理解韌性治理的一個整合性理論框架
——基于制度、政策與組織維度的分析

容 志,宮紫星

(武漢大學 政治與公共管理學院,湖北 武漢 430000)

安全與發展是人類歷史進程中的永恒主題。黨的二十大報告對于新安全與發展格局的強調意味著安全已經成為當代以及未來社會發展的關鍵性議題。隨著全球化的脆弱性日益凸顯,各類風險與挑戰的涌現對公共安全治理提出了更高的要求。近年來在應對諸多危機事件中,工業社會的治理范式已頗具疲態,韌性治理被視為后工業社會公共安全治理的路徑選擇。為此,有必要從當今公共安全治理的困境入手,將韌性的基本概念引入公共安全治理的話語體系中,系統探討韌性治理的內涵外延,進而基于已有理論和實踐經驗,從制度、政策、組織三個維度全面審視韌性治理,探索一種適應風險社會持續發展的新范式。

1 文獻回顧與問題提出

伴隨著后工業化、城市化、數字化和全球化進程的加速,各類傳統和新興風險不斷聚集涌現,全球“不確定性復合體”正在快速形成[1]。近二十年來,國內外學術界運用韌性理論分析和重構災害治理體系的努力不斷增多,韌性城市、韌性社區建設也催生了大量研究文獻。在這股浪潮中,“韌性治理”逐漸成為一個重要的理論和實踐話題,吸引了眾多學者參與討論?！绊g性”理論起源于工程和規劃領域,但“韌性治理”這一概念顯然更注重對公共安全治理體系甚至國家治理層面的討論。因此,在治理層面討論韌性與在工程和規劃層面討論韌性,必然有著許多不同之處。工業時代的災害治理形態能否應對日益復雜且不確定的未來環境?傳統的以科層組織結構為主體的災害治理體系如何能在面對新的不確定風險時保持敏捷和高效?如何在充斥著復雜風險的現代社會中構建更加穩定和可持續的公共安全治理體系?可以說,這些疑問是今天全球所有國家治理創新都無法逃避的現實課題。

當前,學術界關于韌性治理的研究主要概括為三個維度。第一,一般性地探討常態情境下治理體系的韌性。在治理情境中,韌性的治理方式被視為簡約治理和復雜治理的優化組合[2],治理體系通過自身的均衡式調整使治理方式與治理情境相適配,包括設置開放性、包容性的政策議程[3],建設具有生命力、適應力的制度體系[4]等。第二,從實踐化、政策性的研究視角,重點探討應急情境下韌性社區、韌性城市的實現路徑。這一維度將治理的韌性視為在面對外界高度不確定性環境擾動下內生的穩定、恢復和適應能力[5]。建設韌性城市、韌性社區整體上以政府元治理為主導[6],同時多元主體在應對外部沖擊中基于合作網絡及合作伙伴關系[7]參與互動形成韌性的社會治理共同體[8]。第三,從理論性的研究視角,探討風險社會復合性災害下新的公共安全治理模式[9]的理論分析維度。主體視角下的韌性治理從政府、社會、公民和環境等角度切入,系統視角下的韌性治理從內容、網絡、認知和功能等方面展開。

現有研究集中于風險情境特別是災后情境下的韌性治理問題,研究內容及研究主題能夠回應短期內風險沖擊及公共安全治理的要求,這對于分析韌性治理的理論基礎具有重要啟發。但也有不足之處:第一,目前多是籠統研究公共安全韌性治理的形成或實現問題,缺乏針對治理中的制度文化、政策變遷等因素的深入研究,但事實上公共安全治理活動中韌性的生成根源正在于此;第二,現有研究更多是基于實踐經驗討論如何實現韌性的治理,但就韌性治理理論層面的內在邏輯研究還不夠深入;第三,目前對于韌性治理的構成要素還難以達成共識,其角色定位還未引發研究者的重視,復合性風險對治理系統的韌性挑戰還未得到較為系統性、綜合性的回應。從整體上看,關于韌性治理的理論研究成果還較為分散、不夠整合。一般來說,韌性被視為物理系統或社會系統的抗逆性質和能力,而治理是一種活動和過程。那么,如何理解韌性治理這個概念,或者說,如何界定韌性治理的內涵與外延?韌性治理這一概念力圖表達的核心意涵究竟是什么?有關基礎理論的探索與討論是否有益于公共安全治理實踐的優化和完善?跳出“韌性”的單一解釋,全面審視治理系統的韌性,實現復雜社會系統在風險沖擊下的有序運轉,是后工業社會中公共安全治理可持續發展的關鍵。

基于此,本文立足于公共安全治理,從制度、政策、組織三個維度構建韌性治理的整合性分析框架。上文已對韌性治理的背景及現有研究做了介紹,下文將在工業時代公共安全治理困境及后工業時代公共安全韌性治理特點分析的基礎上提出本研究的理論分析框架,并分別闡述制度韌性、政策韌性、組織韌性的內容表現及形成邏輯。

2 韌性治理:產生背景、內涵及分析框架

治理是通過組織、規范、指導、溝通、協調等方式處理公共事務,實現公共利益和價值最大化的一種綜合性活動。治理主體既包括公共部門,也包括市場、社會和公民等。治理的形態和方式并不是一成不變的,而是受到社會環境的決定性影響。當社會系統及其結構發生重大變化時,治理的形態和方式往往隨之發生變化,以確保治理的有效性和持續性。

