體系配套、主體協同與平臺聯動：全過程視角下政府購買社會組織服務供需適配的優化機制

倪咸林 王厚彪

一、問題的提出

黨的二十大報告指出“要實現好、維護好、發展好最廣大人民根本利益……健全基本公共服務體系，提高公共服務水平，增強均衡性和可及性?！彪S著創新社會治理理念的提出和政府職能轉變的持續推進，公共服務開始更多由政府通過公開招標、定向委托、邀標等形式轉交社會組織供給，以此提高服務質量和財政效率（徐家良、趙挺，2013）。在這一背景下，政府購買社會組織服務超越了單純的技術性替代選擇，被賦予了“重構政府與社會組織關系”、“應對增長性需求與差異化需求挑戰”（胡薇，2012）等多元使命，其政策文本和法律規范也在地方探索和中央重視下趨于成熟。

然而，制度運行過程中出現的種種問題使政府購買的社會組織服務成為公眾“不稱心的禮物”。政府、社會組織和公眾之間存在的多重行動邏輯張力和目標置換風險（鄒珊珊等，2022）導致服務與需求間的供需適配偏差；公眾需求表達意識和能力不足、溝通渠道單一、按需供給機制不完善、監督管理缺位及社會組織服務生產能力欠佳造成供需失衡。因此，強化需求識別能力、提高供給服務質量、降低適配過程成本是促進政府購買社會組織服務供需有效適配的關鍵所在。在政府購買社會組織服務實踐中，政府、社會組織和公眾是合作互動的三方主體，也是構成供需兩端的重要力量，供需適配行為不僅需要在已有的制度體系下開展，還應貫穿服務購買和服務實施的全過程。繼而，本文的研究問題為：在全過程視角下，如何提高供需體系的適應能力，發揮主體協同優勢，優化政府購買社會組織服務的供需適配效果？本文通過文獻搜集，結合政務公開信息，獲取有關政府購買社會組織服務的最新動態。除此之外，課題調研團隊依托民政部社區治理動態監測項目，以實地觀察和訪談法對N 市J 區S 街道和P 區J 街道等有關負責人及居民展開深度訪談，并同P 區民政局及相關社會組織工作人員進行調研座談，獲得一手資料，了解政府層面的購買政策制定、社會組織和街道社區層面的服務政策執行以及公眾層面的服務效果反饋情況。在此基礎上挖掘政府購買社會組織服務供需適配偏差的形成機理，建立一個以供需體系為制度支撐、以供需主體為協同力量、以適配平臺為過程載體的供需適配優化機制。

二、文獻回顧與分析框架

（一）文獻回顧

自2013 年國務院辦公廳出臺《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》以來，政府購買社會組織服務研究在這十年間呈“井噴”之勢。但總體而言，在供需適配視角下討論政府購買社會組織服務的研究為數不多。僅有的相關研究主要從影響供需適配的風險因素入手，探討政府購買服務本身存在的制度風險（徐家良、許源，2015）和主體利益表達過程中產生的行為風險（崔光勝，2017），并基于特定理論（余佶，2016）與專業視角（趙軍鋒、金太軍，2018）提出相應優化機制和解決策略；或立足供需兩端，對供需適配低效進行溯因，總結出如項目制下的供給困境（王清，2017）、主體間需求差異（蔡禮強，2018）和供需關系脫節（毛明明、羅崇敏，2016）等主客觀影響變量；也有深入剖析供需適配的結構性矛盾，通過實證分析建立起一個合作治理的矯正架構（倪咸林，2018）。以上研究為本文研究主題的逐層推進提供了理論切口和思辨方向。除此之外，一些沒有直接涉及但同樣體現供需適配重要性的研究，諸如政府和社會組織在分化的制度環境和資源不對等條件下采取的依附式合作模式（彭少峰，2017）、根據服務類型采取多種供給方式的購買實現機制（魏娜、劉昌乾，2015）及旨在解決主體角色定位偏差（崔光勝、余禮信，2014），提高其過程參與能力的優化機制（陳建國，2012；曾維和、陳巖，2014；楊燕英等，2020）等，均為本文分析框架的搭建和研究視角的構思提供了指導和啟示。

