鄉村振興政策文本量化分析
——基于政策工具、政策目標、政策效力三維分析框架

邵 鵬，張媛媛

（西安工程大學,a.管理學院；b.產業發展與綠色經濟研究中心，西安 710048）

中共二十大報告指出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村”。中共十八大以來，經過全黨全國各族人民的共同努力，至2020 年12 月如期完成了脫貧攻堅任務［1］。脫貧攻堅如期取得勝利，為鄉村振興戰略的良好開端奠定了基礎。鄉村振興不僅是中國特色社會主義農村農業工作的戰略部署，也是新時代加快中國由農業大國向農業強國轉變的必然決定。2021 年2 月21 日中央一號文件指出，抓緊出臺各項政策完善優化的具體實施辦法，確保政策不留空白［2］。中央一號文件提出后，各中央部委及各省委積極響應，為了促進鄉村振興戰略的實施，一系列的政策性文件已經發表。

鄉村振興是學術界研究的熱點，研究以定性分析為主。鄉村振興研究中，主要關注脫貧攻堅、鄉村治理、產業發展、高質量發展等領域。通過梳理發現，已有研究主要集中在3 個方面。一是對鄉村振興問題本身的研究，主要包括鄉村振興的邏輯理路［3］、實施現狀［4］、實現路徑［5］和評價指標體系［6］等。二是關于鄉村問題的探討，包括鄉村振興背景下的農村產業政策問題［7］、城鄉融合［8］、鄉賢文化［9］、農村人力資源管理［10］、農村的語言能力建設［11］等問題。三是借鑒國外經驗研究鄉村振興的政策和實踐，如提出對中國鄉村振興戰略的啟示［12］，分析英美鄉村振興發展的共性特征［13］?？傮w而言，已有研究大多聚焦于振興的某個方面，鮮有將內容分析和社會網絡分析結合開展研究，且對綠色鄉村振興關注不足。

本研究從政策工具視角出發，基于中國2021 年中央一號文件頒布后中共中央、國務院、各部委及各省委發布的鄉村振興政策文本內容，建立“政策工具-政策目標-政策效力”的鄉村振興政策三維分析框架。采用內容分析法和社會網絡分析法，使用NVivo12 軟件對中國2021 年鄉村振興政策文件進行梳理和量化分析，在鄉村振興政策分析基礎上，提出對綠色鄉村振興的政策建議。

1 政策選擇與研究框架

1.1 鄉村政策來源與描述

在政策文本分析方面，文本挖掘和統計數據可以仔細分析政策的結構特征和內部關系，并識別政策趨勢。因此，本研究在全面把握政策文本內容的基礎上梳理政策現狀、總結已有政策體系并對綠色鄉村振興提出建議。政策分析過程：收集分析樣本并建立政策文本數據庫，根據架構的三維分析框架從不同維度對政策文本進行編碼及分類，最后計算統計分析結果。

在政府官方網站上，系統收集中國2021 年2 月21 日中央一號文件發布后的鄉村振興政策文件。政策文件選擇基于2 個方面考慮：第一，政策是由中共中央、國務院及各部委等機構頒布的權威、全面的政策方案；第二，只選擇對鄉村振興相關主題做出過具體闡釋的政策。有些政策只提及了鄉村振興，未做進一步說明，對于這些文本進行了篩選。最終篩選得到政策83 份，包括推進鄉村振興的通知、意見和方案等形式。其中，中共中央、國務院及各部委發布的國家政策共計33 份，占40%；各省發布相關政策主要為落實國家決策而開展的具體措施行動，共計50 項，占60%。對83 份關于鄉村振興的政策文本進行詞頻分析，在篩選和去除無意義的單字和數字后形成詞云（圖1）。詞云直觀展示出政策文本主要關注農村、建設、農業、發展、振興等內容，即搜集的文本資料與本研究主題相符。

