加劇與緩解：我國基層法院人案矛盾之再審視
——以A市F區法院院庭長辦案制度為視角

孫琳

一、問題的提出

員額制改革后，法院系統的人案矛盾已成為深化司法改革亟須解決的重點難題之一。為此，學者們從不同視角探究，形成了不少高質量理論研究和實踐探索。如，關于人案矛盾的緣由，有學者從比較法視角探討，將我國法院的“案多人少”與其他國家進行實質性比較研究后，得出“我國法官承擔多種角色是當前法院系統‘案多人少’的主要原因”的結論[1]；有學者從員額制改革視角分析，認為法院系統的人案矛盾源于法官員額制改革在短期內引發的“人少”[2]。關于人案矛盾的緩解之策，有學者從系統的整體性、關聯性、動態性和目的性的視角探討“案多人少”的應對之道[3]；有學者從非訟視角分析，指出不僅需要從訴訟制度和訴訟程序方面尋找應對方法化解這一問題，還需通過訴源治理、行業調解機制的建構和發展、傳統人民調解制度的完善、仲裁制度的改善、法官體制改革的深化等方式，綜合應對這一問題[4]。整合學界觀點可知，多角度審視問題，可以優化緩解之策，獲取解決問題的多種路徑，其中，如何實現司法資源的有效利用始終是緩解法院人案矛盾的核心和關鍵。

院庭長辦案制度是法院契合員額制改革，有效整合司法資源，緩解法院人案矛盾的重要制度之一。然而，有學者曾指出，一個法院的院庭長進入員額的人數越多，普通法官能夠進入員額的人數就越少；且如果入額后的院庭長把主要時間和精力用于管理工作，不辦案或只是象征性地審理數量很少的案件，而原來法院在一線辦案的法官、助理審判員卻因為員額比例的限制、資歷尚淺等原因無從入額，法院面臨的“案多人少”的矛盾就會更為尖銳和突出[5]。為防止此類現象的發生，最高人民法院在2017年出臺的《關于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》(以下簡稱《院庭長辦案意見》)對院庭長辦案的類型、數目等做出詳細規定。隨后，各級法院紛紛出臺了適用于本轄區的規則(1)如北京市高級人民法院制定了《北京市高級人民法院關于院庭長辦案工作的規定(試行)》，海南省高級人民法院出臺了《院庭長辦理重大疑難復雜案件工作規程》，寧夏回族自治區高級人民法院出臺了《關于加強院庭長辦案常態化機制的落實意見》等。。中央政法委原書記郭聲琨曾提出：“入額領導干部要嚴格執行辦案數量要求，帶頭辦理重大復雜疑難案件?！盵6]當下，實施5年的院庭長辦案制度已進入普遍化、常態化運行，學者的擔憂是否成為現實問題？院庭長辦案制度是否加劇了法院的“案多人少”矛盾？有待實證論證。

基于此，筆者以A市F區法院為樣本，通過分析該院2012—2022年人案矛盾的整體狀況以及2017—2022年院庭長辦案制度的運行現狀，論證院庭長辦案制度對緩解基層法院人案矛盾的實際效果，進而剖析造成這種現狀的緣由，并提出完善建議，以期為司法改革進一步優化司法資源配置，緩解基層法院人案矛盾提供新思路。

二、員額制改革后基層法院人案矛盾之現狀評估

“案多人少”或人案矛盾是一個極具爭議性的話題。之所以是一個極具爭議性的話題，是因為 “案多人少”總是相對而言，相比較而言的[4]。就A市F區法院而言，與員額制改革前相比，法官員額制改革后該院的人案矛盾尤為突出。具體表現在，新收案件數的急劇增加和辦案法官人數(2)此處需要說明的是，筆者使用的“辦案法官”一詞，既包括員額制改革前的一線法官，也包括員額制改革后的員額法官。的大幅減少，以及由此導致的法官年人均結案數的大幅增加。

