云南邊境地區農村本土能人資源開發與管理研究

高 飛，陳長瑤

(1.中信銀行 昆明東風東路支行,云南 昆明 650200；2.云南師范大學 經濟與管理學院,云南 昆明 650092)

人才是國家發展的第一資源，關系到國家經濟繁榮、國家安全、政治穩定，隨著國家精準扶貧、鄉村振興等工作全面深入，農村本土人才的研究也越發重要，目前學界對“農村本土能人”定義不統一。社會各界通常把具有一技之長的農村居民稱為“能人”和“鄉賢”，也有人稱他們為“田秀才”“土專家”，在學界和國家規范的稱謂是“農村實用人才”[1]。筆者認為，“農村本土能人”是指根植于農村本土歷史文化、社會經濟之中，依托本土或者外部資源、環境而造就的且愿意回到當地農村工作的人才。具有技術能力強、農村新生活示范、敢于創業、流動性小等特點。國外學者對于農村人力資源和人才的研究要早于我國，美國、日本、德國的理論和實踐成果較為豐碩。近年來，我國學者十分關注農村人力資源開發和管理研究。楊建國、李海光論述了農村勞動力在社會中的合理開發與配置可促進農村經濟和社會發展[2-3]。張海濤從優化人才開發的政策環境、營造就業環境、培訓項目、政府宣傳引導等方面提出當前農村實用人才開發的措施[4]。長子中指出農村人力資源開發關系到農村產業發展、農民發家致富、精神文明教育建設[5]。母賽花認為農村勞動力資源豐富，但總體素質和文化水平依然較低，亟需加大開發力度[6]。張袁媛等分析了當前農村實用人才開發中主要存在的問題[7]。宋美麗認為農村人力資源開發有利于農村勞動力的有序轉移，促進農業的可持續發展以及農業現代化的實現[8]。潘明明等認為，西部民族地區農村人力資源開發要重點加強農村人力資源開發的軟、硬環境建設，不斷完善人力資源開發的制度保障機制[9]。陳波涌等個基于精準扶貧背景提出了貧困農村地區人力資源開發要不斷強化基礎教育發展、構建職業教育與培訓體系等配套機制[10]。張建民提出云南省農村人力資源開發的一些對策[11]。何躍指出跨境民族教育是國家邊疆文化安全的重要因素之一[12]。李育全針對省內貧富差距過大、就業困難和經濟落后問題，提出關于鼓勵和引導就業，實施職業培訓計劃等農村人才開發對策[13]。王洪等提出，民族問題是地方社會問題的核心，少數民族人力資源的開發能夠推動民族地區發展、促進民族團結、促進邊境地區穩定[14]。程浩然認為人力資源是云南省邊境地區縣域經濟發展的基本要素，它決定了在縣域范圍內勞動力的供給總量，也限制了縣域經濟的規模[15]。呂偲針對云南15 個特有少數民族人力資源開發提出了具體的對策措施[16]。王見敏等探討了“雁陣模型”下中國農村人力資源的開發模式[17]。劉艷霞在鄉村振興背景下農村社會工作人才隊伍建設研究中提出了構建多元化的鄉村振興人才隊伍，探索出“?！纭甭搫优囵B模式[18]。王俊程等深入分析了鄉村振興重點幫扶縣鄉村人才突出問題并提出破解之道[19]。李貝貝在農村人力資源數量下降，老齡化、低質化等現實情況的壓力下，對農村本土化職業化農村人才培育路徑進行了探討[20]。艾野梳理了農村教育思想，分析了我國農村教育發展現狀、問題及發展路徑等，為鄉村振興戰略下農村教育人才培養現狀及路徑研究提供了新的視角[21]。熊艷從新時代農村傳統文化資源傳承創新發展人才支撐面臨的困境出發，構建了新時代農村傳統文化資源傳承創新發展的人才支撐方略[22]。

