長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡結構變遷及優化
——基于社會網絡方法的分析

王 穎，沈 敏

(東北大學 文法學院,沈陽 110000)

0 引言

隨著我國經濟的快速發展,大氣污染問題日益嚴重,已經嚴重影響經濟發展和人民健康。由于大氣污染的跨區域性和負外部性,傳統的屬地管理原則已不能滿足實際治理的需要,協作治理逐漸成為解決復雜化、跨區域大氣污染問題的有力工具。協作治理研究始于20世紀80年代末的西方社會,強調“治理參與者應從問題的不同方面出發共同探索超越自身能力限制的解決方案”[1]。2004年,J.Donahue明確提出了協作治理這一概念[2]。協作治理強調主體多元化,主張政府、企業、社會組織以及公民等多元利益主體積極參與社會公共事務的管理[3],在正式或非正式的制度安排下[4],通過協調合作,進行互動與決策。

地方政府對區域公共事務進行協作治理過程中會形成治理網絡,進而影響地方政府的行為選擇以及最終的治理效果。社會網絡理論強調社會關系和人際網絡在建立地方政府之間信任方面的作用[5]。社會網絡有助于建立信任、創建互惠規范和降低交易成本,從而增加地方政府官員參與合作的可能性[6]。K.Provan等依據管理者角色將治理網絡分為共享參與式治理網絡、領導牽頭式治理網絡、網絡中介式治理網絡3種形式[7]。進入21世紀,學者們開始廣泛運用社會網絡分析研究大氣污染協作治理的網絡結構和能動者之間的互動關系[8]以及環境治理跨國網絡的形狀、形式和演變過程[9]。有學者認為長三角城市群協作網絡在2001—2012年呈現出交叉重疊的結構特征[10],生態治理空間格局具有沿?！亟獌汝懙碾A梯式遞減特征[11],大氣污染治理合作網絡向雙中心領導結構轉變[12]。還有學者研究發現京津冀都市圈地方政府協作網絡目前密度不高,但相互聯系越來越多,北京和天津作為都市圈核心城市,對周邊地方政府的輻射作用不斷增強[13]。

目前,學者們已經從理論和實踐層面對城市群大氣污染協作治理進行了大量的研究,呈現出從經驗研究逐漸轉向實證研究的趨勢,既有研究雖然關注區域協作治理網絡的形態、結構以及治理主體的地位變化,但主要分析的是地方政府單一主體組成的協作治理網絡,在構建治理網絡時并沒有納入中央政府職能部門、社會組織、公民等其他治理主體,而且往往側重于靜態性的描述,對動態演化的研究關注不足。社會網絡是作為節點的社會能動者及其相互關系的集合[14],可以用來研究組織內社會能動者之間的互動關系以及整體的網絡結構。隨著跨區域公共事件的頻發,社會網絡分析法逐漸被應用到跨區域協作治理研究范疇中,以可視化的形式分析跨區域協作治理中的主體協作問題[15]。因此,本研究以長三角城市群2010—2022年的大氣污染協作治理實踐為研究視域,將地方政府、中央政府職能部門、社會組織、公民等多元治理主體納入協作治理網絡,運用社會網絡分析法,研究不同階段長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡的整體結構演變過程和多元治理主體的地位變化,提出優化長三角城市群大氣污染協作治理的具體建議。

1 研究對象、數據來源與研究方法

1.1 研究對象

長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡中的參與者包括中央政府各職能部門、“三省一市”省級政府和26個地方政府,以及社會組織、公民、媒體、專家等多元主體。根據《長江三角洲城市群發展規劃》,長三角城市群包括上海市,江蘇省的南京、無錫、常州、蘇州、南通、鹽城、揚州、鎮江、泰州,浙江省的杭州、寧波、紹興、湖州、嘉興、金華、舟山、臺州,安徽省的蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城、合肥、銅陵、安慶、池州,共26個城市。

