全方位夯實糧食安全根基的內涵、意義與策略選擇

秦翠翠 陳芳英

摘要：糧食安全是“國之大者”，是頭等大事。糧食不是普通的商品，具有多種屬性，它兼具生存必需品、戰略品和公共物品的社會屬性，具備自然品、私人物品和公共物品的經濟屬性。手中有糧，心中不慌；無農不穩，無糧則亂；谷賤傷農，米貴傷民。糧食問題事關生存安全、政治安全和經濟安全。黨的二十大報告提出要全方位夯實糧食安全根基，就是要嚴格落實藏糧于地、藏糧于技戰略，健全輔之以利、輔之以義機制保障，還要增減兩端發力。

關鍵詞：藏糧于地 藏糧于技 輔之以利 輔之以義 糧食安全

《2023年全球糧食危機報告》（GRFC）指出，全球經歷嚴重糧食不安全并需要緊急糧食、營養和生計援助的人數在2022年連續第四年增加，超過2.5億人面臨嚴重饑餓。習近平總書記多次強調糧食安全是“國之大者”，糧食安全是“頭等大事”，強調中國人的飯碗一定要牢牢端在自己手里。

一、全方位夯實糧食安全根基的豐富內涵

一日三餐離不開糧食，糧食是人們再熟悉不過的事物，但是往往越是熟悉的事物，認識起來越有難度。糧食并非經濟學視角下的單一商品，而具有多種屬性。

（一）糧食的屬性

從社會學角度分析，糧食是生存必需品、戰略品和國家公共物品^[1]。糧食滿足了人類最基本的生存需求，是生存必需品；人類分邦列國后，糧食就因生存必需品而衍生出戰略品的屬性；從生存必需品的微觀基礎到戰略品的宏觀考慮，最后衍生出保障糧食供給是一項重要的國家義務。從經濟學角度分析，糧食兼具自然品、私人物品和公共物品的屬性^[1]。糧食是自然存在物，當人們依靠勞動生產糧食時，糧食就成為私人物品，誰生產誰占有，誰購買誰使用，人們獲得糧食可以通過自產和交換兩種途徑。隨著經濟社會的發展，保障糧食安全成為國家義務，糧食具有公共物品屬性。

但是，我們一直以來習慣于“就糧食談糧食、就農業談農業”，有些人甚至只把糧食作為私人物品來看，忽略了戰略品和公共物品的屬性^[2]。統計上糧食按照品種可分為谷物、豆類和薯類，谷物包括小麥、稻谷、玉米和雜糧等；豆類包括大豆、綠豆、紅小豆等；薯類包括甘薯和馬鈴薯等。

（二）糧食安全的內涵

糧食安全是指“所有人在任何時候都能通過物質、社會和經濟手段獲得充足、安全和有營養的食物，滿足膳食需要和食物偏好，過上積極和健康的生活”^[3]。廣義的糧食安全指的是食物安全，需要具備三個條件：一是充足，生產的足夠多，大家都有的吃；二是安全，食物對人體無害，價格便宜到都能買得起；三是有營養，對人類健康有益，而且能夠滿足個體的偏好。習近平總書記指出“現在講糧食安全，實際上是食物安全”“樹立大農業觀、大食物觀”“讓人民吃得飽、吃得好、吃的放心”^[4]。他理解的糧食安全就是食物安全，吃得飽、吃得好、吃得放心兼顧充足、營養和安全。

（三）全方位夯實根基的功能定位

糧食安全是一個關于糧食生產技術和投入品供給（產前）、生產結構（產中）以及收儲運銷和最終消費（產后）的系統工程。全方位高度濃縮和概括了夯實糧食安全根基、保障糧食安全的全過程、各領域、各方面和系統性措施^[3]。對于“全方位”可以從不同維度理解，從生產要素角度包括耕地、技術、資本、勞動力等；從產業流程包括生產、流通、加工、儲備、貿易等；從主體包括種糧主體農戶和抓糧主體產區政府；從內外關系包括國內自給和國際補充。只有做到“全方位”，才能夯實“根基”。糧食安全的根基，主要是提升糧食的生產能力，儲備能力和流通能力。

