半正式治理:鄉村危機應對中的簡約治理及其實踐邏輯

武廷會

(安徽財經大學 財政與公共管理學院,安徽 蚌埠 233030)

一、問題提出與文獻回顧

基層治理現代化是中國式國家治理現代化的基礎工程。中國是一個歷史悠久、疆域遼闊、人口眾多的超大規模國家,如何實現基層有效治理是一個歷久彌新的理論命題和現實議題。許多學者從歷史維度展開的研究對當代基層治理具有寶貴的借鑒意義。而在其中的所有理論分支中,“簡約治理”無疑是極具影響力的一個分支。

“簡約治理”是黃宗智提出的重要概念。費孝通指出,在傳統中國,官僚機構只鋪設到縣級,基層治理格局是中央權威自上而下的政治軌道與紳權自下而上的政治軌道交織并軌的“雙軌政治”格局[1]。黃宗智承接這一命題并指出,在官僚體制與基層社會的“接軌”處,基層治理是正式的官僚制度與非正式的鄉里制度協力運作的“簡約治理”過程。在這一過程中,基層治理中的大部分問題能夠通過自治的方式尋求解決,具有“簡約、高效”的特性[2]。

此后,關于簡約治理的討論形成了兩條學術脈絡。第一條脈絡致力探尋傳統社會簡約治理的社會基礎。一種觀點認為,簡約治理內生于傳統中國“無為主義”的施政理念之中,是為了在基層社會穩定性與基層申訴渠道暢通性之間實現平衡而形成的折衷策略[3];另一種觀點則認為,簡約治理是傳統中國在治理資源有限和治理能力不足制約下的“無奈之舉”[4]。無論是“無為主義”論抑或是“無奈之舉”論均認同簡約治理在基層治理中的有效性。因而,針對當代基層治理中的“失效”問題,產生了關于簡約治理的第二條學術脈絡,即關于在鄉村治理現代化建設中“重建簡約治理”的討論。如何在當下的鄉村治理中挖掘鄉土社會中“非正式資源”的作用[5],發揮“非正式規范”和“非正式關系”的積極作用[6],從而避免因科層機構的增設導致治理機制復雜化和治理能力低效化[7]等成為討論焦點。

簡約治理是指在國家與社會的“接合”處,將科層體制的“正式機制”與基層社會的“非正式機制”有機融合,從而實現簡約而高效的治理。簡約且高效是簡約治理的基本特征。在這里,“簡約”有兩層含義:其一,組織的簡約。政策“落地”不依賴科層組織的擴張,而是通過非正式組織實現政策在基層社會的“扎根”。其二,成本的簡約。非正式組織的運行依賴于基層社會的“非正式資源”,其成員無需支付固定標準的薪水。就此而言,要實現簡約治理,關鍵在于基層政府對基層社會中“非正式資源”的挖掘、動員和統籌,從而實現科層組織和基層社會的協調互動。

然而,既有研究大多考察的是常態治理情境下的簡約治理,少有研究將視角切換到危機情境。在危機情境中,鄉村社會的治理能力受到嚴峻考驗,既需要鄉鎮政府充分發揮科層優勢迅速調動科層資源用于危機應對,也需要動員并激活鄉村社會中的非正式機制,打通危機應對的“最后一百米”。那么,在危機治理過程中,尤其是鄉鎮政府對非正式機制的動員過程中,是否存在著簡約主義邏輯?簡約治理如何促進鄉村應對危機能力的提升?鄉村危機治理的簡約主義實踐邏輯和運作機理是什么?重大突發公共衛生事件的暴發和應對是一種典型的危機情境,本文以安徽省L市H鎮疫情防控工作為情境基礎,考察個案應對突發公共衛生事件中的實踐邏輯,并基于簡約治理視角對其進行學理性總結。

二、分析框架建構

從“重建簡約治理”的相關討論來看,鄉村治理現代化進程中的簡約治理與傳統簡約治理有著一致的基本特征,即簡約的治理過程和高效的治理結果,但其運作過程和實踐邏輯已有所不同。例如,傳統簡約治理依靠鄉紳實現正式制度與非正式規則的聯結,而鄉村治理現代化建設中的簡約治理則依靠基層黨組織的統合引領[8]。因此,有必要在與傳統簡約治理的比較中把握簡約治理時代特征和運行過程,為下文的分析提供具有解釋力的理論框架。