1.2 鄉村政策主體分析

進一步對33 份中央和國家部委發布的鄉村振興政策發布主體進行展示，如圖2 所示，可以發現僅有少量獨立發文的政策主體，大部分政策是由多個政策主體聯合發布。

圖2 鄉村振興政策文本主體及數量分布

共涉及國務院、農業農村部、財政部、國家發展和改革委員會等39 個政策主體。其中，獨立發文的政策共計10 份，占比為30.3%，聯合發文的政策共計23 份，占比為69.7%。從獨立發文來看，國務院、全國人大、稅務總局、交通運輸部、民政部、財政部、水利部、銀保監會、中華全國供銷合作總社、最高人民法院均有1 份獨立發布的政策。其中，最高人民法院和全國人大僅有1 份政策發布，且為獨立發布。財政部是發布鄉村振興政策最多的部門，發布了16項政策，其中1 項為獨立發布。國家鄉村振興局發布了15 項，沒有獨立發布的政策。

1.3 三維分析框架構建

本研究建立“政策工具-政策目標-政策效力”的鄉村振興政策三維分析框架（圖3），該框架涵蓋了相關政策文本的內、外部信息。其中，政策工具維度為X 軸，包括供給、需求和環境要素。鄉村振興目標維度為Y 軸，由產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興5 個要素組成。政策效力維度為Z 軸，按照效力劃分為1～5 級。以下將對此框架內容進行闡述。

圖3 鄉村振興政策三維分析框架

1.3.1 X 維度：政策工具維度 本研究以政策工具理論為依據［14］，參考相關研究成果［15-18］，將供給型工具、需求型工具和環境型工具納入鄉村振興政策分析的X 維度進行考察。上述3 種工具強調了政府在實施鄉村振興戰略中發揮的作用，不僅包括控制和干預，也與政府在放松管制和服務領域的改革密切相關。同時，它強調了供需在政策制定中的作用，這與農業供給側結構性改革密切相關。

鄉村振興供給型政策工具是指政府通過涉農財政投入、基礎設施建設、公共服務支持、科技信息支撐、農村就業保障、教育培訓、人才保障、資源保障、優先保障鄉村發展和激活農村發展能力等方式，推動農村提檔升級，加快推進農村地區全面振興的政策工具。環境型政策工具是指政府為鄉村振興工作開展提供有利環境的政策工具，通過目標規劃、管理措施與規范標準、組織保障、金融支持、合作交流、評估考核、鄉村生態保護、健全幫扶機制、鼓勵引導和鼓勵創新等途徑，間接推動鄉村振興。需求型政策工具是指政府通過購買、服務創新等減少農業農村發展障礙，擴大鄉村振興價值，從而激發鄉村發展活力，實現鄉村有效治理和鄉村振興的政策工具，其主要包括政府購買、應用示范、國際交流、政府補貼、基本權益、農產品保障、市場塑造、消費幫扶、服務創新及融合發展等。

1.3.2 Y 維度：政策目標維度 將政策目標維度劃分為產業振興、人才振興、文化振興、生態振興和組織振興5 個目標要素。

1.3.3 Z 維度：政策效力維度 參考彭紀生等［19］關于政策效力的量化思想研究，政策效力根據鄉村振興政策發布層次和重要程度劃分為5 個層級（表1）。

表1 鄉村振興政策效力賦分

2 鄉村振興政策的闡述

2.1 鄉村振興政策維度闡述

根據鄉村振興政策文本每個節點的參考數，在文本整體一致性的前提下，使用的編碼參考數越多，表明政策工具使用的比例越高。如表2 所示，環境型工具是使用頻率最高的鄉村振興政策工具，參考點為1 563 個，占比為39.54%，造成這一現象的部分原因是中國鄉村振興工作處于發展階段，政府需要推出大量環境型工具進行鄉村振興環境建設。其中，管理措施與規范標準占比最大，說明政策注重建立管理機制，對鄉村振興管理提出明確的標準及措施，以提升農村地區管理能力與水平。目標規劃占比次之，表明政策注重規劃引領，通過清晰規劃鄉村振興發展從而全面夯實鄉村振興基礎。其次是供給型工具，參考點為1 262 個，占比為31.93%。其中，科技信息支撐占比最大，說明政策重視對農村地區科技和信息的支持，以便更好地推動智慧鄉村建設。優先保障和公共服務支持占比較大，表明政策著重通過優先保障農業農村發展以及完善農村公共服務體系來支持鄉村振興。最后是需求型工具，參考點為1 128 個，占比為28.53%。其中，應用示范占比最大，表明政府較為重視建設農業農村示范點，發掘鄉村振興典型，突出典型的示范引領作用。政府購買及國際交流占比較少，仍有較大的提升空間。