綜上，對于云南省邊境農村本土能人資源開發的著述不多。鑒于此，本文在前人研究的基礎上，通過對云南省瑞麗市、勐臘縣、河口縣三個邊境縣域農村本土能人的調查，梳理這類地區農村本土能人資源開發的基本現狀，進一步發現當前云南省邊境地區農村本土能人資源開發和管理中存在的問題，剖析問題出現的原因，提出解決問題的對策建議，旨在為云南邊境地區農村本土能人資源開發與管理提供一些參考和借鑒。

一、研究區域、方法和數據統計

（一）研究區域概況

云南省位于我國西南邊陲，具有獨特的區位條件和地緣政治環境，共有25 個縣市與越南、老撾、緬甸接壤，其中16 個縣市隸屬民族自治州管轄，6 個屬少數民族自治縣。這些縣市的社會經濟發展環境整體來說較我國其他發達縣域相對落后。數據顯示，2022 年云南省邊境地區鄉村振興國家級幫扶縣有10 個（全國160 個，云南省27 個），2021 年25 個邊境縣市地區生產總值2 984.8 億元，僅占全省GDP 的11%，這些縣市農村人才資源開發程度亟待提高。

本文選取瑞麗市、河口縣、勐臘縣三個區域為調查縣域，分別位于云南省邊境地區的西部、中部、東部，有一定的代表性和典型性。瑞麗市是中國西南最大的內陸口岸，2016 年12 月7 日被列為第三批國家新型城鎮化綜合試點地區，與緬甸接壤。河口縣是云南省唯一一個以瑤族為主體的自治縣，交通相對便利，是云南省乃至西南地區通向東南亞、南太平洋最便捷的陸路通道，與越南接壤。勐臘縣是西雙版納傣族自治州的管轄縣之一，與老撾接壤，少數民族眾多。

（二）研究方法

主要采用問卷調查、深度訪談和梳理統計等研究方法。涉及的數據主要來源于問卷調查和實地訪談獲得的第一手資料和數據并通過整理，其他經濟社會數據主要來自《云南省統計年鑒》和《中國統計年鑒》。

（三）數據來源和問卷統計

實地調查中，在3 個邊境縣市共發出調查問卷230 份，收回215 份，回收率93.47%；回收問卷中的有效問卷202 份，有效率94.38%。在有效問卷中，瑞麗市有90 份，河口縣有64 份、勐臘縣有48 份。其中，群眾（含部門工作人員和當地群眾）問卷104 份，本土能人98 份。在調研的邊境縣市中，農村地區本土能人平時使用當地語言的有52.04%，使用漢語的有47.96%；男性占56.12%，女性占43.88%，男性比率明顯高于女性。40～50 歲的占33.67%，其次是30～40 歲的占30.61%，21～30 歲的占16.33%，50 歲以上的占14.29%，能人的年齡層次主要以中青年為主。已婚和未婚的分別占83.67%和16.33%。有33.17%屬于生產型人才，19.31%屬于農村營銷型人才，9.90%屬于農村技術服務型人才，23.76%屬于農村社會服務型人才，8.42%屬于農村技能帶動型人才，其他類型人才占5.45%（表1）。

表1 調研問卷基本信息統計

二、邊境農村本土能人資源開發和管理存在的主要問題及原因分析

（一）主要問題

1.總量相對不足

數據顯示，2021 年，云南省邊境地區農村本土能人為10.78 萬人，占到邊境地區總人數的1.74%，與全省農村實用人才比占全省總人數比率（1.45%）基本一致。但全省現有邊境地區農村本土能人占該地區農業人口和鄉村從業人員的比率僅為1.43%和2.95%，占全省農村實用人才的比率僅為12.9%，而邊境地區總人口占全省人口的14.5%，邊境地區農村本土能人的總量偏少，且拔尖人才、科技致富領頭人才匱乏，滿足不了邊境地區農業現代化和農村社會經濟快速發展的需要。

