從處置硅谷銀行倒閉看美國存款保險制度的作用與演進

硅谷銀行倒閉引發的美歐銀行信心危機，是在俄烏沖突背景下，美歐經濟社會矛盾加劇的真實反映，而引發這一危機的導火索則是美聯儲2022年3月以來的不斷加息。但值得注意的是，自危機爆發以來，其影響處于可控狀態。這與有關部門的“快速處置、聯手處置”有直接關系，而存款保險制度對穩定存款人信心，避免銀行大規模擠兌發生也功不可沒！

美國存款保險制度的主要內容與特點

在20世紀30年代大蕭條中，美國銀行體系遭受重創，存款人損失慘重并引發連鎖擠兌。美國《1933年銀行法》決定建立聯邦存款保險制度并成立聯邦存款保險公司（Federal Deposit Insurance Corporation，簡稱FDIC），1934年設立聯邦儲蓄貸款協會保險公司，1970年建立全美信用社股金保險基金。

存款保險是指投保銀行倒閉后其存款人可獲得一定保險賠償的一種制度。存款人一旦在FDIC 投保的銀行開立存款賬戶便自動獲得存款保險，無須申請或購買。當投保銀行倒閉時，每個存款人的每一類合格賬戶可得到FDIC不超過 25萬美元的存款保險賠償。

FDIC的使命是維護銀行業穩定和公眾對金融體系的信心，其主要功能是為存款提供保險，監督檢查投保銀行，使大型而復雜的金融機構可妥善解決，接管破產的投保銀行。

美國存款保險制度的主要內容

投保方式

在美國，銀行可以通過各州或貨幣監理署特許獲得銀行牌照，通過這兩種渠道獲得牌照的銀行分別稱為州銀行或國民銀行。其中，國民銀行必須加入聯邦存款保險，而州銀行可自愿申請加入。因此，美國實行的是強制和自愿相結合的投保方式。中國則是強制投保。FDIC是投保但未加入聯邦儲備系統的州特許銀行的主要聯邦監管機構。

受保護存款

主要是傳統的存款賬戶，如活期、可轉讓支付命令賬戶、儲蓄賬戶、貨幣市場存款賬戶和定期存款。而互助基金、股票、債券、加密資產、年金、人壽保險單等非存款的投資產品則不受FDIC的保護。在美國，發卡人發行的滿足條件的預付卡，如果資金存入銀行后該銀行倒閉，持卡人也可獲得存款保險賠償。但是，預付卡丟失、被盜，或發卡人破產，FDIC則不負責賠付。

保險理賠

如果投保銀行倒閉，合格存款人將獲得FDIC的賠償。但這種賠償不是簡單地按存款賬戶（如活期、儲蓄和定期）或按人頭將這些存款合并計算的，而是根據存款人在該銀行持有存款的方式，或準確講是根據開立存款賬戶的類型來確定。

客戶在銀行有三種存款——活期、儲蓄和定期，但客戶可分別以單一賬戶、退休賬戶、雇員福利計劃賬戶、聯名賬戶、信托賬戶、商業賬戶以及政府賬戶名義開立。一旦投保銀行倒閉，存款人在該銀行不同賬戶類型中的存款是單獨計算賠償的。每一類別賬戶都可獲得最高25萬美元的賠償。因此，大額存款人可獲得的賠償可能超過25萬美元。

存款保險費

銀行投保后必須按規定向FDIC繳納存款保險費，這取決于銀行擁有的存款數量與適用于該銀行的存款保險費率。

1993年之前，美國實行統一費率制度。20世紀80年代儲貸危機導致存款保險基金大幅度減少，保險費率制度改革勢在必行。1991年的《聯邦存款保險公司改進法》要求FDIC建立與風險掛鉤的存款保險費率制度，該制度于1993年1月1日起正式實施。

與風險掛鉤的保險費率的高低主要根據兩個因素來決定：資本充足情況和監管評級。其中，資本分為很充足、充足和不足三類，而監管評級根據“駱駝評級”分為A、B、C三檔，最終形成一個3x3的費率矩陣（見表1）。當時的費率水平有5個，最低是23個基點，最高為31個基點。相同類別的銀行的費率是一樣的。

存款保險基金：來源與運用

存款保險基金是FDIC履行賠付責任的物質基礎，其來源主要包括四個方面：FDIC成立時的資本金、投保銀行繳納的保險費、保險基金的投資收益，以及美國財政部在緊急情況下的特別借款。

