安徽省政府債務風險:評估、成因與防范化解

楊 彤,邢承冉,傅丹丹

(安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030)

隨著中國財稅改革的不斷推進,地方政府債務風險問題逐漸顯現。地方政府債務是一把“雙刃劍”。一方面,地方政府適度融資舉債有利于緩解地方財政壓力,促進地方經濟發展[1];另一方面,若債務增速過快、債務結構不合理,則可能會引發地方政府債務危機,進而影響地方財政的正常運轉,降低政府公信力,對地方經濟發展產生負面效應[2]?！吨泄仓醒腙P于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確提出,要“完善債務風險識別、評估預警和有效防控機制”。安徽省地處華東,是我國實行中部崛起發展戰略和承接長三角產業轉移的重要區域。分析安徽省政府債務風險現狀與成因,研究其風險防范及化解舉措,對促進安徽省經濟高質量發展具有重要意義,同時,也有助于為其他地區政府債務管理及風險防范提供參考。

一、文獻綜述

地方政府債務風險問題一直是學界重點關注的問題之一。梳理現有文獻發現,國內外學者主要從以下四個方面對地方政府債務風險進行研究。一是地方政府債務風險的成因。王俊認為,地方政府債務風險是由財政體制、金融體制、政治體制以及宏觀政策等四個方面因素引致[3];Liu等認為,地方政府腐敗是債務風險產生的主要原因之一[4]。二是地方政府債務違約風險評估。何德旭和王學凱通過KMV模型對我國31個省區市(不含港澳臺地區)地方政府債務違約風險進行測算,發現政府債務違約風險總體而言屬于較低水平[5];而孫睿和葛揚則認為,未來三年我國東北以及中西部省份政府債務風險較大。如果沒有中央財政支持,未來債務難以償還[6]。三是地方政府債務風險的溢出效應。Li等通過空間計量模型證明地方政府債務風險具有空間溢出效應[7];沈麗和范文曉同樣認為,地方政府債務風險會對本地區以及鄰近地區的金融風險產生負面效應[8]。四是地方政府債務風險防范化解的措施。張曾蓮和岳菲菲通過實證得出,政府審計有助于降低地方政府債務風險[9];周世愚提出,要深化債務風險評估預警機制、硬化專項債市場約束機制以及顯性化表外債務風險來源[10]35。另外,還有少數學者對省級政府債務風險進行研究,何涌和陳夢穎基于QCA模型對影響湖南省政府債務風險的因素進行實證分析[11];林世權通過構建評價指標體系對廣西政府債務風險進行評估[12]131等。

綜上所述,學術界對地方政府債務風險進行了多角度的研究,但現有研究主要以全國總體地方政府債務風險為研究對象,而對省級債務風險的研究相對欠缺?；谖覈胤秸畟鶆诊L險具有的顯著區域差異性,對具體省份政府債務風險進行研究具有重要實踐價值[13]70。鑒于此,本文以安徽省為研究對象,通過評估安徽省政府債務風險,深入研究其債務風險的形成原因并提出防范化解債務風險的相應對策。

二、安徽省政府債務風險評估

地方政府債務風險是指承擔債務的地方政府無法按期償還到期債務本息的可能性及隨之引發的負面影響[14]4,包括顯性債務風險和隱性債務風險。2015年1月1日起正式實施的最新版《中華人民共和國預算法》賦予了地方政府舉債的權利,基于數據可得性,本文主要從債務規模、債務結構、償債壓力以及債務層級分布等方面對安徽省顯性債務風險進行評估。

(一)專項債務增速過快

債務增速過快是政府債務風險產生的直接原因之一[12]131。由表1數據計算可得,“十三五”期間,全國政府債務余額平均增速為10.28%,而同期安徽省為13.61%(1)數據來源:整理自中國地方政府債券信息公開平臺。,債務余額增速高于全國平均水平。政府債務包括一般債務和專項債務。2016年以來,安徽省新增專項債務規模持續擴大。中國地方政府債券信息公開平臺數據顯示,截至2020年底,安徽省專項債務余額為5 783.42億元,占安徽省全部債務余額的60.24%;而同期,全國專項債務余額僅占全部債務余額的50.35%,安徽省專項債務占比較高。且除2020年外,安徽省其余年份專項債務余額增速顯著高于全國平均水平,專項債務余額增長過快。專項債務是安徽省支持重點領域發展、拉動有效投資的重要手段,但其規模的快速擴張亦可能導致相應風險的積聚,增加資金閑置和挪用等潛在風險[15]。

