鄉村振興背景下農村人居環境多元協作治理及產業化發展

劉選衛

（寶雞文理學院經濟管理學院，陜西 寶雞 721013）

2017 年中共十九大提出了鄉村振興戰略，對中國農村社會、經濟和文化做出了系統規劃，指明了鄉村產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興的發展目標和路徑，并指出改善農村人居環境，打造美麗宜居鄉村，是建設美麗中國的重要舉措和任務。2018 年國家出臺《農村人居環境整治三年行動方案》，在全國展開了社會主義新農村建設、美麗鄉村建設等行動，切實推動了農村人居環境治理，并取得了階段性成果。以西部某省為例，2019—2021年累計投入各類資金347.56 億元，全省101 個縣基本完成治理目標，在農村衛生廁所改造、生活垃圾治理、生活污水治理等方面取得了明顯成效，群眾滿意率達95%以上。2020 年中國進入小康社會，農村社會在環境方面的主要矛盾表現為農民對優美宜居環境的需求與環境發展不平衡、不充分的矛盾。鄉村要振興，環境必改善。國家“十四五”期間更是將強化農村生態環境治理，提升農村生態、生產和人居環境質量作為重要內容。因此，圍繞新時期農村人居環境開展管護治理多元化、治理成果產業化研究十分重要。本研究通過剖析鄉村振興背景下中國農村人居環境治理的初始關系樣態，厘清農村人居環境二元合作治理存在的主要問題和產生的根源，提出了農村人居環境治理的多元協作架構和推動農村人居環境多元協作的共治途徑，旨在為中國農村人居環境治理和研究提供參考和借鑒。

1 鄉村振興背景下農村人居環境治理的初始關系樣態

農村人居環境治理源于國家鄉村振興戰略的實施，反映了政府和農民二元合作治理的初始關系樣態，其基本架構如圖1 所示。中國多數農村地區人居環境治理中以這種二元合作架構為主導。

圖1 農村人居環境治理二元合作架構

農村人居環境治理二元合作架構從政府、農民和農村人居環境3 個層面反映了相互間的作用影響邏輯。從政府層面來看，各級政府始終保持著對農村人居環境治理的主導地位［1］，主要通過政策引導、制度規范、經濟支持、技術支持和調動監督［2］等措施，發揮主導功能參與治理［3］；從農民層面來看，在政府主導和引領下，作為農村人居環境治理的直接受益者，農民在結構化生產生活實踐運行全過程中始終突出環境治理的主體地位［4］，主要通過增強環保意識、改善基礎設施、改變粗放行為習慣、強化集體功能和發揮精英引領等方式，以集體自治的作用和途徑實施治理［5］；從農村人居環境層面來看，通過政府的主導、引領和農民的主體自治使農村人居環境得到顯著改善。人居環境的改善會對農民直接產生社會反哺作用，形成更為和諧的農村社會新秩序。和諧的農村社會秩序會進一步對政府和國家產生社會反哺作用，形成美麗和諧的中國農村社會樣貌。

2 鄉村振興背景下農村人居環境二元合作治理存在的主要問題

長期以來，中國在農村人居環境治理中所構建的政府和農民二元合作架構作用明顯，取得了顯著的治理成效，促進了鄉村振興戰略的實施。但是，隨著中國進入小康社會發展新階段，農村人居環境治理開始進入“深水區”，治理的深度、廣度持續加大，農村人居環境治理二元合作架構存在的問題日趨凸顯，歸納如下。

2.1 農村人居環境治理過分依賴政府

中國農村環境治理的二元合作架構下，治理的經濟來源和技術來源幾乎全靠政府支持。政府對農村人居環境治理的支持效能居高不下，特別是在國際環境惡化和國內持續疫情的影響下，地方財政和管理效能普遍趨緊，農村基層政府這一問題更為突出，開始出現規治能力后勁不足的困境［2］。2022 年3 月，通過調查西部某市36 個鄉鎮政府對農村人居環境治理的支持效能，從經濟資源、人力資源和技術資源3 個維度進行統計，結果見表1。

