WHO-AFC框架下我國老年友好社區建設的政策文本分析

楊偉偉, 尹艷龍

(1.石家莊職業技術學院 繼續教育學院,河北 石家莊 050800;2.河北經貿大學 法政與公共管理學院,河北 石家莊 050061)

1 研究背景

第七次全國人口普查數據顯示,2020年我國60歲及以上的老年人口總量為2.64億人,占總人口的18.7%,預計到2035年將達到4.2億人,屆時中國將迎來超級老齡社會[1].2021年3月,《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》提出“實施積極應對人口老齡化國家戰略”[2].應對人口老齡化,已成為關乎國計民生的大事.

“在地安老”被很多國家列為優先政策,這種養老方式通過保持老年人的社會支持、心理安全和家庭聯系,維持老年人的幸福感,成為最受歡迎的養老方式.實現“在地安老”,原則上要求社區實現老年友好.構建老年友好社區具有重要意義.

世界衛生組織(WHO)2007年發布的《老年友好城市建設指南》(以下簡稱“WHO《指南》”)為各國創建老年友好社區明確了方向,它提出了8項指標,具體包括交通(指方便快捷且價格合理的交通系統)、社會參與(通過形式多樣的社會參與,促進與家人及朋友建立社交網絡)、社區參與和就業(提供給老年人足夠的信息、選擇、培訓及工作機會)、社區支持和健康服務(足夠的服務名額、方便的服務地點、便捷的衛生醫療服務項目等)、室外空間和建筑(舒適的戶外環境和適合老年人使用的設施)、信息交流(獲得用詞簡單及大字體的書面信息,簡便使用的互聯網等)、住房(住所的設計、結構和位置)、尊老和社會包容(通過形式多樣的敬老活動及公眾教育,形成尊老、孝老、敬老的社會氛圍)[3].

本文在梳理現有的老年友好社區政策的基礎上,在WHO《指南》的框架體系內,對政策文本進行NVIVO 軟件分析,以了解我國養老服務政策的內涵、特點和發展趨勢,目前養老服務政策的側重點和不足,進而提出推進老年友好社區建設的建議,推動我國社區養老事業的發展.

2 研究方法及文件的選取與編碼

2.1 研究方法

2.2 文件選取原則

由于我國關于建設老年友好社區或城市的專門指導性文件較少,所以選取關于老年服務、社區建設等方面的相關文件,文件的選取遵守以下原則:(1)政策制定主體為國務院、民政部等國家部委;(2)文體方面,必須是國家公開發布的通知、意見、規劃等;(3)在內容上與養老、社區建設密切相關,關乎我國應對人口老齡化,已經或將要對我國的養老事業產生重要影響.通過對文件的內容進行分析,觀測我國老年服務措施的傾向性,分析其與WHO《指南》中所要求指標的契合度.

利用NVIVO 軟件對政策文本進行質性分析,從中國政府網、中華人民共和國人力資源和社會保障部等政府網站,選取了2008年1月至2023年9月出臺的21份國家層面養老政策文本,見表1,分析國家養老政策的內在邏輯.

表1 我國國家層面養老服務相關政策文本

2.3 文件編碼

對政策文本的具體內容通過NVIVO 進行編碼,具體以“文件編碼+具體內容”的形式進行編碼,以文本中的每條內容或措施為單位,對政策文本中具體措施、任務進行編碼,最終形成養老政策文本內容編碼表,見表2,因篇幅限制僅列出部分編碼結果.

表2 政策編碼表

在對政策具體內容編碼完成后,按照WHO《指南》中8項指標對這些具體內容進行分類,結果見表3.

表3 養老政策措施分布表

3 我國老年友好社區建設指標的頻次及特征分析

3.1 老年友好社區建設指標的頻次分析

3.1.1 交通

交通方面,以文件條文的形式共出現21次,占12.43%,其中電梯、坡道和無障礙改造方面出現13次,主要是關于居住區緣石坡道、輪椅坡道、公共出入口等設施和部位的無障礙改造,開展多層老舊住宅電梯加裝;公共出行方面出現8次,包括支持城市公共交通為老年人提供優惠和便利,鼓勵公路、鐵路、民航等系統為老年人提供便利服務,為老年人提供便于識別的語音報站和專屬座位等措施.從政策發展來看,2013年后,我國對老年人出行安全和舒適度的重視度有較大提高,并出臺了相應措施.

