存量集體建設用地地類轉換的法理闡釋與規則構建

郭 潔

(遼寧大學 法學院, 遼寧 沈陽 110036)

一、問題的提出

地類轉換是存量集體建設用地改革尚待破解的關鍵問題。［1］它是指集體所有的閑置宅基地、廢棄公益用地、經營性建設用地之間改變原規劃用途,按照新的用途優化利用的活動。按照《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)關于耕地、建設用地和未利用地的一級地類劃分,此種轉換是在建設用地分類下,集體建設用地二級地類內部的地性變更。

2019年,中共中央、國務院發布的《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》指出,鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閑置宅基地和閑置房屋;允許村集體在農民自愿前提下,依法將有償收回的閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市。同年,中央農辦、農業農村部發布的《關于進一步加強農村宅基地管理的通知》提出,鼓勵村集體積極穩妥開展閑置宅基地整治,整治出的土地優先用于滿足農民新增宅基地需求、村莊建設和鄉村產業發展。但現行法仍維持著集體建設用地僵化的管制屏障,未建立起不同類型土地之間相互轉換的通道［2］,這與改革強勁之勢形成了反差。

集體建設用地的地類規定始于1986年頒布的《土地管理法》第五章鄉(鎮)建設用地制度,地類管制源于1998年修訂的《土地管理法》(以下簡稱《98修訂案》)確立的土地利用規劃制度。鑒于城市擴張和經濟建設大量侵占耕地,《98修訂案》確立了以土地分類為基礎的土地用途管制制度,“根據土地使用條件,確定每一塊土地的用途,并予以公告?！痹摲ㄒ孕姓徟绞綄w建設用地內部地類轉換進行了嚴格的控制。其一為存量管制,將鄉鎮企業用地限于企業撤銷、合并的情形;其二為征收管制?！叭魏螁挝缓蛡€人進行建設需要使用土地的,必須依法申請使用國有土地?！?1)參見1998年修訂的《土地管理法》第43條。集體建設用地使用權置于靜態而被固化,排除了外部主體參與集體建設用地轉換的可能。2019年修正的《土地管理法》許可集體經營性建設用地入市后,農戶有權自愿有償地退出宅基地。該法規定了集體經濟組織對“因撤銷、遷移等原因停止使用土地”的收回制度,但并未賦予其對收回土地轉變用途的權利。

目前,學界關于地類轉換的討論集中在產權視角下宅基地向集體經營性建設用地的單向轉換(2)關于集體建設用地內部不同土地類型的變更,現行法并無統一的規范用語。有學者稱其為“地性轉換”。參見耿卓《集體建設用地向宅基地的地性轉換》,載《法學研究》2022第2期。筆者認為,地性轉換的討論偏重于權能的變更。本文以集體建設用地分類制度為研究路徑,故采用土地管理學常用的地類轉換進行表述。,集體建設用地內部地類的相互轉換及其法理依據未受到應有的關注。在存量發展模式下,國有建設用地地類改革正興,因此,理論研究有必要挖掘其法理本源,佐證集體建設用地地類轉換的正當性,并實現經驗事實向精細規則的躍升。

二、集體建設用地地類轉換的制度障礙

從本質上講,地類轉換是變更土地利用規劃(空間規劃)的結果。地類轉換的制度運行邏輯包括三個方面的內容。

首先,立法依據土地利用規劃(空間規劃)確定地類,地類的標定表達了規劃行政主管機構空間配置的行政預決權。其次,通過土地用途管制使規劃在空間上落地,按照規劃設定的用地條件,塑造土地使用人的權利邊界。最后,通過地類變更的行政審批和對違法變更行為的處罰,完成地類轉換的過程管控和結果規制。因計劃經濟的制度慣性,現行土地制度并未建立起市場導向的地類轉換制度,集中表現為管控過度、地類標準失靈、管制剛性等問題。

(一)管制過度:嚴格的“調規”程序

2019年修訂的《中華人民共和國城鄉規劃法》(以下簡稱《城鄉規劃法》)規定,“經依法批準的城鄉規劃,未經法定程序不得修改”。城鎮開發邊界劃定后,按照集體建設用地所處區域劃分,變更城鎮開發邊界外(以下簡稱“線外”)規劃確定的地類屬于變更村莊規劃,并由《城鄉規劃法》及2019年自然資源部頒布的《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》(以下簡稱《空間規劃意見》)中規定的規劃變更程序對其進行調整。變更城鎮開發邊界范圍內(以下簡稱“線內”)規劃確定的地類屬于變更城鎮規劃中的詳細性控制規劃(以下簡稱“詳規”)。