(一)收案數呈急劇增長趨勢

為反映員額制改革后A市F區法院收案的整體情況，筆者在圖1中呈現了2012—2022年該院的新收案件數及其變化趨勢。從圖1可以看出，2012—2022年A市F區法院的收案數整體上呈增長趨勢，但也存在一定的波動。其中，2012—2014年A市F區法院的收案數緩慢增長，2015年該院迎來了第一次收案高峰，隨后，2017—2019年該院收案數急劇增加，且2019年收案數達到了這11年的歷史峰值43045件；此后，2020—2022年該院的收案數一直處于波動中。但從整體看，員額制改革后A市F區法院新收案件數較員額制改革前增長迅速。

(二)辦案法官人數大幅減少

為呈現出員額制改革前后A市F區法院辦案法官人數的變化，筆者在表1中列出了2012—2022年該院的法官人數、政法編人數以及全院人數。從表1可以看出，員額制改革后，A市F區法院的辦案法官人數明顯減少，而政法編人數和全院人數整體上均呈上升趨勢。由此可以得出的結論是，員額制改革的確導致部分原一線辦案法官未能入額，由此導致該院辦案法官人數較員額制改革前減少；但還需特別注意的是，2017年后該院的政法編人數和全院人數大幅增加?？梢?，法院也通過增加招考人數，大量招聘法官助理和審判輔助人員的方式來擴充審判隊伍，以緩解員額制改革導致的“人少”現象。

表1 2012—2022年A市F區法院辦案法官人數、政法編人數和全院人數 人

(三)法官年人均結案數大幅增加

為進一步論證員額制改革導致法院司法資源緊張的局面，筆者在圖2中呈現出2012—2022年A市F區法院每年的結案數、法官年人均結案數、政法編年人均結案數和全院年人均結案數及其變化趨勢(3)法官年人均結案數=法院結案數÷法官人數；政法編年人均結案數=法院結案數÷政法編人數；全院年人均結案數=法院結案數÷全院人數。。從圖2可以看出，首先，2012—2022年A市F區法院無論是法官年人均結案數、政法編年人均結案數、全院年人均結案數還是結案數整體上均呈增長趨勢。其中，結案數和法官年人均結案數增長較快，而政法編年人均結案數和全院年人均結案數增長速度緩慢。其次，2012—2022年A市F區法院結案數、法官年人均結案數、政法編年人均結案數、全院年人均結案數的增長速度并非完全一致。其中，法官年人均結案數增長最快，而政法編年人均結案數和全院年人均結案數增長緩慢，且二者的變化趨勢大致相同。最后，在2017年A市F區法院政法編年人均結案數和全院年人均結案數均下降時，該院的結案數和法官年人均結案數卻急劇增長。2018年以后法官年人均結案數雖有波動，但一直保持在299件以上，明顯高于2012—2016年?？梢?，與政法編年人均結案數和全院年人均結案數相比，員額制改革主要導致了法官年人均結案數大幅增加。

圖2 2012—2022年A市F區法院結案數與年人均結案情況的變化趨勢

綜上，與2012—2016年相比，2017—2022年A市F區法院在收案數整體上呈明顯上升趨勢的前提下，辦案法官人數減少，由此導致法官年人均結案數明顯增多?？梢?，員額制改革后A市F區法院人案矛盾尤為突出。

