社團組織提起環境行政公益訴訟的證成與構建

吳瀚　岳書光

摘 要：當前我國環境行政公益訴訟采取一元起訴主體模式，檢察機關作為公益訴訟起訴人，是提起環境行政公益訴訟的唯一適格原告。在此模式下，檢察機關兼具雙重身份，訴訟過程出現司法地方化、案件收集渠道過窄、訴前建議缺乏剛性等問題，制約我國公益訴訟制度的長效運行。鑒于此，有必要考慮將社團組織納入環境行政公益訴訟原告范圍，發揮特有優勢，以彌補檢察機關作為唯一起訴主體的不足。更好地踐行兩山理論，維護公共環境利益，規范公權力行使。

關鍵詞：環境行政公益訴訟；原告；檢察機關；社團組織

中圖分類號：D920.4? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2023）06-0057-05

2017年十二屆全國人大常委會對《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）進行了修訂。其中一大亮點即首次在法律文本中①正式確立了行政公益訴訟制度。賦權檢察機關當發現對環境保護負有監管職責的行政機關怠于履行職責致使公共環境利益處于“危難”之中，可以依法向其提出檢察建議，仍不履職的，再向人民法院提起訴訟。以倒逼其積極履行職責，保障行政法治正常運行。為更好地保障和規范檢察機關公益訴訟起訴權的行使，兩高又出臺《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），首次明確檢察機關以公益訴訟起訴人身份提起行政公益訴訟，并對訴訟過程中出現的若干問題做出回應。至此，以檢察機關為唯一適格原告的具有中國特色的行政公益訴訟制度在我國正式建立，開啟環境公共利益司法保護的新局面，行政公益訴訟進入有法可依的新篇章[1]。

一、緣何一元起訴主體模式

（一）試點經驗

習近平總書記在多個場合強調：“保護生態環境是功在當代、利在千秋的偉大事業”[2]?！耙癖Ｗo我們的眼睛一樣保護生態環境，像對待生命一樣對待生態環境”[3]。為督促相關職能部門履行職責，更好地保護生態環境和公共利益，2015年十二屆全國人大常委會第十五次會議授權最高人民檢察院在全國13個省、自治區和直轄市②開展為期兩年的行政公益訴訟試點工作。經過兩年試點，這些地區的檢察機關充當起“公益訴訟起訴人”的身份，在生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域取得諸多成效[4]。

（二）主流觀點

對本土化建構起來的制度設計[5]，理論界眾說紛紜。姜濤教授認為由檢察機關作為唯一適格原告所構建的行政公益訴訟制度符合我國國情。檢察機關作為法定國家監督機關、法律的“守護人”，由其提起環境行政公益訴訟具有其他主體不具備的優勢，所以理應由檢察機關作為唯一起訴主體[6]。劉藝教授則對檢察機關所具有的特有優勢進行闡述，認為檢察機關作為司法監督機關，其獨立性、專業性更強，司法實踐經驗也更豐富，能在避免其他主體濫訴同時更客觀公正、高效地保護公共環境利益。所以檢察機關相較于公民、法人和社團組織具有天然優勢，是環境行政公益訴訟的最佳提起主體[7]，也是基于我國國情的獨特選擇[8]。

（三）制度成效

不可否認，自行政公益訴訟制度建立以來，檢察機關作為公益訴訟起訴人，在維護公共環境利益，保護生態環境方面確實取得諸多成績。僅2022年全國檢察機關就辦理公益訴訟案件達19.5萬件，其中生態資源環境保護類案件占比近50%，達9.5萬件?！皣攪痢鳖惏讣步?萬件，促請追償受損國有財產、追繳土地出讓金533.7億元[9]。并且近些年來辦案數量還呈逐年遞增趨勢，尤以生態環境領域公益訴訟案件為最（見圖1）。

二、一元起訴主體模式的后天不足

（一）司法地方化，獨立監督地位受到動搖

根據《中華人民共和國憲法》第136條之規定，檢察機關依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和公民個人的干涉。但在現實司法實踐中，尤其是檢察機關提起環境行政公益訴訟，勢必會影響相應行政機關的政績。特別是在當前各地政府都在致力于營造良好的營商環境背景下，地方政府通常把經濟效益放在首位。因此，檢察機關在處理類似案件時，常常會考慮一些案外因素，存在“司法地方化”[10]的風險。