第一,“線外”規劃變更管控過度?！冻青l規劃法》第22條規定,鄉鎮規劃由鄉、鎮人民政府組織編制,經村民會議或者村民代表會議討論同意后報上一級人民政府審批。該法沒有規定變更村莊規劃的實體性條件。實務中,處理集體建設用地地類轉換有兩種途徑,即參照城市“詳規”變更程序和規劃審批機關許可裁量。首先,有關“詳規”變更的法律依據僅有2010年住建部頒布的《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》(3)《城市、鎮控制性詳細規劃編制審批辦法》第15條規定:“城市的控制性詳細規劃經本級人民政府批準后,報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案?？h人民政府所在地鎮的控制性詳細規劃,經縣人民政府批準后,報本級人民代表大會常務委員會和上一級人民政府備案。其他鎮級的控制性詳細規劃由鎮人民政府報上一級人民政府審批?！?但其規定的城市建設規劃行為、變更土地類型、變更必要性等因素并不適用于集體建設用地。例如,多數地方立法將農房建筑高度限定為不超過4層(4)例如,2021年《潮州市城鄉村民住宅建設管理辦法(試行)》規定,農房建筑層數不超過4層,建筑高度不超過15米。,這顯然僅限于農村的景觀考量。反之,城市的工業用地分類管控方式也并不適用于集體建設用地。其次,在審批機關許可裁量的情況下,由于村莊規劃缺位的積弊［3］,很多城鎮規劃區內的村莊并無土地利用的總體規劃,地類變更依據第三次國土資源調查形成的土地利用現狀分類,而事實上,土地現狀可能并不符合規劃的用途。在國家實施鄉村振興戰略后,由于村莊發展定位、資金等因素,村莊規劃未能在農村全面覆蓋。(5)2019年,中央農辦等五部門聯合印發的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》指出,到2020年底,結合國土空間規劃編制,在縣域層面基本完成村莊布局工作,有條件的村可結合實際單獨編制村莊規劃。2022年,《中共中央國務院關于做好2022年全面推進鄉村振興重點工作的意見》提出,加快推進有條件有需求的村莊編制村莊規劃。為規避管理風險,審批機關更傾向于從嚴把握變更地類,使規劃難以回應地類變化的需求。

第二,“線內”規劃變更失據。在國土空間規劃實施前,“線內”土地處于未來的國家征收“備用”區域,原則上該區域規劃以管控建設行為為主導,集體土地處于規劃盲區。(6)按照《中共中央、國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的第十三項要求,對所有國土空間分區分類實施用途管制。在城鎮開發邊界內的建設,實行“詳細規劃+規劃許可”的管制方式;在城鎮開發邊界外的建設,按照主導用途分區,實行“詳細規劃+規劃許可”和“約束指標+分區準入”的管制方式。1993年,國務院發布的《村莊和集鎮規劃建設管理條例》第2條第2款規定:“在城市規劃區內的村莊、集鎮規劃的制定和實施,依照城市規劃法及其實施條例執行?！倍冻青l規劃法》對城市規劃區內集鎮、村莊規劃的編制并未作出強制要求,地方政府往往因某一區域已經被納入城市規劃的范圍而放棄規劃投入。在國土空間規劃實施后,《中華人民共和國鄉村振興促進法》(以下簡稱《鄉村振興促進法》)將鄉村確定為城市建成區之外的鄉村,不包括城市建成區外的“線內”村莊。(7)《鄉村振興促進法》第2條第2款規定:“本法所稱鄉村,是指城市建成區以外具有自然、社會、經濟特征和生產、生活、生態、文化等多重功能的地域綜合體,包括鄉鎮和村莊等?！薄熬€內”集體建設用地雖地處近郊、開發潛力明顯,但卻欠缺規劃的布局和引領,無法激發其活力。其一是審批機關更樂于維持土地利用現狀,拒絕頒發積極的“調規”許可;其二是因無規劃的約束,因而進行了無度的“調規”裁量。