三、常態化與數字化：作為緩解基層法院人案矛盾的院庭長辦案制度之運行效果考察

院庭長辦案制度的常態化運行對推動員額制改革、推動審判權運行機制改革以及優化審判資源，提升審判組織辦案質效均產生積極影響。自2017年最高人民法院出臺的《院庭長辦案意見》實施以來，院庭長尤其是院長、庭長一改往日基本少辦案，甚至是不辦案的現象，紛紛走上法臺，其辦案數大幅攀升。從表2可以看出，2018—2022年(4)由于高級人民法院院庭長辦案系統更新升級，無法獲取2017年及以前院庭長辦案的整體數據，因此，此處只能統計2018—2022年該院院庭長辦案的相關數據。A市F區法院院庭長每年的結案數雖存在一定的變化，但無論是院庭長年人均結案數還是院庭長的結案數占法院總結案數的比例整體上均呈上升趨勢。此外，筆者通過查閱高級人民法院每年下發的《關于院庭長辦案指標完成情況的通報》可知，2017—2022年A市F區法院院庭長每年均完成結案任務(5)因《關于院庭長辦案指標完成情況的通報》屬于內部資料，在此不宜公開呈現。。然而，在我國司法制度運行中，下級單位和人員從形式上達到中央和上級要求的各項工作指標，不是一件十分困難的事[7]。針對A市F區法院員額制改革后面臨的人案矛盾的現狀，僅從辦案數量看，A市F區法院院庭長逐步回歸“法官角色”，該院院庭長辦案制度似乎一定程度上緩和了人案矛盾。但進一步分析可以發現，該院院庭長辦案制度不僅沒有有效地整合司法資源，還一定程度上加劇了人案矛盾。

表2 2018—2022年A市F區法院院庭長的結案數 件

(一)院庭長辦案制度導致基層法院“人更少”

迄今為止，各地法院的院長、副院長、庭長、副庭長大都順利進入了法官員額，成為同時享有司法裁判權和司法行政權的“超級法官”[8]。根據表3可知，員額制改革后，A市F區法院院庭長入額率高，且入額人數占員額法官總人數的比重大。一方面，該院院領導中，除了政治部主任外，其他均為員額法官，而庭長、副庭長的入額比例更是達到了100%。相比之下，普通員額法官的人數相對較少；另一方面，院領導和庭長入額人數占員額總人數的比重超過20%，而院庭長整體入額人數占員額法官總人數的比重超過40%。

表3 2017—2022年A市F區法院院庭長入額人數和員額法官總人數(6)除特別說明外，文中院領導包括院長、副院長、審判委員會專職委員、執行局局長；庭長包括各審判庭庭長和執行局副局長；副庭長包括各審判庭副庭長和執行局團隊長。2018年該院增加執行局副局長2人，副庭長調走1人；2019年該院內設機構改革，現共15個審執部門，且1位庭長兼任審判委員會專職委員；2020年該院副院長退休1人；2021年該院審判委員會專職委員退休1人，庭長調走1人；2022年該院2位副院長入額，新任命審判委員會專職委員1人，副庭長調走1人；除此以外員額法官人數的變動均為每年入額、退額的人數差。 人

根據高級人民法院制定的《關于院庭長辦案工作的規定(試行)》的規定，每年基層法院院長的結案指標為全院員額法官人均結案數的5%，其他院領導的結案指標為各業務口員額法官人均結案數的30%，庭長的結案指標為所在庭室員額法官人均結案數的50%，副庭長的結案指標為所在庭室員額法官人均結案數的70%?？梢?，院庭長的結案數，尤其是院領導、庭長的結案數，遠低于普通員額法官，這就導致了實踐中該院全身心投入辦案的員額法官人數比該院員額法官總人數少。因此，僅從辦案人數上看，院庭長辦案制度導致員額制改革后基層法院全職辦案的法官“人更少”。

(二)院庭長辦案制度導致基層法院普通員額法官“案更多”

由于院庭長具有管理者(行政身份)、裁判者(員額法官身份)和最高裁決者(審判委員會委員)三重角色，院庭長的結案數比普通員額法官的結案數少，這就導致了普通員額法官的結案壓力增大。然而，通過進一步分析院庭長已結案件的詳情，筆者發現，在院庭長辦結的案件中，部分案件并非《院庭長辦案意見》中所要求的“重大、疑難、復雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導意義的案件”，而是參加合議的案件的(以下簡稱“參審案件”)、簡單案件，并存在為完成結案指標突擊結案的現象。這就導致了普通員額法官辦理的“案更多”。

1.案件數“更多”