（二）案件收集渠道過窄

根據《行政訴訟法》和《若干解釋》的規定，檢察機關的案源僅限于其在偵查犯罪、批準逮捕、訴訟監督過程中發現的案件線索。隨著“互聯網+檢察”模式的推進，各地檢察機關都在持續健全和推動完善行政執法與刑事司法信息銜接機制。通過“兩法銜接平臺”也在一定程度上擴大了檢察機關的案件來源渠道，但仍然很有限。尤其是那些較為隱蔽的案件，很容易被忽視，不利于公益的廣范圍保護[11]。環境污染往往“非一日之寒”。由于缺乏有效的公眾參與機制，很多案件線索檢察機關并不能第一時間獲取，往往等到環境污染加劇，被媒體曝光，引起輿論關注后才進入檢察機關的視野，使得公共環境利益保護具有嚴重滯后性，不能充分發揮公益訴訟的御前功能[12]。

（三）訴前建議缺乏剛性

訴前建議是《行政訴訟法》和《若干解釋》對檢察機關的硬性程序要求。通過訴前建議的適用，督促行政機關整改履責，可以在很大程度上提高行政公益救濟的效率，減輕法院的“訴累”，節省司法資源。但該制度在實際運行中卻與立法設計所欲達到的效果相差較遠。一方面，檢察建議畢竟不屬于“命令性文件”，不具有強制力，是否采用檢察機關的檢察建議，決定權在行政機關[13]。因此司法實踐中部分行政機關往往采取置之不理的態度或能拖就拖，使得環境仍持續受到損害。另一方面，無論是《行政訴訟法》還是《若干解釋》，都未明確規定行政機關拒絕接收檢察建議或者怠于履行職責的相應懲罰措施。行政機關即使拒絕接收檢察建議或者怠于履行監管職責，也只是可能受到起訴的后果，但訴訟時間的長久性和訴訟結果的不確定性也使得其后果不那么有力。因此，訴前建議很多時候就像是“沒牙的老虎”，缺乏剛性。

三、社團組織原告資格正當性的證成分析

（一）理論證成

1.環境權理論

第二次世界大戰以后，西方發達國家在追求工業化、城市化進程中，忽視了對自然資源和生態環境的保護。面對著日益嚴峻的環境破壞，環境權理論應運而生。主張世界各國人民都享有在良好的生態環境下獲得基本物質與精神利益的權利，它如同生命權、身體健康權一樣，是人們所應當具有的一項基本人權。這項權利后來也被視為是《世界人權宣言》內容的重要補充，在世界范圍內被廣泛接受，甚至寫進許多國家的憲法之中。盡管我國現行《中華人民共和國憲法》并未將環境權納入其中，但是《中華人民共和國憲法》中的“國家保障自然資源的合理利用”“國家保護和改善生活環境和生態環境”條款和2018年修憲將“生態文明、美麗”寫入憲法，以及2014年《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）的修訂，首次明確規定了環境公益訴訟制度，這些都體現了國家對生態環境以及對公民生態環境權益的重視。而環境行政公益訴訟的目的就在于督促行政機關依法履職，保護“綠水青山”。環境權作為一項基本人權，具有公益屬性，因此對于環境權的救濟不應限于檢察機關，還屬于廣大公民、法人和社團組織?？梢哉f，在自然法意義上，環境權理論賦予社團組織天然的原告資格，享有天然合法的訴權，因此成為社團組織提起環境行政公益訴訟的理論基礎[14]。

2.公共信托理論

美國密執安大學的J.L.薩克斯（Joseph.L.Sax）教授發表了題為“自然資源的公共信托原則：有效的司法干預”一文。認為土地灘涂、山河湖泊、森林草原、陽光空氣等公共自然資源乃全體公民所擁有，并非專屬于某個個人或者為某個團體所有。同時公民為更好地利用以及更好地保護這些公共資源，與代表公權力的國家簽訂協議，將這些公共環境資源委托給國家來保管，因此便在公民與國家之間形成委托與被委托的信托（代理）關系。國家作為受托人（代理人），需要履行善良管理人的義務，盡最大可能平等地保護每一位委托人（被代理人）的公共環境利益不受侵害，即保護好委托人的信賴利益。相反如果國家未能履行好保管職責，未盡到善良管理人的義務，致使受托財產即公共環境利益遭受損失時，那么每一位委托人（被代理人）都有權利向法院提起訴訟來保護其受損的信賴利益[15]。