表1 西部某市36 個鄉鎮政府支持效能統計

由表1 可知，鄉鎮政府均已發揮出最大支持效能，后續可以繼續加大支持效能的在經濟資源方面占比16.67%，在人力資源方面占比8.33%，在技術資源方面占比19.44%。結果顯示，鄉鎮政府對農村人居環境治理的支持效能后勁不足的困境已經顯現，反映出農村人居環境治理過分依賴政府的單邊支持，已經無法滿足社會發展新階段人居環境管護治理持續深入的要求。

2.2 農村人居環境管護治理理想懸浮

農村人居環境治理包括生產環境和生活環境2個主要方面。在農村生產環境治理方面，綠色生產是治理發展的必然趨勢。隨著新農村綠色文明建設的不斷深入，作為生產活動主體力量的中青年農民，盡管普遍認同并接受綠色生產的價值理念，卻因價值認知、經營預期、風險認知和社會規范等因素產生了意愿與行為的悖離，在生產實踐中高污染、重排放等粗放式生產行為依然存在，形成了農民生產環境治理理想懸浮現象。石志恒等［6］在2022 年農業社會化服務組織、土地規模和農戶綠色生產意愿與行為的悖離研究中，對中國西北某農業產區綠色生產調查顯示，農戶無公害農藥施用意愿與行為的悖離發生率為38.0%。在農村生活環境治理方面，綠色生活方式是治理發展的終極目標。盡管在這一方面中國已經取得了階段性治理成效，但由于過去長期的城鄉二元化結構，導致農村人居環境治理知識、治理制度和資源供給等方面的短板短期內仍然無法有效解決，農民治理意識不強、作用發揮不充分、治理主體缺位等現象依然存在［7］，因此也造成了農村生活環境治理的理想懸浮。

2.3 農村人居環境管護治理經濟反哺能力不足

習近平總書記指出綠水青山就是金山銀山，反映出環境治理不僅包括社會效益，還包括經濟效益的基本邏輯。中國農村人居環境治理在二元合作架構運行實踐中，表現出社會效益顯著、經濟效益不足的情況。這主要是由兩方面因素所致：其一，在中國農村人居環境治理二元合作架構下，治理所需的經濟、技術等核心要素長期多為政府單邊供給，而政府的治理要素供給本質具有天然的公益性，從而導致人居環境經濟效益弱化；其二，在中國農村人居環境治理二元合作架構長期作用下，盡管治理取得了顯著的階段性成果，但作為治理參與者無論是政府還是農民，均缺乏對人居環境治理成果進行產業化發展和經濟轉化的組織能力，致使治理成果產業化不力、經濟效益缺乏。因此，農村人居環境管護治理長期經濟反哺能力不足，會對農民治理動力增長和基層政府單邊資源支持效能提高產生嚴重的負面影響。

2.4 農村人居環境產業化發展緩慢

盡管中國處于經濟發展新常態階段，但是農村人居環境的產業化發展卻剛剛起步，且發展速度緩慢，主要表現為以下3 個方面。一是農村人居環境管護治理仍然以二元參與方式為主，企業、社會組織和個人等第三方參與不多、不深，并且產業融合參與方式以簡單的訂單式、承包式等為主，較少采用股份制、股份合作制等方式。二是中國農村人居環境呈現出產業化率不高，產業鏈短而窄，對二三產業整合發展牽引不足［8］，產業鏈各環節附加值較低，產業特色趨同等現象，造成產業規模效應和品牌效應失靈。三是中國多數地區農業企業規模和質量不高，創新能力有限，對地區農村人居環境產業融合的引領作用有限。