總之，在把握糧食多重屬性的基礎上，全方位夯實糧食安全根基內涵豐富，糧食安全就是讓大家吃得飽、吃得好、吃得放心；全方位強調全面、系統、完整；夯實根基旨在提升三大能力。

二、全方位夯實糧食安全根基的重大意義

“洪范八政，食為政首”。從古至今，確保糧食安全都是治國安邦的首要政務^[5]。

（一）手中有糧，心中不慌——事關生存安全

歷史上的中國屢遭饑荒，從周朝到民國史料記載的饑荒高達5258次，資治通鑒里面記錄從戰國到五代結束，35次提到了人相食。明崇禎年間、清光緒年間還有民國1942年分別發生大饑荒，“中原大饑荒”受災人口上千萬，死亡率高達五成。饑餓是中國人刻在骨子里的記憶，以至于見面就問“吃了么”。

古人早已對糧食生存必需品的屬性有了認識。漢農書《汜勝之書》中記載，“雖有石城湯池，帶甲百萬，而無粟者，弗能守也。夫谷帛實天下之命”。東漢時曾有“一谷不登，則饑餒流死”；民間也說“人是鐵、飯是鋼，一頓不吃餓得慌”^[1]?！伴_門七件事——柴、米、油、鹽、醬、醋、茶”，糧食是人體維持生命運動的最基本需求。在馬斯洛需求層次理論中，生理需求在最底層，但卻是最基礎、最重要的需求。

（二）無農不穩，無糧則亂——事關政治安全

保障糧食安全是一個永恒的課題。1919年毛澤東在《湘江評論》的創刊宣言中指出：“世界什么問題最大？吃飯問題最大”。鄧小平、江澤民、胡錦濤等歷屆中央領導人都高度重視糧食問題，習近平總書記更是多次強調，糧食安全是“國之大者”，是頭等大事。

據聯合國糧農組織數據顯示，全球近200個國家，人口超過1億的14個國家中，主糧對外依存度低于10%只有7個，而在這7個國家中人均主糧占有量超過400公斤只有中國、美國、俄羅斯和巴西。^[6]由此可見，人口大國解決吃飯問題不容易。世界上真正強大的、沒有軟肋的國家，都有能力解決自己的吃飯問題。

無農不穩，無糧則亂。歷史上，齊國誘導魯國棄糧種桑，關鍵時候斷糧降服魯國；越王勾踐把種子煮熟貢給吳國，趁其糧食絕收一舉滅吳。當下俄烏沖突陷入僵持階段，西方對俄制裁進一步加劇了全球糧食危機。美國前國務卿基辛格曾說如果你控制了石油，你就控制了所有國家；如果你控制了貨幣，你就控制了全世界；如果你控制了糧食，你就控制了所有人^[1]。的確，有農才穩，有糧才安，強國必須強農，農業強國是社會主義現代化強國的根基。

糧食戰爭，是一場沒有硝煙的戰爭。如果糧不強極易受人攻擊，四大糧商就針對我國大豆的軟肋，先后發起兩次“大豆之戰”。一次是2003年，以中國豆企大量破產重組而告終。一次是2006年美國以大豆減產為由，捏造全球糧食危機，但遭到了中儲糧的絕地反擊。第二次以中國的勝利而告終，中儲糧在關鍵時刻有力維護了我國糧食安全，所以只有把牢糧食安全主動權，才能把穩強國復興主動權。

（三）谷賤傷農，米貴傷民——事關經濟安全

糧食的需求價格彈性小，需求對價格變動反應不敏感，容易導致谷賤傷農；另一方面，糧價具有基礎性，如果糧價上漲過多容易導致米貴傷民。因為糧食具有生存的不可替代性、生產的非連續性、需求的剛性和物價的基礎性等，稍有不慎，糧食可能會成為自然災害、市場波動和社會動亂之間的傳導體和共振波。正是基于此，世界上的大多數國家都會對糧食進行管控，保國家糧食的數量安全、質量安全和糧食主權。糧價一頭連著生產者，一頭連著消費者，要保持合理水平，糧價“高不得”也“低不得”。

綜上，全方位夯實糧食安全根基意義重大，因為糧食是生存必需品和準自然品，所以手中有糧、心中不慌，這事關生存安全；因為糧食是戰略品，所以無農不穩、無糧則亂，它事關政治安全；因為糧食兼具私人物品和公共物品的屬性，所以處理不好會導致谷賤傷農、米貴傷民，事關經濟安全。

