國際貨幣基金組織份額改革要點

國際貨幣基金組織在維護全球金融穩定中發揮重要作用。但國際貨幣基金組織在資金規模、資源構成以及份額治理等方面存在嚴重的不足，削弱了其在全球金融安全網的核心地位，對全球金融穩定的有效維護產生了不利的影響。本文深入分析國際貨幣基金組織份額改革的要點問題。

國際貨幣基金組織（下稱：基金組織）是全球覆蓋成員最廣的國際金融機構，其在幫助成員國應對流動性危機中發揮至關重要的作用。根據《協議條款》，基金組織須在2023年12月15日之前完成第16次份額總檢查。本次總檢查的重要成果之一，是成員國在現有份額基礎上按同等比例增加50%的份額貢獻。這一增資結果無疑擴大了基金組織永久資源的規模。然而由于多種原因，本次份額總檢查只完成了部分的預定目標。份額總檢查是基金組織繼續推進份額和治理改革的重要步驟，是基金組織履行其職責的先決條件。未來份額調整如何展開，基金組織能否在關鍵領域實現真正的改革，從而確保其資源能力的充足性、資源分配的合理性以及治理結構的公平性，這是基金組織能否繼續在維護全球金融穩定中發揮其核心作用的關鍵。

挑戰與問題

2022年以來，以美聯儲為首的發達國家中央銀行采取了強力度的貨幣緊縮政策，帶動了全球利率的上升，隨之而來的全球融資條件緊縮，提高了融資成本，加劇了國際金融市場的動蕩。全球高通脹和高債務風險不斷演化，對發展中經濟體和低收入國家的金融穩定性帶來嚴峻的挑戰。全球最脆弱國家因國際收支惡化、債務和氣候變化災害等多重危機所產生的對外部融資的需求與日俱增。

然而，基金組織在資金規模、資源構成以及份額治理等方面存在嚴重的不足，這削弱了其在全球金融安全網的核心地位，對全球金融穩定的有效維護產生了不利的影響。

首先，基金組織資金規模缺乏充足性?；鸾M織目前擁有的資源能力約1萬億美元。相比之下，區域金融安排和中央銀行之間的互換安排擁有救助能力達4萬億美元。如果考慮包括基金組織、區域金融安排、雙邊貨幣互換以及國際儲備在內總的全球金融安全網救助能力，基金組織的貸款所占僅約11%?；鸾M織救助資源的相對弱勢嚴重影響了其在全球金融安全網的核心作用。從成員國的潛在需求看，一些經濟增長下行、資本流動風險加大和外匯市場動蕩加劇以及宏觀政策作用受限的成員國，因國際收支持續出現困難，其對流動性資金救助有較大的需求。全球最脆弱國家因債務困境和可持續發展能力不足，對中、長期資金救助需求也在不斷增加?；鸾M織在有限的救助資金供給與不斷增加的資金需求之間存在較大的缺口。

其次，基金組織基于份額的永久性資金來源占總資金比重過低，影響基金組織的合法性。目前基金組織貸款過度依賴臨時資金來源?；鸾M織的總救助能力中只有4520億美元來自基于配額的資源。其他資源包括多邊借款安排（4080億美元）和雙邊借款協議（1520億美元），這意味著基金組織一半以上的貸款能力來自臨時資金來源?；鸾M織是以份額為基礎的國際金融機構，永久性資金來源應是其合法性的基石。

再次，基金組織目前沿用的2008年份額公式早已過時。份額公式決定基金資源如何分配、成員國表決權大小以及成員國的特別提款權一般分配額度。由于份額公式具有多重功能，公式變量的選擇和變量權重的確定需要體現經濟形勢的變化，撲捉成員國在世界經濟中的相對地位，反映成員國提供資金的能力以及體現成員國對基金組織借款的潛在需求。目前的公式包括了成員國國內生產總值（GDP）規模（以市場為基礎的GDP和以購買力平價計算的GDP的組合）、經濟開放度、官方外匯儲備和經濟變量這四個部分。盡管這一公式有簡單、透明的優點，但隨著時間的變化，各變量相對成員國出資能力的敏感度也會發生變化，這要求基金組織對份額公式變量進行必要的更新。對份額公式的重新評估是基金組織每五年的份額總檢查的重要事項。

