異質性政府創新注意力與綠色全要素生產率

倪文輝，張普，姚惠澤

面對日益嚴峻的資源約束和波詭云譎的國際形勢，依靠傳統要素驅動經濟發展的模式難以為繼，尋求經濟發展新引擎刻不容緩。習近平總書記適時指出創新是引領發展的第一動力，這一論述十分切合我國經濟社會發展的現實需要。站在新時代新征程的歷史起點上，黨的二十大報告再次確定了創新在現代化建設全局中的核心地位，強調要堅定不移貫徹落實創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念。如何讓創新為經濟高質量發展賦能，需要把握哪些關鍵問題，是理論和實際工作者需要關注和思考的。理論研究中，學者們創造性地將注意力與政府決策聯系，構建了“注意力驅動的政策選擇模型”[1]，其中政府注意力代表著政府決策者對特定議題的關注，注意力變化是政策制定及其變遷的基本原因[2]，政府工作報告作為政府注意力的重要載體，對其研究能夠幫助理解政策的實施路徑。實際工作中，一方面，改革開放以來我國經濟持續、快速發展一定程度上得益于地方政府導向型的經濟發展模式；另一方面，這種模式強化了地方政府在經濟發展中的地位，地方政府職能被進一步放大[3]。鑒于此，本文擬將注意力理論放入政府行為與經濟高質量發展的研究框架中，分析異質性政府創新注意力對綠色全要素生產率的影響，為如何在新常態下實現要素市場高效配置提供新思路。

中國特色社會主義制度優勢體現為政府主導型治理模式，該模式的成功一定程度上可由注意力理論解釋。申偉寧等[4]通過對京津冀地區政府工作報告進行文本分析，研究政府生態環境注意力對環?？冃У挠绊?，發現政府提升生態環境注意力會顯著改善環?？冃?。陳安琪等[5]的研究驗證了該觀點，并進一步探索了地方政府生態環境注意力能改善環境質量的原因：地方政府出于對環境問題的重視會積極采取行動，進行環保立法并增收排污稅費。隨著注意力理論的深入與“第一動力”論的提出，創新注意力這一概念引起了學界關注。李順才等[6]認為，創新注意力包括對不確定性的態度、機會識別和對組織靈活性的傾向，研究創新注意力能夠讓外界迅速地了解組織的創新意愿、創新能力以及對待創新的態度。Chen等[7]把創新注意力聚焦到企業對創新刺激的注意程度。根據不同的分類標準，創新注意力有以下分類：探索性創新注意力和利用性創新注意力[8]，漸進式創新注意力和激進式創新注意力[9]，選擇性注意力和行動性注意力[10]。在政府主導型治理模式下，地方政府對創新的持續關注和投入是實現經濟高質量發展的必要前提，能否提升綠色全要素生產率則是影響經濟能否成功轉型的關鍵因素，現有研究已證明創新對提升綠色全要素生產率有促進作用[11]。

綜上所述，前人對政府注意力與公共政策的研究為本文奠定了基礎，但仍缺乏對政府創新注意力與經濟高質量發展的深入研究。與以往研究相比，本文的邊際貢獻體現在以下三個方面：一是引入大氣污染這一非期望產出，測度全國262個城市的綠色全要素生產率，拓展了全要素生產率研究的廣度；二是嘗試將政府創新注意力細分為意向性和行動性兩種，并結合我國區域發展現狀，分區域探索異質性政府創新注意力的實際實施效果；三是采用中介效應模型，考察政府創新注意力通過何種途徑影響綠色全要素生產率。

一、理論基礎

(一)政府創新注意力對綠色全要素生產率的直接影響

創新注意力與創新活動息息相關，根據注意力基礎觀和有限理性人假設，注意力本就是一種稀缺資源，政府在創新方面的注意力很大程度上決定了政府在創新活動上的投入。首先，在現行體制下，地方政府對創新領域的關注勢必會帶來研發投入的增長，而研發投入是我國工業轉型升級的主要驅動因素，政府加大研發投入能夠鼓勵和支持企業的研發創新活動，進而實現高質量發展。其次，創新績效的提升離不開地方政府的規劃與扶持。張治棟等[12]研究發現，地方政府競爭和政府支持能夠促進周邊地區創新要素流動，政府行為對創新績效提升有積極作用。宋硯秋等[13]則從政企互動的視角出發探討了政府創新補貼與企業創新績效的關系，得出政府重視創新能夠顯著提升企業創新績效的結論。