(一)簡約治理的時代特征

1.治理目標:簡約高效

在傳統社會中,基層治理的簡約主義是以矛盾糾紛及其化解為中心展開的,糾紛解決構成了傳統基層治理的核心內容[9]。而在當代中國,國家通過項目制將正式治理資源下沉到鄉村社會的非正式環境之中,同時依托基層黨組織的統合引領實現正式治理制度和非正式治理規則的積極互動。因此,現階段的簡約治理過程已經超越糾紛調解的單一職能,實現了對鄉村治理事務全面而廣泛的覆蓋。而且,簡約治理服務于鄉村治理現代化這一目標,即通過簡約治理過程與治理現代化目標的統合實現治理效能的提升。

2.治理形式:化繁為簡

由于當代社會具有復雜性,社會治理現代化是一項復雜的系統性工程[10],在治理過程中存在著技術失準[11]、政策執行偏差[12]等問題。在簡約治理模式下,通過充分發揮多元治理主體的能動性和自主性,以及對正式和非正式的資源與制度的靈活運用,構建了基層政權體系和基層社會網絡的內外平衡機制,避免了國家正式治理資源單方面投入導致的治理要素內卷化和治理效用邊際遞減問題,在提升治理能力的同時,實現了治理形式上的“化繁為簡”。

3.治理程序:靈活機動

作為一種“理想類型”,科層治理在當代社會治理尤其是基層治理中暴露出諸多缺陷,在面對高度復雜性、動態性和突發性的當代社會治理事務時顯現出明顯的不適應和不兼容,過于追求科層治理反而極易導致形式主義、官僚主義和痕跡主義盛行[13]。簡約治理憑借著對治理程序的靈活性調整,在形式上確保治理任務完成的同時,積極尋求治理問題的根源性解決,克服了科層治理的缺陷。當然,這一靈活性調整是置于合法性框架之下的,以基層政府為代表的正式國家力量仍嵌入其中。

4.治理主體:黨領群治

在傳統基層治理中,治理主體僅限于鄉紳、鄉里、鄉約等“準官員”。當下的簡約治理與此不同,而是致力于構建以基層黨組織為核心的治理共同體。一方面,基層黨組織在走向群眾、深入群眾的同時,也充分發揮著“政治統合”的功能,持續動員和引導著群眾通過組織起來深入參與到治理過程之中[14];另一方面,在基層黨組織引領群眾組織化以及支撐組織有效運轉的聯結機制上,又存在著大量跨越組織邊界且帶有情感因素的組織關系[15]。這種具有充沛情感的組織化實踐,實現了治理過程在行動邏輯和價值邏輯上的統一,為形成充滿活力的協商共治格局提供了充分的主體條件。

(二)簡約治理的運行過程

基于對簡約治理時代特征的把握,可以構建一個理解鄉村治理現代化進程中的簡約治理運行過程的分析框架(圖1)。首先,在簡約治理諸要素中,鎮村兩級基層黨組織居于核心地位。從簡約治理的主體間關系看,基層黨組織在國家與社會之間發揮著“橋梁”作用,促進著鄉鎮政府和鄉村社會的協調互動。從治理過程來看,基層黨組織統合靈活機動的治理程序,在確保靈活性的同時賦予其合法性。而且黨組織始終牽引著治理形式的變化,避免科層治理導致的繁復性。其次,在鄉鎮政府和鄉村社會協調互動的過程中,鄉鎮政府積極地探尋著鄉村社會中可使用的“非正式規則”和“非正式資源”,并且通過對治理程序的靈活調整,將這些“非正式規則”和“非正式資源”納入到治理程序的統一軌道之中。最后,在簡約治理的運行過程中,治理程序的“靈活機動”和治理形式的“化繁為簡”同步進行,治理形式的簡化確保了治理過程的簡約,而治理程序的靈活性和機動性則提高了簡約治理處理復雜問題的適用力,確保了治理效能的提升。二者并駕齊驅、協調互促,共同彰顯出簡約治理的簡約且高效的基本特征。