1.2 數據來源與研究方法

為了確定長三角城市群中各主體間的協作關系網絡,以“長三角大氣污染合作治理”“長三角一體化”“大氣污染合作治理”“環境考察”等為關鍵詞依次進行檢索,提取關于大氣污染治理的合作行動、會議、政策制定等文件與信息,共獲得有效文本數據288條。數據采集的時間區間為2010年1月1日至2022年12月31日。2014 年1月,長三角區域大氣污染防治協作機制正式啟動,標志著長三角大氣污染協作治理進入新階段。因此,選擇2014年1月1日作為第一階段和第二階段的劃分節點。2014—2016年,長三角區域舉辦了多個大型活動,如國家公祭日、南京青奧會、杭州G20峰會,為保障活動順利進行,各城市之間大氣污染治理協作頻繁,2017—2022年長三角大型活動數量減少,相關運動式治理行動顯著減少。因此,2017年1月1日可以看作長三角城市群大氣污染運動式治理逐步轉向常態化治理的轉折點,在此基礎上將2014年1月1日至2016年12月31日作為第二階段,2017年1月1日至2022年12月31日作為第三階段。

長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡特征及演化過程分析主要包括整體網絡特征、主體地位演化以及凝聚子群分析3個部分。整體網絡特征分析指標包括網絡密度、網絡關聯度、網絡效率、網絡中心勢。其中,網絡密度反映網絡中各治理主體之間聯系的緊密程度,網絡密度越大,主體間聯系越緊密。網絡關聯度數值介于0～1,用于衡量大氣污染協作治理主體網絡穩健性和脆弱性,關聯度越高,網絡越穩健。網絡效率數值介于0～1,用于衡量網絡中各節點之間的連接效率,兩節點之間存在最短路徑,最短路徑越短,網絡效率越高,表明該各主體之間的協作越緊密。主體地位演化分析指標包括網絡度數中心度、中間中心度和接近中心度。度數中心度反映主體處于協作網絡中心位置的程度。中間中心度反映行動者對資源控制的程度[14]。接近中心度反映一個主體與其他主體直接關聯的程度,數值越高,該主體與其他主體的直接聯系就越多[14]。群體是社會網絡研究的重要內容,采用凝聚子群分析和核心-外圍分析方法對網絡內部各主體之間的派系進行細化研究,有助于更加細致、具體地分析協作治理網絡的演化過程[14]。

2 結果與分析

2.1 大氣污染協作治理主體網絡整體結構演化

對長三角城市群大氣污染協作治理3個階段的數據進行分析,繪制出協作治理主體網絡3個階段的密度圖。根據樣本內容,可將網絡主體之間的聯結關系分為協議類、合作類、會議類、考察類和活動類5類。協議類是指網絡主體簽訂大氣污染協作治理協議,合作類是指主體就大氣污染治理展開具體合作行動,會議類是主體就大氣污染協作治理開會研討,考察類是指主體之間就大氣污染治理展開考察、交流與學習,活動類是指主體為保證大型活動期間空氣質量良好而開展運動式治理。受篇幅限制,僅列出長三角城市群3個階段大氣污染協作治理總體的網絡結構(圖1)。為更全面地觀察不同層級、功能、公私部門主體之間的協作情況,在整體網絡結構分析中,將所涉及到的中央政府職能部門、省級政府、市級政府、社會組織、公民、媒體、專家等所有主體同時納入協作治理主體網絡中進行分析。

圖1 長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡密度

圖1由UCINET軟件自動生成,白色方塊是網絡主體節點,而節點與節點之間的連線表示各治理主體之間的聯系。從3個階段的網絡結構可以看出,長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡中的節點以及節點之間的連線并非是一成不變的,而是在不同階段體現出明顯的差異性。就節點而言,第一階段中治理網絡的節點數量以及屬性相對有限,整體行動力量較為單薄,伴隨著時間的推移,到第二階段、第三階段節點數量呈現明顯的遞增之勢,如第二階段增加了專家、媒體、協作小組辦公室等節點,第三階段增加了長三角政協聯合督查組、第三方檢測機構等節點,這表明更多主體參與到長三角城市群大氣污染協作治理中,行動隊伍逐步壯大。就節點之間的連線而言,第一階段中各節點之間的連線較為松散,主體交流互動頻率處于較低迷的狀態,到第二階段、第三階段,節點之間的連線逐步密集,說明隨著長三角城市群大氣污染協作治理的深入發展,主體之間的聯系互動與信息交流逐漸頻繁,協同配合程度日漸提升,長三角城市群大氣污染協作治理共同體逐步發展成熟。