(二)政府創新注意力對綠色全要素生產率的間接影響

經濟增長是生產要素與生產技術相互作用的結果，技術進步始終是驅動中國綠色全要素生產率增長的核心動力[14]。綠色技術進步不僅能節約資本(勞動)要素，還能通過技術創新或產品創新減少二氧化碳、霧霾等非期望產出，因此，綠色技術進步在改善全要素生產率過程中尤為重要，正如Acemoglu等[15]指出，向綠色技術進步轉變是解決環境問題的根本途徑。

政府創新注意力增強，會通過加速綠色技術進步來實現綠色全要素生產率增長。一是政府重視創新會促使地區產業結構向合理化、高端化轉變，并通過生產性服務業等高附加值產業的融合與集聚提升綠色技術進步溢出效應，實現綠色全要素生產率增長；二是政府創新注意力增強會提升研發強度，促進綠色技術進步，正如徐紅等[16]研究發現，地方政府研發經費投入和研發人員投入皆能顯著促進地區綠色技術進步，推動地區綠色轉型。

二、實證設計

(一)模型設定

構建如下模型分析地方政府異質性創新注意力對綠色全要素生產率的影響。

Gtfpit=α0+α1lnvit+ΣControlit+Proi+Yeart+εit

(1)

Greit=β0+β1lnvit+ΣControlit+Proi+Yeart+εit

(2)

Gtfpit=γ0+γ1invit+γ2Greit+ΣControlit+Proi+Yeart+εit

(3)

式中，被解釋變量Gtfpit為t年i市的綠色全要素生產率，核心解釋變量lnvit為t年i市的政府創新注意力，可分為意向性政府創新注意力(Order_inv)和行動性政府創新注意力(Mob_inv)。Greit是中介變量綠色技術進步，Controlkit為一組控制變量，Proi為個體效應項，Yeart為時間效應項，εit為隨機誤差項。

(二)指標選擇與測度

1.綠色全要素生產率

將環境要素作為非期望產出納入生產可能性集合，參考陳超凡[17]的研究，在方向性距離函數(DDF)的基礎上通過Malmquist-Luenberger生產率指數(ML)測度中國地級及以上城市的綠色全要素生產率(Gtfp)。進一步的，ML生產率指數還可分解為技術效率變化指數(EC)和技術進步變化指數(TC)。其中，技術效率變化指數(EC)表示由于生產者內部效率變化引起的工業產出增長，可分為純技術效率變化指數(PEC)和純規模效率變化指數(SEC)；技術進步變化指數(TC)表示由技術進步引起的產出增長率，即：ML=EC·TC=PEC·SEC·TC。ML、EC、TC均大于1，表示從t年到t+1年的綠色全要素生產率增長，技術效率與技術進步提升；反之亦然。

中國各區域綠色全要素生產率及其分解指標平均增長率的測算結果(見表1)顯示，2008—2020年中國綠色全要素生產率平均增長率約為7%，純規模效率變化指數為負，對綠色全要素生產率起負作用。分區域來看，盡管東部地區在實現經濟增長和環境保護和諧共生方面投入了大量精力，但受京津冀及周邊地區偏重以煤為主的產業結構的影響，純規模效率指數為負，東部地區的整體水平受到了影響。受益于“中部崛起”“西部大開發”等區域均衡發展戰略，中西部地區的經濟發展增速較快，其技術進步變化指數平均增長率甚至還超過東部地區，可能的原因是，中西部地區初始技術水平較低、要素稟賦較高，在承接東部地區產業轉移之后引進了大量的先進生產技術，改善了原先較為落后的產業結構，激發了中西部地區的后發優勢。東北地區綠色全要素生產率低于全國平均水平，其技術進步難以彌補規模效率的“斷崖式”下降。盡管東北地區大力發展第三產業，不斷優化以重工業為主的產業結構，并積極促進工業生產技術革新，但受限于不利的地理位置和不佳的營商環境，其綠色全要素生產率效果提升不明顯?？傊?，2008—2020年，中國綠色全要素生產率整體上呈現“聚集提升”態勢，但不同區域差異也較為明顯。

