“碳中和”愿景下我國新能源汽車產業安全的法律保障

龔向前, 樊亞涵

“碳中和”是應對氣候變化的必由之路。2021年中國將“碳達峰、碳中和”首次寫入政府工作報告,并提出將不斷“優化產業結構和能源結構,大力發展新能源”。近年來,我國新能源汽車產銷量高速增長,動力電池等關鍵技術處于世界領先地位,并建立了全球最完備的產業鏈。2022年,我國新能源汽車產銷分別達到705.8萬輛和688.7萬輛,同比增長96.9%和93.4%,市場占有率達到25.6%,高于2021年的12.1%,連續8年位居全球第一(1)中國汽車工業協會.2022年汽車工業產銷情況[EB/OL].(2023-01-12)[2023-07-20]. http://www.caam.org.cn/chn/4/cate_32/con_5236639.html.?？梢哉f,我國新能源汽車產業已進入全面市場化、規?；卣蛊?并逐漸步入全球價值鏈的中上游。

當前,全球產業分工邏輯一定程度“由效率主導向安全主導轉變,加速推動了全球產業鏈重構”(2)李偉,賀俊.基于能力視角的產業鏈安全內涵、關鍵維度和治理戰略[J].云南社會科學,2022(4):102-110.。因此,產業安全問題在開放經濟條件下再次凸顯。中國在新能源汽車全球價值鏈中的攀升,不僅有利于我國增強全球氣候治理的話語權,還會給世界能源結構和產業格局帶來深遠影響。由此,美國和歐洲一些國家近年來通過一系列法律和政策工具對我國新能源汽車產業的崛起進行多方面制衡,其做法比直接利用芯片“卡脖子”更具隱蔽性,值得充分重視并提出法律對策,以保障我國新能源汽車產業安全和高質量發展。

一、 我國新能源汽車產業安全面臨的全球性法律挑戰

理論上,西方產業安全觀可謂源遠流長,由李斯特提出,經約翰·穆勒發展,后又受到凱恩斯影響;實踐上,產業安全的法律政策歷來在自由貿易與保護主義之間徘徊,國際法治化進程始終受到國家利益的影響。這一點,從晚近各國在新能源汽車等戰略性新興產業政策立法中清晰可見。

(一) 新能源汽車產業激勵政策的“本土化”義務

在面臨高通脹等經濟逆風之際,美國總統拜登于2022年8月16日簽署了國會通過的《通脹削減法案》(InflationReductionAct)。該法案名為“削減通脹”,實則“美國優先”,財稅補貼的程度遠遠超過前任特朗普。這份民主黨力推的《通脹削減法案》,實際上是拜登政府2021年提出的《重建美好未來法案》(BuildBackBetter)的縮減版,削減了整體支出,但將清潔能源投資的支出占比提升至85%,提出了減少碳排放和激勵能源效率等目標,通過對個人和企業實施稅收減免等刺激方式,支持在電動汽車、關鍵礦物及清潔能源等領域的生產和投資。

其中,該法案使用范疇更廣的“清潔汽車”(Clean Vehicle)一詞,使其能夠包含除傳統電動汽車以外的氫能汽車和太陽能汽車等,擴大了激勵范圍;取消了對車企20萬輛補貼規模上限,使得“通用”和“特斯拉”重回補貼范圍;對購買全新和二手新能源車提供稅收抵免;提供了用“零排放車輛”(ZEV)替換符合條件的校車和重型車輛的激勵措施;還將提供20億美元幫助汽車制造商改造現有設施以生產清潔汽車,并提供至多200億美元的貸款,幫助汽車公司在全國各地建設新的清潔汽車設施(3)整理翻譯自美國《通脹削減法案》(Inflation Reduction Act), Pub. L. No.117-169,§13401。。實際上,這些政策延續了美國政府依《能源獨立與安全法》對電動汽車消費者的個稅抵免優惠政策,也配合了加州、緬因州、馬里蘭州等10個州通過的“零排放車輛”法案對電動汽車銷售比例提出的強制要求。

《通脹削減法案》中最引人注目的特點是,財稅優惠是以在美國本土或北美地區生產和銷售作為前提條件。自2023年1月1日起,美國為購買全新和二手新能源汽車的家庭提供7 500美元和4 000美元的稅收抵免,但設置了多項“本土化”條件:要想獲得補貼,首先需滿足整車的最終裝配發生在北美,且不包括任何“受關注的外國實體”(foreign entity of concern,即中國、伊朗、朝鮮或俄羅斯)制造或者組裝的車輛;除此之外,至少50%的電池組件在美國或與美國有自貿協定的國家制造或組裝,2029年將提高到100%(滿足其中一項將可獲得最高3 750美元的補貼);特別是從2024年開始,如果任何電池組件是在“受關注的外國實體”制造的,則該車輛將被取消補貼資格,同樣的規則將在2025年適用于電池的關鍵金屬開采或加工(4)整理翻譯自美國《通脹削減法案》(Inflation Reduction Act), Pub. L. No.117-169,§13401。。據法國智庫蒙田研究所分析,如果電動汽車企業想要在2025年之后繼續獲得上述補貼,就需搬遷到美國,或至少擁有與美國整合的全套供應鏈(5)余奇,昭東,李靜. IRA生效,美國“吸走”盟國多少投資?[N]. 環球時報,2023-01-04(7).。今年2月14日,拜登政府又發布新規,所有接受《基礎設施法》資助的電動汽車充電樁必須在美國制造,且從2024年7月開始,55%的充電樁需要來自美國零部件(6)Fact sheet: Biden-Harris administration announces new standards and major progress for a Made-in-America national network of electric vehicle chargers[EB/OL]. (2023-02-15)[2023-04-23]. https://www.whitehouse.gov/briefing-room/statements-releases/2023/02/15/fact-sheet-biden-harris-administration-announces-new-standards-and-major-progress-for-a-made-in-america-national-network-of-electric-vehicle-chargers/.。顯然,拜登政府當前設置的電動汽車財稅優惠排他性條件,不單是為了推廣新能源汽車,而是志在“制造業回流”。