表1 2016—2020年末全國、安徽省債務余額增長情況

(二)政府償債壓力加大

經濟發展水平以及財政實力對政府的償債能力具有重要影響,舉債規模和償債能力相適應是防范債務風險的基本手段[12]137。2018年以來,受經濟下行等因素影響,安徽省地區生產總值及財政收入增速顯著下降,遠低于同期政府債務余額增速,且差距不斷擴大,如表2所示。財政收支缺口率(即財政收支差額/地方財政收入)不斷上升,財政自給率(即一般公共預算收入/一般公共預算支出)持續下降,顯著影響了安徽省政府的償債能力,加大了其償債壓力。另外,2018年以來,作為專項債務主要償債來源的政府性基金預算收入增速顯著低于專項債務余額增速,舉債規模未能與償債能力相適應,債務償還階段風險集聚[10]133。從債券還本支出來源看,2020年安徽省再融資債券(即地方政府為償還到期債券本金而發行的債券)發行額占債券還本額的比重達到97.48%,說明安徽省政府主要通過發行新債的方式償還舊債。然而,借新債還舊債僅是一種應急措施,隨著債務還本付息額的不斷增加,這種“借新還舊”的償債方式將進一步擴大政府債務規模、加大政府償債風險[12]135。

表2 2016—2020年安徽省經濟財政狀況及借新還舊率

(三)市縣級債務余額占比較高

政府債務層級結構與債務風險之間存在密切關聯。受責權時空錯配等因素影響,市縣級政府債務余額占全省債務余額的比重越高,存在的債務風險越大[16]。安徽省財政廳數據顯示,2019年和2020年安徽市縣級債務余額分別為7 421.6億元及8 903.8億元,分別占安徽省全部債務余額的93.51%及92.75%。而與安徽省經濟發展水平較為接近的湖南省2019年和2020年市縣級債務余額占比分別為81.61%及83.20%(2)數據來源:湖南省財政廳。,安徽市縣級債務余額占比相對較高。對于財政實力較弱的市縣級政府尤其是基層政府而言,過大的債務規模與吃緊的政府財力形成倒掛的局面,較大程度地制約了基層政府事權責任履行[17]。

(四)區域債務風險差異較大

地方政府債務風險具有明顯的區域特征[13]71。目前,學界普遍以償債率(即債務還本付息額/當年綜合財力)(3)《國務院辦公廳關于做好地方政府性債務審計工作的通知》(國辦發明電〔2011〕6號)指出償債率超過20%(國際常用的償債率指標控制上限),表明該地區到期債務的償債壓力較大,風險較高?；诘厥屑墧祿傻眯?各地市償債率以當年各地市財政收入代替綜合財力進行衡量。、債務率(即年末地方政府債務余額/當年綜合財力)(4)2015年財政部在債務限額議案中提出“參照國際通行做法,結合具體國情擬將債務率不超過100%的水平作為我國地方政府債務的整體風險警戒線”?；诘厥屑墧祿目傻眯?各地市債務率以當年各地市財政收入代替綜合財力進行衡量。以及負債率(即年末地方政府債務余額/當年地區生產總值)衡量地方政府債務風險。安徽省各地市債務風險存在一定差異,如表3所示。首先,從財政實力看,2020年安徽省除合肥市、蕪湖市以及馬鞍山市財政收入大于財政支出,銅陵市財政收支基本持平外,其余12個地市均存在收不抵支的情況,其中阜陽市、六安市、宿州市財政收支缺口率超90%,且財政自給率低于30%,財政自給能力較弱。其次,從償債壓力看,宣城市、銅陵市、淮南市、池州市、宿州市、亳州市以及六安市償債率均高于國務院規定的20%的風險警戒線,償債壓力較大。再次,從債務率看,黃山市、阜陽市、六安市、宿州市、池州市以及亳州市債務率超過200%,遠高于100%的國際標準。由于這是用財政收入代替綜合財力所得到的數據,會使債務率比實際值偏大,但仍能說明安徽省部分地市存在一定債務風險。最后,從負債率看,安徽省各地市負債率均低于《馬斯特里赫條約》規定的60%警戒線,風險可控。