通過文獻梳理，不難發現，在政府購買社會組織服務供需適配這一研究領域內，學界尚未形成系統性研究脈絡。已有的相關研究圍繞供需適配實現雖然進行了多角度解讀，但更多是基于體制結構層面的靜態思考，缺少制度運行的過程性考量。政府購買社會組織服務制度得以有效執行的關鍵在于提高其政策合法性，促進價值、程序和主體在內的多維合法性實現（徐家良、武靜，2017）。言外之意，政府購買社會組織服務絕不能只突出其政策工具屬性，而更應該關注目標達成前后的過程是否合理合規、科學民主。這決定了政策執行的最終效果，也關乎政府購買社會組織服務作為一項創新社會治理制度是否能夠持續運行。因此，以過程思維和動態目光聚焦政府購買社會組織服務各個階段的合法性提升，將供需適配分析置于全過程視角之下，是本文的問題意識來源和核心理念。綜上，本文構建了一個分析框架，旨在通過全過程體系配套、全過程主體協同和全過程平臺聯動實現政府購買社會組織服務供需全過程適配。

（二）分析框架

如圖1 所示，供需體系、供需主體和供需平臺構成了供需全過程適配分析框架。在供需體系中，供給端的服務購買體系和服務生產體系分別由政府和社會組織主導，而需求端的需求識別體系和需求管理體系則通過政府、社會組織和公眾等多元主體在互動合作下共同完善。供需主體主要包括政府、社會組織和公眾三方主體。供需平臺在全過程視角下被劃分為事前平臺、事中平臺和事后平臺。其中，事前平臺是需求和項目之間的轉化橋梁，推動服務購買前主體協同和資源共享；事中平臺將協商民主程序嵌入需求反饋環節，整合專業人才和社會力量挖掘公眾的潛在需求；事后平臺以全程監管和評估為核心功能，跟蹤過程目標的實現狀況，兼顧購買服務項目的合法性和有效性。

圖1 政府購買社會組織服務的供需全過程適配分析框架

三、全過程視角下政府購買社會組織服務供需適配偏差的形成機理

（一）服務購買階段：供需體系異化與供需主體錯位

1.服務購買體系異化與政府錯位

公眾需求的多元化和復雜性對服務購買提出了更高的要求。然而，工作思維慣性和法律規范的缺失導致政府在購買政策制定和購買理念上難以實現同步轉型，供需體系出現異化傾向。在購買階段，政府、社會組織和公眾理應是一種平等的協同關系，但是“官本位”的行政文化和管制型行政模式使政府工作人員在與其他供需主體溝通時常處于“高高在上”的位置，扮演“主導決定者”的角色。而尚未健全的法律法規更是加重了服務購買體系的異化程度——目前，無論是在中央層面還是地方層面，均尚未形成較為系統、嚴密的法律規范對政府購買社會組織服務的范圍和邊界進行界定，一些指導性法律文件如《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》和《政府購買服務管理辦法》對政府購買行為的約束有限，為政府購買提供了自由裁量空間，隨意購買行為時有發生，為了購買而購買的指標分配和攤派現象更是屢禁不止（黃春梅、劉成晨，2020）。

2.服務生產體系異化與社會組織錯位

與此同時，現有規章制度雖然對購買主體和購買形式等程序性事項作出了規定，但忽視了社會組織在服務購買中的重要作用，間接造成社會組織與政府間的單向依附和組織行為失范。在政府主導合法性資源和社會資源分配的情況下，一些社會組織開始出現兩極分化，要么喪失自主意識和競爭動力，只生產體現政府需求和偏好的服務，要么訴諸各種手段獲得競爭資本，在投招標過程中一擁而上進行惡性競爭，以獲取競爭紅利的方式維持生存，走向“叢林化”發展道路（韓升、高健，2019）。在以上情景中，社會組織的主體定位也發生了錯位，從“公共服務的生產者”變為政府的“盲目服從者”和“競爭秩序的破壞者”，以公眾需求為導向的服務生產體系也成為政府購買體系的“副產品”。