實際上，基金組織針對成員國的份額變化進行跟蹤考察，以2008年的份額公式和更新的成員國經濟數據相結合進行測算，以此觀察份額分配在理論上的動態變化以及與實際份額分配之間存在的偏離程度，并在成員國之間展開討論，評估份額公式的適用性。根據基金組織的測算，比較2008年第14次份額總檢查所確定的成員國份額和成員國較新經濟數據所計算出的份額，兩者之間存在嚴重的偏離。比如，一方面，在基金組織189個成員中，有66個成員國份額存在代表性低估現象，被低估程度平均為39%。這其中，中國被低估程度最高，達52%，印度和瑞士被低估程度其次，都是5%。另一方面，有120個成員國份額存在代表性高估，其中有117個成員國被高估程度平均為62%，美國被高估程度為18%，日本被高估程度為11%，法國為9%。糾正份額分配偏離的辦法，是需要基金組織調整份額公式，將份額分配從被高估的成員國向被低估的成員國轉移。然而，份額公式調整牽涉各成員國之間的份額分配，在成員國之間存在協調難度，這導致公式的更新一拖再拖，嚴重影響基金組織的份額分配的公正性。

最后，新興市場和發展中國家的重要性在基金組織治理結構中沒有得到充分的體現?；鸾M織的投票權大小取決于成員國在基金組織的份額高低。在過去幾十年間，全球的經濟結構發生了巨大的變化，新興市場和發展中國家在全球經濟中的體量大幅度增加，但是發達經濟體繼續主導著基金組織治理的局面一直沒有改變。這其中新興市場和發展中國家處于不利地位，一些經濟體的份額和投票權比重被嚴重低估。其負面結果是，最有可能從基金組織借款的國家缺乏在基金組織的治理或決策中的影響力?；鸾M織現有的投票權結構存在與成員國經濟重要性嚴重的不匹配，影響了基金組織的治理平衡性。

份額改革要點

根據基金組織《協定條款》要求，基金組織理事會在至少每五年期間內對份額進行全面評估，決定是否需要調整份額總的規模和是否需要在成員國之間重新分配份額比例。自成立以來，基金組織針對份額進行了14次評估。這其中有9次評估對份額規模進行了調整。比較而言，2008年全球金融危機之后的第14次評估對總額度增加了一倍，是基金組織份額評估歷史上增加幅度最大的一次。

按計劃，基金組織在2023年12月中期完成第16次份額總檢查。此次份額總檢查的原定目標包括：增加該機構基于份額的永久性資源規模，為適應成員國經濟重要性變化進行份額重新分配，并考慮改善基金組織內部的治理結構。然而，由于在成員國之間存在分歧，本次份額總檢查只完成有限的目標，即成員國按同等比例增加份額的50%。這一增資結果無疑增加了基金組織的份額這一永久資源的規模，但是，份額調整、份額公式更新以及治理結構改善這些核心問題并沒有解決?；鸾M織認識到份額改革的緊迫性，承諾將在2025年6月之前制定下一步份額調整指南，這包括為第17次份額總檢查提出新的份額公式的事項。這要求其在未來的份額改革中不斷努力，在如下重要的領域得到成員國的廣泛支持：

一是繼續擴大基金規模和改善資源結構，以適應日益增加的救助需求。第16次份額總檢查的成果之一是同等比例增加成員國的份額，這在一定程度上增加了基金組織總的救助能力，也緩解了基金組織總資源結構中對借入資源的依賴。但是在成員國資金需求缺口長期存在的情況下，若缺口得以擴充彌補，基金組織的份額需要增加267%，相當于1.16萬億美元。這要求基金組織持續關注成員國資金需求的變化，確保其資金來源的充足性，并通過保持基于份額的永久性資金來源的資源結構，穩固基金組織的合法性。