(二)標準失靈:單一因素界定集體建設用地類型的難題

按照行政管制的法治原則,地類劃分應遵循類型法定和權力法定,以體現管制的先定性和公開性。在現行法上,地類以單一的建設行為為標準,無法呈現集體土地的多功能內涵。

第一,宅基地兼具經營用途導致地類“超載”。首先,《土地管理法》規定了居住權村民“一戶一宅”“戶有所居”的實現形式,賦予宅基地居住保障的屬性。2020年,自然資源部發布的《國土空間調查、規劃、用途管制用地用海分類指南(試行)》明確了農村宅基地的兩種類型,即用于建造獨戶住房的土地和用于建造集中住房的土地。同時明確了宅基地其他用途的建筑面積占總用地面積的比例不得超過15%。而根據宅基地“三權分置”政策,農戶在實現宅基地居住功能的同時,有權行使農房和宅基地的經營權,上述比例限制并不能反映宅基地復合利用的現實。例如,農戶儲存生產工具、配置生產所必要的活動設施也屬于劃定宅基地的考量因素。其次,多功能使宅基地的財產性和居住性發生重疊。例如,創客、科技型現代產業對土地支撐條件的依賴性較低,但創新人才需要居住、文化娛樂、交流中心和培訓中心設施等復合空間。經營性建設用地同時也具有居住的功能。［4］例如,有些旅游產業發展較好的村莊,村委會等公共管理活動與對外旅游、接待展示在同一地塊或建筑內混合進行,該地塊涵蓋了“公共服務設施用地”和“商業服務業用地”的土地類別。［5］

第二,產業限定遮蔽了市場的動態性?！吨腥A人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)采用產業限定方式框定經營性建設用地的范圍,但用地分類與產業分類難以對應。首先,《實施條例》的法定分類不能涵蓋發展中的鄉村產業類型。原因在于,法定分類以國有建設用地依存的城市產業為核心?！多l村振興促進法》第12條規定了“以鄉村優勢特色資源為依托,支持、促進農村一二三產業融合發展”,“培育新產業、新業態、新模式”?？梢?鄉村振興導向下的農村產業用地具有復合性、地方性、動態性,其未必適用于城市中人為、僵化的產業分類。其次,產業政策的不確定性導致鄉村產業供地的不確定性。例如,2019年,自然資源部辦公廳發布的《產業用地政策實施工作指引(2019版)》(以下簡稱《產業政策實施指引》)規定了集體建設用地入市政策鼓勵的產業范圍。(8)根據《產業政策實施指引》第23條(使用集體建設用地的情形)的規定,農村土地制度改革試點地區的集體經營性建設用地用于相關產業發展的,按照試點政策規定執行。根據國務院及相關部門政策規定,可以使用集體建設用地的產業包括鼓勵利用閑置住宅發展符合鄉村特點的休閑農業、鄉村旅游、餐飲民宿、文化體驗、創意辦公、電子商務等新產業新業態,以及農產品冷鏈、初加工、倉儲等一二三產業融合發展項目。同年,農業農村部發布的《關于積極穩妥開展農村閑置宅基地和閑置住宅盤活利用工作的通知》規定,支持集體經濟組織將建設用地用于養老、創意辦公等產業。而這些產業并不在自然資源部產業用地指引所列的項目之中。事實上,只有規劃確定其為經營性用途,存量集體建設用地才可入市。對入市的產業限定導致政策工具的過度使用,造成各部門行政偏好難以相容。畢竟,產業孕育于市場,而非行政意志。

(三)管制剛性:一體管制脫離地類價值和產業的動態性

我國土地利用規劃制度以計劃性規劃為底色,凸顯剛性管制思維。在集體建設用地地類轉換中引發了無差異管制、抑制市場需求的不利后果。

第一,無差別管制忽略了不同地類層級的價值位序?！锻恋毓芾矸ā芬越ㄔO用地、耕地、未利用地的一級地類為基礎,確定了按照既定用途利用土地的管制原則。相對于在一級地類設置的“保護耕地”管制目標和管制手段,在二級地類等次級分類之下,現行法并未展示其差序性,引發了“一體管制”的問題。首先,集體建設用地分類基本模仿《城市用地分類和規劃建設用地標準》對土地的細分規定［6］,即以一級分類為基準,通過劃分地塊賦予每塊用地不同的“使用性質”。其次,模糊了一級地類和二級地類的價值層級。土地一級分類的管制目標意涵保障糧食安全的最高價值;集體建設用地內部的土地細分具有消除社區土地利用外部性的準公共利益功能?；诘仡惖膶蛹壎渲貌煌瑥姸鹊墓苤茩?才能體現管制的適度權變。然而,現行法未劃分出地類管制的具體層次,參照耕地向建設用地變更的管制,將集體建設用地二級地類轉換適用嚴格的管制程序,增加了土地利用人不必要的管制負擔,形成管制錯位。