2.整體文化素質不高

2022 年，云南省的平均受教育年限約為8.82年，邊境地區農村本土能人的平均受教育年限低于這個數字，且邊境地區農民尚有大量文盲（文盲率普遍高于云南省其他區域）。如表2 所示，在接受問卷調研的本土能人中，學歷水平為“小學”的占12.25%，“初中”的占25.51%，“高中、中?；蚣夹！钡恼?6.73%，“大專及以上”的占22.45%。在接受問卷調研的群眾中，小學學歷占18.27%，初中學歷占28.85%，高中、中?；蚣夹W歷占27.88%，大專及以上學歷占20.19%，整體文化素質不高。本土能人的學歷總體上略高于群眾。

表2 受訪者學歷信息統計

3.結構和分布不盡合理

調研數據顯示，農村生產型、營銷型、技術服務型、社會服務型和技能帶動型五類農村人才的比率為33.17%、19.31%、9.90%、23.76%、8.42%，技術服務型和技能帶動型人才比率較小。結合實地訪談區域來看，大部分農村本土能人聚集在自然環境、社會經濟、文化教育條件相對較好的鄉鎮和交通便利的村寨，而偏遠落后的村寨本土能人較少；有較好民族傳統工藝和歷史文化傳承的鄉村分布較多的農村本土能人；在社會經濟發展較慢、邊境線附近的少數民族村寨的農村本土能人分布較少。

4.創新創業能力不強

調研數據顯示，農村技術服務型和技能帶動型五類農村人才的比率僅為9.90%和8.42%，科技人才少，農民回鄉創業領班人和農村產業化經營職業經理人也大量缺乏，特別是農村勞務經紀人和農民企業家缺乏，而在這些受訪者中沒有一個是真正意義上的高層次創新型農村人才，大部分農村本土能人缺乏高科技知識和創新能力，且學歷層次總體偏低，大部分是高中或中專學歷，總體上創新創業意識和能力不強。

5.開發途徑有待挖掘

在能人開發中，政府通常是基于知識積累、學習能力方面的義務教育，在技能和創新能力的培養方面，多采用較高層次的深造和培訓。實際上，農村本土能人能力和技能的提升除了與學校教育和職業培訓有關外，還與父輩、親人、師傅傳授和自學成才有關。調研發現，“自學成才”的占30.39%，“父輩、親人、師傅傳授”的占29.41%，15.69%選擇“農業技術推廣機構”，13.73%選擇“農業職業學院”。顯然，邊境地區的職業教育和技術推廣稍顯滯后，農村本土能人的開發的途徑和經驗有待挖掘和總結（表3）。

表3 受訪本土能人技能培養途徑統計

6.教育培訓工作仍有待加強

調研發現，大多數農村本土能人都是經過自身不斷努力，探索、積累經驗自然成長成才的“田秀才”和“土專家”，大部分并未受過正規的學校職業教育和專業技能培訓。當問到“您是否參加過農村本土人才的培訓？”時，有61.23%參加過農村本土人才的培訓，38.77%沒有參加過。當問到“您愿意參加哪方面的培訓或教育？”時，絕大多數選擇實用技術（47.06%）和科技創業培訓（38.24%）（表4）。當問到“您認為培訓中存在的主要問題是什么？”38.58%的認為“缺少后續培訓”，27.56%的人認為“理論性強，操作性差”，18.90%的人認為“時間短”，4.90%的人認為培訓有收費，沒有參加。

表4 受訪本土能人參與培訓或教育意愿調研統計

（二）原因分析

1.地區社會經濟發展的滯后

在云南省廣大的邊境農村地區，社會經濟發展相對滯后，大部分邊境縣市無論是人均生產總值還是農民人均純收入都低于全省平均水平。當地的交通、通訊、醫療衛生等條件等較為落后，加上居住在山區，當地生態環境脆弱，特殊的區位條件和地緣環境，使邊境農村地區在較長歷史時期，其教育、經濟、社會發展等方面長期邊緣化。長期發展落后的狀態造成了人們在思想觀念、認知能力、綜合素質、技術水平與經濟發達地區相比整體處于后進的狀態，主要體現在工作和生活中思想保守、觀念陳舊、體制機制不靈活等。