根據《院庭長辦案意見》的規定，院庭長的結案數既包含承辦案件數也包含參審案件數?；诖?，表4中列出了2017—2022年A市F區法院院庭長已結的承辦案件數和參審案件數(7)由于高級人民法院院庭長辦案系統更新升級，無法獲取2017年院庭長的參審案件數。。從表4可以看出，該院院領導、庭長的結案中，部分案件屬于參審案件，而副庭長的結案中，絕大多數案件屬于承辦案件。此外，還需引起注意的是，該院副庭長的承辦案件數占員額法官總結案數的比重大，且部分年份副庭長的年人均結案數還遠超員額法官年人均結案數?？梢?，副庭長不僅是院庭長辦案的主力，還是法院整體辦案的主力。換言之，分析院領導和庭長的結案情況是探究院庭長辦案制度對基層法院人案矛盾影響的重中之重。

表4 2017—2022年A市F區法院院庭長承辦案件數和參審案件數 件

由于普通員額法官結案數中并不包含參審案件數，因此，筆者從院庭長的結案數中減去參審案件數，并從院庭長結案數中減去副庭長的結案數，由此將院領導、庭長的承辦案件數和年人均結案數與副庭長、普通員額法官的承辦案件數和年人均結案數進行對比。由表5可知，一方面，2017—2022年A市F區法院在每年院領導、庭長的員額人數占員額法官總人數的比重均超過20%的前提下，院領導、庭長的承辦案件數僅為員額法官結案數的10%左右；另一方面，2017—2022年A市F區法院每年副庭長和普通員額法官的年人均結案數均比該院員額法官整體的年人均結案數高出10個百分點左右?？梢?，院領導和庭長的實際承辦案件數占法院整體結案數的比重與其員額人數占法院員額總人數的比重嚴重不匹配，由此帶來的結果是其他員額法官承辦的案件數“更多”。

表5 2017—2022年A市F區法院院庭長承辦案件數和年人均承辦案件數 件

2.疑難案“更多”

通過進一步分析2019—2022年(8)由于系統原因，筆者未能調取2017年、2018年參審案件的案件詳情，且2019—2022年由于員額法官退休、調動，存在系統刪除其辦案信息的情況。因此，本部分以系統中可調取的2019—2022年的A市F區法院院領導、庭長已結的案件為樣本。盡管缺少2017年、2018年的相關樣本和2019—2022年的少量樣本，但筆者認為，從前文的分析結果看，缺失的樣本并不會對結果造成較大影響。A市F區法院院領導、庭長已結的案件可以發現，總體而言，雖然院庭長迫于改革大勢開始重視辦案了，然而，在辦理重大、疑難、敏感、復雜、新類型以及涉及改判、發回重審、非法證據排除、統一裁判標準、在法律適用方面具有普遍指導意義等案件方面的表率性還很不夠[9]。

由表6、表7可知，首先，從適用程序看，2019—2022年A市F區法院院領導、庭長已結的審判案件中，適用簡易程序的案件明顯多于適用普通程序的案件。其次，從結案時間看，2019—2022年A市F區法院院領導、庭長已結的案件中，除民事案件外，其他類型案件的平均審執天數明顯短于該院的平均審執天數。而民事案件的平均審理天數較法院整體民商事案件的平均審理天數較長的主要原因，可從兩個方面分析：一方面，法院開展多元化糾紛解決機制改革以及民事訴訟繁簡分流改革，使得約60%的民事案件化解在訴訟前端，由此縮短了法院民商事案件整體的平均審理天數；另一方面，筆者通過查閱案件發現，院領導、庭長審理的民商事案件，尤其是民間借貸案件，涉及公告的案件較多，由于公告期延長了案件的審理期限，由此導致院領導、庭長審理的民商事案件的整體審理時間較長。此外，筆者在統計分析案件詳情時還發現，該院院領導、庭長已結案件的結案時間大多集中在下半年，尤其是院領導的結案時間集中在第四季度?？梢?，該院具有院領導、庭長為完成結案指標，突擊結案的嫌疑。最后，從結案案由來看，2019—2022年A市F區法院院領導、庭長已結的刑事案件和民事案件所涉及的案由中，排名前幾位的案由相對較易，如涉及危險駕駛罪、盜竊罪的刑事案由以及涉及民間借貸糾紛、申請訴前財產保全的民事案由。綜上，2019—2022年A市F區法院院領導、庭長已結的審執案件相對簡單，由此導致了大量的疑難、復雜、新類型案件還是由副庭長或普通員額法官審理。