2.1 韌性治理的產生背景

在工業時代,災害主要來源于自然因素及技術進步帶來的反作用。在長期的科技發展及人類對自然認識深化的過程中,公共安全治理已經形成了一套科學的、規律的、針對確定性危機事件的治理范式。這一范式的特點表現在以下幾方面。其一,綜合化。治理體系建立在專門的應急管理職能機構基礎上,表現出前后銜接、綜合配套、功能齊全和運轉靈活的治理優勢。如美國于1979年成立了聯邦應急管理局,將救災與民防的功能整合,標志著其災害應對“綜合性”的開始,意味著對災害的全過程及全風險管理。其二,專業化。工業時代,基于科學理性及功能分化的災害管理根據各類災害的起因、演化形成了專業的抗災模式,治理組織結構被層層細化為專業的、極具針對性的功能系統,如自然災害應急組織下細化為專職氣象災害、地質災害、河流災害等組織,氣象災害應急組織又下設颶風災害、雨雪災害、雷暴災害等。其三,標準化。脫胎于工業社會的公共安全治理標準化強調建構一套具有廣泛適用性的概念、原則和程序,通過應急預案及操作手冊等制度手段規范各級政府和各類行動者的應急行為和職責,確保各應急主體在統一的框架下協調有序、高效運轉。

然而,隨著后工業社會來臨,突發事件的復雜性、不確定性顯著增強,工業時代針對確定性的公共安全治理范式面臨著以下挑戰。其一,知識困境?？萍歼M步和技術創新帶來的負面效應引發了新興風險,在多重交互的情境下動態變化,引發不確定性、系統性、意外性影響。針對這類風險,現有的公共安全治理系統還缺乏解決問題所需的專業知識和經驗,也難以對風險演化趨勢做出準確判斷。其二,制度悖論。治理優勢的建立要求治理活動制度化、專業化及程式化,以此保障公共安全治理的高效率及科學性。但在不確定性日益凸顯的后現代公共安全治理情境中,人類的有限理性導致預測并安排好所有危機應對方案是不可能的。這也意味著確定化、標準化的災害應對制度與不確定、復雜化的公共安全治理對象之間存在著張力,無論行政機構對公共安全治理的制度安排如何精密也無法在難以預測的風險中萬無一失。其三,適應性難題。后現代社會治理系統中,組織、資源、信息、資本等要素愈加復雜,但這一復雜系統并非天然地產生自組織和秩序涌現,其本身具有脆弱性特征,即緊密耦合的子系統間非合作性博弈導致熵增[10]。充斥著非線性要素的公共安全治理系統在運行過程中極易出現無序狀態,對社會環境產生負效應,從而威脅系統穩定,并在很大程度上導致治理系統失靈。極端災害情境下治理系統的失靈正是這種適應性難題的真實寫照。

2.2 韌性治理的內涵

韌性通常被認為是對系統在面對外部干擾或沖擊時狀態的綜合評估,具體表現為對干擾的抵抗、吸收并保留其原有結構的能力或特質。這一概念起源于工程領域,在多學科交叉研究發展中逐漸形成工程韌性、生態韌性、演進韌性三種范式,系統的韌性目標從實現單一平衡向多重平衡再到轉為放棄追求平衡狀態。目前,基于適應性循環、強調綜合反饋、跨尺度動態交互的社會—生態系統韌性理論已成為城市韌性研究的基準[11]。韌性的本意是強調系統對復雜環境的適應性,應用到公共安全治理的研究情境中產生兩個相似的關鍵概念,即韌性治理與治理韌性。前者將重點置于“治理”中,強調韌性的治理過程,而后者將重點置于“韌性”上,強調治理的韌性表現。本研究旨在從韌性治理的視角,通過構建整合性分析框架闡釋其內涵外延。因此,將治理作為研究焦點的韌性治理強調的是治理體系和治理能力的適應性問題,體現為治理機制根據復雜、不確定情境的變動而動態調適,始終保持演進活力。具體而言,治理系統基于穩健多樣、動態學習的制度設計,通過政策調適以及強有力領導下的組織協調合作適應風險變化、抑制災害擴散、實現治理功能的恢復及存續。在這一過程中,治理系統的要素能夠在自適應中重塑脆弱性主體和風險環境間的關系,通過調適演進達到治理功能的變革。

韌性治理包括以下幾個特征。其一,地方性。風險的非線性、復雜性意味著不存在放之四海而皆準的公共安全治理范式,應對危機事件需因地制宜,發展多維度的問題解決方案,充分運用現有資源,調動一切可以調動的力量。其二,整體性。傳統基于功能分化的公共安全治理模式導致跨界災害應對中的碎片化問題,韌性治理強調通過將治理系統中的要素整合建立起全過程、全災種的公共安全治理模式,統一行動、集中響應。我國應急管理體系的“一梁四柱”,正是能夠整合各方力量應對復合災種的整體性“大應急”治理架構。其三,開放性。系統向環境對外開放是龐大復雜的治理系統保持穩定運行的保障,這也是任何一個可持續的治理體系生存發展的前提。建設更加開放的韌性治理體系,實現資源優勢與功能互補,從而打破不確定風險下的知識困境,是全球風險社會下的必然選擇。通過全社區方法延伸治理體系,擴展治理主體范圍,強化災害管理體系和環境保護體系的合作。這些實踐舉措都從治理結構上表現出公共安全治理體系發展的開放性趨勢。其四,調適性。不同風險情境下治理的功能、結構并非一成不變,社會系統的秩序轉換導致公共安全治理面臨著常態及應急態的頻繁轉換[12],韌性治理的調適性體現在其治理模式轉換的反應速度敏捷、內容科學有效、尺度合理有度。