2.能人開發投入不足

一方面，政府對人才發展的投入不足，根據教育部公布的2022 年全國教育經費執行情況來看，全國教育經費總投入為61 344 億元，比2021年增長6%，其中國家財政性教育經費為48 478億元，財政性教育經費約占GDP 的4.006%。云南省教育固定資產投資占全省全年固定資產投資比率在2010 年、2013 年、2015 年、2021 年分別為3.28%、2.17%、2.13%、2.10%，對于邊境地區的教育投入相對不足；另一方面，市場尚未充分發揮人才投入的基礎性配置作用，社會各界的農村人才開發投入力度遠遠不夠，非政府組織對于農村人才開發的投入的積極性不高。調研發現，43.48%的將家庭收入主要用于“衣食住行”，27.54%用于“教育”，11.59%的用于“技能培訓”，在問及“政府應提供哪些人才方面的支持？”時，53.78%的要求“加大人才培訓力度”，21.97%的要求“設立人才專項資金”。

3.能人管理服務不到位

當前，云南省邊境地區農村本土能人的缺失、能人資源開發和國家安全等一系列問題還沒有引起全社會的足夠重視，管理服務不到位。一是邊境地區農村本土能人是一個相對寬泛的認知，能人數量有多少、怎么分布、在哪分布、如何評價和認定、誰去評價和認定等問題給管理帶來一定難度；二是在對邊境地區農村本土能人的開發、管理、使用缺乏規劃；三是對農村本土能人在物質、經濟、政治和榮譽等激勵機制還不夠完善；四是在培訓、管理、經費保障方面均顯不足，對其管理的思路、辦法和方式有待完善，群眾對當地本土能人開發工作總體評價一般，對本土能人的開發和管理還有很多期待。

4.能人流失嚴重

數據顯示，近年來，云南省邊境地區鄉村就業人員比率不斷下降，大量農村剩余勞動力向城市流動，特別是年輕人才甚至一大批中年人都到發達地區尋找就業機會，留在當地的很少，而學有所成的大部分不愿意返鄉工作。調研數據顯示，關于“您認為您所在區域本土人才開發利用面臨哪些困境？”問題，有32.59%選擇了“人才流失嚴重”，比率最高，其次是“人才的作用沒被重視”，占31.11%。在問及農村本土能人“您想外出務工嗎？”時，仍有20.41%的人表示想。

5.能人開發和管理的體制機制障礙仍然存在

調研發現，廣大邊境農村存在人事制度改革不到位，“誰管、怎么管、管什么”等有待加強，農村本土能人的主體地位還沒有真正確立，特別是邊境地區農村人才市場體系和農村人才公共服務體系尚未建立起來，政府對邊境地區農村的宏觀調控和公共服務不到位。另外，缺乏科學有效、合理的符合邊境地區農村各類能人特色開發和管理機制。對農村本土能人的評價與激勵制度構建不完善，對能人評價與激勵的業績、貢獻和能力導向作用不足，進而使得發展需求導向作用不足；能人教育和培訓機制有待完善，教育和培訓與農村農業發展需要脫節。

三、對策與建議

（一）創新邊境地區本土能人開發和管理模式

1.創新自下而上模式

調研認為，由于邊境地區農村的社會經濟等差異問題，其本土能人的成長成才和管理可以從家庭、村落開始，也就是一種“自下而上”的開發和管理模式。因此，要建立本土能人對其他農村居民進行“傳幫帶”，并可以建立農戶合作組織，這個組織由本地德高望重的能人來組織技能培訓、手工藝學習、新技術推廣等工作，從而實現農村本土能人就在本土開發和管理。而政府要注重能人和群眾自身需求，加大政策傾斜力度，增加資金支持。

2.探索柔性化模式

政府要進一步完善邊境地區農村能人獎勵機制，給予邊境地區農村本土能人更多的肯定。對于邊境地區農村本土能人大量流失的現象，除了采取各種留住人才的措施之外，重要的是要加強與本土能人的交流和溝通。對于邊境農村本土能人和群眾的培訓，要積極引導和鼓勵，同時要尊重能人和群眾的選擇。在邊境新農村建設和發展過程中，采取全員參與的方式，讓農村本土能人和群眾了解到本村的未來發展，引導能人參與本村發展規劃，吸收能人的意見和建議。