表2 鄉村振興政策文本X 維度編碼分析結果

在鄉村振興目標視角下，從產業、人才、生態、文化和組織振興5 個方面對中國鄉村振興政策進行分析（表3）。其中，產業振興參考點為160 個，占比最大，為26.93%；人才振興參考點為149 個，占比為25.08%；生態振興參考點為106 個，占比為17.85%；文化振興參考點為67 個，占比最小，為11.28%；組織振興參考點為112 個，占比為18.86%，但其涉及政策文件最多。產業振興是鄉村振興的重中之重，也是提高農民收入、實現農業發展和促進農村繁榮的基礎，因而目標維度中產業振興占比最大。鄉村振興政策立足資源稟賦和產業基礎，培育特色主導產業，注重產業后續培育，尊重市場和產業發展規律，促進脫貧地區農村特色產業發展壯大。鄉村振興中關鍵工程任務是加強鄉村人才建設［20］，人才振興政策是全面提高鄉村人民群眾生活、建設發展的重要核心。因此，人才振興在目標維度中占比較大。相關政策指出在繼續抓好農村各類人才隊伍建設和實現脫貧人口穩定、高質量就業的同時，建立健全引導農村人才服務鄉村脫貧致富的長效機制。雖然政策中關于文化振興的占比較少，但涵蓋內容較為豐富，包括開展新時代文明實踐活動、豐富農民文化體育生活、拓展鄉村文化服務渠道、保護文化遺產、建設農業文化展示區等。

表3 鄉村振興政策文本Y 維度編碼分析結果

從政策效力視角對鄉村振興政策分布進行分析（表4），發現鄉村振興政策文件以省委、省政府發布的意見和通知等為主（數量為42 份，占比為50.60%），其次是中央部門發布的意見、通知等（數量29 份，占比為34.94%）。

表4 政策效力賦分情況

2.2 鄉村振興政策熱點分析

對“政策工具-鄉村振興目標”（X-Y）2 個維度進行交叉分析，發現在文化、生態和組織振興中，以環境型政策工具為主；產業振興中以需求型政策工具為主；人才振興中以供給型政策工具為主。

對“政策工具-鄉村振興目標”2 個維度進行交叉分析，如表5 所示，將政策工具和鄉村振興目標結合看，數量最多的是產業振興-應用示范，共有135條，表明在鄉村振興戰略實施中，產業振興需要突出典型的示范引領作用。產業振興-管理措施與規范標準的數量次之，共有127 條，表明政府高度重視產業振興中的管理措施與規范標準，以此推動鄉村產業高質量發展。政策條文數量較多的還有生態振興-鄉村生態環境，表明推動鄉村生態振興的關鍵在于改善鄉村生態壞境，包括鄉村人居環境改善、農業農村綠色發展等。產業振興-科技信息支撐和組織振興-組織保障數量也較多。這表明推動鄉村產業振興需要科技與信息的支撐，發展智慧市場，提升數字化管理水平。組織保障是鄉村組織振興的關鍵，應加強組織領導，抓好工作落實。

表5 政策工具和鄉村振興目標交叉分析 （單位：條）

對“政策工具-政策效力”（X-Z）2 個維度進行交叉分析（圖4），發現環境型政策工具效力總值最大，其次是供給型政策工具，最后是需求型政策工具。各政策工具類型政策效力總值相差不大，表明政策工具在政府各部門之間協同性較高，政策的發布目的一致，且政策在實施時兼顧到供給、需求、環境各個方面，使得政策落實有序到位。

圖4 “政策工具-政策效力”交叉分析

對“鄉村振興目標-政策效力”（Y-Z）2 個維度進行交叉分析（圖5），發現產業振興政策工具效力總值最大，而效力總值最小的是文化振興。表明政策在實施過程中可能難以兼顧各個目標維度。

圖5 “鄉村振興目標-政策效力”交叉分析

2.3 鄉村振興政策區域比較

按照東部、中部和西部的經濟帶劃分，以所在地區發布的相關政策創建案例，對政策基本工具和鄉村振興目標進行交叉分析（表6、表7）。交叉分析中的數據不僅包括各地區分別在政策基本工具和鄉村振興目標維度中編碼參考點數量的占比，而且包括各地區在政策基本工具和鄉村振興目標維度的參考點總數占文本總參考點的百分比。