二是成員國及時完成國內程序，確保份額增資得以及時落實。2023年10月國際貨幣與金融委員會第48會議主席聲明重申致力建立一個強大、以份額為基礎且資源充足的基金組織，確保其在全球金融安全網的中心地位，呼吁增加基金組織的份額，特別強調為維持基金組織總體資源充足性，須重視在雙邊借款協議到期后加強基金組織份額的重要性，并向理事會提出建議，承諾通過成員國的必要的國內程序，加快批準份額增資，以確保份額增資得以及時落實。同時，為了在份額增資生效之前維持基金組織的現有總體資源能力不受到影響，基金組織執董會須提出過渡性安排。這些通過敦促成員國積極配合以確?；鸾M織份額改革措施落地的舉措，對維護基金組織的信譽也有積極作用。

三是重新調整基金組織的份額分配公式?；鸾M織對份額公式調整的情形分析發現，如果采用一個新的份額公式，調整原有公式中各項指標的權重，比如增加GDP的權重，降低經濟開放度的權重，保持國際儲備的權重，同時取消經濟波動這一變量，這一做法會提高份額公式的適用性，同時也帶來成員國份額的重新分配。新的份額公式很可能使得基金組織的份額比重從那些代表性被高估的成員國向那些代表性不足的成員國轉移。而代表性不足的成員國往往是一些重要的新興市場和發展中國家的成員。國際貨幣與金融委員會第48次會議明確了第17次份額總檢查中將繼續推進治理改革。未來基金組織份額改革應該重點以新的份額公式為指導，確保份額在基金組織資源分配中發揮合理的作用。

四是平衡基金組織的治理結構，提高新興市場和發展中國家發言權和代表性。根據基金組織的測算，目前有71個成員國在基金組織中的代表性被低估?；鸾M織的所有模擬結果都顯示，份額重新分配意味著新興市場和發展中國家的份額有所增加。比如，使用現行的份額公式進行份額分配，主要發達經濟體須向新興市場和發展中國家轉移2.6至4.4個百分點的份額，相應地，新興市場和發展中國家的代表性也會增加。由于份額改革對現有的投票權結構造成影響，這會在一些國家遇到國內政治可行性的問題。比如，任何導致美國失去對基金組織否決權的重新分配都將被美國國會立即駁回。在這種情況下，成員國需要考慮份額規模的增加和重新分配是否具有政治上的可行性。

中國的作用

中國是基金組織第三大的份額貢獻成員國。目前中國在基金組織份額嚴重低估。對低估的糾正，需要基金組織根據經濟和金融條件的變化及時更新份額公式，調整份額分配方案。以中國的貿易規模、經濟開放度以及外匯儲備等多項指標，若按照現有公式對份額分配進行調整，中國的份額比重將大幅度增加。相應地，中國在基金組織中的投票權也會增加。因此，基金組織份額改革若能順利推進，中國在基金組織中地位的提升也是順理成章。

在份額分配存在不平衡的情況下，中國通過二十國集團發揮中國作為發展中大國的作用。二十國集團在促進世界最大經濟體之間的政治共識方面發揮關鍵作用。二十國集團成員擁有基金組織81.2%的份額和78%的投票權。2008年全球金融危機以來，二十國集團在推動基金組織份額改革中發揮了積極的作用。比如，2009年二十國集團首腦峰會的重要成果是敦促基金組織完成第14次份額總檢查，將基金組織的份額從代表性過高的國家轉移到有活力的新興市場和發展中國家。2023年9月召開的二十國集團首腦峰會發布的《二十國集團新德里領導人宣言》重申了建立一個強大、以份額為基礎和資源充足的基金組織的重要性。在未來的改革中，二十國集團仍將持續引導基金組織份額改革的議程。

中國的經濟實力最終決定中國在國際多邊金融機構治理中的發言權。中國繼續以國內經濟發展和高水平開放保證中國在全球經濟中的實力，以保持并提升中國在基金組織中的地位。份額改革是對治理結構進行平衡的過程，話語權的改革不僅是權力的分享，也是責任的分擔。作為新興市場和發展中國家的一員，中國的地位提升將促進構建一個更具有包容性的國際金融構架。

（高海紅為中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際金融研究中心主任。本文編輯/孫世選）