為了進一步增加對長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡整體結構演變的認識,從網絡關聯度和網絡效率2個方面進行具體描述(表1)。

表1 長三角城市群各類型協作關系網絡結構特征

從總體網絡來看,3個階段的網絡關聯度越來越高,這表明長三角城市群大氣污染協作治理總體網絡隨時間推移越來越穩健。從各類型網絡來看,第一階段中合作類網絡關聯度相對較低,可見其穩健性有待提升;第二階段考察類網絡關聯度相對降低,網絡結構相對脆弱,與此階段各主體之間考察、調研、學習活動逐漸減少有關;到第三階段,除活動類協作外的其他類型的網絡關聯度都達到1.000 0,表明此階段各類型協作網絡穩健性更強。值得注意的是,由于第三階段鮮有大氣污染治理協作相關的大型活動,因此,活動類協作網絡的網絡關聯度及網絡效率為0。

網絡效率方面,總體網絡的網絡效率數值在3個階段分別為0.575 8,0.544 1,0.368 4,呈下降趨勢,表明總體網絡中主體之間的聯系越來越緊密,網絡趨于穩定(表1)。從各類型網絡來看,在第一階段,除活動類和協議類網絡外,其他類型的網絡效率都較高,表明第一階段長三角城市群總體、合作類、會議類、考察類協作網絡中主體之間的聯系較為松散,網絡穩定性不足。在第二階段,合作類網絡效率顯著下降,穩定性得到明顯提高,表明此階段各主體之間的合作行為明顯增加。到第三階段,考察類網絡效率顯著上升,各主體之間聯系減少。

2.2 大氣污染協作治理網絡主體地位演化

網絡個體特征主要通過中心度指標進行測度[16],從度數中心度、中間中心度和接近中心度3個方面分析各主體在網絡中的地位演化(表2)。

2.2.1 度數中心度

長三角城市群大氣污染協作治理總體網絡在第一階段、第二階段、第三階段的度數中心度均值分別為5.32,7.04,8.96,數值不高但呈上升趨勢,表明長三角城市群少數主體處于網絡中心位置的特征不明顯,但這一特征有增強趨勢。

從各主體中心度排序來看,在地方政府層面,上海、江蘇、浙江、安徽4個省級行政單位和南京、杭州、合肥3個省會城市排名較為靠前,表明它們與城市群內其他主體之間的協作治理活動較多,聯系較為緊密。相比較而言,度數中心度大于均值的主體在第二階段、第三階段明顯增加,表明第二階段、第三階段各主體在網絡中的度數中心度值趨于協調,跨區域協作活力增強,長三角城市群協作治理網絡發展態勢良好。此外,在第一階段中,安徽省8個城市(蕪湖、馬鞍山、滁州、宣城、合肥、銅陵、安慶、池州)的度數中心度普遍低于其他地方政府,排名較為靠后,與其他政府的協作治理活動較少,聯系不夠緊密,到第二階段、第三階段排名才得以提升,原因在于安徽省8個城市在2016年6月才正式加入長三角城市群,在此之前較少參與長三角城市群大氣污染的協作治理。

在中央政府層面,3個階段中,生態環境部、華東督察局等與大氣污染治理密切相關的職能部門度數中心度更高,與其他主體的聯系也更加頻繁。第一階段華東督察局度數中心度最高,因為2014年之前長三角的跨區域大氣污染協作治理組織是長三角地區環保合作聯席會議(簡稱為“聯席會”),由上海市牽頭,江蘇省、浙江省聯動參與組成,華東督察局作為外部參與者加入其中,增加了聯席會的權威性和可信性。2014年1月,在國務院的支持下,組建了長三角區域大氣污染防治協作小組,取代原有聯席會成為新的區域協作組織,因此,到第二階段和第三階段,生態環境部、國家發展改革委、交通運輸部、國家能源局等其他部門度數中心度明顯上升。若不區分職能部門,中央政府整體在3個階段的度數中心度排名呈現出先上升后下降趨勢,表明第一階段中央政府較少參與到長三角大氣污染協作治理中,而到第二階段,為了更好地建設和引導長三角大氣污染協作治理機制,中央政府參與次數增加,過渡到第三階段時,在協作治理網絡逐漸完善、成熟的情況下,中央政府逐漸減少了對長三角大氣污染協作治理的參與,將更多主動權交予其他治理主體。