存款保險基金的運用主要是FDIC的運營支出、保險賠償等，日常開支中主要是雇員薪酬。FDIC實行獨立收支，而不是美國國會預算撥款，這是FDIC與美聯儲、貨幣監理署等監管機構的不同之處。

存款保險基金是否足夠呢？1996年的存款保險法為此設定目標比率（Designated Reserve Ratio，簡稱DRR），即基金余額除以估計的受保護的存款總額。當目標比率超過1.25%時，基金比較充足，FDIC將降低未來的費率，反之則提高費率。2005年的《聯邦存款保險公司改進法》（Federal Deposit Insurance Reform Act，簡稱FDIRA）將這一比率調整1.15%～1.50%。

FDIC如何處置有問題的銀行

當投保銀行陷入困境后，FDIC可根據情況采取多種方式來處置，包括資金支持、接管、理賠、收購與承擔（Purchase and Assumption，簡稱P&A）等。其中，收購（資產）和承擔（負債）是最主要的，處置硅谷銀行就是選擇這一方式來處理的。

美國存款保險制度的特點

與中國等國的存款保險制度相比，美國的存款保險制度有其顯著的特點：一是部分銀行是強制投保，而部分銀行則是自愿投保；二是“分行業”建立不同的存款保險，這與很多國家不同；三是實行與投保銀行風險掛鉤的存款保險費率并不斷調整和改進；四是FDIC具有很強的金融監管和服務功能，包括日常的常規監管、作為破產的投保銀行接管人、便利銀行間并購交易的完成等。

美國存款保險制度主要改革

1933年美國建立聯邦存款保險制度，之后進行了諸多方面的改革。本文重點介紹理賠和保險費率兩個方面。

理賠限額

現行的存款保險制度基本采取的是部分保險的方式，即規定存款賠償的上限，并根據經濟形勢的變化進行調整，這樣做的主要目的是降低投保銀行的道德風險，并在保護存款人利益的同時強化存款人對銀行的選擇，進而發揮市場紀律的作用。1933年FDIC賠償的最高額度是2500美元，歷經多次調整，2008年后提高到25萬美元。

保險費率

1993年，美國執行與投保銀行風險掛鉤的費率制度。此后，費率制度不斷調整改革，如區分銀行規模和投保時間、簡化費率結構等。

1996—2006年

在這期間的費率為0～27個基點。其中，對資本很充足且監管評級為A檔的最好的銀行不收取存款保險費，這類銀行占95%以上。只有較差的銀行才會被收取保險費，占比大概不到5%（見表2）。

由于絕大部分的銀行不需要繳納存款保險費，這些銀行容易產生道德風險。FDIC在2001年的存款保險改革計劃中認為“缺乏基于風險的費率定價會鼓勵銀行不審慎的風險承擔行為”。

2007—2008年

2006年2月6日，美國通過了《2005年聯邦存款保險公司改進法》（FDIRA），賦予FDIC更加富有彈性的保險費率定價權利，目的是減少風險I類銀行中“好銀行”對“差銀行”的風險補貼。主要變化有三點：第一，將原來的3x3的費率矩陣減少到四類（見表3），分別是風險I—IV類，風險逐級提高。費率有5～7個基點、10個基點、28個基點、43個基點等四種。

第二，風險I類的大銀行和小銀行采用單獨的定價模型。表3中風險I類的銀行仍然占絕大多數，但是與之前的費率矩陣不同的是，這一類銀行的費率有2個基點的費率差，這主要取決于投保銀行的風險特征。對于同屬于風險I類的投保銀行，FDIC為小銀行和大銀行（資產100億美元以下的為小銀行，100億美元以上為大銀行）引入不同的定價方法，執行不同的費率水平。這是1991年采用基于風險的費率定價方法以來的首次嘗試。

第三，區別對待風險I類的新銀行和老銀行。在1993年框架下，新投保銀行（指投保年限不足5年的銀行）被認為對存款保險基金造成的風險很小，因此在初期被劃入資本很充足的組別。2006年，FDIC首次區分新老投保銀行并采用不同的定價模型。