2.3 “制度—政策—組織”分析框架

基于上述分析,韌性治理的目標在于使治理系統兼具穩定性與靈活性,從而在不確定的風險環境中持續發展。制度、政策、組織作為治理系統中最基本也是最重要的三個模塊,在面對外部沖擊時能夠表現出保持核心功能的同時進行局部調適的韌性特征,這有助于治理系統實現韌性的目標。因此,本文構建一個韌性治理的整合性分析框架,從制度、政策、組織三個維度進行分析。

首先,制度作為公共安全治理體系中的核心,包括行為規則、慣例、正式和非正式的程序[13]11-12,是最基本的治理框架,能夠對治理活動的行為進行規范和約束。制度從頂層設計上對治理的體制機制進行標準化、規范化、程序化的框架約束,為治理行動提供核心基礎和條件,能夠使治理系統在變化環境中保持基本架構的穩定。但穩定的制度并非一成不變,制度在實際應急過程中的滯后性要求設計一套包容、開放、穩定的制度體系,強化制度結構在應急中的響應性及適應性以實現治理的韌性目標。其次,政策作為政府治理活動的總和,是決策者理念的工具化體現,是具體情況下的動態行動實踐。在難以預見的危機事件中,情景預測的模糊性致使決策者容易陷入“政策意外”[14]。環境的不確定性對政策設計、選擇、執行過程中應對意外和干擾的能力提出挑戰,這決定了政策必須更具靈活性才能避免治理活動的失敗。但靈活的政策并非毫無規律可言,而是在對原有政策的揚棄中保持整體治理活動的穩定性。因此,在公共安全治理活動中政策系統有必要保持充足的空間及資源,通過審查、反饋、學習等手段不斷對變化的情況進行調適來有效應對不確定性。最后,組織是治理系統在制度背景下實施政策的具體載體。本質上,一切治理活動的制度設計、政策制定執行的最終落腳點都在于組織運作,依托于相對穩定的組織結構、領導及文化而實現。在突發事件的治理中,組織可以在原有結構的基礎上通過動員實現組織規模的調整、組織形式的創新,在常態與應急態中靈活轉換,以彈性運行提升治理系統的穩定性及適應性。

3 韌性治理的制度維度:穩健中樞

制度是社會生活中較為穩定的正式或非正式規則,也是行動者相互協調與合作的基本約束性框架。奧斯特羅姆在分析治理機制和績效時特別強調制度的框架性作用,認為“人們通過衡量遵守或違背規則的后果,對制度中的約束、機會和激勵等作出反應,社會機制由此產生”[15]。在公共安全治理中,制度的作用主要體現在兩個方面。第一,激勵合作行為。災害風險情境中的集體救護和互助行為非常重要,如何形成有序有效的集體行動是應急管理的重要問題。正如理性選擇制度主義所指出的,正式或非正式的規范提供了行為激勵和約束,從而提高了人們之間的合作預期。因此,制度分析研究如何通過規則或者其他協調機制來幫助個體或群體間相互協作解決具體的集體行動問題。第二,降低不確定性。風險治理過程的不確定性既來自人類對突發災害起源和演進的未知,也來自對干預行為后果的有限預判。制度不僅是一種可識別的規范,在某種程度上也體現著人們同意遵循的共識[16]17,凝聚著應對風險和災害的社會性經驗、認知和傳統,因此能夠在一定程度上降低這種來自自然和社會的不確定性,提高人類的風險認知能力和治理能力。對于穩定治理秩序的強調意味著作為框架的制度需要保有健全完整、多樣嵌套的基本特征,以盡可能覆蓋紛繁復雜的公共安全治理問題。同時,敏捷的制度學習通過強化制度的靈活性彌補制度悖論所帶來的治理困境,進而推動治理的韌性實現。

3.1 制度的健全穩定

韌性的原意是指彈性、伸縮性,用以說明物體在受到外在沖擊和擾動時以保持原狀或者快速恢復原狀的性質與能力。韌性概念引入社會領域后,其核心旨在強調系統在抗拒外來壓力時的穩定性和恢復力。公共安全治理是一個從預防準備、監測預警到應急響應、協調動員、恢復重建的過程,表現為環環相扣、層層遞進的整體邏輯。全過程動態能力的健全、穩定和完整就是韌性的主要特征。韌性是能夠使系統對逆向事件及其負面影響進行抵御、吸收和恢復的能力,這種能力應該貫穿事前、事中和事后。因此,治理的韌性首先突出表現為治理制度框架的完整性和健全性。也就是說,公共安全治理的時間結構必須形成相應的、完整的制度結構,確保從風險治理到危機應對,再到學習改進全過程的治理活動都能夠被制度化和結構化,從而形成穩固的態勢和穩定的預期。

其次,制度的穩健性體現為制度得以執行的程度和質量,也就是能夠形成持續性的、規則激勵的、有效的集體行動。如果沒有導向出有效的行動,那么制度只能是一紙空文。事實證明,現實中大量安全事故的發生都源于安全生產制度未得到有效執行,或者生產過程中的人為錯誤。從安全保護機制來說,制度的形式主義可能導致承災體的管理漏洞,即雷森在“奶酪模型”中所說的安全柵欄的“隱性漏洞”[17]117,由此提高了治理系統的脆弱性,進而損害系統的整體韌性。當然,“徒法不足以自行”,制度不可能自動施行,關鍵是形成對規則的共識,或者依靠強力確保其得到執行。因此,制度的嚴肅性、權威性就顯得非常重要,建立完善的責任機制就是確保制度穩健性的重要前提。這也是世界各國都強調現代應急法治重要性的原因。將應急管理全過程的主要制度以法律的形式固定下來,正是為了確保其得以真正落實到實踐層面。