第二,剛性管制滯后于產業用地的合理需求。地類設定具有集合、分配空間資源的法律屬性?，F行法對于集體建設用地地類的劃定沿用了外延發展模式下城市建設用地的行政指令性手段。(9)參見余亦奇、鄭玥、徐晶《新時期國土空間規劃用地分類創新研究》,載《面向高質量發展的空間治理——2020中國城市規劃年會論文集(20總體規劃)》,2021年。而在存量發展模式下,集體建設用地的利用結構發生了根本的變化,剛性的地類管制凸顯出滯后性。

首先,農村產業用地稀缺與建設用地低效利用并存,意味著地類轉換制度沒有發揮釋放稀缺資源的作用。截至2017年底,全國農村宅基地數量達1.7億畝,居民點和閑置用地面積達3000萬畝。［7］第七次人口普查數據顯示,全國14.1億總人口中近4.93億“人戶分離”,這些“人戶分離”現象的背后潛藏農村宅基地長期閑置的現實。［8］同時,集體存量建設用地還存在空間分散、規模細碎、公共設施不配套等問題,有必要通過地類轉換進行空間再配置。

其次,限制地類轉換的管制依據滯后于農村產業的變化。傳統管制理論以“避鄰效應”為核心,認為產業行為必然對公共環境產生負外部性,映射出計劃經濟年代“以建筑項目控制代替土地開發控制”的管制思維。［9］傳統產業以輸出產品的制造業為主。隨著信息化的發展和農地復合性利用的興盛,農村新業態以輸出服務為主,生態旅游、養老等新興產業已經替代傳統產業。改革開放初期“村村點火、戶戶冒煙”的初級制造業生產模式已經不復存在。

三、集體建設用地地類合理轉換的法理根據

從規劃學角度講,土地利用管制的重點被歸結為規劃與市場的互動關系,在法治層面體現權力與權利的關系。集體建設用地地類轉換問題肇始于規劃理念上的國家優位、行政強權,根植于農村建設用地利用與市場阻隔、集體土地權利殘缺的社會土壤。在要素市場化配置的新時代,地類轉換指向回應市場和個體利益的空間法治變革。

(一)彈性規劃下的實質法治觀

在規劃技術上,剛性規劃與彈性規劃相對稱。規劃學認為,規劃的剛性與彈性應是和諧統一的辯證關系。［10］現行法對集體建設用地嚴格的地類管控體現了剛性規劃的技術特征,而許可地類轉換體現了剛性規劃與彈性規劃的融合,旨在促進規劃法治從形式法治向實質法治的轉變。

形式法治觀認為,法律規范具有高度的精確性和系統性,可以像具備技術理性的機器那樣運行,使法律“能夠保障個人或者團體在相對寬泛的自由中獨立活動,并可以預料自己行為的法律后果”［11］(P.225)。形式法治觀產生剛性規劃的技術規范和管制制度。所謂剛性規劃是以建立約束性制度為核心,通過規范管控利用行為。［12］首先,在集體建設用地地類管控技術中,規劃要求確定每一塊土地的具體用途,規劃指向微觀土地利用的“藍圖規劃”。［13］土地不同用途之間呈現鮮明的“互斥性”,不同功能的多宜性和可轉換性被忽略。其次,在管制制度上,規劃強調其預決功能,調整規劃的地類變更行為受到嚴格的法律限制。土地混合利用及其用途的轉換被嚴格的審批所限制。剛性規劃體現了馬克斯·韋伯提出的“形式理性”觀點［14］,該觀點有利于保持規劃的確定性,嚴守耕地用途管制,約束管制行政的自由裁量。但過度的剛性管制會犧牲規劃對市場的回應性。

實質法治是傾向實體正義的法律發展范式,它為適應社會變遷并解決社會問題提供了新思路。［15］實質法治強調立法或規范反映社會的實際需求,在維持基本秩序的同時,保留個體的意志空間及自由度。［16］通過放松對服從的要求,以平等、靈活、對話、開放與包容的立法應對復雜的社會問題。實質法治關注法律正當性內容的目的性結果,要求規則的制定保持對相關利益的關照。實質法治產生了彈性規劃的技術方法,為集體建設用地地類轉換提供了理性佐證。