3 鄉村振興背景下農村人居環境的多元協作共治途徑

3.1 科學構建農村人居環境管護治理的多元協作架構

構建農村人居環境管護治理多元協作架構，要在原來政府引領、農民自治的二元合作架構下，將企業及其他社會團體和個人作為第三方引入到農村人居環境的管護治理過程當中，重組政府、農民和第三方三者在農村人居環境管護治理運行中的關系結構，形成政府主導引領農民自治、指導服務第三方的產業化治理，以及第三方協同支持農民自治的農村人居環境多元參與、共管共治的新型運作架構（圖2），最終實現農村人居環境管護治理的社會效益和經濟效益同步擴大，形成顯著的社會和經濟雙反哺循環格局。

圖2 農村人居環境多元協作治理機制架構

構建農村人居環境管護治理多元協作架構的核心是積極、廣泛地引入企業、社會團體和個人等第三方加入，并充分發揮其優勢作用。一是可以獲得企業、其他社會團體和個人等第三方的治理要素資源投入，打破農村人居環境管護治理長期由政府單邊支持的格局，擴大要素供給總量，緩解政府支持效能的壓力。二是可以充分發揮和利用企業、其他社會團體和個人等第三方的產業經營能力和產業融合優勢，將農村人居環境治理成果逐步進行產業化融合經營開發，以持續增加農村環境管護治理的經濟效益，進而實現對參與各方的良性經濟反哺能力和積極性的提升。

發展農村人居環境多元參與、協作共治關系的基本條件是科學有效地調整政府和農民的職責功能。首先，政府的職能應該從主導引領農民組織人居環境自治的單向結構，擴大為兼具指導和服務第三方積極參與組織人居環境產業化治理的雙向結構。政府對第三方的指導和服務具體表現為，一是要廣泛獵尋當地乃至全國有關企業、社會組織和個人參與當地農村環境治理；二是要指導監督企業等第三方對當地農村環境產業化治理開發行為，確保符合國家法律政策、符合各方的共同利益；三是要全程服務第三方對農村環境產業化治理開發過程，給予必要的政策扶持和智力支持。其次，農民的責任應該從開展人居環境管護自治，擴展到同時積極配合第三方進行人居環境產業化開發。農民對第三方的配合就是農民與第三方在環境治理開發中的深度合作，具體體現為，一是要建立農民與第三方的利益聯結機制，以股份合作、服務帶動和多層次融合等多種方式合作，增強推進農村環境產業融合發展動力；二是要充分利用農村勞動力、土地等優勢資源，為第三方在農村環境產業融合開發中創造積極條件，推動環境成果的市場化、公司化運作；三是要自覺接受第三方提供的環境管護治理科技服務，積極提高自身治理能力水平，充分發揮科技的驅動作用。

3.2 充分發揮農村人居環境多元協作共治作用

人居環境產業化發展就是要對綠色生活環境和綠色生產環境的系列產物和衍生物進行產業化、品牌化、市場化運作，最終轉化為人居環境的經濟效益。人居環境產業化發展大體可以劃分為環境建設、環境產出和經濟效益轉化3 個階段（圖3）。

圖3 農村人居環境管護治理產業化發展

3.2.1 改善農村人居環境治理參與多方在產業化發展中的作用層級關系 在農村人居環境管護治理的產業化發展3 個階段中，參與各方所承擔的主體功能和作用應有所不同。2022 年3 月，通過對基層政府、農民和企業等第三方在農村人居環境產業化發展3 個階段中的參與方式和作用層級，征詢了32 位專家意見，統計結果如表2 所示。

表2 農村人居環境產業發展不同階段各方參與方式與作用層級

在環境建設階段，要以農民自治承擔主體功能，發揮Ⅰ級作用；政府主要承擔指導和支持功能，發揮Ⅱ級作用；企業等第三方次要承擔支持共治功能，發揮Ⅲ級作用。在環境產出階段，主要是以農民自主生產承擔主體功能，發揮Ⅰ級作用；企業等第三方主要承擔經濟、技術方面的支持與指導功能，發揮Ⅱ級作用；政府承擔宏觀指導與支持功能，發揮Ⅲ級作用。在經濟效益轉化階段，主要是以企業等第三方與農民聯合經營承擔主體功能，共同發揮Ⅰ級作用；政府需要參與指導與支持，發揮Ⅱ級作用。在農村人居環境管護治理的產業化發展不同階段，主體作用、承擔者的作用發揮至關重要。特別是在經濟效益轉化階段，政府對企業、社會組織和個人等第三方與農民的聯合經營要給予足夠的空間，在堅持原則的基礎上竭力為第三方“松綁”，為環境產業項目提供必要的政策、經濟和技術等方面支持［9］。