3.需求識別、管理體系異化與公眾錯位

公眾積極參與服務購買階段的重要意義在于：它能夠強化政府的責任意識，激發社會組織的服務生產動力，提高服務購買效率的同時還有利于公民精神培育。然而，在實地走訪調研后，課題研究團隊發現，公眾參與服務購買階段的意愿與多種因素相關。通過對N 市兩個受訪街道相關負責人和工作人員的深入訪談后發現，公眾參與度不高的原因既在于差異化環境下街道社區的需求識別與管理難以擺脫常規思維，引發公眾“參與冷漠”，也在于公眾因缺乏社會交往而形成的“搭便車”心理，最終導致其成為服務的“被動接受者”。

N 市S 街道和J 街道分別為高端商品房街道和涉農街道，兩個街道的居民社會關系呈現出明顯差異?！拔覀兘值赖睦献魝兌家呀涍w出去了，現在的居民構成以年輕人為主，他們來自五湖四海，每天早上上班，晚上回來，彼此間并不熟悉，人際交往也不是很緊密。每次街道開展工作前，都要花力氣動員居民參與，否則很難進行下去?！保⊿ 街道L 書記）

“雖然基礎條件有限，不過大家都是熟人了，街道開展的各項工作基本上都能夠獲得廣泛支持，居民的參與積極性都還比較高?！保≒區J 街道Y 主任）

雖然街道治理環境不同，但是談到需求搜集的范圍時，兩位街道負責人都表示，“為老為小”占據需求識別的很大一部分?！跋啾容^而言，居民的養老助老和育兒教育更容易得到政府的重視和滿足，像是老人、小孩的事情我們一般都會優先去關注、去考慮?！保⊿ 街道K 副主任）

“我們街道老人和留守兒童比較多，在向上級政府申請專項資金購買這部分主體的服務占比也比較大?！保↗ 街道W 女士）

但是，在對S 街道居民的訪談中，研究團隊發現，街道購買專項服務時的需求調研通常很難得到公眾支持?！吧绻っ看稳霊粽{查，都問我對社區建立居家養老服務中心和少年成長營有何看法，關鍵是我既沒小孩，父母又住在老家，能有什么意見？”（S 街道W 社區居民H 先生）

由此可見，部分街道社區在服務購買階段的需求識別內容較為單一，無法完全根據自身實際情況建立具有針對性的需求識別體系，“主觀創造居民需求”的情況依舊存在。在需求管理上，當下與居民需求直接對接的街道、社區一級，在需求管理中所做的工作也大多局限于向上匯報需求、向下提供方案，對于收集到的居民需求未能形成統一整合。一旦居民需求不能有效傳達至上級政府，那么政府在制定服務指導清單時就極易產生主觀性、零散性和模糊性事項。在異化的需求識別和管理體系下，公眾真正的需求難以被有效挖掘，自然也就無心參與需求表達和協商互動。而在社會資本存量較低的陌生人社會中，由于彼此之間缺乏了解，人們都不愿意在參與社區事務上投入時間和精力，普遍抱有“我不提建議自然會有人提”的搭便車心態。