3.2 制度的多樣嵌套

制度是人類社會一切約束性規范和準則的總稱,多樣性是社會制度的核心特征之一[18]15。多樣性不僅體現在不同場景、場域和活動中制度內容具有相異性,也表現為正式、非正式、成文、慣習這些制度類型存在差別。由于人類社會是高度復雜的系統,制度的多樣性往往能催生和保護社會行動及其行動者的多樣性,由此構成紛繁復雜、相互嵌套的社會生態系統。從某種意義上說,社會生態系統的復雜性與其抗拒外力作用的韌性有著非常緊密的關系。歷史學者傅衣凌在論述中國傳統社會生產方式、控制體系和文化思想等方面的多元性時就提出:“這種既早熟又不成熟的彈性特征,使中國傳統社會具有其他社會所無法比擬的適應性,不管是內部生產技術水平的提高,還是外部環境的變化,這個多元的結構總是能以不變應萬變,在深層結構不變的前提下迅速改變自己的表層結構以適應這些變化?！盵19]這是中國歷史雖遭多次變亂和分裂仍然保持國家統一的基本奧秘和根本原因。

公共安全治理是一個比應急管理更為宏觀的概念,強調從風險治理、危機管理到危機學習的全過程。因此與公共安全治理體系相關的制度是多樣性的,既有國家層面的法律法規,也有行業性的安全管理規范,還有專業性的科學操作手冊及應對各類突發事件的應急預案,以及鄉村社區層面長久以來形成的關于群防群治、聯防聯控的慣習和傳統。如果從權威性和影響范圍來看,這些多元化的制度之間必然存在著巨大的差異,應急管理法律與應急管理預案不可同日而語。但從系統韌性來看,這些不同層次、尺度和范圍的制度都在自己的領域內發揮著重要作用,而且正因為這些相互嵌套的制度體系,才能整合動員整個社會方方面面的資源,用于抵抗外在風險沖擊,保持社會系統的穩定。例如,應急管理法律只能規定最基礎和基本的制度,以及在應對社會風險時個體的權利和義務,但如果沒有基層社區層面的規范導則,那么龐大的社會志愿行動往往難以形成。

3.3 制度的學習演進

制度是經過一定時間沉淀的相對穩定的規則,但制度也需要根據環境的變化而動態調整,這就是制度的動態學習和演進。經由學習演進過程而形成的適應性是制度韌性和韌性治理的重要組成部分,奧斯特羅姆在闡述生態環境適應性治理時深刻揭示了這一邏輯。奧斯特羅姆認為,傳統的自上而下的集中式管理和分散的私人產權制度可以解決一些公共資源管理問題,但也存在諸多局限,特別是面對復雜的社會生態系統以及高度的不確定性環境。當存在大量的利益相關方時,如何傾聽他們的訴求并整合多元利益就成為治理機制要解決的核心問題,而傳統的科層化治理模式常常顯得力有不逮[20]。正是因應環境系統因素變遷帶來的挑戰以及整合多元主體的利益的需要,才提出了適應性治理理論。因此,適應性治理是指治理制度和機制的演進和發展,旨在通過使用者、知識、政府和有組織的利益之間的協同合作產生長期、可持續的政策方案以應對那些棘手問題。

敏捷的制度學習是中國特色應急管理體系一項非常突出的能力。2003年以來的短短二十年間,應急管理制度體系已經發生了幾次較大規模的調整,防范化解重大突發風險的能力由此也不斷提升。中國從2004年開始建設以“一案三制”為架構的應急管理制度。2007年頒布施行《中華人民共和國突發事件應對法》,標志著現代性的綜合應急管理體系建立。2018年在總體國家安全觀的指導下,總結已有成功經驗,組建綜合性的應急管理部門,構建新一代應急管理制度。2020年后迅速推進以國家疾病預防控制局為代表的公共衛生制度改革。除此之外,2012年以來,隨著基層黨建和基層治理的不斷加強,城鄉社區治理制度體系得以鞏固夯實,形成了以黨組織為圓心的基層風險共同體,在社會動員、群防群治等方面發揮了重大作用。這些變革都是在極為復雜的環境中,按照統籌發展與安全的原則,根據風險態勢變化和公共安全需求而主動做出的動態學習調整,起到了補短板、強弱項、夯基礎的重要作用,為抵御重大突發風險提供了堅實的社會基礎和保障。