3.采取層次化、差異化模式

（1）分層次對邊境地區農村本土能人資源進行梯級開發。第一層次應對各村支部、村委會（社區）黨員中表現突出的農村社會服務型本土能人進行重點培養，使其成長為新型的現代農村基層管理型人才；第二層次主要針對生產型、農村經營型、農村技術服務型和農村技能帶動型等方面的帶頭人，把他們培養成為現代農村本土人才骨干和鄉村精英（鄉賢）；第三層次主要針對大批具有生產技能、經營管理、創業創新等潛力的農民，使其培養成為“有文化、懂技術、會經營”的高素質新型農民。

（2）分區域差異化開展本土能人資源開發。第一層次為區位優越、交通便利的中緬邊界中部和南部縣市為發達型縣域，這些縣域的經濟發展水平和農村本土人才綜合素質都優于其他地區。如騰沖、瑞麗、芒市、景洪等，可實施“創新驅動開發模式”，以項目和資金投入相結合，創新創業培訓為導向開展本土能人資源開發。第二層次是區域發展條件一般，處于中緬邊境中部和中越邊境東部縣市的次發達型縣域，如瀘水、盈江、龍陵、瀾滄、勐海、麻栗坡、馬關、富寧、河口等，可實施“資源吸引開發模式”，即以優勢資源和優勢產業為載體，吸引社會資本投資，同時使優質人力資源直接注入，推動當地農村本土能人開發，帶動當地農村區域經濟發展。第三層次是區域發展條件較差，處于中緬邊境西北、西南部以及中老邊境和中越西部邊境縣域的欠發達型縣域，如西盟、鎮康、耿馬、滄源、孟連、江城、綠春、金平、福貢等，可實施“遷移性開發模式”，通過開拓就業渠道增加剩余勞動力就業機會，建立健全勞動力就業市場平臺，完善勞務輸出制度。

（二）創新邊境地區本土能人開發和管理機制

1.完善教育培訓機制

打破常規，大膽挖掘和使用大批技術型、應用型、開發型的農村人才，發揮“土專家”“田秀才”的作用，使他們活躍在邊境農村社會經濟建設的舞臺。建立健全一套邊境農村本土能人教育培訓體系，有計劃地開展專門農村技能培訓、知識更新培訓，加強對口培訓和外出培訓。加強農村職業教育，積極引導非營利性職業培訓，培養 “留下來、用得上”的農村本土能人。

2.建立合理的激勵機制

從體制層面完善工作管理模式，即在全省范圍內構建相應的邊境農村本土能人激勵管理機構，各州市、縣域各級建立相應的管理部門，形成省、州市、縣市三級聯動的管理體制，適時開展農村本土能人信息報送，制定農村本土能人激勵政策等。創新本土能人激勵機制，完善農村本土能人職級薪酬制度，逐步提高農村本土能人待遇水平。

3.完善教育、衛生投入和使用機制

建全教育經費使用機制，以法律形式明確農村教育經費的籌集、分擔、分配以及使用渠道，做到有法可依；加強邊境地區農村學校師資隊伍建設，提高農村教師的工資待遇；加大農村基礎教育投入，進一步完善農村學校教學設施；加大對農村醫療的資金投入，建設完善的醫療服務體系，加強衛生資源配置，從基礎上滿足不同層次的醫療衛生需求。

4.重視邊境跨境民族教育

加大教育投入，大力發展沿邊境地區跨境民族教育，這不僅是構建和諧邊疆社會的需要，也是維護邊疆安全的需要。要尊重跨境民族的民族習慣和個人選擇，要充分認識和了解邊境鄰國對跨境民族教育的政策導向，以相互尊重為前提，加強交流，形成良性的跨境民族教育的交流與互動。