表2 長三角城市群各類型協作網絡主體中心度 Tab.2 Centrality of subject of various types of cooperative relationship networks in Yangtze River Delta Urban Agglomeration

在私人部門層面,社會組織和公民度數中心度在3個階段呈逐漸上升趨勢,但與其他治理主體相比,其度數中心度相對較低。隨著長三角城市群協作治理網絡的發展與完善,各地方政府越來越意識到社會組織參與和公民參與在大氣治理中的重要性,也有意采取多種措施促進社會組織與公民的民主參與活動,如上海市環境科學學會舉辦“大氣污染防治專題論壇”,邀請大氣污染防治領域的專家、社會組織、公眾和媒體代表就大氣污染防治問題進行對話與探討。在民主政治發展與政府推動的雙重作用下,越來越多的社會組織和公民逐漸參與到大氣污染治理中來,與其他治理主體之間的合作聯系也日漸緊密,但相對其他主體而言,社會組織與公民在大氣污染治理方面的參與和監督還處于較低水平,后續有待提升。

2.2.2 中間中心度

總體網絡在第一階段、第二階段和第三階段的中間中心度的均值分別為1.51,0.97,0.60,呈明顯下降趨勢,表明中心城市對資源要素的掌控能力和影響力逐漸減弱,各城市逐漸較為平等地與其他城市開展合作。

從各主體中心度排名來看,在地方政府層面,省級城市和省會城市的中間中心度均值排名在3個階段各個類型的協作網絡中都較為靠前,第一階段尤為明顯,到第二階段和第三階段中心度大于均值的城市數量逐漸增加,地方政府在3個階段的中間中心度呈現逐漸下降趨勢,表明省級、省會政府在協作網絡中控制力和影響力較高,但隨時間發展這些城市對協作網絡的控制能力逐漸下降,其他城市影響力不斷增強,各個城市逐漸以更加平等、開放的姿態參與到協作治理中。在中央政府層面,各部門在會議類協作網絡和協議類協作網絡中的中心度排名較為靠前,說明中央政府較多地參與到會議和協議簽訂過程中來,在合作、活動、考察學習等方面參與較少。在私人部門層面,社會組織和公民的中間中心度較低,影響力有限。

2.2.3 接近中心度

總體網絡在第一、二、三階段接近中心度的均值分別為39.93,67.30,75.60,呈明顯上升趨勢,這意味著在總體協作網絡中,各主體之間的直接聯系增加,通達性提升。除此之外,3個階段中,中心度大于均值的主體數量逐漸增加,表明越來越多的主體與其他主體之間建立直接聯系。在總體網絡、會議類協作網絡和考察類協作網絡中,社會組織、高校、專家的接近中心度明顯上升,說明無論是在會議研討、學習考察過程中還是在整個大氣污染協作治理過程中,社會組織、高校、專家與其他主體之間的直接互動都更加頻繁,其專業性知識和能力也得到更好的運用與發揮,但其參與形式仍較為單一,且主要依靠政府組織、引導,主動性有待提升。

2.3 大氣污染協作治理主體網絡凝聚子群分析

網絡結構分析的一個重要關注點是分析網絡中存在的“子結構”[13],主要采用凝聚子群分析和核心-外圍分析對網絡內部各主體之間的派系進行細化研究。核心-外圍分析可以反映網絡中哪些節點處于核心區域,哪些節點處于外圍區域[17]。