（二）服務實施階段：供需關系固化與主體責任缺失

1.契約式合作下動態調節機制缺失

在購買服務前，政府主要通過簽訂合同的形式與社會組織形成契約，并作為雙方在實施服務時履行責任的基礎，這一過程也被稱為“契約式合作”（張郁，2023）。誠然，契約為主體間平等合作提供了保障，但是，作為服務購買階段的產物，契約內容的設置大多基于公共服務的技術維度，關注委托-代理關系下的效率提升。契約雖然規定了操作邊界，但也擠壓了社會組織在服務實施過程中根據環境變化進行自主調節所需的彈性空間，加重了服務購買階段主體間錯位關系的固化。在契約的法理約束下，社會組織作為服務生產者只思考如何在政府框定的范圍內提供優質服務，難以走出這個圈子去主動發現公眾的潛在需求——“有些項目細則雖然在供需對接時經過了充分論證，但落實到具體場景中也會對我們的工作形成制約。以我們中心一直承接的新業態新就業群體就創業服務項目為例，實際上據我們理解，新業態是非常寬泛的一個概念，但是項目合同里不可能羅列得清清楚楚，只會分為幾個大類。我們的工作人員在開展就業培訓時會遇到一些不在合同范圍內卻符合新業態人群特征的就業者，他們有就業需求，但是我們考慮到項目規定、周期成本和評估要求，往往不會去主動傾聽他們的訴求，愛莫能助?！保℉L 創業服務中心S 先生）公眾方面，由于習慣了被動接受服務，加上社會組織埋頭生產，幾乎沒有與之交流的機會，當自身需求發生變化而現有服務無法滿足時，他們也不會主動去表達；而政府在失去來自底層的“聲音”后，難以對服務的供需適配情況作出基本判斷，在契約的理性主導下繼續按照原有計劃進行資源調配。在這一階段，社會組織理應作為意見中轉站，將公眾對服務的滿意狀況整合反饋給政府，但契約式合作下動態調節機制的缺失抹殺了其主觀能動性，難以發揮其專業優勢與公眾建立情感聯系；公眾作為服務使用者，有權利對服務提出改進意見，而對社會組織的不信任和協同意識的淡薄使其在服務實施過程中繼續沉默。政府、社會組織和公眾的相互脫嵌最終進一步擴大并加深了供需適配偏差的范圍和程度。

2.項目化運作中供給主體公共責任缺失

在公共服務供給過程中，項目制強調目標明確、配置均衡、程序合理、管理嚴格、監督規范, 對項目運行的過程進行全方位的監管（張良，2013）。政府以項目發包的形式向社會組織購買服務，可以強化對社會組織的控制，確保服務生產質量。然而，項目化運作過程存在引發主體公共責任缺失的兩大風險：一是頻繁的項目檢查使社會組織疲于應付，很難專注于服務生產和實施，社會組織服務對象開始由公眾轉向政府?！胺枕椖棵窟^幾個月就會迎來一次檢查評估，現實情況是，有時候我們剛忙完上一輪的匯報工作，緊接著又開始著手下一次迎檢，根本沒有時間做我們應該做的事?！保∟市JPG 社會工作服務中心L 女士）公共服務項目化運作在頻繁的中期考核和監督中逐漸偏離了項目設計初衷，社會組織在服務生產和實施的過程中為了滿足項目指標，被動提供一些有名無實的“偽服務”，造成大量資源浪費；二是政府在項目發包后當起了“甩手掌柜”，只給錢不管事，出現社會組織“假服務真拿錢”“只收錢不服務”的亂象，如2020 年四川省合江縣殘聯與企業承接修建的“愛心亭”項目就存在安置殘疾人就業名不副實的問題①相關內容參見中央紀委國家監委網站報道：《紀檢監察機關強化政府購買服務監督 嚴查高價采購背后利益輸送》，https://www.ccdi.gov.cn/toutiaon/202112/t20211221_159786.html.。以上風險給服務供給主體敲響了警鐘：項目化運作絕不意味著完全以項目為導向，要防止項目與公眾實際需求脫節，避免項目與公眾需求沖突，應合理設置項目程序，在項目運行的各個階段始終堅持公共價值并積極承擔公共責任。