表6 2019—2022年A市F區法院院領導、庭長已結案件的適用程序和平均審執天數

表7 2019—2022年A市F區法院院領導、庭長已結的刑事案件、民事案件中分別排名前10名的案由

結合前文的論述，一方面，院庭長辦案制度導致A市F區法院全身心投入辦案的法官人數較員額法官總人數更少；另一方面，在A市F區法院院領導、庭長的結案數中，實際承辦的案件數較少，且在其所有參與審理的有限案件中，疑難、復雜案件相對較少，這進一步加重了該院普通員額法官的結案壓力?？梢?，2017—2022年A市F區法院“常態化”的院庭長辦案制度實質上加劇了該院的人案矛盾。

四、院庭長辦案制度加劇基層法院人案矛盾之根源探尋

院庭長回歸到法官角色，不僅體現了審判擔當，更可以進一步整合、優化審判資源，有力提升辦案質效[10]。然而，通過上文分析發現，2017—2022年A市F區法院院庭長辦案制度實際上加劇了該院的人案矛盾。究其原因，筆者認為，主要可歸納為客觀方面院庭長辦案制度尚待完善和主觀方面院庭長辦案的主動性不強兩個方面。

(一)模糊化：院庭長辦案的制度設計考量偏頗

雖然，最高人民法院2017年出臺的《院庭長辦案意見》，以及各級法院出臺的適用于本轄區法院的院庭長辦案規定都對院庭長辦案的數量、類型做出規定，但從整體看，部分規定仍籠統、模糊，有待進一步完善。

首先，院庭長辦案的考核標準有待細化。根據《院庭長辦案意見》第一條的規定，院庭長辦案數既包括承辦案件數也包括參審案件數。院庭長親自承辦案件或參加合議庭辦案，不僅可以增強他們的工作責任感和使命感，而且可以通過辦案及時發現審判工作中的重點、難點問題和薄弱環節，從而有針對性地加強對審判工作的管理和指導。同時，也可以緩解部分審判工作壓力，在干警中起到良好的示范、帶動效應，提高法院的整體辦案質量、辦案效率，進而推動法院各項工作的順利開展[11]。然而，實踐中，部分院庭長將參審案件作為完成考核指標的“利器”，尤其每年年底，以參審案件充抵結案任務數的現象時有發生，而這些案件實質上是院庭長“掛名辦案”或是“不辦案”的體現，即案件名義上由院庭長審理，而實際上院庭長庭前不閱卷、不審查證據、不考慮法律適用問題，僅參加庭審，庭后判決由案件的實際承辦人或法官助理撰寫、簽發。有的院庭長在開庭前，由法官助理寫好閱卷筆錄，院庭長在庭審中只需“照本宣科”即可；更有極個別院庭長在庭審時一言不發，整個庭審由案件實際承辦人掌控。這種“參審而不審”的情況導致案件質量完全由案件實際承辦法官或者法官助理掌握，由此帶來的后果是，一方面案件質量存在隱患，另一方面增加了普通法官或法官助理的工作量。

其次，院庭長分案機制有待完善。目前，我國大部分法院已實現“隨機分案為主，指定分案為輔”的分案機制。然而，根據《院庭長辦案意見》第六條規定，院庭長分案是以指定分案為主，這導致院庭長分案具有很強的操作性。由于院庭長也是審判管理的監督者，受一審案件改判和發回重審率、長期未結案清理率等多項指標考核的約束，倘若自己承辦的案件被發回重審、改判或者成為長期未結案而被通報，則不利于院級或者庭室的管理，因此實踐中存在院庭長利用職務便利，挑取簡單案件的現象。而相關干警也會根據領導喜好，選取適宜的案件指定分給院庭長。此外，實踐中還存在院庭長在審理中發現案件疑難、復雜的情形時，選擇將案件退回立案庭或變更承辦人的現象?？梢?，院庭長指定分案機制極易演繹成院庭長在辦理疑難復雜案件方面的選擇機制。正如2017—2022年A市F區法院所呈現的現象，如果院庭長選擇辦理簡單案件，其必然加大其他法官的工作量，由此加劇了法院的人案矛盾。