表1 2008—2020年中國各區域綠色全要素生產率及其分解指標平均增長率 %

2008—2020年全國綠色全要素生產率及其分解變化趨勢圖(如圖1)顯示：技術進步變化指數始終領先于Malmquist-Luenberger生產率指數，且兩者變化趨勢大致相同，可見技術進步是推動綠色全要素生產率增長的重要動力。技術效率變化指數則呈波動下降趨勢，極大地拉低了綠色全要素生產率的增長速度。這也再次印證了“綠色全要素生產率的長期穩步提升需要依靠技術進步和技術效率的雙輪驅動，僅靠單輪驅動是難以為繼的”[14]這一論斷。

圖1 2008—2020年全國綠色全要素生產率及其分解變化趨勢

2.政府創新注意力

參考梅勝軍等[10]的研究，政府創新注意力可分為意向性政府創新注意力(Order_inv)與行動性政府創新注意力(Mob_inv)。意向性政府創新注意力(Order_inv)是指政府對創新的重視程度，用政府工作報告中創新及其近義詞的數量占詞語總數之比來衡量；行動性政府創新注意力(Mob_inv)是指政府對創新的實際投入強度，用地方財政中科學和教育支出占地方財政預算支出之比來衡量?；跀祿傻眯?，剔除西藏及港澳臺地區，最終測得2008—2020年中國262個城市的數據。利用城市數據測算各省(區、市)平均值，得到2008—2020年30個省(區、市)的意向性政府創新注意力(Order_inv)和行動性政府創新注意力(Mob_inv)，如圖2所示。雖然區域仍存在一定差異，并非完全匹配，但30個省(區、市)的意向性政府創新注意力與行動性政府創新注意力整體上相對同步。以云南、貴州等為代表的西部地區，意向性政府創新注意力相對較低，行動性政府創新注意力卻處于較高水平。進一步對意向性政府創新注意力與行動性政府創新注意力進行相關性分析發現，二者的相關系數為0.57，說明了地方政府的“言”與“行”雖呈正相關，但并非完全統一的。

圖2 2008—2020年30個省(區、市)平均政府創新注意力分布圖

3.其他變量

參照董直慶等[18]的研究，采用綠色發明數量表征中介變量綠色技術進步(Gre)。借鑒趙濤等[19]的研究，設置以下控制變量：外商投資(Fdi)，用各城市當年實際使用外資總額與地區生產總值之比測度；經濟發展水平(lngdp)，用各城市人均GDP的對數測度；財政分權度(Fin)，用各城市財政預算內收入與財政預算內支出之比測度；固定資產投資(Fix)，用各城市地方固定資產投資總額與地區生產總值之比測度；金融發展水平(Finadp)，用各城市機構存貸款余額與地區生產總值之比測度；產業結構水平(Ris)，用各城市第三產業占比與第二產業占比之比測度。

(三)數據來源與描述性統計

考慮數據可得性，剔除缺失值較多的城市，選用2008—2020年中國262個城市的面板數據分析異質性政府創新注意力對綠色全要素生產率的影響。意向性政府創新注意力數據來自地方政府工作報告，在對政府工作報告進行文本分析后，兼顧出現詞頻和相似度，選擇“創新、科技、人才、科技創新、技術創新、自主創新、改革創新、創新驅動、研發、改革”作為創新注意力詞庫，并利用Python3.7計算每份政府工作報告中創新注意力詞庫的占比。綠色發明數量來自CNRDS數據庫，其余數據來自《中國城市統計年鑒》《中國統計年鑒》《中國環境統計年鑒》，缺失數據采用平均增速或者均值替代，在實證研究之前對所有連續變量進行1%水平的縮尾處理，變量的描述性統計見表2。