3.1.2 社會參與

辦公自動化的使用明顯擴大了信息共享范圍,在辦公自動化沒有實施前,主要通過醫院檔案室對檔案進行主要管理,其他一些部門提供輔助作用,雖然也能起到檔案管理作用,但是整體較為松散,工作效率受到一定約束。在計算機技術應用在檔案管理中且實現辦公自動化后,檔案管理會呈現出科學化以及合理化,增加檔案的適用范圍并提升檔案利用率。此外,檔案管理工作人員的工作會具有一定挑戰性,在辦公自動化環境下,檔案管理工作人員需要具備較為熟練的網絡計算機運用能力,這也對現階段每一個工作人員的基礎能力提出了很高要求[2]。傳統工作經驗很難滿足辦公自動化需求,意味著想要在醫院內實現辦公自動化,需要檔案管理工作人員掌握新型辦公技術。

社會參與相關指標共計9次,占5.33%,包括社會發展、經濟和法律.其中,法律和經濟方面各出現2次,具體內容為發展老年普惠金融和開展適合老年人的法治宣傳活動;社會發展方面有5次,具體包含通過制定相關政策,鼓勵老年人走出家門,鼓勵發揮老年人的專長,參與傳播文化和科技知識、參與科技開發和應用、興辦社會公益事業等社會活動.

3.1.3 社區參與和就業

社區參與和就業方面總計8次,占4.73%,包括老年人力資源開發、老年志愿服務和社區娛樂3方面.其中,老年人力資源開發1次,內容是將老年人才開發利用納入各級人才隊伍建設總體規劃,鼓勵各地制定老年人才開發利用專項規劃;老年志愿服務4次,涉及支持老年人積極參與基層民主監督、社會治安、公益慈善、移風易俗、民事調解、文教衛生、全民健身等;社區娛樂3次,主要為鼓勵開展老年人文體娛樂服務.

3.1.4 社區支持和健康服務

社區支持和健康服務是頻次最高的一項,共出現54次,占31.95%,在歷年政策文件中均有提及.其中,法律援助、緊急援助方面4次,包括鼓勵法律服務機構為老年人提供優惠或免費的法律援助,提高社區服務人員的素質與技能,在老年人出現緊急情況時提供援助;健康服務方面14次,包括身體和心理方面的健康服務.心理方面措施為健全老年人精神關愛、心理疏導、危機干預服務網絡,督促家庭成員加強對老年人的情感關懷和心理溝通;身體方面包括建立長期護理體系、居家服務、康復護理等.養老服務方面28次,包括提高服務機構質量、加大資金投入、拓展服務項目、加強對養老服務機構的監督等措施.我國一直十分重視這方面的建設,在政府層面出臺了許多政策來支持和引導其發展.

3.1.5 室外空間和建筑

這一指標相關條文23條,占13.61%,主要涉及健身場地、社區養老設施和小區建設3方面.其中,關于健身場地有4條,主要指依托公園、廣場等公共設施及舊廠房、倉庫等城市空置場所建設適合老年人體育健身的場地設施,廣泛開展老年人康復健身的體育活動,支持公共和民辦體育設施向老年人免費或優惠開放;關于社區養老機構設施有13條,包括為服務機構提供稅收優惠和通過改擴建提高服務質量;關于小區建設有6條,包括為小區配套建設小型養老院和對國有企事業單位培訓療養機構等改建的養老設施實施公建民營、智能化社區建設、完整社區建設等.這方面政策文件多集中在近兩年發布.

3.1.6 信息交流

關于老年人信息交流共有20 條,占11.83%,主要包括老年教育、老年閱讀和網絡設施建設.其中,老年教育方面9 條,主要內容是加強老年人教育,利用現有開放大學的體系,大力發展老年教育,“智慧助老”幫助老年人適應信息化社會,跨越數字鴻溝;老年閱讀方面2條,具體措施為引導有條件的公共圖書館開設老年閱覽區域,提供大字閱讀設備等;網絡設施建設方面9條,包括加強數字圖書館建設,拓展老年人的數字資源服務和鼓勵建設老年互聯網大學.老年教育和“智慧助老”亦得到國家的重視和政策支持.

3.1.7 住房

有關住房的政策內容共有16條,占9.47%,包括敬老院改造、危房改造、無障礙改造、消防安全改造和老年宜居住宅5方面.其中,關于敬老院改造、無障礙改造方面有2條,具體為逐步將特困人員供養服務設施(敬老院)轉型為區域性養老服務中心;關于老年宜居住宅方面有5條,主要是實施老年人居家適老化改造工程;關于危房改造方面有3條;關于無障礙改造2條,消防安全改造4條,包括通過政府補貼等方式,對老年人的家庭進行無障礙改造和結合實際推行養老服務行業消防安全標準化管理.