（三）監管評估階段：監管體系碎片化與評估的結果導向

1.監管體系碎片化

政府購買社會組織服務監管體系碎片化體現為監管主體失調、監管范圍受限及監管信息不全。首先，監管主體方面，由于政府購買社會組織服務涉及多方主體利益，各大監管主體都有權利參與監管。而在現實中，監管職責劃分不清極易造成監管無效和參與失調——在購買階段，因服務關乎與民生相關的諸多領域，各大部門都會橫插一腳，從而造成監管重疊，降低行政效率；在服務實施階段，監管又涉及服務資金使用是否規范、服務實施過程是否科學合理等專業內容，而第三方專業監管力量和公眾監督的缺失，加之項目化運作中政府過度監管都會導致項目進展緩慢，降低服務效率。其次，監管范圍方面，全過程視角下監管范圍應包含服務購買和服務實施等多個階段，但目前監管重心大多集中在事中和事后監管，忽視服務購買階段的監管，尤其是對政府購買行為本身的監管薄弱。最后，監管信息方面，由于供需主體的生活場域和活動空間各不相同，且存在政府在購買階段信息披露不完全以及社會組織為逃避監管而有意釋放虛假信息等現象，導致信息失真、存偽和不對稱，監管工作在信息不全的情況下難以為繼?！拔覀冊诠ぷ髦羞€是能發現有些社會組織服務過程記錄缺失、臺賬和支出票據偽造等亂象，給監管帶來了極大阻力……所以，就縮小政府購買服務監管盲區而言，過程比結果更關鍵，信息比工具更重要?！保≒ 區民政局Z書記）

2.評估的結果導向

供需全過程適配效果如何需要以全過程評估結果為事實依據。全過程評估分為前期、中期和后期（結果）評估三個階段，三者發揮的作用是同等重要的。然而，當下的服務評估卻體現出輕過程、重結果的失衡特點，前期的需求可行性評估與中期的需求反饋評估往往被忽視或流于形式。實際上，前兩個階段的評估為服務的動態監管提供了抓手——服務購買階段的需求可行性評估決定了服務被公眾接受的程度，能夠有效杜絕服務被政府和社會組織“共謀操控”的情況，是服務后續能否持續適配的關鍵；服務實施階段的需求反饋評估有助于發現當前服務在項目進度和項目質量等方面存在的問題并及時解決，避免將當前的一些程序性問題帶到下一輪購買項目中。一味堅持以結果為導向的評估模式反而會造成評估本身的低效率，原因在于，在風險控制視角下，績效評估對項目的風險識別具有一定的延遲性，當供給端已經意識到服務與需求不匹配后，大量的人力和物力已經被投入使用。此外，并非任何評估結果都能被高效利用。許多地方政府在完成績效評估后，評估報告便成為一紙空文束之高閣，失去了參考價值。而評估結果的反饋也未必能夠得到有效回應——由于服務資金服從專項管理，項目的考核結果對后續項目的資金撥付影響并不大，沒有真正實現評估兌現（邰鵬峰，2013）?！皩嵤虑笫堑刂v，除了做好服務，我們的工作重心就是拿項目，增績效，但有時候我們也很委屈，明明已經盡力做得很好了，評估結果也很出色，卻依舊得不到實質性的認可，這對我們后面競爭項目的決心影響還是挺大的?！保∟ 市JPG 社會工作服務中心L 女士）

（四）供需適配偏差的本質：供需低質量與適配高成本

以全過程視角審視政府購買社會組織服務供需適配偏差的形成機理，本文歸納出其背后的本質原因，即各階段供需的低質量和適配的高成本。首先，政府主導決定的服務購買體系、行政化的服務生產體系、碎片化的服務監管體系與結果導向的服務評估體系共同導致供給低質量；其次，僵化模糊的需求識別和管理體系閉塞了公眾表達渠道，在服務購買階段難以有效整合多元需求、篩選出公眾實際需要，在服務實施的過程中也喪失了主動挖掘居民潛在需求的動力，造成需求質量下降；最后，適配過程的高成本是供需失衡問題的根源。這體現在支撐主體間信息共享和社會交往的全過程平臺的缺失，主體協同一時難以形成從而造成適配困難?！捌脚_依托是非常重要的，特別是在社區治理中，如何發揮平臺的紐帶作用，將治理場域微縮化，實現主體集聚和協同，是供需矛盾能否在基層被有效化解的關鍵?！保≒ 區社會組織服務與發展中心W 書記）因此，完善供需體系，強化其階段配套能力以實現供需質量提升；構建階段性平臺，動員公眾參與協商議事，以平臺全過程聯動運轉促進信息共享，降低適配過程成本，是促進政府購買社會組織服務供需全過程適配的可行路徑。