第一,制度層面的放松管制。彈性規劃強調約束性與指導性的協同,要求在不同類型規劃中管制強度因不同深度的規劃層次而區分。［17］《空間規劃意見》明確了強化國土空間規劃對各專項規劃的指導和約束作用,以“指導、約束”界分了國土空間規劃的兩種不同效力。這種差異性管制指向規劃的不同地類層級,要求精細化識別管制的約束性效力和管理性效力。在集體土地利用場域,剛性規劃的約束性指向“三條紅線”(生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界)的控制規模、耕地保有量、國土開發強度等規劃期內不得突破或必須實現的指標。［13］而在“三條紅線”確定之后的微觀地類管制則因規劃的指導性而屬于彈性規劃的范圍。由此,規劃應通過許可集體建設用地地類轉換彰顯適度的開放性。

第二,彈性規劃技術下土地用途的包容性安排。彈性規劃是指規劃思路、指標體系、指標值對應對不確定問題的適應程度。［18］它嵌入了多種土地利用的選擇,能夠關照土地使用權的自治性。彈性規劃思維下,界定同類土地用途一般應遵循以下原則:一是同類土地的用途在功能上具有相似性;二是同類土地的用途彼此具有兼容性;三是同類用途的土地具有相似的外部性,利用行為對周圍環境的影響相似。［19］按照彈性規劃的原理,同類的土地在選擇用途時就達成了用途轉換的效果。集體建設用地二級地類均有承載建設行為和地上附屬設施的功能,其利用屬于規劃意義上的同質行為,地類轉換符合用途管制的包容性要求。

(二)管制行政的比例性

比例原則被賦予限制公權力濫用、保護基本權利的使命。［20］依此原則,管制行為應兼顧行政目的與手段之間的均衡關系,保障公共利益與相對人利益的平衡,恪守適當性、必要性、均衡性的要求。［21］(PP.73～74)集體建設用地地類轉換應是在比例原則指引下,管制權和私權制約、協調、平衡的結果。

第一,管制權介入集體不同地類具有選擇性。維護公共利益是管控地類的正當根據。集體土地的不同分類層級代表了利益的不同層次,管制權沒有必要全部介入。耕地與建設用地的分類設置于最高的公共利益層次,顯示了管制的公共政策目標,《土地管理法》將耕地與建設用地規定為一級分類,設置嚴格的耕地保護制度是具有必要性的。集體的宅基地、公益用地、經營性建設用地是一級分類項下體現次級利益的地類層次。公益用地承載團體內的公共福利;宅基地以居住保障為基礎,在集體所有權、成員資格權、財產權的并立結構中,具有準公共物品的屬性;經營性建設用地屬于集體財產,最終利益歸屬于團體;農戶獲得宅基地可由集體經濟組織進行非排他性的供給。［22］宅基地在處于閑置狀態時,應以窮盡對特定農戶的住房保障功能顯示其單一的財產性,可通過團體機制或市場機制向其他農戶、土地經營者進行再配置。公益用地廢棄時,由于其已經喪失原公共目標,進而被純化為集體的土地財產。因此,無論是廢棄公益用地向經營性建設用地轉換,還是二者與宅基地的相互轉換,管制都不具有正當性。

第二,私法機制對管制的替代。市場和管制是空間資源配置的兩種途徑,管制的必要性在于彌補市場失靈。政府只在土地利用的公共領域進行最低限度的消極干預。［23］在地類轉換的外部性能夠被權利交易所內化時,對比管制,私法機制無疑是成本最優的方案。閑置公益用地、宅基地轉換為集體經營性建設用地時,可行的私法協調方式包括三種。一是團體合意?！吨腥A人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)規定了居住用地改為商業用地時相關利害關系人同意的業主自治規則,其可以準用于農戶之間的外部性風險處理。(10)《民法典》第279條規定:“業主不得違反法律、法規以及管理規約,將住宅改變為經營性用房。業主將住宅改變為經營性用房的,除遵守法律、法規以及管理規約外,應當經有利害關系的業主同意?！倍莻鶛嘟鉀Q機制?！锻恋毓芾矸ā芬幎思w經營性建設用地入市的規劃條件,在地方實踐中,農戶宅基地有償退出、集體建設用地置換新宅基地、農民居住區整體土地置換都是通過產權交換、利益補償完成的。三是相鄰權救濟。相鄰權人可行使排除妨礙請求權獲得權利救濟,而并非一定要觸發管制機制。