最后，缺乏剛性的監督機制。雖然《院庭長辦案意見》中明確規定“各級人民法院院庭長辦案績效應當納入對其工作的考評和監督范圍；院庭長年度辦案績效達不到考核標準的，應當退出員額”，但實踐中，由于審判質量，尤其是案件的疑難復雜程度，很難進行量化考核，各級法院僅將辦案數量作為院庭長辦案考核的唯一依據。這就造成了年底院庭長為完成結案任務突擊結案、充抵案件數的現象。而針對這種現象，上級法院一般“睜一只眼，閉一只眼”，只求數量上過得去即可，由此形成了院庭長平時不重視結案，年底為了完成審判業績考核的要求，糊弄上級法院、應付辦案的惡習。院庭長的結案任務數可以應付，但案件質量不能應付，對案件質量把關的責任最終還是落在普通員額法官的肩上。換言之，由于缺乏有效的監督機制，部分院庭長辦案形成了僅為完成結案指標的應付辦案模式，而這種辦案模式實質上使得普通員額法官承擔了院庭長的辦案任務。

(二)形式化：院庭長辦案的能動性不強

作為占員額法官人數相當比例的院庭長，如果缺乏辦案的主觀能動性，即使規定了完備的制度，辦案也只是制度倒逼，其作用可能適得其反。因此，筆者認為，院庭長辦案制度加劇基層法院人案矛盾的緣由還應從院庭長身上來探尋。

首先，角色沖突導致院庭長沒時間辦案。根據《中華人民共和國法官法》的規定，“庭長除履行審判職責外，還應履行與其職務相適應的職責，對庭長‘一崗雙責’提出明確要求”[12]。目前，基層法院的院庭長仍處于“文山會?！敝?。以A市F區法院為例，通常情況下，該院每周周一上午召開審判委員會，周二下午召開黨組會，如果遇到議題較多，會議時間可能會延長為一天，而周三到周五還有上級法院各項工作部署會，院級其他會議或庭務會等大小會議。這就導致留給院庭長投入辦案的時間十分有限?；蛟S有人會說，院庭長可利用8小時外的時間加班辦案，即使是這樣，那么開庭的時間又該如何協調？筆者調研發現，面對行政事務和庭審時間相沖突時，除公告案件(9)公告案件的開庭時間不能更改。外，絕大多數院庭長選擇優先處理行政事務。因此，實踐中經常出現因院庭長行政事務而開庭時間一再更改，由此導致案件拖延審理。出于上述原因，院庭長日常很少辦案，絕大部分案件由普通法官審理，而到年底迫于結案考核的壓力，只能選擇審理時間短、案情相對簡單的案件充抵任務數。

其次，司法責任終身制導致院庭長不敢辦案。院庭長承辦案件需要耗費體力和腦力，特別是對于部分重大、復雜、疑難案件，法律關系錯綜復雜，社會關注度較高，審判人員除需要擁有良好的司法素養，精益求精的“工匠”精神外，還需要面對相關部門、公眾輿論和案件當事人的多重壓力[13]。與此同時，“讓審理者裁判，讓裁判者負責”以及“終身追責”是司法體制綜合配套改革對員額法官提出的新要求。實踐中，部分院庭長深知司法責任制和終身追責的含義，尤其是年紀稍微大些的領導，在權衡利弊后，選擇辦理簡單案件，更有極個別院庭長對辦案敬而遠之，以求平穩退休。這就導致了部分院庭長雖然占據員額法官名額，但實際上辦案少甚至是不辦案，由此增加其他員額法官的辦案壓力。