4 韌性治理的政策維度:靈活調適

公共政策是國家機關、政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行為或規定的行為準則[21]50,也是對社會價值進行的一種權威性分配[22]291-292。常態化的政府治理活動主要由公共政策進行推動,在非常態的公共安全治理情境中,應急活動主要依靠非程序化的政策制定進行調適。公共安全治理政策的產生往往伴隨著危機的突發性、危害性以及應對時間的緊迫性形勢,風險后果的“飛去來器效應”(1)在社會心理學中,人們把行為反應的結果與預期目標完全相反的現象,稱為“飛去來器效應”,即“飛鏢效應”。烏爾里?！へ惪嗽谄渲鳌讹L險社會》中指出:“那些生產風險或從中得益的人遲早會受到風險的報應。風險在它的擴散中展示了一種社會性的‘飛去來器效應’?！币笾卫碇黧w做出關鍵性決策以更有效地應對外部沖擊。政策作為治理活動的工具化體現,對公共安全治理的作用表現在兩方面。一方面,通過靈活調整使治理系統在復雜變化的環境中保持穩定性及延續性。公共安全治理政策能夠根據風險情境下的問題變化對以往的政策標準進行補充和修正,并通過政治強化來彌補原有政策執行上的不足。另一方面,通過行動引導確保治理系統中各主體能夠快速響應,從而強化公共安全治理效力。由于治理系統深受外部環境變化影響,其韌性的實現依賴于政策工具的靈活調適,一方面緊隨危機事件的治理形勢調整政策內容,另一方面把握好調整時機,在適當時間做出最佳應對行動。另外,靈活調適的基礎在于有充足、準確的政策準備,以避免變化引起的系統紊亂,確保治理的穩定。

4.1 政策的因勢而變

韌性強調系統自身在外部擾動下的恢復能力,在結果上呈現為系統與環境的相對平衡。在公共安全治理過程中,正是作為治理工具的政策在動態調適中使系統能適應不斷變化的外部環境并保持生命力。因此,公共安全韌性治理在政策內容上首先表現為危機事件的應對策略能夠因勢而變。政策主體為解決現實危機問題,在對形勢判斷的基礎上,脫離舊的政策框架,生成更符合現實效應的治理思路。當然,政策調整并不意味著完全打破原有思維,而是通過學習吸收既往經驗調整政策工具,在與政策環境變動保持相對一致中保持政策內容的連續性及穩定性,避免因政策的突變導致治理系統發生劇烈波動,加劇系統脆弱性。僅以洪水的治理政策為例,傳統的控制洪水政策采取單一的工程舉措,通過興修水利對洪水嚴防死守;隨著自然環境及人類社會環境演變,當代的治水政策更加主張適應洪水,調整人水關系,充分利用工程、非工程及管理舉措,降低洪水災害。

其次,治理的韌性還表現在政策調適內容的有效性、針對性、科學性,確保其貼切精準。在短期的應急決策中,難以預見的風險變化下危機事件的問題性質、演化機理、應對方案都表現為復雜無序,這導致決策者面臨認知困境。如果一味強調效率目標,使用壓倒性的政府力量以求在公共安全治理中取得決定性和快速的政策結果,就有可能陷入治理的“絕對剛性”[23]180。這種“全有或全無”的政策過度反應[24]原則,在追求唯一政策目標的同時忽視其他政策成本,可能導致政府信任危機。而一味強調政策成本,忽視政策效果,利用有限的資源和政府力量來實現政策目標,可能導致“有組織地不負責任”,從而貽誤時機,影響應急效果。因此,公共安全治理的韌性要求政策調適摒棄非此即彼的“一刀切”,在綜合各類政策目標的基礎上適度調整,通過自動或半自動的調整反饋機制和程序[25]實現治理的韌性價值。

4.2 政策的因時而變

公共政策的時間性問題是政策制定、執行過程中的關鍵問題。一方面,時間為政策主體及政策制定過程提供了激勵和動力;另一方面,時間使制定情境結構化,政策過程中各要素組合成為時間鏈條[26],政策制定、實施、調整的時間選擇是決策者需要考慮的重要因素。在公共安全治理中,復雜系統中的行為難以預測,基于某個時間點靜態分析的應急政策通常在危機事件的應對中不是一勞永逸的,而是隨著時間推移及事件演化而不斷調適。在這一調適過程中,正如歷史制度主義理論所認為的,時間問題不只是長時段的時期,也是短時間的某個重要節點。因此,治理的韌性在政策時間選擇中首先表現為調適節點合適,意味著在適當的時間作出正確的選擇,決策者在評估何時做出反應的基礎上,采取迅速、有力和果斷的行動來控制危機,保障應急政策的有效及可持續。

其次,治理的韌性還表現在政策調適的及時性,即在外部環境發生變化后迅速通過政策調整回應現實需求。在我國公共安全治理政策的長期演變中,重大焦點事件對政策變化起到顛覆性的驅動作用[27]。一系列重大事件作為外部擾動因素,倒逼政策進行及時調整以對現實公共安全治理情境進行回應。因此,韌性治理的實現就在于及時根據國家發展需求、突發事件應對檢視現行公共安全治理政策,并在修訂政策短板的基礎上進行漸進式調適,以危為機,為公共安全治理體系完善優化提供政策支撐。運用好政策過程中的時間策略,在時空環境被極大壓縮的公共安全治理活動中能夠為應急決策提供穩定的秩序及合法性。正如行政管理的節奏需要服從社會的節奏,公共安全治理的節奏同樣需要服從風險情境下社會環境變化的節奏。公共安全治理政策的制定中采取行動的機會稍縱即逝,決策者要根據危機事件演化確立決策制定實施的最佳時間切入點,做出及時且適時的調整,避免危機應對的失敗。

