的場景邏輯。在此背景下，場景分析的價值將更加凸顯，表現為場景治理可以成為數字時代國家建構基礎性權力的重要載體，場景治理能力也就可能成為數字時代國家基礎性權力建構的重要內容。

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Inner Tension and Adaptation Path in the Digital Supply of

Urban Grassroots Public Service：

From the Perspective of Context

Fu Jianjun

Urban grassroots public service supply is entering the digital era.In the digital era，context is an important perspective for understanding urban grassroots public service supply.The digital supply includes four scenarios such as demand identification，technological innovation，interface operation and function adjustment，which are in conflict with the content standardization，subject departmentalization，responsibility localization and evaluation indexing.The context governance capability centered on tension adjustment will become an important dimension of urban government’s digital capability.In reality，the tension in demand identification，process innovation，operational flexibility，and social participation in the digital supply faces imbalance risks.In order to realize the organic integration of human and technology in the construction of application scenarios，it is necessary to handle four pairs of relationships，including problem discovery and value guidance，process reengineering and institutional innovation，unified promotion and adaptation to local conditions，order maintenance and vitality building.

Digital Transformation;Public Service Delivery;Application Scenario;Grassroots Governance

矯海霞