第三,產業準入與環境管制的等效性。地類管制的對象是法律關系中人的行為,而非土地本身。地類劃分只是法律調整土地利用行為的中介。管制工具包括兩種,一是以規劃結構提供用地保障;二是分離不可兼容土地的用途,防止不當的土地利用行為損害社區生態環境。為保障集體經營性建設用地入市,現行法已經設置了相關的管制措施。首先,產業準入限制?！懂a業政策實施指引》提出了產業的進入條件,以促進村容、村貌的整體保護。其次,環境規制。依據《中華人民共和國環境保護法》第19條的規定,未依法通過環境影響評價的項目,不得開工建設。最后,《城鄉規劃法》規定了村莊建設行為應接受環境評價、受建設行為許可的限制。因此,準入管制能夠達到地類管制的目的時,重復的轉換管制是欠缺合理性的。

(三)利益均衡理念下的權利觀

許可集體建設用地地類轉換是放松管制、激活集體土地使用權能的過程。集體建設用地地類的剛性管制是傳統“命令—控制”型管制的翻版,進而形成了“管制無效”與“產權無效”并存的困局。［24］一方面,以土地利用規劃確定的地類受制于規劃行為的主觀性和行政權的單方性,集體土地財產權為公權力所吸收;另一方面,規劃地類置重用途的單一性導致集體土地的不同使用權能被過度抑制。隨著集體經濟組織的獨立法人地位和土地財產權的彰顯,管制思維應轉向權力與權利的平衡。原因在于,按照產權制度的原理,“法律在定義財產時,應當把用途互斥所造成的成本降到最低”［25］(P.54)。地類劃分是對集體經濟組織開發權的初始界定,作為產權配置方式,在其無效率、潛在的制度收益未充分釋放時,用途轉換具有帕累托改進的效果。

第一,地類轉換是集體經濟組織行權行為的外化?；谖覈w土地所有權禁止流轉的制度特征,調整閑置土地的限定地類,變更財產使用方向,將閑置宅基地、廢棄公益用地自主利用或許可他人開發才能實現集體財產使用權能,使集體所有權從客觀的權利轉化為具體的財產利益。

第二,地類轉換能夠實現集體成員的共益權。集體成員是集體經濟組織私法地位的歸依。轉換集體建設用地不同用途后,權利行使的收益與剩余利益最終歸屬于集體成員。即退出的宅基地、收回的廢棄公益用地能夠促進成員的“住有所居”;閑置宅基地向集體經營性建設用地轉換并入市,流轉收益能增進集體成員的歸屬感;公益用地的再配置能實現社區公共事業的空間自足。

第三,地類轉換能理順集體建設用地之上地權與房權的關系?！睹穹ǖ洹反_立了“房隨地走、地隨房走、房地合一”的地房調整模式。房地權利在法律命運上具有一體性?；谕恋赜猛镜陌l展權能,集體建設用地轉換也應準用“房地一體”原則。在房產等地上物閑置、廢棄時,其所依存的建設用地隨之進入同等狀態。通過地類轉換才能彌合房產農戶所有與限制土地利用的權利裂隙,促進房地權利的一體流轉。

四、集體建設用地地類轉換的制度基礎

隨著城鄉融合的推進和統一市場的建立,促進土地要素的流動和高效配置成為規劃法治改革的方向。

(一)《城鄉規劃法》建設用地地類轉換的制度空間

《城鄉規劃法》授予上一級人民政府對村莊規劃的審批權,并將“促進城鄉經濟社會全面協調可持續發展”確立為規劃的根本目的。集體建設用地地類變更服務于村莊整體發展的戰略定位,符合規劃變更的公共利益原則?；谝巹澋哪康男詶l款,規劃審批機關根據特定區域農村社會經濟發展對建設用地的需求,有權調整集體建設用地地類。同時,《城鄉規劃法》規定,鄉、鎮人民政府組織編制鄉規劃、村莊規劃的修改方案,經村民會議或者村民代表會議討論同意后,報上一級人民政府審批。