從核心-外圍分析結果來看,省級政府在3個階段均是協作網絡的核心成分,在市級層面,蘇州、杭州、嘉興、舟山等活躍度較高的城市處于核心位置。從派系分析結果來看,中央政府、省級政府、杭州、南京等主體是多數子群的穩定成員,彼此之間以及與其他成員之間聯系密切。第一階段的凝聚子群主要圍繞上海組成;到第二階段以南京、杭州為中心的凝聚子群增加,且凝聚子群中的城市與南京都市圈中的城市重合性較高,這與第二階段南京、杭州舉辦大型活動有關;到第三階段,凝聚子群中成員數量明顯增加,各主體合作越來越緊密。此外,2019年江蘇蘇州吳江地區、浙江嘉興嘉善地區和上海青浦地區共同建設長三角生態綠色一體化示范區,對區域內大氣污染治理展開密切合作。2020年11月3日,該示范區首次開展跨區域、多部門聯合、全要素綜合應急演練,重點檢驗突發環境事件的預警、響應和處置水平,因此,在凝聚子群中關系較為緊密。值得注意的是,在協議類和會議類協作網絡中,中央政府在凝聚子群中出現次數相對較多,并且占據較為重要的位置,這說明在舉辦會議和簽訂協議時,中央政府各職能部門參與度較高,進一步增強了會議和協議的權威性。

3 結論、建議與討論

3.1 結論

2010—2022年長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡密度呈上升趨勢,各主體之間協作治理行動越來越頻繁,聯系越來越緊密,彼此之間依賴程度也不斷增加。同時,協作治理網絡也逐漸成熟、穩定,向規范化、常態化方向轉變。網絡主體地位方面,長三角區域大氣污染協作治理機制建立初期,中央政府在協作治理中的參與頻率明顯增加,以更好地建設和引導協作治理機制,到第三階段協作治理網絡逐漸完善、成熟的情況下,中央政府在協作治理中的參與頻率降低,將更多主動權交予其他治理主體。與中央政府不同,26個地方政府的跨區域協作活力在3個階段不斷升高,城市之間的協作聯系也越來越緊密。同時,各個城市在協作治理主體網絡中的地位差距不斷縮小。隨著長三角協作治理網絡的發展與完善,越來越多的社會組織和公民逐漸參與到大氣污染治理中來,與其他治理主體之間的合作也日漸緊密。協作類型方面,在合作類、會議類和協議類協作網絡中,長三角城市群各主體之間在大氣污染治理領域相互合作、會晤交流和簽訂協議頻率逐漸增加,相比較而言,考察類協作網絡中各主體之間考察、調研、學習活動逐漸減少,另外,活動類協作網絡主要集中在第一階段和第二階段。

3.2 建議

長三角城市群大氣污染協作治理主體網絡逐漸成熟,但仍存在主體力量不均衡的問題,主要表現為政府協調能力有待提升、社會組織參與水平較低、公民參與意識薄弱,如果不重視并解決這些問題,將阻礙協作治理網絡的進一步完善。長三角城市群可從增強政府協調能力、促進社會組織發展、提高公民參與意識等方面提升大氣污染治理主體多元協作水平。第一,增強政府協調能力。在協作治理過程中,政府應發揮主導作用,指揮、協調各治理主體平等、充分、有序地參與到協作治理過程中來,對協作治理工作進行統一指導和統籌協調,對多元主體之間的合作行為進行領導與安排,明確大氣污染協同治理的任務目標、組織架構與具體實施路徑,并在治理過程中進行監督和指導,根據治理過程中遇到的問題對協同治理計劃進行實時、靈活的調整,使協同治理不偏離任務目標;第二,促進社會組織發展。社會組織應該謀求自立、自強,吸納專業人才,進行環境保護相關研究等活動,在實證研究的基礎上向政府提出專業化建議,積極為大氣污染治理建言獻策;第三,提高公民參與意識。公民應主動關注政府或企業發布的環境公報、排放數據、重污染預警等信息,對企業的污染排放情況和政府的治理工作進行詳細了解,發揮監督作用,依法將違規排放、超量排放等行為上報給政府部門。

3.3 討論

本研究對長三角城市群大氣污染治理主體網絡結構的動態變遷進行了分析,時間跨度較大,且將地方政府、中央政府職能部門、社會組織、公民等多元治理主體納入協作治理主體網絡,呈現了長三角城市群協作治理主體網絡的整體演化狀況以及各治理主體的地位變化狀況。但本研究只對長三角城市群大氣污染協作治理的參與主體進行網絡分析,并沒有對具體協作過程和協作效果作進一步研究,這也是未來需要關注的問題。