公共信托理論的實質就是公民和國家之間構成一種委托代理的法律關系，當公民的環境利益受損時，國家相應職能部門就有義務代表國家保護好公民的環境利益。因此，當相應職能部門（比如檢察機關）怠于履行職責時，作為委托人的公民自然可以以自己的名義提起訴訟維護自身權益，同時公民也可以委托其他社團組織提起訴訟。

3.私人檢察總長理論

私人檢察總長理論也稱為私人檢察官理論。主張國會可以授權檢察機關出于公共利益的需要，將行政機關及其工作人員的違法行使職權行為訴諸司法審查，同樣國會也可授權在憲法上沒有原告資格的當事人借檢察官之名，對損害公益的不法行為提起訴訟[12]。該理論源于美國著名的紐約州工業聯合會訴伊克斯一案[16]。該案中的原告與本案并無利害關系，只是基于公共利益受損提起訴訟，依據美國當時的當事人理論只有與爭議案件有利害關系的才可以起訴。而審理本案的法官卻突破了當時的理論限制，在公共信托理論基礎上引申出私人檢察官理論。于判決中寫道“基于保護公共利益的目的，國會可以依據法律，指定一些公民作為私人檢察官，突破利害關系的限制，對行政機關侵害公益的不法行政行為訴至法院，以便更好維護社會公益”[17]。該理論實際上是在公共信托理論基礎上所進行的延伸，將公益訴訟的原告范圍進行擴大，不僅限于檢察機關，更有利于環境行政公益訴訟的開展[18]。

（二）實踐基礎：存在先例

1.中華環保聯合會訴清鎮市國土資源局案

該案起因是清鎮市國土資源管理局（以下簡稱國土局）于1994年11月14日，將當地一處省級風景名勝區內面積為800平方米的土地使用權轉讓給他人，用于建設冷飲廠及相關配套設施。根據合同約定，該建設項目應在1995年11月15日之前竣工，如到期無法如約完工，國土局可以無償收回該塊土地的使用權及地上全部建筑物和其他附屬設施。但直到2009年，該項目始終處于停滯狀態，而國土局也一直未按照合同約定，收回土地使用權和相關建筑設施。由于長期圈地荒置不用，也無專人看管護理，致使此地塊基本處于荒廢狀態，破敗不堪，對景區生態環境造成惡劣影響[19]。

本案原告中華環保聯合會接到群眾舉報后派出調查組前往風景區進行實地調查，發現確實存在圈地荒置不用，致使國有土地資源浪費的情況。這期間多次以發律師函的形式將調查所得情況如實反映給國土局，建議恢復景區生態環境。但國土局卻置若罔聞，怠于履行職責。2009年7月27日，中華環保聯合會一紙訴狀，將國土局告上法庭。請求法院判決解除該土地使用權出讓合同，收回該塊土地的使用權及全部地面建筑物和其他附屬設施。案件直至進入審理程序，國土局方才意識到問題的嚴重性，于是做出決定收回出讓的土地使用權，并組織工作人員對該地塊上的建筑物和其他附屬建筑進行拆除，恢復景區生態環境。由于被告國土局改變被訴的行政行為，原告中華環保聯合會當庭提出撤訴。至此，中國首例由專門從事環境保護的公益性社團組織提起的行政公益訴訟畫上一個圓滿的句號。

2.案件評析

作為中國首例由社團組織提起的環境行政公益訴訟案件，一經發酵便在學界引起軒然大波。主要原因就在于法院受理中華環保聯合會對國土局提起的訴訟，并不符合當時（盡管現在也不符合）《行政訴訟法》第二條②規定。根據《行政訴訟法》及相關司法解釋的規定，行政訴訟的原告必須與被訴行政行為具有法律上的利害關系，即相對人的合法權益要受到被訴行政行為的侵害。很顯然，本案中的國土局怠于履行監管職責并未直接侵害到中華環保聯合會的權益。因此，從嚴格意義上來說，中華環保聯合會并不是本案的適格原告。但本案的主審法官卻以當時《環境保護法》第六條之規定：“一切單位和個人都有保護環境的義務，并有權對污染和破壞環境的單位和個人進行檢舉和控告”為由，受理了中華環保聯合會的訴訟請求。盡管爭議巨大，但最終也算促成這樁極具有代表意義案件進入訴訟程序，并取得一個對雙方當事人和公共利益保護都較為圓滿的結果。