2019年,中央五部委發布的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》提出,村莊規劃工作應體現農民主體性,充分尊重村民的知情權、決策權、監督權。(11)參見2019年中央農辦、農業農村部、自然資源部、國家發展改革委、財政部《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》(農規發〔2019〕1號)。村民集體的規劃“同意”權不僅適用于編制規劃的確認和否決,也意味著對已決規劃的變更能力。

(二)國土空間規劃改革的制度導向

建立國土空間規劃體系旨在改革土地利用的全面管制模式,由此帶來集體建設用地地類管制思路的變化。

第一,規劃管制的重點從管控具體的土地利用行為轉向合理布局的空間結構?！犊臻g規劃意見》提出的國土空間規劃對各專項規劃的指導與約束作用,需要適配不同性質、不同強度的管制規則。相應的規劃制度應從具體地塊的強制性規范轉為釋放市場動能的彈性規范。一方面,實施生態文明戰略需要強化“三條紅線”的強制性管制,為集體建設用地地類轉換提供底線規則;另一方面,宅基地“三權分置”改革將使集體低效建設用地向更有效的土地用途靈活轉換。

第二,國土空間規劃要求差異管控而非全面管控。2019年,自然資源部發布的《關于全面開展國土空間規劃工作的通知》指出,國土空間規劃的管制方式是設置底線約束和控制性指標,實行差異化管制,僅將承載“重要公益功能”的國土空間納入約束性管控范圍。在村莊規劃層次上,集體建設用地已由單一、固定的用途轉向“生產、生活、生態”的多功能綜合體,村莊既包括不同的功能分區,也包括同一功能區內部功能的交疊。根據發展需求,集體所有人有權選擇適宜地類,且集體建設用地地類轉換具有可行性。

(三)市場要素高效配置的制度趨勢

建設用地復合利用、依規轉換始終是國家建設用地市場化改革的重點。

第一,消除不合理的管制壁壘是要素市場化改革的攻堅方向。2022年,中共中央、國務院發布的《關于加快建設全國統一大市場的意見》提出,加快清理、廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。這一改革原則同樣適用于集體建設用地市場。

第二,國有建設用地領域靈活的地類轉換制度為集體建設用地提供了經驗借鑒。2019年,國務院發布的《關于完善建設用地使用權轉讓、出租、抵押二級市場的指導意見》指出,以劃撥方式取得的建設用地使用權轉讓需經過依法批準。以補交出讓金為代價,公益用地可以轉換為經營性用地;其地類轉換以產業準入政策為限,不受地類管制的限制?！懂a業政策實施指引》要求優化新產業、新業態土地用途兼容性管理,在明確主導功能和負面清單基礎上,逐步推廣產業用地混合利用模式。2021年,國務院辦公廳發布的《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》明確提出,支持不同產業用地類型合理轉換,完善土地用途變更、整合、置換等政策,探索增加混合產業用地供給。城市產業用地地類的轉換制度對于集體建設用地具有目的上的同質性,前者的改革經驗值得后者參照。

五、集體建設用地地類轉換的規則構建

集體建設用地地類轉換政策入法,一方面應按照改革精神補充相關規范;另一方面應調整非適應性的管制規則,實現體系性的制度安排。

(一)增加集體建設用地地類轉換的規則供給

明確閑置宅基地、廢棄公益用地與集體經營性建設用地可以依法相互轉換。第一,依據《建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》,對第二、三產業用地需求旺盛的地區,不以宅基地有無為條件,在農戶、土地使用權人自愿的基礎上,整合分散建設用地,實行建設用地在產業用地、住宅公寓和公益用地二級地類之間的再規劃、再分配。第二,借鑒地方改革經驗。浙江省義烏市采取城鄉新社區集聚的方式解決成片退出宅基地,農民可在自主自愿的基礎上,將退出宅基地置換為集中統建的高層住宅、標準廠房或樓宇物業,實現生產生活雙保障。［26］

(二)建立覆蓋“線內”“線外”的村莊規劃制度

第一,為消除村莊規劃選擇性,依據平等保護規劃權的原則,地方政府應對欠發達村莊提供規劃編制的財政支持。第二,優先編制“線內”村莊規劃。鑒于該類地區已被劃入城市建成區的范圍,應將相關規劃的周期與城鎮規劃周期同步。應當結合“線內”城鎮開發邊界的定位和村莊發展目標,確立此類村莊獨立的規劃制度,為“線內”集體建設用地整治、地類轉換提供規劃依據。