四、政府購買社會組織服務供需全過程適配的優化機制

（一）剛性與柔性并重，強化供需與監管評估體系的階段配套能力

1.完善購買制度與生產主體，強化服務供給體系的階段配套能力

首先，完善服務購買制度的前提在于政府要結合轄區所在地的歷史條件、經濟背景和社會狀況，梳理歸納區域人群的結構特征，建立具有特色的購買模式，解決“買什么”的問題。并在此基礎上健全指導性目錄，細化操作要求，突出關鍵群體需要的同時嚴格規范項目運行過程。目前，各地政府在指導性目錄編制上尚未形成統一標準。以Z 省和J 省兩地政府2023 年購買社會組織服務指導性目錄為例，在保持目錄級別相同的情況下，Z 省對三級目錄中的相關事項進行了細分，總體上目標明確，操作可行。而J 省的指導性目錄設置則相對籠統，缺少必要的實施細則，加劇了下級政府隨意購買的潛在風險（如表1 和表2 所示）。其次，在服務購買階段，社會組織的發展情況及服務承接能力決定了政府“向誰買”和服務生產質量。在一些欠發達地區，社會組織尚未發展出能夠承接服務項目的能力，生產主體缺位導致服務無法實現充分供給。因此，從培育社會組織的服務生產能力出發，可以通過優化財政補貼政策的方式加大組織外部資源的支持力度，或健全組織內部治理體系以規范生產過程，實現“存量突破”；從擴充服務生產主體的角度思考，可以通過推進事業單位分類改革，將相當部分事業單位改制為企業性質的社會組織來承接政府購買公共服務事項，促進“增量改革”。最后，契約合同和項目制是政府為解決“怎么買”問題而采用的主要治理工具。在項目合同的編撰上，政府和社會組織不僅要結合當下合理落實主體責任，也要著眼未來，為服務實施方案的及時調整預留空間。此外，政府在項目發包時應秉承普惠性原則，充分考慮社會組織之間的發展差距，設計出能夠體現社會組織能力差異的服務項目，減少項目招投標環節可能發生的惡性競爭，并合理精簡項目執行過程中產生的檢查評估，使社會組織能專注于服務生產活動，促進服務實施階段的供需適配。

表1 Z 省2023 年省級政府購買服務指導性目錄(節選)

表2 J 省2023 年省級政府購買服務指導性目錄（節選）

2.細分需求識別與管理方式，強化服務需求體系的配套能力

在需求識別方面，政府能集中權力和資源進行需求“總體識別”，社會組織則可以憑借自身專業能力發現個別需求背后的效用和未來前景，實現“具體識別”?；谥黧w不同優勢，可以構建一個“分類識別體系”：首先，借助線上App 和線下調研，政府可以按照服務類型設置板塊和需求搜集表，通過技術化手段分析公眾需求的總體趨勢；其次，向社會組織開放需求數據的訪問權限，使其能夠以數據為支撐，結合內部專家評審、入戶走訪和活動座談等形式對總體需求進行具體把關，確定需求的項目轉化率和優先級。關于需求管理，有學者將其類型化為需求者主導的管理模式、決策者主導的管理模式和生產者主導的管理模式（陳建國，2018），反映出一個科學的需求管理過程應堅持以終端需求者為主導，同時兼顧政府和社會組織的利益。因此，需求管理應形成“一主導、兩均衡”的復合管理體系。需要注意的是，由于涉及不同主體偏好，需求復合管理的實現面臨兩個技術難題：一是如何保證公眾的主導地位；二是如何在公眾主導的前提下滿足政府和社會組織的需求。本文認為，前一個難題的解決可以在參考需求分類識別的基礎上將公眾需求按照重要程度劃分為不同等級，每個等級的需求群體通過民主選舉推選2—3 名代表，政府向需求代表提供購買服務的政策、方案、目錄和生產者相關信息，并對其表達和參與能力進行培訓，輔助其進行需求管理決策；后者的解決需要借助大數據技術分析政府、社會組織與公眾需求相契合的“有效需求”。例如運用大數據工具實時觀測并統計當地的各種社會輿論和群體性事件，聚焦公眾矛盾突出的領域，結合地方發展過程中亟須解決的、最具緊迫性的社會需求以及社會組織發展規劃，制定重點突出、層級分明的需求清單，再通過大數據篩選比對，選擇同公眾最大程度匹配的服務需求整合融入進項目設計。