圖1 簡約治理的運行過程

立足于簡約治理的時代特征和運行過程,可以發現當下的簡約治理在實踐中有兩個關鍵:第一,基層黨組織是當下簡約治理運行過程的“起始點”,簡約治理的實現需要黨組織“積極有為”的統合引領,這也是與傳統簡約治理最明顯的區別。第二,鄉鎮政府對鄉村社會開展動員并在此基礎上有效利用“非正式規則”和“非正式資源”,是簡約治理得以實現的關鍵環節。在不同的治理情境中,鄉鎮政府對鄉村社會的動員方式、態度以及取向有著明顯的區別。情境不同,鄉村社會對動員的回應邏輯也有所不同。

三、案例呈現:安徽省L市H鎮疫情防控中的簡約治理

(一)個案選取與資料來源

本文通過一項個案研究來推進本文的分析。在個案的選取上,一般要確保個案的“典型性”[16]。一方面,突發重大公共衛生事件是一種典型的公共危機,疫情期間的鄉村治理情境與本文所要研究的危機情境相契合;同時,本文選取的H鎮是安徽省L市一個普通的人口流出型農業鄉鎮,在疫情期間面臨的問題、開展的治理實踐以及所使用的治理資源在鄉村中具有普適性。截至2022年6月最后一次調研,H鎮自疫情暴發起未出現過任何一例病例,可見其防控成效突出。

本文使用的H鎮相關資料來源于筆者對H鎮的多次田野調查。在調研中,筆者親身經歷了H鎮疫情防控工作部分過程并承擔了部分志愿者工作,發現H鎮在疫情防控中形成了一些正式制度以外的、內生性的治理機制,在疫情防控中體現出簡約治理邏輯,并且發揮了重要作用。案例資料的收集主要是通過參與式觀察、半結構化訪談、查閱工作檔案和媒體信息,經驗材料的多渠道來源及其比對驗證確保了經驗材料的客觀性和準確性。

(二)情境素描:L市H鎮疫情防控中的簡約治理實踐

2018年,H鎮被評選為安徽省鄉村治理示范點建設單位。在此期間,H鎮高度重視鄉村治理的基礎性、內生性機制建設,推動各村結合村內實際情況開展自主創新,構建因地制宜的鄉村治理機制。疫情暴發后,H鎮各村既有的各項治理機制迅速響應并運作起來,成為應對疫情的重要制度基礎和組織基礎并發揮了重要作用。

以村規民約為核心的非正式制度體系為疫情防控提供了堅實的制度基礎。在鄉村治理示范點建設中,H鎮將村規民約作為一項主抓工作,在全鎮范圍開展了村規民約修訂,在各村建立起文本內容貼合實際、配套實施制度能夠有效運作的村規民約體系。從文本內容看,可以將條款劃分為“倡導類規約”與“規制類規約”。倡導類規約通常以溫和表述引導村民積極踐行文明行為,而規制類規約則采用較嚴厲的措辭說明本村禁止的行為。與村規民約條款本身相比,村規民約所配套的執行制度在內容上更加細致詳盡。在執行制度中,一般會有關于如何執行、由誰執行等具體問題的明確規定。而且,執行制度通常對規制類條款進行詳細補充,明確說明違反某則條款將會受到何種處罰。在修訂村規民約的程序上,H鎮嚴格遵循村民民主自治原則,充分調動村民參與積極性,在確保村規民約符合法律規定的同時,促進全體村民就村規民約內容達成共識。

以村民理事會為核心的群眾自組織體系為疫情防控提供了堅實的組織基礎。在鄉村治理各項事務的執行與實施過程中,H鎮充分發揮群眾組織作用,并與當地的宗族文化傳統緊密聯系起來。在傳統社會,在H鎮當地聚居的主要姓氏均有建宗祠、修族譜、立族規的傳統,社會治理事務也基本由幾大家族頗有威望的長者主持。H鎮將這一傳統充分運用于鄉村治理中,各村成立起由村內德高望重、身體康健的老者擔任負責人的村民理事會,負責監督和引導村民們遵守各項制度,一旦出現違反規定的情況,也由該組織負責執行相應的規制措施。同時,H鎮還將積分制度引進到鄉村治理中,村民踐行參與公共事務、遵守村規民約等積分事項,根據積分規則獲取相應積分,積分的累計則與年終表彰、村集體福利等相掛鉤。積分制度的實施也由村民理事會負責。