表6 地區視角下政策工具維度的編碼參考點數量的占比（單位：%）

表7 地區視角下鄉村振興目標維度的編碼參考點數量的占比（單位：%）

由表6 可以看出，其一，東部地區的占比較高，為35.80%，說明東部地區對于鄉村振興的政策發布較多。其二，交叉分析能夠說明這些地區發布的政策分別關注的政策工具類型，如東部地區更關注供給型工具（占比36.91%），西部地區更關注環境型工具（占比30.10%），中部地區更關注需求型工具（占比36.03%）。其三，從供給型、環境型工具來看，東部地區發布的政策較多，分別為36.91%和36.25%；從需求型工具來看，中部地區發布的政策較多，為36.03%。

由表7 可以看出，其一，東部地區的占比較高，為36.36%，表明東部地區鄉村振興政策發布較多。其二，交叉分析能夠說明這些地區發布的政策分別關注的鄉村振興目標維度，如東部地區更關注文化振興和生態振興（占比分別是39.29%和38.64%），西部地區更關注文化振興和產業振興（占比分別是32.14%和31.78%），中部地區更關注人才振興（占比為34.68%）。其三，從產業、生態、文化和組織振興來看，東部地區發布的政策較多，占比分別為35.66%、38.64%、39.29%和36.84%；從人才振興來看，中部地區發布的政策較多，為34.68%。

3 對綠色鄉村振興的啟示

3.1 研究發現

本研究對中國鄉村振興政策進行文本分析，發現，第一，財政部是發布鄉村振興政策最多的部門，且鄉村振興政策發文主體的協調聯動程度較強。第二，鄉村振興政策中3 種類型政策工具使用差異并不大，表明中國對于鄉村振興的建設不僅在于規范鄉村振興制度、提供科技信息支持和人才保障使鄉村振興得以持續發展，還在于蓄力激發廣大農民創造力，增強內生動力，實現農村高質量發展。第三，不同鄉村振興目標的政策條目差異較大，針對產業振興和人才振興的政策參考點數量較多，面向文化振興和生態振興的政策參考點較少。第四，通過交叉分析發現，“產業振興（鄉村振興目標）-需求型工具（政策工具）”占比最大，表明產業振興需要破解農業農村發展障礙，激發鄉村產業發展活力；從政策工具維度來看，環境型政策工具不僅使用最多，政策效力總值也最高；從鄉村振興目標維度看，產業振興政策效力最大，而文化振興政策效力卻不足。第五，中國東部地區發布鄉村振興政策最多，并且在供給型、環境型政策工具和鄉村產業、生態、文化和組織振興目標中發布政策最多。

國家部委分別從各自領域發布政策，各省份則從本省全局出發制定鄉村振興政策，缺少聚焦綠色振興的鄉村振興政策?？傮w而言，中國鄉村振興政策在綠色振興方面具有以下特點。其一，3 種類型政策工具中，環境型工具更加關注綠色振興，尤其在鄉村生態環境層面中注重綠色振興，如因地制宜推進改善鄉村人居環境條件，在生產、生活、消費實行綠色化方式。其二，在產業振興目標中，提出了加快農業綠色發展，統籌推進農業面源污染治理，發展生態循環農業。其三，從政策分布區域來看，東部地區發布的綠色振興政策較多，主要從發展綠色生態農業、推進綠色生產方式、實施美麗鄉村建設行動等方面推動綠色鄉村振興。

3.2 研究啟示

在鄉村振興政策三維分析框架討論的基礎上，從政策工具維度出發闡述已有鄉村振興政策對綠色鄉村振興的啟示。

第一，鄉村振興供給型政策工具是促進鄉村振興戰略實現的推動力。首先，生態建設是綠色振興的基礎［21］。在修復鄉村生態、恢復鄉村植被、增加鄉村綠色的基礎上，進一步搞好村莊生態建設。應大力建設農村綠色基礎設施及公共服務設施，包括建構農村生活垃圾收運體系、治理農村生活污水、修建農村居民家庭衛生廁所、推廣智慧綠色服務供給方式等。其次，鼓勵支持農村與高等院校、科研院所合作，研發綠色技術，增強農業產業配套支撐能力。研發綠色智慧高效生態農業、節藥減肥等綠色生產技術、農作物病蟲害綠色防控產品和技術，并提升各類綠色技術的集成推廣力度，對加速推進綠色振興具有重要的促進作用。再次，要實現綠色振興，培養鄉村生態人才是關鍵。綠色技術的研究推廣也有助于發現人才、培養人才，實現人才振興與生態振興的雙向促進。定向培養鄉村生態人才，實施“一村一名綠色鄉村振興大學生”計劃，通過3～5 年實現人才振興對鄉村綠色振興的全面促進。