3.吸納多元主體參與，構建全過程監管評估體系

政府購買社會組織服務需要構建全過程監管評估體系以保障各個階段供需適配的合法性和有效性（張菊梅，2018）。其中，全過程監管體系與供需體系互為配套，前者以后者的剛性標準為依據對指導目錄的規范性、生產主體的承接資質、項目化運作中的主體行為等展開審核監督；同時，供需體系的“柔性部分”——如前文提及的項目合同預留空間，它們的具體用途也應被納入監管范圍，防止那些旨在提升主體自主性的“動態調節機制”成為權力濫用和尋租腐敗的借口。監管和評估內容的專業性決定了主體的多元性。在全過程視角下，第三方機構、專家學者、地方人大、新聞媒體和公眾等都應該被吸納為體系的一部分，對事前服務購買與資金使用、事中項目執行和事后服務評估進行全程監管。通過聚焦事前公民需求評估、事中項目執行邏輯評估及事后服務的滿意度評估，以全過程監管評估的科學性促進結果使用的合理性，形成體系閉環。

（二）理性與感性動員，奠定供需平臺的主體協同基礎

1.發揮程序正義，提升主體協同參與效能

無論是事前項目方案的敲定，還是事中服務需求的反饋，或是全程監管評估，都離不開主體協同的合力。民主協商因其具備程序正義的屬性，是實現主體協同的重要形式。作為一種法學價值，程序正義具有“參與決定決策、程序過程中的地位平等、決策過程中的價值中立和決策程序的自治”四大特征（李建華，2009）。而在主體協商的過程中，又以公眾需求為重。因此要保證公眾在協商中擁有一定的自由裁量權，讓公眾得以通過平等溝通、討論和合作的方式，在不違反法律基本原則的情況下對服務項目如何設計和服務如何提供進行選擇，在此基礎上與多元評估相結合，確定協商結果。以民主協商的程序理性動員主體協同參與供需全過程適配，不僅有利于適配效率的提高，還能夠促進主體在協商過程中的自我滿足，從而對服務的整體滿意度產生積極影響。

2.借助能人魅力，提升主體協同參與意愿

在前文的案例中，S 街道的工作之所以得不到居民的支持，在于陌生人社會下的社會資本存量不足，居民缺乏集體行動的動力，導致參與意愿低下。隨著城市化進程加快，居民的社區歸屬感越來越低，需求識別難度增加的同時也提高了主體協同的門檻。因此，推動居民社會交往成為供需在社區層面有效適配的關鍵。社區能人的特點在于有一定的專長、社會關系和資源鏈接能力，他們的社會地位和聲譽賦予了其特定的號召力。鑒于此，街道社區可以吸納社區能人，借助其魅力擴大社會資本的流動范圍，感化并動員居民參與供需適配全過程。