4.3 政策的有備調適

韌性的多樣性是通過配置充足的資源使系統自身在外部沖擊下保持穩定及可靠的基礎特性。在公共安全治理研究中,這一特征則強調治理系統在風險情境下的預防準備能力。政策作為治理的工具,其韌性就在于政策調適前的充分準備和詳細研判,這被稱為“有備調適”。相比于常態化治理中的政策設計,應急情境下的政策調適在時間上更為迫切,難以采取一般意義上的政策實驗及政策試點對政策效果進行檢驗,致使應急政策在設計、實施、反饋的過程中缺乏緩沖帶,其產生的后果很難逆轉。因此,充足的政策準備首先基于對風險的識別研判,即在既定治理模式和政策邏輯的基礎上,準確判斷現實的風險情境,并將政策文本與其相統一。一方面針對當前公共安全治理政策的遺留問題進行重新設計或修正,另一方面強化系統的風險識別能力,敏銳抓取內外部沖擊源的表征,針對風險演化路徑進行預測進而做出更具前瞻性的設計。

其次,政策調適的準備還在于配套政策的儲備。應急情境下,快速響應的政策難以充分適應復雜變動的社會環境,可能導致政策對于特定群體或特定社會問題的遺漏,進而演變為次生危機。因此,在公共安全治理政策調適前,需保障冗余的彈性空間和足量的政策資源儲備,將常態中的緩沖帶前置,以回應難以預測的衍生災害。動蕩的環境中有些變化是已知的,隨著時間推進產生規律性的結果;而一些未知的變化源于隨機擾動,無法預見。這意味著政策資源儲備很難判定,過多的資源儲備容易提高政策成本,儲備不足則難以應對風險沖擊。因此將政策調適尺度限定在一組風險參數內,從而使政策具有一定的靈活性。具體而言,政策試驗、政策學習、知識共享、領導能力、利益相關者參與、多層次治理等都可以增加工作、信息和資源的儲備,幫助系統應對突發事件的沖擊[28]。

5 韌性治理的組織維度:彈性運行

組織是現代社會的基礎,是國家治理活動中權力與資源分配的具象化。在一般性治理活動中,組織承載著治理主體個體或集體規范化、有序化的行為,在提高治理效率的同時通過配置公職人員的注意力引導他們有效回應民眾需求[29]。公共安全治理有效性及韌性在很大程度上取決于組織的應對能力,即組織的韌性。這一特性表現為組織在危機中迅速重新配置資源并積極應對突發事件的能力[30]257。從組織層面來看,治理系統的韌性基于調節組織規模與治理資源的張力而實現。在這一過程中,組織的結構、領導、文化等因素都通過強化組織的行動能力、調整組織的治理規模使其兼具穩定性與靈活性的韌性特征,促進治理系統在常態與應急態間銜接轉換。

5.1 組織的規模結構

作為治理活動的主導,政府組織內部治理和結構問題是影響治理效力的關鍵。官僚制自誕生以來在很長一段時間中被視為是政府組織和運行的有效形式。然而,官僚制在發展過程中存在種種“韋伯式”難題,如組織僵化、利益博弈、信息壁壘等。長期固化的組織結構及行動慣性使政府對外界環境變化感知遲鈍,應變能力逐漸喪失。這一弊病在當今巨型災害、極端事件頻發的社會中更為顯著?？茖永Ь车牟涣加绊懺谥袊伯a黨領導的國家治理體系中得到了有效減少。原因在于黨通過政治領導在組織和意識形態層面塑造并形成了集中統一的組織結構,既能集中力量辦大事,維系政府體系的效率,又具有一定的伸縮空間,能在常態下以最小成本儲備應急隊伍并在遭遇危機事件中擴大應急的組織規模、延伸應急的工作體系,及時回應社會需求?，F有研究表明,“干部下掛”通過調整組織結構空間,擴大應急組織規模,強化組織間的資源對接及組織的應變能力,相關的救援物資、撥付的財政資金、負責救助防災的專業人員通過這一形式都能得到合理的分配和利用。對“干部下掛”的研究也充分證明了中國特色黨政組織適應性、銜接性、動態互補性[31]的優勢,為組織結構規模的伸縮空間對組織韌性的塑造提供了有力支持。

作為治理活動的重要參與者,多地區、多部門治理主體間的信息資源互通互動對公共安全治理尤其是應急管理效能產生關鍵影響。社會網絡理論下的應急組織網絡結構被視為適應性最強、恢復效用最高的應急管理組織結構[32]。在多元主體構成的組織網絡中,治理或系統控制中的多中心意味著在特定地理區域或管轄級別有多個決策單元在運作,每個決策單元都具有一定程度的自主權,并與其他單元水平連接以處理共同的問題,也可以與嵌套在分層治理系統中的其他單元進行垂直交互?；诰W絡的多中心組織結構是建立韌性的關鍵原則,其在使治理水平與問題的規模相匹配以及通過治理結構的冗余和多樣性[33]鼓勵自我糾正機制方面具有優勢。網絡中的多元參與者在災難發生時會響應彼此的需求,且網絡中的各個參與者相對獨立,并不特別依賴其他參與者。研究表明,松散耦合的網絡結構容易根據組織間信息交互進行調整適應,在抵抗災害中深具韌性[34]。

5.2 組織的領導動員

對組織而言,危機既可能使自組織走向消亡,也可能成為組織變革的新契機,正如社會沖突論所指出的,沖突能夠增強特定關系或群體的適應和調節能力。而組織在經歷外部沖擊后轉向何種狀態在很大程度上取決于公共安全治理主體的領導動員能力。一方面,政府承擔著公共安全治理組織體系中“元治理”的領導角色,其公共安全治理能力和效力是衡量和反映治理系統韌性能力的重要方面。我國在公共安全治理發展歷程中形成了自上而下、黨政主導的治理模式,黨的領導核心地位使其能夠憑借強大的政治領導力、組織號召力和思想引領力,成功抵御危機[35]。另一方面,治理的韌性形成還基于組織的動員力。在重大危機事件情境下,政府單方面的治理力量無法滿足應急需求,需要通過動員社會力量實現多元主體共同參與進而形成全國“一盤棋”局面,以此提升公共安全治理效能。