3.1.8 尊老和社會包容

有關尊老和社會包容方面的政策內容較多,共有18條,包括服務老年的志愿活動和尊老、敬老、孝老的社會氛圍兩方面,占10.65%.其中,有關服務老年的志愿活動方面有9條,具體措施有深化敬老活動,發揮基層服務型黨組織和工會、共青團、婦聯等群團組織及城鄉基層社會組織的優勢,開展經常性為老志愿服務活動;在建設尊老、敬老、孝老的社會氛圍方面有9條,包括加強輿論引導,把敬老養老助老納入社會公德,納入文明城市、文明村鎮、文明單位的考評中,建立養老服務褒揚機制等.無論在實踐活動方面還是思想觀念方面都有政策指引.

3.2 老年友好社區建設指標的特征分析

(1)老年友好社區建設的各方面指標偏向性較高

我國養老政策分布不平衡,主要側重于老年人的健康和養老方面,社區支持和健康服務方面占總政策的31.95%。其次是室外空間和建筑、交通、信息交流、尊老和社會包容、住房五個指標,這五個指標占比分別達到13.61%,12.43%,11.83%,10.65%和9.47%。室外空間和建筑方面強調改建社區的養老設施。在交通方面側重于老年人公共出行的安全和服務,以及鐵路、公路、水路、城市客運等各領域無障礙交通基礎設施建設和改造。信息交流強調開展老年教育,加強數字圖書館建設,為老年人提供更加便捷的數字資源服務。在尊老和社會包容方面近幾年關注度較高,表明我國對于構建養老、孝老、敬老的社會環境,保障老年人合法權益,建設老年友好型社會十分重視,形成了老年人、家庭、社會、政府多元主體共同參與的良好氛圍。住房方面強調老年宜居住宅建設,包括住房的適老化改造、安全改造等。社會參與、社區參與和就業在所有指標中占比最低,分別為5.33%和4.73%。表明我國對老年人進行社會參與的關注力度不夠,與社區支持和健康服務相比,二者形成鮮明對比,我國的養老政策對老年人是以養為主,極少考慮老年人力資源的開發和利用。

(2)政策趨向于社區養老機構建設、智能化設施建設

以2008—2020 年數據為基礎,統計2021—2023年相關數據,測算各項指標數的增長幅度,見圖1.

圖1 2021—2023年各項指標數增幅

隨著我國老齡化程度的不斷加深,推動養老服務資源向居家社區聚集,近三年社區養老機構建設增加9 條,增幅最大;在信息化時代,數字鴻溝帶來的數字排斥,是影響老年人社會融入的重要因素,開發老年人適用的智能設備,推進“智慧助老”項目,這是老年友好社區建設重要內容.

4 我國老年友好社區建設的政策建議

(1)構建具有中國特色的老年友好社區建設指標體系

首先,我國的國情是農村社區的數量比城市社區多,二者在性質上也有區別,比如農村的鄰里互助關系要強于城市,所以政府應綜合考慮農村和城市的差異及農村社區的建設特征,制定出相關指標.其次,中國的傳統文化和老人的養老意愿都偏重于家庭養老,家庭成員的養老壓力較大,因此制定的服務體系不能僅針對老年人,還要針對家庭中提供照料的人,發展或改善針對家庭成員的支持政策.再次,老齡社區雖以老年人為主,但社區是由不同年齡層的人共同參與和治理的,只有在制定政策時考慮到各年齡群體的利益和需求,才能真正實現“老年友好”.“老年友好”不應只是狹義地針對老年人的友善,而應該是平等的、和諧的、共建、共治、共享的社區氛圍.

(2)滿足老年人不同層次的養老服務需求

目前我國老年友好社區建設政策偏向于完善老年人生活的硬件設施和健康服務方面,應進一步關注滿足老年人的社會參與、社區參與等更高層次的需求,在這些方面給予更多的政策指導,開展老年教育和“智慧助老”,注重老年人力資源的開發,不斷提升老年人的人力資本水平.

(3)加強頂層設計,指標設計遵循動態化、連續性原則

自2020年起,國家衛健委開展示范性全國老年友好型社區創建工作,要求經過創建、推進、深化和總結4個階段,至2035年底,全國城鄉社區普遍建成老年友好型社區.政策指標的構建是一個連續化、動態化的過程,在養老服務資源有限的情況下,更應該充分考慮到老年人養老服務需求的變化.從政策文本可見,我國在早期注重社區養老服務機構和交通無障礙出行等內容,近三年對社區養老機構和智能化設施建設的關注度較高,這種政策的發展趨勢,符合信息化、老齡化發展的實際情況,是國家對老年人養老服務需求的積極應對.積極老齡化是應對老齡化的國家戰略,也是老年友好社區建設的政策目標.確保老年人擁有良好的社會支持和保障,實現老有所養、老有所學、老有所樂、老有所為.老年友好社區建設政策應該在此目標指引下,動態化調整,推動“老年人滿意”的社區建設.