表2 變量的描述性統計

三、實證分析

(一)基準回歸分析

控制城市個體效應和時間固定效應，采用聚類穩健標準誤，利用STATA 17實證檢驗異質性政府創新注意力對綠色全要素生產率的影響，結果見表3。由于政府創新注意力的作用具有持續性，將滯后一期的解釋變量加入模型(1)重新回歸，考察意向性政府創新注意力和行動性政府創新注意力對綠色全要素生產率的長期作用，回歸結果表明：在控制時間和城市固定效應以及其他變量的情況下，意向性政府創新注意力和行動性政府創新注意力均能有效促進綠色全要素生產率增長，且行動性政府創新注意力的影響具有長期性。究其緣由，意向性政府創新注意力的作用更多來自企業與社會對政府創新號召的積極響應，但這種影響是短期的。長期來看，切實增加創新研發投入才是促進經濟綠色轉型的有效途徑。

表3 基準回歸結果

(二)分地區回歸分析

受到資源環境、地理位置和歷史條件的限制，不同地區的經濟發展不平衡，因此，政府創新注意力存在區域異質性。參照李蘭冰等[14]的研究將樣本分為東部、中部和西部地區后重新進行回歸的結果(見表4)顯示，在東部和中部地區，意向性政府創新注意力對綠色全要素生產率的影響更顯著，西部地區則相反。這是因為，相較于西部地區，東部和中部地區地方政府的社會治理能力更強，基礎服務建設更完善，良性的政企互動關系在經濟發展過程逐步形成。因此，地方政府要充分發揮自身在創新中的柔性引導作用，積極響應國家的創新號召，優化創新創業環境，促進創新成果轉化，提升城市的整體創新水平，促進綠色全要素生產率提升。

表4 分地區回歸結果

(三)作用機制檢驗

表5報告了意向性政府創新注意力和行動性政府創新注意力對綠色全要素生產率的間接影響。政府創新注意力通過促進綠色技術進步實現綠色全要素生產率增長。這是因為，政府創新注意力兼具柔性引導和硬性支撐的雙重屬性。一方面，政府增強創新注意力能夠強化企業的創新意識，引致社會響應參與綠色創新；另一方面，政府能夠發揮資源效應，為企業提供資源支持、降低資源獲取成本，增強企業綠色創新能力，實現綠色全要素生產率增長。

表5 作用機制檢驗

(四)穩健性檢驗

運用以下兩種方法檢驗回歸結果的穩健性：一是替換解釋變量，使用政府工作報告中創新及其相關詞匯的總數測度意向性政府創新注意力，使用地級市當年財政科技支出測度行動性政府創新注意力；二是剔除直轄市和省會城市樣本。相較于一般地級市，直轄市和省會城市更易受中央政府關注，創新型城市、低碳城市等諸多政策試點都會優先選擇直轄市和省會城市，且直轄市和省會城市的發展階段與城市建設水平領先于一般地級市。穩健性回歸結果(見表6)顯示，核心解釋變量的方向和顯著性沒有變化，研究結果具有穩健性。

表6 穩健性檢驗

四、結論與政策建議

采用2008—2020年中國262個城市的面板數據，運用雙向固定效應模型考察異質性政府創新注意力對綠色全要素生產率的影響，得出以下結論：第一，我國城市的綠色全要素增長率存在較大差異，技術進步是城市綠色全要素增長率快速增長的重要動力，但規模效率會拖累綠色全要素增長率增長的步伐。第二，意向性政府創新注意力與行動性政府創新注意力均能促進綠色全要素生產率增長，且行動性政府創新注意力的促進作用具有長期性。第三，在東部和中部地區，意向性政府創新注意力對綠色全要素生產率增長的影響更為顯著；西部地區正好相反。第四，異質性政府創新注意力通過綠色技術進步實現綠色全要素生產率增長。據此，本文提出如下政策建議：其一，當前部分城市片面強調技術進步的作用，犧牲規模效率，導致綠色全要素生長率增速放緩，故各城市要充分發揮自身的比較優勢，因勢利導，突出本地優勢產業，不可盲目追求“高新技術產業”。其二，由于政府創新注意力對綠色全要素生產率的影響具有區域異質性，故政府投放創新注意力要講究方式方法，著力提升政府效率，做好制度環境建設，發揮成本相對較低的意向性政府創新注意力的作用。其三，政府持續的科技和教育投入是實現經濟高質量增長的硬性支撐，故各城市要加大財政科技和教育科技的投入力度，完善金融機構和資本市場對城市創新的支持制度，引導企業和社會資金投入到研發和創新中去。