表3 安徽省各地市2020年財政實力及債務風險

(五)債務風險總體可控

從債務規?？?根據安徽省財政廳數據,截至2020年底,安徽省政府債務余額為9 600.1億元,未超過債務限額10 691.0億元。2017—2020年,安徽省償債率、負債率以及債務率(5)安徽省總體綜合財力包括一般公共預算收入、政府性基金收入以及上級政府補助收入。均不斷上升。截至2020年底,安徽省償債率為9.61%,低于國務院規定的20%警戒線,負債率為24.82%,遠低于《馬斯特里赫條約》規定的60%警戒線,債務率為95.02%,尚未超過財政部規定的100%警戒線,風險總體可控,如圖1所示。

數據來源:整理自安徽省財政廳官網、安徽省2017—2021年國民經濟和社會發展統計公報。

三、安徽省政府債務風險的形成原因

通過對安徽省政府債務風險進行評估,發現安徽省政府債務風險總體可控,但仍需關注專項債務增速過快、政府償債壓力加大、市縣級債務余額占比較高以及區域債務風險差異較大等可能帶來的風險隱患。為切實有效防范政府債務風險,本文對安徽省政府債務風險的形成原因進行深入分析。

(一)財力與支出責任不匹配導致專項債務規?？焖贁U張

近年來,安徽省政府快速推進新型城鎮化建設,全面實施鄉村振興,產生了大量配套資金需求,支出壓力加大,政府有限的收入難以承擔全部的支出責任,收支顯著不對稱?！栋不战y計年鑒 2021》數據顯示,“十三五”期間,安徽省財政收支差額從1 149.77億元擴大到1 783.00億元,財政自給率從48.89%降低到43.03%,財政自給能力下降?；谄鹾险l展目標的需要,安徽省專項債券主要用于城市軌道交通、農田水利、老舊城區以及棚戶改造等基礎設施及社會公共服務項目。為保障資金供給,安徽省政府尤其是市縣級政府往往通過舉債的方式來增加政府資金收入,彌補財政收支差額,以維持地方政府工作正常運行,從而導致專項債務規?？焖贁U張[14]7。

(二)地方財政收入增速趨緩削弱政府償債保障能力

受減稅降費等多重因素影響,近年來安徽省財政收入增速大幅下降。2020及2021年安徽省政府工作報告數據顯示,2019和2020年安徽省分別新增減稅降費813.6億元和672.0億元。減稅降費雖然減輕了企業負擔,但同時也導致安徽省財政來源收緊、收入下降,在一定程度上降低了地方政府財政收入籌劃預期。另外,專項債務主要以政府性基金收入作為還款來源,而政府性基金預算收入主要來自國有土地使用權出讓收入。受近幾年經濟結構調整及房地產政策變化等因素影響,土地需求減少,土地財政不可持續,以土地出讓為核心的償債機制難以維續[18]。專項債務規模增長過快而政府性基金預算收入增速趨緩,加大了專項債務還本付息壓力,安徽省政府不得不通過發行新債的方式償還舊債,進一步增加了政府的償債壓力,導致債務償還階段風險聚集[10]133。

(三)專項債務管理體系不健全

首先,近年來安徽省專項債務規?？焖贁U張,但截至2020年底,安徽省尚無地市出臺相關管理辦法,將專項債務“借、用、管、還”納入統一管理體系。其次,在債務信息披露方面,安徽省財政廳對專項債券后續資金使用效率方面披露較少,存在重發行、輕后續的情況。安徽省審計廳2021年第2號公告明確指出,安徽省存在新增專項債券資金支出進度較慢的問題,專項債券資金使用績效有待提升(6)安徽省審計廳2021年第2號公告:“關于安徽省2020年度省級預算執行和其他財政收支審計查出問題整改情況的通報”。。再次,受政府債務隱蔽性與交叉性較強、債務風險評估與預警指標體系有待完善等因素影響,目前安徽省尚未建立健全的債務風險評估與預警機制,未能及時公開安徽省總體及地市級政府債務風險評估和預警結果,信用評級與信息披露有待加強[19]。最后,雖然安徽省地方政府舉債規模、債務收支和舉債項目要報本級人大批準,接受人大監督,但由于地方人大在政府債務方面存在專業程度的限制,因此,政府債務的監督效率仍有提高的空間[20]。