最后，晉升考評機制導致院庭長不重視辦案。目前，法院系統上級法院對下級法院領導干部的考評，均看重下級法院領導作為領導干部的德、能、勤、績，至于其作為法官的素能和審判業績，只要辦案數字過得去，一般不作實質性考評[7]。此外，按照現有的晉升考評機制，院庭長多辦案并沒有額外的獎勵，但如果辦理的案件被上級法院發回重審、改判或久拖不決，則影響院庭長的晉升考評。因此，部分院庭長對辦案并不感興趣，甚至有的院庭長曾言道：“多辦案多出錯，少辦案少出錯，不辦案不出錯?！?/p>

五、院庭長辦案制度視域下緩解基層法院人案矛盾之路徑探索

占員額法官相當一部分比例的院庭長的辦案數量和質量直接關系到法院人案矛盾的緩解[14]。面對院庭長辦案制度加劇基層法院人案矛盾的司法現狀，一方面，需加強院庭長辦案制度的專業化、職業化建設，建立院庭長辦案制度長效機制；另一方面，需完善配套措施，保證院庭長辦案制度“落地”生效。

(一)建立系統性的院庭長辦案制度

針對當前制度對院庭長辦案的約束性不足，筆者認為，可從細化考核方案和強化監督機制兩方面予以完善。

1.制度內：細化院庭長辦案的考核方案

誠如上文所述，由于當前對院庭長辦案的考核僅限于辦案數量，由此導致院庭長用參審案件、簡單案件充抵任務數，導致法院“案更多”。然而，院庭長辦案考核的核心在質，不在量，不宜對數量做過高要求[15]。因此，為切實發揮院庭長辦案對緩解法院人案矛盾的作用，應綜合“辦案數量、案件類型、審判程序、參與方式、開庭數量、審判質量等多項制度要素”[9]，全面考核院庭長辦案情況。一方面，應明確院庭長承辦案件數和參審案件數比例，增加院庭長親自承辦案件數，以減少院庭長不辦案、掛名辦案、委托辦案的現象；另一方面，可借鑒法官考核中繁簡案折抵方式，明確規定院庭長辦理的疑難復雜案件與簡單案件的折抵比例，以預防院庭長用簡單案件充抵案件數，提高辦案質量。此外，對于院庭長確因辦理的案件重大、疑難、復雜而未完成考核任務數的，可以在年底適當核減其任務數，但核減需經本人提出申請、本院審判委員會審查、上級法院審判管理辦公室批準。

2.制度外：強化對院庭長辦案制度的監督

雖然《院庭長辦案意見》明確要求，加大院庭長辦案的監督力度，規范并落實考核標準，明確將院庭長辦案任務完成情況公開，以接受監督；但當前無論是上級法院還是本級法院，對院庭長辦案的監督仍“不痛不癢”。對此，筆者認為，除上文提及的通過細化考核內容的方式外，還應注重考核結果的運用。首先，就法院而言，可將院庭長辦案的考核情況納入法院年度考核中，對于考核不達標的法院予以通報；其次，對存在委托辦案、掛名辦案等現象的院庭長嚴肅問責，對連續三年考核不達標的院庭長強制退額；再次，應將辦案情況作為院庭長年度個人考核的重要組成部分，作為干部人事調整尤其是個人升遷的重要考量因素；最后，應將院庭長辦案情況作為法院司法公開的重要內容，主動公開院庭長辦案詳情，以此“倒逼”院庭長規范辦案、高質效辦案。

(二)注重院庭長辦案制度的可操作性

要走出院庭長辦案的困境，還必須對“回去”的現實障礙做理性剖析[16]。針對當前制度運行中的難題，筆者認為，一方面亟須解決案件繁簡的甄別難題，另一方面須調動院庭長辦案的積極性。