非常規情境下治理主體間往往處于價值沖突、緊張的狀態,組織成員間的高度異質性決定了如果沒有良好的控制和協調機制很容易走向混亂、無序,在外部沖擊下如同一盤散沙,不利于系統韌性的塑造。因此,組織的領導動員以組織間及組織成員對公共安全治理的共識為前提基礎。共識本質上指治理體系中的組織均擁有相同的價值追求和目標愿景。一方面,外部環境風險構成了基本共識。貝克的風險社會理論揭示了當代社會中環境風險的分散化、均等分配、無差別分布已經取代了“階級等級”邏輯[36],風險影響的整體性使各主體之間自然構成抵抗風險的共同體。另一方面,基于秩序構建、意向生成、優勢整合、行動調節[37]的共識機制建設是組織協同的前提條件。兼容性的合作目標、有序的協同行動、守望相助的合作氛圍、嵌合支撐的合作內容方能形成能動、穩定的網絡關系。此外,在長期磨合中建立的相互信任也是組織在應急狀態下能夠有效參與互動、提升治理韌性的關鍵。已有研究表明,在面對復雜的外部環境時,信任通過降低交易成本、提高成員間互動的靈活性來產出治理效能。多元主體組織間的信任建基于制度規范,完善合作制度、建設科學可行的合作模式、賦予多元主體參與治理活動的合法性地位是實現信任的基石。

5.3 組織的文化營造

組織文化對于組織韌性塑造具有根本作用。組織文化包括組織的價值觀、文化符號、行為規范等,這些要素相互作用并在組織長期運作中逐漸內化為組織成員行為的理念指引,形成危機下的反應模式和行為邏輯,為治理活動指明方向。在公共安全治理中,最為顯著的組織文化是防范風險的安全文化,這也正是韌性治理形成的基礎。自古以來,“凡事預則立,不預則廢”“防微杜漸”的文化理念就引導組織成員形成長期的預防性風險意識及公共安全的責任意識,決定了中國能夠在重大災害面前憑借集中力量辦大事的治理優勢,整合各方力量參與災害救援,進而維系社會治理系統的長期穩定。隨著公共安全治理環境、形勢變化,當代公共安全治理組織在總體國家安全觀的基礎上形成了更加豐富的文化內涵。一方面,常態情境下“居安思?！钡陌踩l展理念,強調將風險視為一種系統常態,強化常態與非常態間的制度銜接,進而形成治理閉環;另一方面,非常態應急情境下“轉危為安”的防治理念,以防災減災救災為目標,堅持“人民至上”“生命至上”的價值取向。

此外,共同體文化產生于組織內部成員的認同感和一體感,是基于信仰和情感維系的意識總和?！叭巳擞胸?、人人盡責、人人享有”作為我國社會治理共同體建設的基本要求,旨在通過突出人民群眾在治理中的主體地位和功能,以形成利益共享、責任共擔的良好風氣,從而引導其積極參與公共安全治理。因此,公共精神的培育有利于系統形成公共安全治理的共同體文化。這一文化通過提升成員對治理行為的認同及強化參與塑造治理的軟性環境。在公共安全治理過程中,共同體文化能夠降低組織成員間的交易成本,強化成員對組織的歸屬感、認同感、信任感,保障成員對組織應對危機的信心,從而使行動更加穩定、有序、高效,這些正是治理系統韌性形成的重要方面。組織文化韌性較強的社區基于長期治理中積累的豐富社會資本,促進其成員在公共安全治理中積極參與自救互救,進而形成社區共同體,為社區應對突發事件提供了堅實的社會基礎。

6 制度、政策、組織的相互建構及良性互動

公共安全治理系統是一個復雜的巨系統,涉及多種要素,且要素間彼此相互影響。制度、政策、組織三個要素間相互作用的動態過程最終影響著系統的韌性治理。面對無法預見的風險,明確定義治理的韌性狀態究竟為何是困難的。因為在未知情境中很難判定何種方式是對危機的最有效回應,實際上只能在監測中發現某一應對戰略在一定程度上促進或是阻礙了韌性結果的達成,更加理想的治理方案需要在不斷評估、迭代、更新中實現。因此,對韌性治理的認知并非只是靜態的、停滯的要素分析,更是動態演變的互動關系剖析,以呈現出復雜巨系統的韌性治理全貌。

6.1 以制度為主導的建構及互動

制度是韌性治理的核心支柱,為政策和組織提供基本框架。制度對政策的影響主要表現為性質認定。一方面,制度是政策的基礎,對政策范圍進行限定。在危機事件應對中,韌性治理的制度韌性直接影響對該事件的定性,包括治理結構、治理規范、治理主體責任等,穩定權威的制度為治理的具體策略及行動奠定基礎。制度通過對事件性質進行認定為政策確定范圍限度,即政策依據、政策主體、政策對象等。另一方面,制度為政策拓寬治理空間,使政策在一定程度上能夠靈活調整治理范圍。不同治理系統的外部環境及其內部資源各不相同,制度的多樣性意味著治理主體能夠通過各自的自主性對系統進行調整優化。黨的十九大報告指出“賦予省級及以下政府更多自主權”[38]39,意味著地方治理系統作為承擔更多政策功能的角色,被賦予更多自主權后有利于通過靈活性的政策調適提升治理效能。從這一角度而言,在公共安全治理中,制度的多樣嵌套為政策的制定執行拓展了空間,使其在面臨復雜且不確定的危機情境下能夠根據時勢靈活變動。