（三）技術與組織賦能，提升供需平臺的聯動運轉效率

1.供需適配全過程平臺的運行機制

在分析了供需適配偏差的形成機理并提出優化方向后，本文嘗試構建能夠貫穿供需適配全過程的事前需求項目轉化平臺、事中需求反饋協商平臺與事后全程監管評估①需要說明的是，“事后”和“全程”的提法意在區分監管評估結果的階段功能和保障作用，兩者并不沖突。平臺，運行機制如下：首先，需求項目轉化平臺是在政府統籌下由社會組織、公眾和第三方評估機構共同參與的協商議事平臺。該平臺通過配套需求分類識別與復合管理體系整合公眾需求并共享需求信息，在此基礎上，社會組織以組織間合作的方式對需求信息進行分析，共同設計服務項目方案，提升項目方案的專業性；其次，需求反饋協商平臺是一個在政府支持下以鄉鎮/街道社工站為依托的整合性議事平臺。它匯集社會組織、社區工作人員和社區能人的專業優勢，通過協商理性和能人魅力動員居民參與需求再反饋，整合并回應居民潛在需求，并將結果反饋給政府用以評估其在當前項目中被轉化的可能性；最后，全程監管評估平臺是以監管評估體系為支撐、兼具過程保障和結果使用的一體化功能平臺。設置這一平臺的目的不僅在于保證政府購買社會組織服務各個階段的合法性和有效性，還能在一定程度上避免以結果為導向的監管失敗和評估激勵性不足——內嵌于事前、事中和事后階段的監管評估平臺可以對主體行為進行過程追蹤并作出綜合研判，加大對評估結果為“優”的社會組織的實質性獎勵，確定社會組織后續的承接資質，做到獎罰分明。

2.數字技術填補信息鴻溝，助力供需平臺信息共享

供需全過程適配要求打破信息資源閉塞，降低各階段因主體信息不對等而產生的協同成本。供需平臺作為體系配套和主體協同的空間載體，應引入數字技術創新信息存儲形式，通過提高信息的精度和效度填補主體間信息鴻溝。如區塊鏈技術，它能夠以分布式記賬建立起一種無需第三方擔保的信任機制，從而精準測量服務需求、精確篩選服務承包商、精效管理服務合同（李洪佳，2020）。數字技術不可偽造、全程留痕、公開透明的特點可以保障供需、監管和評估信息的完整性和可及性，克服各階段平臺因運行上的時序差異造成的信息同步困難，提升聯動效率。

3.樞紐型社會組織搭橋統籌，降低供需適配過程成本

樞紐型社會組織不僅對同行業領域內的其他社會組織起到引導和管理作用，還能夠促進政府職能與社會組織職能的耦合。發揮樞紐型社會組織的“搭橋”統籌功能，降低供需適配過程成本體現在兩個方面：一是在全過程平臺聯動運轉的過程中充當與主體間的溝通媒介，降低信息獲取成本；二是利用自身平臺優勢代替分散式購買，通過吸引其他社會組織入駐形成供給合力，精簡需求反饋程序，提升平臺運轉效率。

五、結語與討論

伴隨著人民日益增長的美好生活需要和社會力量的逐漸壯大，政府購買社會組織服務已經不能再被視作政府“減負”的單純工具選擇，而是應該成為集提升政府公信力、釋放社會組織活力和強化公眾參與力等多面向為一體的綜合性政策制度。供需適配作為政府購買社會組織服務的工作出發點和內在要求，對其適配效果的評價需要掙脫原有以結果為導向的靜態思維束縛，轉向動態過程分析。本文構建的供需全過程適配框架為優化政府購買社會組織服務效果提供了一個嶄新的視角和思路：以階段劃分將政府購買社會組織服務過程拆解為服務購買、服務實施和監管評估，挖掘階段過程中供需適配偏差的形成機理。研究發現，供需適配偏差的本質是供需低質量和適配高成本，實現供需精準適配的關鍵在于引入主體協同邏輯，在已有的制度框架下通過供需優化體系全過程配套提升供需質量，借助技術和組織賦能平臺全過程高效聯動，促成信息共享，降低適配成本。

展望未來，政府購買社會組織服務供需適配研究可以朝著多方法、多學科方向深入發展。需求管理方面，供需主體間的需求可以通過構建“需求的社會需要程度體系”予以測量，將其與大數據篩選相結合，提高需求管理過程的科學性。供需信息方面，信息共享和透明公開對于供需適配和監管評估固然重要，但是目前信息公開標準尚不統一，政府公開哪些信息、什么時候公開等仍存在較大的隨意性，完善這方面的法律法規，加強信息披露體系配套也勢在必行。