(四)預算軟約束加強地方政府投資沖動

受預算編制和執行缺乏法治等因素的影響,我國存在預算軟約束問題。一方面,出于避免系統性金融危機發生的考慮,存在中央政府對部分地方政府債務予以兜底的現象,下級政府對上級政府存在會得到其救助的預期[21]97。另一方面,我國官員政績考核的標準主要是官員在職期間的經濟增長率,中央對地方的績效考核以GDP為重要標準,地方官員的政績也通過GDP來體現,這種長期以GDP為核心導向的政績觀激發了政府非理性投資的沖動[22]。而財政預算缺乏嚴格約束,可以導致政府官員通過提高本地GDP來獲取政治晉升的激勵,而不充分考慮當地實際經濟情況、償債能力及發展需要等情況,盲目通過借債投資的方式來促進GDP增長,從而降低投資經濟效益及資源配置效率[21]108。且現行《安徽省省級預算管理辦法》中缺乏詳細且明確的關于預算執行方面的規定,使得部分市縣級政府未能從整體角度考慮債務資金的舉借、使用及償還問題,進而影響債務資金的舉借規模、使用績效及償還壓力。

四、防范化解安徽省政府債務風險的對策建議

目前安徽省經濟發展仍面臨較為嚴峻的壓力,政府債務風險問題凸顯。為有效防范化解安徽省政府債務風險,本文立足安徽省實際情況提出以下4點對策建議:

(一)完善財力與支出責任相匹配的財政體制,提升財政自給率

財力與支出責任不匹配是安徽省政府債務風險產生的最主要原因。對此,一方面,中央政府亟需完善地方稅體系,加大地方政府財政收入,提高地方政府可使用資金;另一方面,應科學劃分責任,明確地方政府職能范圍,合理確定中央與地方間財力與支出責任的劃分規則。同時,安徽省政府還應科學劃分省級和市縣級政府的財力與支出責任,完善財政體制,明確各級政府間責任與權力的關系,并結合基層政府實際情況,以法律形式確定各級政府的支出責任,優化支出結構。另外,省級政府需進一步規范和加大對市縣級政府的轉移支付力度,提升財政自給率,實現財力與支出責任相匹配。

(二)多渠道增加財政收入,提高政府償債能力

合理增加政府財政收入對于減少政府舉債行為、提高政府償債能力以及化解債務風險意義重大。首先,安徽省各地市尤其是阜陽市、宿州市、六安市等財政自給水平較低、債務風險相對較高的地區,可充分利用自身資源優勢培育特色產業,調整產業結構,形成產業集群,最大限度地利用生產要素,發展特色經濟[23]。譬如,在傳統農業的基礎上打造特色農產品及延伸產業,從而帶動區域經濟增長[24]。其次,應根據實際情況積極培育新稅源,加強稅收征管力度,優化征管手段,保證依法增收與應收盡收。再次,對于非稅收收入,如罰沒收入等,要進行精細化管理,完善管理制度,強化非稅收收入的規范性。最后,安徽省政府可以進一步在醫療、環保、城市交通建設等多領域推廣政府與社會資本合作(PPP)模式,鼓勵社會資本參與,減輕政府財政壓力。

(三)嚴控專項債務增量,加強專項債務管理

安徽省政府要完善政府債務限額確定機制,充分根據市縣級政府的經濟發展、債務風險及項目需求等情況合理確定各級政府當年債務限額,嚴格控制債務增量,尤其是專項債務增量,確保各地市專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。同時,將專項債務“借、用、管、還”納入統一管理體系,加大專項債務資金使用情況等相關信息的披露程度,建立完整、可行的績效指標體系,加強專項債務全過程績效管理以及風險防控。另外,要完善專項債務監管體系,除地方人大外,還要加強財政部門、審計部門、金融部門以及社會公眾等主體對專項債務的監管,加大監管力度,形成多方協同監管體系[25]。

(四)硬化預算約束,健全考評機制

安徽省政府要進一步硬化預算約束,嚴控預算追加,并要求市縣級政府增強責任意識,積極采取措施,如規范政府舉債行為、控制項目規模、完善風險預警機制、增強債務信息透明度等,加強對債務風險的管控。同時,還要完善官員政績考核體系,加大債務率、負債率及償債率等債務指標所占權重。對于指標過高的地區,要對相關負責人進行約談,將政府干部任期內債務與其政績相關聯,從而抑制地方政府非理性投資沖動,防止地方政府為完成GDP指標盲目舉債而引發政府債務風險。另外,建立追責問責機制。要求政府官員對任期內的債務問題終身負責,將違法違規行為追究落實到個人,加大違法違規舉債及使用債務資金行為的懲罰力度,并及時向社會公眾公開問責結果,以有效遏制違規舉債等情況出現[26]。