新冠疫情暴發后,H鎮充分運用村規民約和村民理事會這兩項鄉村治理機制,在疫情防控工作中調動了大量的非正式資源,展現出危機應對的簡約治理邏輯。疫情初期,如何把疫情科普知識、疫情防控政策知識迅速傳遞到所有村民之中是H鎮政府的重要任務。在堅持程序合法、內容合法的前提下,結合疫情防控需要,H鎮倡導各村通過微信群、QQ群、電話等媒體手段開展“線上云會議”,對村規民約進行了新一輪修訂。村規民約修訂后,疫情防控相關措施被納入村規民約,實現了村規民約和疫情防控政策的聯動與配合。這一做法在低成本、高效率地宣傳普及疫情防控相關知識的同時,通過將處罰措施與違反疫情防控措施的行為進行掛鉤,強化了疫情防控政策的執行效力。

與此同時,在H鎮政府的動員下,村民理事會承接了鄉鎮政府和村“兩委”的部分職能,在疫情防控中充分發揮了組織、動員、引導和教育群眾的作用。村民理事會充分利用其“扎根”于鄉村社會的特性,通過人情、面子等非正式資源,迅速動員了一大批村民參與疫情防控志愿活動,組建了一批富有公益精神的志愿者隊伍,積極參與到疫情防控值崗、疫情防控知識宣講、為居家隔離村民提供生活服務、動員疫苗接種等活動,為疫情防控工作貢獻了重要力量。志愿者隊伍的壯大使得村民自組織隊伍呈現出不同于常態情境的“擴大化”“平行化”特征。常態情境下,H鎮各村村民自組織隊伍以村民理事會為核心,主要由村內德高望重的長者負責、小部分積極熱心的群眾代表參與。在疫情防控中,隨著更加廣泛深入的群眾動員,村民自組織隊伍吸納了更加多元化的社會主體,有些組織在后續的工作中發揮了不亞于村民理事會的作用。村民自組織的擴大化和平行化發展,極大地增強了H鎮應對疫情的“韌性”,而這些組織大多提供的是志愿服務,使得H鎮在疫情防控中節約了大量的成本。

四、半正式治理:鄉村危機應對中的簡約治理實踐邏輯

從H鎮疫情防控實踐來看,危機應對中的各項內生機制既依賴于鄉村社會的“非正式力量”,同時也與代表國家“正式力量”的鄉鎮政府頻繁互動。也就是說,內生于鄉村社會的危機治理機制在疫情防控中的運作過程體現出簡約治理特征,并且將鄉村社會的危機治理能力寓于“正式力量”與“非正式力量”相互交織互動、協同融合的半正式運作過程之中。本文將這一實踐邏輯概括為“半正式治理”。半正式治理具有簡約而高效的基本特征,在降低治理成本的同時強化了鄉村社會的危機應對能力,但在實踐邏輯上與常態情境的簡約治理有所差異。

(一)半正式治理的微觀機制

1.黨組織引領:危機應對過程的情理統合

與傳統“無為而治”的簡約治理不同,當代的簡約治理是在基層黨組織領導之下形成的“積極有為”的治理方式,基層黨組織在其中發揮著“政治統合”的作用[17]。在疫情防控中,H鎮基于鄉鎮黨委、行政村黨支部、自然村黨小組三級黨組織的縱向聯動,一方面領導鄉村黨員充分運用村規民約和村民理事會做好宣傳、教育和服務工作,形成了應對危機的共識和合力,另一方面將“人民至上”的充沛情感注入實踐過程,以黨建引領的“合情”賦予了這一過程中“正式制度”與“非正式規則”交織融合的“合理性”與“合法性”。比如,H鎮各村村民理事會對村民進行倡導、規勸時,他們往往傾向于著重聲明其自身的老黨員身份,也往往更容易獲得村民的認同。由此可見,基層黨組織的統合引領在簡約治理過程中往往具有強大的情感力量。