3.2.2 強化農村人居環境產業化發展鏈條的拓展與延伸 農村人居環境從綠色生活環境和綠色生產環境兩方面產生了鄉村旅游產品、鄉村文化產品、休閑農產品和農副產品四類產品。這些產品在中國鄉村振興戰略推進中已初步形成了產業鏈［10］，但經濟效益有限。2015—2019 年，文化和旅游部對中國休閑農業和鄉村旅游情況統計數據顯示，2016 年旅游接待人數最低，為21 億人次，至2019 年已上升為32億人次，整體呈上升趨勢（圖4）。但其營業收入占旅游總收入的比例過低（圖5），其中，2015 年占比最低，僅為11.80%，2017 年占比最高，為15.80%，2019年降至14.20%。由此可見，中國農村人居環境產業化水平仍然較低，產業發展潛力并未有效釋放，解決產業鏈窄短問題仍是產業創新驅動的重點。有效延伸農村人居環境產業鏈是一項持續的復雜工程，需要企業等第三方與農民深入合作、聯合經營。一是要持續增強農村人居環境管護治理的集約化和規?；潭?，以降低環境治理成本、擴大環境治理范圍，增加環境產業鏈各環節附加值，并催生出更多的環境產業輔助鏈條。二是要轉變農村人居環境產業增長架構，持續提高人居環境初級產品的綜合開發利用程度，從而帶動下游產品開發和產業鏈條的拓展延伸。三是要建立農村人居環境產業品牌體系，嚴把環境產業鏈全系列產品質量，以質量保品牌，以品牌增客戶，持續提高產品市場知名度和競爭力［11］。

圖4 2015—2019 年休閑農業和鄉村旅游接待人數

圖5 2015—2019 年休閑農業和鄉村旅游營業收入占旅游收入的比例

3.2.3 保障農村人居環境產業化發展中綠色產品生產動力和銷售市場穩定 長期以來，阻礙中國農產品綠色生產最主要的問題是銷售市場保障失效，綠色產品魚龍混雜，優質優價的市場規律失靈，從而導致生產主體的綠色生產動力弱化和綠色生產理想懸浮。隨著中國全面建成小康社會，綠色農產品社會需求持續升級，有機、綠色、健康逐步成為消費關注的熱點。在這一需求市場背景下，有效保障綠色農產品生產動力和市場健康是農村人居環境產業化發展的當務之急，需要政府全面加強對農村人居環境產業化發展的生產監管與市場保護。一是要有效落實綠色農產品認證，嚴控準入條件，延伸證后監管，以認證權威性增強綠色農產品的市場識別差異化［12］；二是要深化實施綠色農產品質量安全全程追溯管理，建立“互聯網+監督機制”，增強綠色農產品的市場信任度；三是要培育和保護綠色農產品品牌，建立優質品牌遴選標準，滾動實施品牌培養與遴選，幫助優質品牌提高社會影響力和市場占有率，實現綠色農產品優質優價。

4 結語

中國已全面進入小康社會發展新階段，農村人居環境治理面臨更深層次的挑戰。在鄉村振興背景下，中國農村人居環境治理需要盡快打破初始的二元合作關系樣態，建立由政府、農民、企業和社會團體及個人等第三方共同參與的多元協作共治新架構。在此架構下，通過調整農村人居環境治理參與多方在產業化發展過程中的作用層級關系，強化產業化發展鏈條的拓展與延伸，采取保障產業化發展中綠色產品生產動力和銷售市場穩定等措施，全面推動農村人居環境的治理升級，最終實現強農業、美農村、富農民的發展目標。