三、全方位夯實糧食安全根基的策略選擇

習近平總書記在2022年底的中央農村會議上提出，“必須全方位夯實糧食安全根基，既要抓物質基礎，強化藏糧于地、藏糧于技，也要抓機制保障，做到產能提升、結構優化、韌性增強、收益保障、責任壓實”。概括起來就是藏糧于地、藏糧于技，輔之以利、輔之以義和開源擴容、減損節流等。

（一）藏糧于地、藏糧于技

落實藏糧于地、藏糧于技戰略，要害是種子和耕地^[4]。但是隨著工業化和城鎮化的發展，耕地數量急劇減少。據統計，1957-1996年，年均耕地減少600萬畝以上；1996-2008年，年均1000萬畝以上；2009-2019年，年均1100萬畝以上，人均耕地降為1.36畝。數量減少質量下降，全國耕地質量可分為10個等級，而其中一到三等地僅占31%，2022年全國土地平均等級僅為4.76等。

1. 藏糧于地。牢牢守住十八億畝耕地紅線，堅決遏制“非農化”，有效防止“非糧化”。必須嚴格耕地用途管制，地方各級政府除了發展經濟，同時還肩負著保國家糧食安全的重任，絕不能單純以經濟效益決定耕地用途，要牢牢守住十八億畝的耕地紅線，因種糧導致的“收益損失”由國家財政彌補?？偟膩碚f，要堅持“良田糧用”大原則，良田好土要優先保糧食，果樹苗木盡量上山上坡，蔬菜園藝靠設施農業和工廠化種植。以安徽省為例，近年來狠抓糧食生產，糧食總產全國第4，是全國13個糧食主產區和5個糧食凈調出省之一，常年凈調出糧食200億斤左右，用占全國4%的耕地，生產了全國6%的糧食，為國家糧食安全做出了重要貢獻。^[7]阜陽作為糧食主產區，糧食常年播種面積穩定在1450萬畝以上，糧食總產多年保持在100億斤以上，為端穩中國飯碗持續貢獻力量。

積極有序推動高標準農田建設，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。所謂的高標準農田，就是“田成方、樹成林、渠相通、路相連、旱成灌、澇能排”。2021年8月全國制定了高標準農田建設規劃，指出“截至2022年底，全國已累計建成10億畝高標準農田，能夠穩定保障1萬億斤以上糧食產能。到2030年建成12億畝高標準農田，改造提升2.8億畝高標準農田，以此穩定保障1.2萬億斤以上糧食產能”。但在實際建設過程中，卻存在著標準低、資金壓力大的問題。比如阜陽市已累計建成高標準農田建設面積約809.5萬畝，但2018年以前部分畝均投資不足500元，盡管現行標準提高到2250元，但距離“旱澇保收、高產穩產”4500元以上還有差距。以阜陽市2022年為例，盡管中央和省級出資超過一半，但是市縣兩級財政占比仍然較高，這還不含每畝每年30元管護費用，所以縣級財政負擔很重，希望國家能夠加大資金支持力度。

2. 藏糧于技。深入實施種業振興行動。好糧需要好種來保障，育種可以從源頭上保障國家糧食安全。在種子研發上，我們有“國家隊”“地方軍”，還有“民兵連”。袁隆平院士相當于“國家隊”，他在水稻育種上做出了卓越貢獻，一粒種子可以改變世界，一項技術能夠創造一個奇跡，他的雜交水稻雙季畝產已突破1500公斤，無數人因為他而擺脫了饑餓。還有“小麥之父”李振聲，為中國糧裝上“中國芯”。阜陽組建了新世紀農科院、南農大阜陽研究院、皖北（阜陽）生物育種研究院、小麥抗赤霉病研究院等“地方軍”，還集結了種糧大戶“民兵連”。正是他們的默默奉獻，使得我國水稻、小麥種源能夠自給且具有競爭力。