2.全過程民主:危機應對過程的集體協同

H鎮在危機應對中的民主原則主要體現在兩個方面:一是協商民主的全過程應用。村規民約的制定與修訂均經村民共同參與討論、草擬和表決,尤其是疫情防控期間新增的、動態變化的條款,盡管由于疫情原因無法廣泛召開線下協商會議,各村依然通過線上“云會議”確保村民對相關條款的知曉和認同,這體現出具有鮮明目標導向、追求話語表達正當性的“可治理式民主”[18],實現了民主過程與危機治理過程的融合。二是民主過程與結果的透明化與可視化。各村均設有“疫情期間村規民約管理公示欄”,定期對村規民約修訂執行、積分激勵與違規懲戒信息進行公示。H鎮在危機應對全過程中對民主原則的踐行,確保了危機應對措施貫徹集體意志而非個人意志,在民主自治中增強了防控措施的合法性,同時也使村民集體在理念與行動上實現最大限度的協同一致,保障了危機應對措施的有效性。

3.融合交互:危機應對措施的垂直式聯動

在黨組織的領導下,H鎮形成了“鄉鎮、行政村、自然村”的縱向垂直聯動式疫情防控組織體系。從表淺的層面來看,村規民約等非正式規則在某種程度上成為政府行政權力非正式運作的工具。實質上,這是簡約治理在危機情境下的合理變化。這是由于國家與鄉土社會在危機情境下治理目標具有同質性。在疫情防控中,H鎮政府與村民所期望和追求的均是最大程度避免疫情擴散和降低疫情影響,常態情境下二者之間的分歧和爭端被“激活鄉村應急能力”這一共同任務目標消解。這反映出在危機治理“最后一公里”中國家權力的行政控制與鄉土社會自主性之間以目標導向的互動型適配邏輯[19]。

4.兼收并蓄:危機應對措施的可持續執行

“非正式運作”往往會為政策執行偏差和不可持續等問題創造生長空間。在疫情防控中,隨著自組織隊伍擴大,這一問題更是不容忽視。在H鎮的實踐中,村民理事會的領銜者大多是老黨員,確保了自組織在黨組織的引領之下運行。同時,自組織的領銜者往往在鄉村社會中具有很高的威望,他們在實踐中向村民作出示范和表率,也能夠感召村民積極響應倡導。此外,適度的物質與精神激勵增進了自組織成員的獲得感,增強了其履責動力。通過這些舉措,H鎮各村在危機應對中實際上形成了黨組織領導下對正式與非正式的多元主體的兼收并蓄,實現了各種治理主體的協調配合,使鄉村治理內生性機制的危機治理功能得以踐行并在危機情境下迸發出強大的治理能量。

(二)半正式治理的實踐特征

對半正式治理微觀機制的梳理有助于理解危機應對中簡約治理的基本結構。相較于常態情境的簡約治理,危機應對中的半正式治理既有“變化”,也有“不變”。因此,要深入理解半正式治理的實踐邏輯,尤其是其中發生“變化”的部分,在分析其基本結構以外,還需要立足于其實踐過程,在與常態情境簡約治理實踐過程的比較中,把握其不同于常態情境中簡約治理的實踐特征。

第一,在半正式治理實踐中,鄉鎮政府對鄉村社會的動員具有整體性。在常態情境下的簡約治理實踐中,鄉鎮政府會針對特定的治理任務對具體的社會群體展開動員。但在危機情境下,治理任務的緊急性、危機后果的嚴重性以及治理資源的有限性重塑了鄉鎮政府動員鄉村社會的態度和方式。為了迅速和有效應對危機,鄉鎮政府轉向對鄉村社會的全面、整體的動員。同時,基層黨組織在危機應對中對“情”與“理”的統合為鄉鎮政府的整體動員提供了情理基礎,協商民主的全過程運用成為鄉鎮政府整體動員的有效工具,在危機應對中鄉鎮政府構建的垂直式聯動組織體系以及危機應對措施的融合交互與兼收并蓄特征,也進一步增進了鄉鎮政府整體動員鄉村社會的能力。