自該案之后，由社團組織作為原告提起的環境行政公益訴訟案件在中國如雨后春筍般涌現出來，比較有代表性的如中華環保聯合會訴國家海洋局案、中華環保聯合會訴無錫市蠡湖惠山景區管委會生態環境侵權案，以及自然之友訴怒江州環保局案等。但可惜的是，很多案件并未如同中華環保聯合會訴清鎮市國土資源局案這般順利，很多甚至都未進入訴訟程序，法院以不符合起訴條件直接裁定不予立案或不予受理。立案難、受理難反映出盡管實踐中我們已經有了社團組織提起環境行政公益訴訟的實例，同時也有理論層面的依據，但我們尚沒有制度層面的相關賦權[20]，而這些都亟待通過立法來解決。

（三）先天優勢

1.公益性強，公眾參與積極性高

以中華環保聯合會為例，是由一群熱衷公益事業和環保事業的人士、企業、事業單位組成的社團組織[21]。創辦宗旨和主要職能就在加強對環境工作的監督，維護公眾和社會的環境權益，以促進中國環境事業發展。這類的環保社團組織在國家和社會之間架起一道橋梁[22]，一方面，向公眾宣傳國家的環境政策和環境法規，提高公眾的環境保護意識；另一方面，當公眾的環境權益受到侵害，尤其是針對一些弱勢群體，為他們提供法律援助、支持訴訟，保護公眾的環境權益不受非法侵害。因此，這類社團組織相較于檢察機關更能調動起公眾參與環境保護事業的積極性，凝聚起各方力量，參與環境保護事業，加強對環境工作的監督。與此同時，調動公眾參與，也能在很大程度上拓寬發現行政機關不履行環境保護監管職責案件的線索和案源。典型的就是中華環保聯合會訴清鎮市國土資源局案，其案件線索就是由當地群眾向中華環保聯合會提供的。

2.專業性強，有技術優勢

檢察機關主要職能在于偵查案件、審查逮捕、控告申訴，以及進行法律監督，檢察官也主要專研于法律方面的問題。而環境污染類的案件，其專業性更強，往往會涉及環境學、地理學、生物學、物理學、化學等專業方面知識，而這些都需相關專業人才進行。而相較于檢察機關來說，環保組織聚集了更多的擁有專業知識和技能的人才。如果立法賦予中華環保聯合會這類的社團組織提起行政公益訴訟的權利，發揮它們的專業優勢，能在很大程度上節省訴訟成本，更好地維護公共環境利益。

3.獨立性強，避免地方政府干擾

在我國現行權力構成體系下，“司法地方化”問題難以徹底有效解決。檢察機關在處理案件時，尤其是與行政機關有關的案件，難免受到地方政府在一定程度上的干預。而像中華環保聯合會、自然之友這類的公益性社團組織，分布廣、獨立性強，由他們提起訴訟能在很大程度上避免地方政府干預，更客觀獨立地行使訴權，督促環保部門及時依法履責。

四、社團組織提起環境行政公益訴訟的制度構建

（一）專門立法，降低社團組織提起訴訟門檻

社團組織提起行政公益訴訟當前最大的困境就是于法無據[23]，《行政訴訟法》只賦予檢察機關公益訴訟起訴權。盡管2014年修訂的《環境保護法》賦予滿足一定條件的社團組織可以提起公益訴訟的權利，但目前也僅限于提起民事公益訴訟。因此，為更好發揮社團組織在保護公共環境利益、督促行政機關依法依規履行職責方面的特有優勢，需要專門制定一部《中華人民共和國公益訴訟法》（以下簡稱《公益訴訟法》），賦權社團組織對生態環境和資源保護等領域負有監督管理職責的行政機關怠于履行職責、不作為或違法行使職權提起行政公益訴訟，并對社團組織提起此類訴訟的訴權予以專門配置[24]。同時加快相關法律的修訂和解釋工作。將《環境保護法》第58條第1款所規定的“訴訟”明確修改為民事和行政公益訴訟，《行政訴訟法》和相關司法解釋也要進行相應修改。