強化農業科技和裝備支撐。解決吃飯問題，根本出路在科技。2022年6月27日習近平總書記給太和種糧大戶徐淙祥的回信中，提到“希望種植大戶積極應用現代農業科技”。安徽省在強化農業科技和裝備支撐方面深入實施“兩強一增”行動，實施耕地輪作、油菜擴種、大豆玉米帶狀復合種植等工作。阜陽市探索走出了一條“單種、單收、單儲和專用”的優質專用糧食發展道路，安徽在全國率先繪制“優質專用糧食地圖”，實現“按圖索麥”。經過努力，2022年安徽省農作物綜合機械化率提高到83%，阜陽保持在93%以上。

（二）輔之以利、輔之以義

1. 輔之以利。健全種糧農民收益保障機制。習近平總書記強調要調動和保護好“兩個積極性”，讓農民種糧有利可圖、主產區抓糧有積極性。在現行農資價格和勞動力成本下，農民種糧畝均收益1000元左右，經濟作物收益約3000元，設施農業收益上萬元甚至幾萬元，而國家種糧補貼每畝約133元，所以提高農民種糧積極性任務艱巨。但并不是所有種糧食都不賺錢，阜陽柴湖農場家家戶戶種糧收入10-20萬，背后是規模取勝。為了擴大規模，安徽省積極有序開展“小田并大田”改革和農業全程大托管，通過“小田并大田”和“大托管”，每畝地農資費用降150元，農機費用降100元。此外，還要構建價格、補貼、保險“三位一體”的種糧農民收益保障機制，通過價格支持穩預期、通過生產補貼保成本、通過保險擴面降風險。

健全主產區利益補償機制。糧食主產區為了保證多種糧、種好糧，不得不放棄一些收益高、見效快的產業，導致“糧財倒掛”“高產窮縣”。目前，國家對糧食主產區利益補償以縱向的財政轉移支付為主，應加大力度，此外探索建立主銷區對主產區的橫向補償機制。

2. 輔之以義。強化糧食安全黨政同責考核。地方各級政府和有關部門要提高認識，高度重視糧食安全工作，嚴格耕地用途管制，堅持“米袋子”省長要負責，書記也要負責。

（三）開源擴容、減損節流

樹立大食物觀。我國人口眾多，14億多人每天要消耗70萬噸糧、192萬噸菜和23萬噸肉。立足我國人多地少的基本國情，必須從耕地資源向整個國土資源拓展，全方位、多途徑開發食物資源，宜糧則糧、宜經則經、宜牧則牧、宜漁則漁、宜林則林，開發豐富多樣的食物品種，向耕地草原森林海洋要食物。

減少糧食損耗。每年全球糧食損失約占世界糧食產量的14%，我國每年損失浪費的食物超過22.7%。有機構做過調查研究，發現在糧食采收、儲運、消費等每個環節都有“跑冒滴漏”，而且情況相當嚴重。以采收為例，據監測小麥、水稻、玉米機損率分別為1%、2.2%、2.4%。百億斤的1%就是一億斤，全國1.3萬億斤的1%是130億斤。因此，必須抓好機收減損工作。此外，儲運、加工、消費等環節也有浪費，每個環節都不能放過。

總之，全方位夯實糧食根基要認真落實藏糧于地、藏糧于技，包括種子和耕地兩個要害、科技和裝備兩個支撐，這是要素保障；輔之以利、輔之以義，健全種糧農民收益保障和主產區利益補償兩個機制、強化糧食安全考核的經濟和政治兩個責任，這是機制保障；增減兩端發力是重要途徑。

參考文獻：

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[6]中國計劃出版社.進一步夯實糧食數量型安全保障能力[EB/OL].（2023-02-21）[2023-10-19].https：//www.ndrc.gov.cn/wsdwhfz/202302/t20230221_1349062_ext.html.

[7]史力，李浩，張岳等.讓“中國飯碗”多裝優質“安徽糧”[N].安徽日報，2023-03-07（04）.

（作者單位：1.中共阜陽市委黨校、2.中共蕪湖市委黨校）

基金項目：2022年國家社科基金項目“雙碳”目標下長江經濟帶城市群碳解鎖動力機制和實現路徑研究（22BJY124）；2022年度阜陽鄉村振興研究課題（Zk2022xczx003）。

作者簡介：秦翠翠（1989－ ），女，安徽臨泉人，副教授，碩士，主要從事鄉村振興研究。

陳芳英（1988－），女，安徽望江人，講師，碩士，主要從事產業經濟學研究。