(三)確立集體經濟組織建設用地地類變更的申請權

地類變更申請權是指在原有的土地用途已經發生變更或者不適用于原設定目的時,集體經濟組織申請規劃行政主管機關重新確定土地用途的權利。

由法律規定土地權利人地類變更申請權是比較法上存在的共同經驗。在國際上,土地用途管制存在許可制和區劃制兩種模式。［27］(P.207)我國香港地區沿用了許可制度,1996年修訂的《香港城市規劃條例》確定了城市規劃委員會受理變更規劃申請的權力,即在規劃委員會總體開發大綱確定后,可以許可開發商提出其發展藍圖,調整總體的開發大綱。根據農地法的相關規定,農地劃定之后,土地權利人對于不合時宜的農地用途也享有變更申請權,規劃委員會許可變更后,土地權利人與政府簽訂新的土地開發契約。［28］(P.80)在實行區劃模式的美國,地類的確定與用途限制更具有相對的靈活性。分區規劃制度的特征是通過協商確定土地利用的性質、開發強度等指標。區劃管制規則只是一張土地用途和利用方式的負面清單,開發人的變更申請是對規劃中過于機械的土地分區和土地使用限制的匡正。許多州將土地分成居住用途區、商業用途區和工業用途區,開發人可以提出兼容性用地申請,變更確定的地類?！皡^劃制度只重視投資者利用土地的方式或方法對鄰近地區的影響,而不在乎擬建過程中土地使用的種類。由市場來決定該地作何種用處最為合適?！保?9］(PP.206～207)

(四)優先保障農戶宅基地分配的資格權

經地類轉換釋放出的集體建設用地應優先用于向無宅或失宅農戶分配宅基地。對此,應根據不同村莊的發展定位和實際情況,探索實物、貨幣等不同方式下新增宅基地的分配形式,實現從“一戶一宅”向“戶有所居、住有宜居”轉變。

(五)明確集體建設用地地類轉換的程序規則

第一,規定村民自治的審查程序。規劃行政主管機關應適用《城鄉規劃法》上的規劃變更程序,審查村民自治組織關于集體建設用地地類調整的合規性。根據集體建設用地轉換的地方實踐,一方面,在鄉(鎮)以上人民政府發起的建設用地綜合整治中,政府不得超越村民的自決權直接調整地類;另一方面,根據行政法上的信賴利益保護原則,利害關系人的參與權和補償權保障應被納入重點的審查范圍。

第二,規定地類轉換審查的實質性條件。針對《城鄉規劃法》村莊規劃變更實體要件缺失的現象,按照管制公平性原則,地類轉換實質性條件主要應包括如下事項。首先,集體建設用地轉換無外部性的證明要件,即在集體社區范圍內,地類轉換不發生土地利用的負外部性損害或者可以被私法機制所調處,不存在違反規劃管控的目的情形。否則,觸發規劃的管制機制,應駁回變更申請。例如,將閑置的宅基地收回后,集體經濟組織申請變更宅基地為工業用地,如果產生污染、噪音等環境損害,即違反地類轉換的相容性。但若作為倉儲用地,則符合地類轉換復合用地要求。其次,地類轉換后,集體經濟組織具備宅基地和公益用地的保障能力。規劃行政主管機關應遵從底線原則,保障農民利益和集體公益不因地類轉換而減損。

第三,增設地類轉換審批程序。申請人應提交村民自治決議、集體建設用地類型、轉換用途和對環境影響的書面說明。規劃行政主管機關批準轉換申請后,不動產登記機關應當按照《不動產登記暫行條例》的規定,辦理集體所有權用途變更登記。駁回地類轉換申請的,規劃行政主管機關應按照《中華人民共和國行政許可法》啟動聽證程序。

集體建設用地地類轉換的本質是放松行政管制,彰顯集體財產的使用權價值。通過彈性規劃為集體建設用地功能兼容提供制度空間,破解鄉村振興中產業用地稀缺與低效利用并存的困局。在國土空間規劃改革背景下,集體建設用地轉換應從建立城鄉統一建設用地市場出發,以居住保障為優先指向,通過村民自治賦予集體建設用地地類變更申請權;應建立覆蓋城鎮開發邊界內外的規劃制度,實現“線內”“線外”集體經濟組織發展權平等。規劃行政主管機關應根據管制的公共意旨和比例原則,妥當裁量轉換申請,保障地類轉換的公正性。