據數據顯示，自2015年施行環境公益訴訟制度至2018年下半年，雖然作為原告提起環境公益訴訟的社團組織數量，已有20多家，但年均較少，僅51件左右[25]。因此，立法時可以考慮適當放寬社團組織提起環境行政公益訴訟的條件[26]。既可以避免濫訴現象發生，節省司法資源；適當放寬條件限制，還可以吸引更多社團公益組織加入到公共環境利益保護和監督行政機關依法履職中來。

（二）設置專項資金，合理分配訴訟費用

行政權嚴格遵守訴訟中的直接利害關系原則已不能應對現實中公益受害的嚴峻形勢，因此突破傳統訴訟的原告資格標準的行政公益訴訟應運而生[27]。而高昂的訴訟費用，漫長的訴訟過程所帶來的律師費、各項鑒定費等訴訟成本，以及提起訴訟所能獲得的收益與訴訟成本之間的不對稱，使得很多社團組織望而卻步，極大降低了社團組織提起環境行政公益訴訟的積極性和主動性。因此，可以考慮設立公益訴訟專項資金，同時通過給企業減免稅收、降低稅費等各種稅收優惠政策，鼓勵企業向社團組織提供資金，支持社團組織提起公益訴訟。此外，合理分配訴訟費用的承擔，根據原告的勝訴程度決定訴訟費用的承擔比例，建立敗訴方承擔訴訟費用機制。降低社團組織的訴訟成本，打消社團組織提起環境行政公益訴訟的經濟顧慮[18]。

（三）建立完善訴前程序，提高訴訟效率

這里所強調的訴前程序包括兩個方面：一是訴前建議程序；二是訴前公告程序。對于社團組織提起環境行政公益訴訟，也可設置訴前建議程序，鼓勵符合條件的社團組織以“律師函”“建議書”等形式促使行政機關及時發現屬地環境問題，盡早修復盡早解決，節省訴訟成本的同時也能提高公共環境利益保護的效率。當行政機關拒不改正，怠于履職時再提起訴訟進行司法救濟。同時鑒于檢察機關作為法定的國家法律監督機關，司法實踐經驗更為豐富，面對國有資產保護、國有土地使用權出讓，以及其他的一些有重大社會影響的公益訴訟案件，更適宜由檢察機關提起訴訟。因此，在起訴順位上還應堅持檢察機關主導、符合條件的社團組織作為補充的訴訟模式。為更好地協調檢察機關與社團組織之間的關系，還可以考慮借鑒民事公益訴訟的訴前公告程序。社團組織通過發布公告，向檢察機關提供案件線索，當檢察機關不提起或者怠于提起訴訟時，再由自己“登場”，從而避免重復起訴、節省司法資源。

五、結語

通過建立檢察機關主導、符合條件的社團組織作為補充的環境行政公益二元訴訟模式，可以在很大程度上減輕和彌補由檢察機關“壟斷”起訴權所帶來的司法地方化、案件收集渠道過窄、訴前建議缺乏剛性等問題和不足。充分發揮社團組織所具有的公益性強、公眾參與積極性高，專業性強、有技術優勢，獨立性強、避免地方政府干擾等特有優勢，更好地督促行政機關及時依法履職，保護公共環境利益，為踐行“兩山”理論、建設美麗中國“保駕護航”。

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（責任編輯：田 苗）

①《行政訴訟法》第25條第2款：人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟。

②分別為北京、內蒙古、吉林、江蘇、安徽、福建、山東、湖北、廣東、貴州、云南、陜西、甘肅。

收稿日期：2023-06-21

基金項目：新疆維吾爾自治區社科聯合會2022年度新時代黨的治疆方略理論與實踐研究課題（2022ZJFLY06）

作者簡介：吳瀚，助理研究員，碩士研究生，從事行政公益訴訟研究；岳書光，副教授，碩士生導師，研究員，法學院黨委委員，法學博士，從事行政公益訴訟研究。