制度對組織的影響表現在制度指導組織行動。在治理活動中,制度通過以明確的規章、協議等形式確定組織的行為目標、基本規則及職責分工等。制度明確治理結構,基于結構功能主義,結構的作用在于對行為的約束性設定,因而制度通過結構設定對組織的角色進行劃分安排,包括有什么能力、承擔什么責任、組織間關系是支配關系還是合作關系,進而對組織認知、行為策略起決定作用。

6.2 以政策為動力的建構與互動

政策是韌性治理的本質屬性,作為治理活動策略的制定和執行環節,對韌性治理的實現起到關鍵性作用。一方面,政策對制度的影響體現為其具象化表征功能。制度是治理活動的源頭,但對危機事件的定性并不會直接引發治理行動,政策作為治理的行動指導會根據時勢分析研判后制定行動策略以實現治理訴求。另一方面,政策的適應性執行有助于完善制度體系。災害場景的復雜性導致應急管理制度規定與實際響應存在不一致的現象,制約應急管理的職能實現。政策的外在表現正是多個治理主體不同策略的運用。地方政府和基層社會在政策制定與執行中,面對制度與實際不匹配的問題,通過靈活應對、因應運作對制度設計進行反饋,最終演變為制度上的完善修正,從而推進韌性治理的形成。

政策的策略屬性決定其對組織的影響主要通過提供行動策略來進行。精準的策略供給一方面能夠清晰地厘定多組織協同的職責分工,避免因責任不清導致組織間的推諉扯皮;另一方面能夠通過劃定縱向組織間的責任層級,調整治理主體上下級的權力資源配置結構,激發組織在治理中的自主性及活力。

6.3 以組織為支撐的建構與互動

組織是韌性治理的行動載體,是治理活動實現的最終落腳點。組織韌性決定行動者是否采取行動、采取什么樣的行動、以何種方式行動。組織對制度的影響表現在組織的應變力是連接制度優勢與治理效能的重要變量[39]。制度的穩定性意味著在短期內難以及時調整,因此會導致制度滯后于現實治理情境。而組織相對制度而言更具靈活性,在突發危機事件中能夠突破常規制度體制,通過創新組織結構、行為機制及互動關系適應新的治理需求。如在常規組織基礎上調整改造而成的任務型組織能夠通過靈活運用組織工具、調節自主性,改變與其他組織間的關系,形成精準回應機制,在重大風險中具有較強的決策能力、執行能力和適應能力[40]。

組織對政策的影響表現在任何一項政策均需要經受組織的檢驗。組織目標、激勵與約束的差異導致在高度分化的組織結構下,政策執行結果易受到組織間相互博弈的影響進而呈現出與政策設計目標相背離的困境。在應急情境下,強烈的問責壓力、利益沖突使得政策執行與組織結構間的張力尤為顯著。如果不能使政策和所牽涉的組織相適配,可能會導致過度反應或反應不足的政策走樣。

7 結論與討論

為了從韌性視角完整地揭示公共安全治理背后的決定性因素及其影響機制,本研究創新性地從治理模式的三個層面——作為核心框架的制度、作為行為指導的政策、作為行動載體的組織著手,構建了一個理解公共安全韌性治理的整合性理論框架,探討在整個治理過程中,哪些屬性能夠使治理系統更好地適應風險、敏捷地應對風險,從而達到韌性的、良善的治理結果。通過這一理論框架,研究者可以從某一維度深入探討中國公共安全治理的運行邏輯,也可以整體關注治理過程中從制度、政策到組織自上而下的行為表現與復雜互動,探析影響公共安全治理的一般性因果機制。以制度、政策、組織構成的公共安全韌性治理分析維度,其適用情景覆蓋常態化治理情境與風險情境,不僅囊括應對全過程,還涉及常規治理中韌性的塑造和培養。這一范式彌補了傳統應急管理及風險治理對于常態或非常態下的公共安全治理絕對性劃分的缺陷,在認識到環境變化難以預測性之上更加強調系統自身抗風險能力的強化,即將治理重點回歸到系統本身而非單一的問題解決或風險預測。從這一視角而言,韌性治理是現代社會中公共安全治理的新范式,是對傳統應急理念的更新與超越。

雖然本文結合已有的研究成果和具體的實踐案例,在框架內對影響韌性治理的各類要素進行了詳細的闡述,但仍有繼續討論的空間。一方面,由于各國間公共安全治理體制機制存在差異,某些影響韌性治理表現因素的適用性還有待進一步探討,因此,需要研究者在整合性分析框架基礎上,結合具體的治理模式及實踐表現,進一步深入分析;另一方面,本研究對于韌性治理的分析框架跳出一般性的災后情境,將治理的研究視野拓展至較長的時間跨度內,從而觀察治理的韌性是如何形成、演化的。在這一過程中,未來的研究可以通過單案例的深入闡釋或多案例的比較研究對這一框架進行檢驗及完善,以對當代中國公共安全治理進行更加科學的探索。