第二,在半正式治理實踐中,鄉鎮政府對治理過程介入具有深入性和強力性。在常態情境的簡約治理中,一旦一項任務轉交至非正式組織,科層組織通常不再作過多干涉,僅提供必要幫助。但在危機情境中,鄉鎮政府加強了對非正式規則和非正式組織的介入和管理。比如,在H鎮的實踐中,不同于常態情境下村規民約的修訂程序,一些疫情防控相關的村規民約條款,往往是由H鎮政府提議再經由民主程序評議通過,而非完全出于村民的自發建構。但正如前文所述,這種介入程度的加深和介入力度的加強,實際上是簡約治理在危機情境下的自我適應性轉變,其最終目的是服務于“有效應對危機”這一治理目標?？梢钥吹?在半正式治理中,盡管鄉鎮政府對治理過程介入具有深入性和強力性,但危機應對中國家與鄉村社會是一種融合交互關系而非國家權力單向度滲透鄉村社會[20],政府并不試圖在其中發揮主導或控制作用,其目的主要在于對民主過程及結果進行把關和審核,避免危機應對實踐中違反法律與不合情理的情況發生。

第三,在半正式治理實踐中,鄉村社會對鄉鎮政府動員的回應具有“強自主性”特征。無論是何種治理情境,鄉村社會對鄉鎮政府的動員均有所回應,這是簡約治理得以實現的前提。不過,在常態情境下,大部分村民及村民自組織對鄉鎮政府的回應是一種“弱自主性回應”,他們或是囿于面子、人情等被動回應,或是基于理性選擇不回應,僅有少部分“積極分子”表現為“強自主性回應”。在危機情境下,鄉村社會的“強自主性回應”從少部分人擴散到大部分人。這是H鎮村民自組織在疫情防控中呈現擴大化和平行化發展趨勢的重要原因。這是因為在危機情境下,許多常態情境中的矛盾和不一致被暫時擱置,有效應對危機成為科層組織和鄉村社會的共同目標?；谶@一共同目標,許多在常態情境下難以動員或是無法利用的“非正式資源”得到充分挖掘和使用,參與危機應對的非正式機制持續發育,為危機應對的半正式治理提供了充分的治理資源保障和組織制度支撐,有效增進了鄉村社會應對危機的內生能力。

五、結論與討論

本文通過考察安徽省L市H鎮疫情防控中以村規民約為代表的“非正式規則”和以村民理事會為代表的“非正式組織”的實踐過程,發現鄉村社會內生性治理機制及其實踐在危機情境下往往呈現為一種簡約主義的“半正式治理”過程,并且在鄉村危機治理過程中發揮重要作用。一方面,鄉鎮政府的介入并不試圖實現行政權力擴張或建立總體性政治支配關系,而是通過將正式制度帶入非正式規則之中,在提升行政效率和治理效能的同時,以正式制度克服非正式規則的弊端,使非正式規則和組織的治理功能能夠在合法、合理的邊界之內實現“軟硬兼施”,從而確保危機治理中的半正式運作過程方向不會偏離治理能力提升這個總體目標。另一方面,作為簡約治理最突出的特征,村民自治體現于半正式治理的全部過程并構成了鄉村社會的內生性動力,通過村民自治過程構建約束與激勵相輔相成的治理機制,村民的自主性、自覺性和積極性得到發掘和培育,從而使得鄉村社會擁有充分的回應力以在危機情境下激活自我調節能力和自我運轉能力。

本文的研究對于如何利用鄉村社會既有的內生性機制構建簡約、高效的基層危機治理體系具有一定的啟示意義。此外,本文重申了簡約治理這一極富生命力的本土理論的時代意義。當下基層治理在正規化、行政化和程式化進程中逐漸陷入困境,簡約治理很可能為擺脫這一現實困境、實現超越科層化的鄉村治理現代化提供理論支撐。本文也存在著一定的局限性。當代社會的危機與風險具有多樣性特征,在其他類型鄉村社會風險的應對中,簡約治理能否有效發揮作用?簡約治理是否呈現其他的實踐邏輯?這些問題仍有待進一步研究。