此外，2006年關于存款保險制度的重要改革還包括：一是合并銀行保險基金（Bank Insurance Fund，簡稱BIF）和儲蓄協會保險基金（Savings Association Insurance Fund，簡稱SAIF），成立存款保險基金（Deposit Insurance Fund，簡稱DIF）并由FDIC管理。二是將個人退休金賬戶賠償上限提高到25萬美元，一般存款的賠償上限保持不變。

2009—2011年

2008年次貸危機給存款保險基金造成重大損失并導致DRR低于法定水平，這意味著FDIC的賠付能力不足。為此，FDIC采取了多項重大改革措施。

第一，擴大了風險I類銀行所適用的費率差，從2個基點擴大到4個基點。風險I類銀行的費率絕對水平則從5～7個基點，大幅度提高到12～16個基點。

第二，對風險費率定價引入三個調整因子，包括無擔保債務、有擔保負債和經紀存款。

第三，對影響風險I類大型銀行費率定價方法的財務比率進行合并簡化。

第四，調整保險費計繳基數。2010年，FDIC將繳費基數從國內存款擴大到合并報表的平均總資產減去平均所有者權益，相當于按銀行的總負債計算保險費。這避免了大銀行通過負債結構調整來套利的可能。

第五，區別對待新投保銀行和老投保銀行并實行不同的定價（見表4和表5）。

2011—2016年

與之前的相比，2011年4月執行的新費率有較大幅度的降低（見表6和7），這得益于存款保險基金的增加。

2016—2022年

2016年的存款保險費率調整主要針對投保多年的小銀行（見表8），以更精確反映小銀行對存款保險基金的影響，旨在讓高風險投保銀行承擔更多保險費。相比之下，那些投保時間不足5年的小銀行，費率將更高，調整因素也被簡化（見表9）。

2023年最新的費率

2023年1月1日，FDIC再次調整存款保險費率（見表10和表11），這些調整反映了新冠疫情和高通脹導致的銀行壞賬增加和倒閉概率上升的應急需要。

FDIC如何處置問題銀行——以硅谷銀行為例

硅谷銀行成為2008年次貸危機后FDIC處理的規模最大的投保銀行，在處置過程中，FDIC扮演了多種重要角色。第一，作為倒閉銀行的接管人。3月9日晚（當地時間），FDIC被SVB的主要監管機構美聯儲告知，出現資金短缺，銀行沒有足夠的現金來滿足存款人和其他債券人的需要，3月10日硅谷銀行被其特許部門——加州金融保護和創新部——關閉并指定FDIC為接管人。第二，依法設立存款保險國民銀行。為保護存款人利益，FDIC將硅谷銀行的全部存款和資產轉移到新設立的硅谷過橋銀行——存款保險國民銀行。硅谷銀行原來的存款人和借款人自動成為過橋銀行的客戶，與之前的銀行服務無異。SVB原有的管理團隊全部離職，存款保險國民銀行由FDIC聘任的董事會負責運營。第三，尋找擬收購硅谷銀行的買家并促成交易。美國第一公民銀行3月27日宣布與FDIC達成協議，收購原硅谷銀行的存貸款和部分資產及負債。第一公民銀行以164億美元價格購得約1100億美元硅谷銀行資產（其中包括720億美元貸款），并承擔936億美元硅谷銀行的負債。約900億美元的證券和其他資產將由FDIC處置，預估對存款保險基金（DIF）造成的損失約200億美元。

FDIC選擇何種方式來處置有問題銀行，主要取決于問題的嚴重程度。第一，資金援助。對于暫時陷入流動性問題的投保銀行，FDIC可以提供資金援助，幫助其渡過難關。第二，直接賠付。這最能表現存款保險制度的作用。那些超限額債權人能得到多大程度的保障取決于清產核資后有多少剩余財產。但清算過程往往需要很長時間才能完成，不僅耗時費力，而且將導致存款保險基金快速減少，尤其是當問題銀行規模較大時。第三，收購與承擔。包括收購問題銀行的部分資產、承擔問題銀行的全部合格債務兩種交易。FDIC在“收購與承擔”交易中主要發揮兩方面的作用：一是牽頭尋找買家，撮合雙方成交；二是承擔破產銀行的壞資產，并管理和清收剩余資產，讓收購方收購清潔資產，集中精力專心銀行經營管理。此外，收購與承擔交易避免了直接賠付導致的存款保險基金大幅度減少的情況。

（張橋云為西南財經大學金融學院教授、博士研究生導師。本文編輯/孫世選）