第二，鄉村振興環境型政策工具主要從間接的角度支持鄉村振興戰略的實施。首先，制定綠色振興規劃是實行綠色振興的基礎，各地區要制定適合當地環境且科學、先進、可操作的鄉村綠色振興規劃，明確綠色振興的目標任務。其次，建立常態化綠色管理體系，包括實行污染耕地分類管理、嚴格農產品質量安全監管、制定節水定額標準、健全農房建設質量安全監管體制以及完善鄉村生態法律法規。再次，提高廣大農民和農村勞動者對生態保護和綠色消費的認識和意識，是促進鄉村生態振興的主要政策導向。通過各種形式的宣傳、教育和實踐，增強群眾的環保意識和綠色消費意識，使生態環保和綠色消費成為推動鄉村綠色振興的重要動力。最后，從“環境型工具-文化振興”出發，弘揚生態文化以創造綠色振興的發展環境，包括保護鄉村水資源和水生物多樣性、保護古村落和農村文化遺產資源、弘揚生態文化與傳統文化等。

第三，鄉村振興需求型政策工具是促進鄉村振興戰略實現的拉動力。首先，全國鄉村振興典型地區要定期或不定期開展生態建設、生態保護經驗交流，積極推進“兩山”試點縣建設，探索實現“綠水青山就是金山銀山”的有效途徑。其次，推動綠色環保的農產品市場建設。支持脫貧地區培育綠色食品，打造具有較強競爭力的綠色品牌，促進鄉村生態及產業振興。最后，政府應建立以生態為本的農業扶持政策體系，為發展綠色農業提供專項補貼。積極推進農機新產品購置補貼，加快農機報廢更新補貼實施進度，推進安全生產和綠色發展。鼓勵各地出臺促進新能源汽車、節能電器進農村的消費補貼政策，促進農村居民耐用消費品的綠色更新。

最后，提高供給型、環境型、需求型政策工具的協同性來促進綠色鄉村振興。做到有科技支持、有法律保障、有發展規劃，每項出臺的政策都有其特定的目標。以全國人民代表大會制定的法律、國務院的綱要為核心，以國家鄉村振興局為首，帶動農業農村部、民政部、財政局、發展和改革委員會等發布綠色振興的政策。各部門在實現鄉村綠色振興的前提下，出臺不同側重的政策，都應當考慮部門的定位，結合政策效力的輕重，提高鄉村綠色振興政策體系的協調性，保證社會資源運用的最大化，構建完備的鄉村綠色振興政策體系網絡。

4 小結

鄉村振興政策注重使用環境型政策工具，集中于產業振興和人才振興，對文化振興和生態振興關注較少。產業振興戰略的實施需要突出典型示范引領作用，人才振興的重點在于提高脫貧地區農民的就業率，生態振興的關鍵在于改善鄉村生態壞境，文化振興以鼓勵引導方式為主，組織振興以加強組織領導、抓好工作落實為主。供給型政策工具一方面通過科技支持實現農業設備綠色發展，另一方面通過人才支持推動綠色振興長期戰略。環境型政策工具通過鼓勵引導，提高群眾生態環保意識，促進農民踐行綠色生活方式、開展綠色農業生產活動、創造綠色振興發展環境。需求型政策工具通過建立以綠色為導向的政府補貼支持機制，從需求端拉動綠色鄉村振興。

在“兩山”理念和“雙碳”目標引領下，環境保護與綠色振興將成為鄉村振興未來發展的重要方向。要引導脫貧地區在實現共同富裕的過程中注重保護和改善生態環境，推進綠色發展與鄉村振興協調可持續發展［22］。評價機制的建立對綠色鄉村振興工作具有指導意義，未來可考慮各省份稟賦差異對綠色鄉村振興進行評價，為推進綠色鄉村振興提供理論支撐。