1.客觀方面：明確案件繁簡的甄別標準

院庭長辦案制度一再強調，院庭長應辦理重大、疑難、復雜案件，然而案件重大、疑難、復雜的標準應如何界定尚未明確，由此產生了實踐中為院庭長指定分配簡單案件的現象。對此，筆者認為，首先，從案件審理程序看，院庭長應優先考慮承辦發回重審案件、再審案件；其次，從案由看，可根據法院所在地的實際情況，規定涉及諸如建設工程合同糾紛、醫療糾紛等幾種特定案由的案件指定由院庭長審理；最后，在案件審理階段，可明確規定根據案件審理進展或案情變化，隨時將重大、疑難、復雜案件移交院庭長承辦。此外，可利用人工智能輔助甄別案件繁簡。當前，智慧法院建設業已成為“法治中國的一張靚麗名片”以及“中國特色的智慧司法”的標志性成果[17]。筆者認為，可借鑒智慧法院建設中已運行的法官業績考核管理平臺，利用案件難易系數智能測算案件難易程度。此種方式不僅可以輔助立案庭在立案時預估案件繁簡，也可以在案件審理的任何階段，根據法官在辦案系統中錄入的工作量，及時甄別案件難易。當案件的難易系數達到一定值時，隨機分案系統自動將案件指定移送給院庭長承辦。

2.主觀方面：調動院庭長辦案的能動性

院庭長既是管理者又是員額法官，且大部分又是審判委員會委員，如何兼顧三種角色賦予院庭長的職能是院庭長辦案制度規范化運行的重要一環。針對當前院庭長沒時間辦案、不敢辦案和不重視辦案的問題，筆者認為可從觀念和行動兩方面著手，切實發揮院庭長辦案的主觀能動性。在觀念方面，可以將司法責任制的考核標準變更為“以行為導向為主，以結果導向為輔”。當前，院庭長不敢辦案的主要緣由是擔心承擔司法責任。雖然“讓審理者裁判，讓裁判者負責”是院庭長辦案制度的設計初衷，但以結果為導向的司法責任制導致要求辦理重大、疑難、復雜案件的院庭長承擔的司法風險更大。因此，可明確規定，對法官追究法律責任，只有一種情況下是可行的，那就是法官從事了與其裁判者身份不相符的違背職業倫理的行為，或者實施了某種犯罪行為[18]。由此打消院庭長的辦案顧慮，進而從觀念上認同院庭長辦案制度。在行動方面，由于中央政法編制總數的39%的員額法官占比是以全體員額法官辦案為前提進行測算的，因此，院庭長應處理好審判與行政管理之間的關系，努力做到審判權與管理權等多項權能之間的平衡。具體而言，一方面，可通過精簡會議，簡化、優化審批流程，確保院庭長辦案工作的時間精力；另一方面，當審判與行政事務發生沖突時，應權衡二者的重要性，而非一味以行政事務優先。

六、結語

在新時代下，隨著社會主要矛盾的變化和新科技對經濟社會的全面介入，法院所面臨的外部環境及需求也正在發生巨大而深刻的變化。但無論環境和需求發生何種變化，司法公正作為法院最為核心的產品和競爭力永遠都不會過時，而司法公正的實現不僅依賴于制度、機制的設計及不斷優化，更需要高素質的法官隊伍作為保障[19]。院庭長辦案制度改革推進了法院內部權力結構的改變，讓司法責任的承擔更加明確，也讓通常意義上的以院庭長為代表的法官更充分地履行審判職能，這對中國司法公正的實現和司法效率的提高具有顯著作用[15]。然而，讓長期習慣于作為司法管理者的院庭長履行法官的辦案職責，無異于司法領域的一場革命。從2017—2022年A市F區法院院庭長辦案制度的實踐情況看，雖然院庭長辦案制度已實現常態化運行，但由于院庭長辦案制度的相關規定還需進一步細化，加上部分院庭長出于自身利益考量，缺乏辦案的主觀能動性，導致院庭長辦案制度從一項本應緩解基層法院人案矛盾的制度，被扭曲為進一步削弱基層法院審判力量，加劇人案矛盾的制度。因此，細化院庭長辦案的考核方案、完善院庭長分案機制、建立剛性的監督機制以及增強院庭長主動辦案的意識，是有效發揮院庭長辦案制度緩解基層法院人案矛盾作用的重點和難點。院庭長辦案制度是員額制改革的配置機制之一，本文以院庭長辦案制度為視角審視當前基層法院面臨的人案矛盾，旨在為我國基層法院推動員額制改革、推動審判權運行機制改革以及合理配置司法資源，緩解人案矛盾提供新思路。