《通脹削減法案》頒布后,歐盟宣布制訂“綠色交易產業計劃(Green Deal Industrial Plan)”,以應對法案帶來的負面影響,防止歐洲企業被美國政策吸引,甚至搬到美國經營。2023年3月16日,歐盟公布了計劃下兩個法案的提案:其一是《凈零工業法案》(Net-ZeroIndustryAct),以簡化凈零項目技術生產的監管框架和許可流程,目標是到2030年實現“戰略凈零技術”年度部署需求(7)戰略凈零技術(Net-Zero Strategic Projects):對于提高/加強歐盟凈零產業的彈性和自主性至關重要的項目,應在國家一級獲得“優先地位”,以確保得到快速的行政處理,并應根據國家和歐盟法律從最快的許可流程中受益。European Commission. Questions and answers: the Net-Zero Industry Act and the European Hydrogen Bank[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-23]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_23_1666.,且其中接近或達到至少40%由“歐盟制造”(8)European Commission. Net-Zero Industry Act: making the EU the home of clean technologies manufacturing and green jobs[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-23]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1665.;其二是《關鍵原材料法案》(TheCriticalRawMaterialsAct)(9)歐盟關于關鍵原材料的法案全稱為“Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a framework for ensuring a secure and sustainable supply of critical raw materials and amending regulations (EU) 168/2013, (EU) 2018/858, 2018/1724 and (EU) 2019/1020”,簡稱為《關鍵原材料法案》(The Critical Raw Materials Act). 參見:European Commission. Critical raw materials: ensuring secure and sustainable supply chains for EU’s green and digital future[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-03-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1661.。在如何促進凈零產業和關鍵原材料項目融資即如何進行財稅支持上,兩個法案有相似的規定——制定了較為具體的本地制造比例目標,并為實現目標估算了財政成本;在私人融資不足的情況下,各國可以“國家援助”形式為項目推廣提供公共支持。歐盟此前的《臨時危機和過渡框架》和《總體豁免條例》也放寬了“國家援助”,允許政府提供靈活的財政資助。

(二) “環境、社會和治理”標準對產業鏈的沖擊

“環境、社會和治理”(Environment, Social and Governance,以下簡稱ESG)概念起源于“負責任投資原則”(Principles for Responsible Investment),是一種在財務指標之外還要一并評估企業活動的環境、社會及利益相關方影響的全新投資理念和公司治理評價標準。強化ESG本身有利于全球可持續發展,但如果對中國進行片面的、錯誤的推定和評價,將成為企業在海外發展的重大障礙,也會對我國新能源汽車產業鏈安全造成干擾。其中,S被稱為ESG中“最難被評估”和“最具挑戰性”的部分,也最容易引發國際爭議。

2021年12月23日,拜登簽署所謂的“維吾爾強迫勞動預防法案”基于捏造的事實,將中國新疆地區生產的全部產品均推定為所謂“強迫勞動”產品,并且禁止進口與新疆相關的任何產品。據此,在新疆的生產和輸出硅基產品以及包括硅片、電池片和組件等下游產品受到限制,影響到中國乃至全球新能源汽車和半導體等行業的供應鏈和產業鏈。緊接著,2022年2月23日,歐盟就發布了《關于企業可持續發展盡職調查指令》的提案,規定了大型公司有義務執行ESG盡職調查并采用與全球政策承諾相一致的ESG標準,以確定、防止、減輕對人權的實際和潛在不利影響,包括全球供應鏈中的勞工權利和環境問題(10)European Commission. Proposal for a Directive of the European Parliament and of the Council on corporate sustainability due diligence and amending directive (EU) 2019/1937, COM/2022/71 final[EB/OL]. (2022-02-23)[2023-03-20]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52022PC0071.;同年9月14日,歐盟又發布了《關于禁止在歐盟市場上使用強迫勞動產品的條例》提案。從文本來看,歐盟這項所謂“禁止強迫勞動”的制度設置類似于“維吾爾強迫勞動預防法案”。例如,第3條禁止來自特定生產地點、特定進口商或公司的強迫勞動產品,以及在國家資助的“強迫勞動”情況下來自特定地區的產品;如果懷疑存在“強迫勞動”,則會對出口至歐盟的產品增加調查執法,并且將禁止“強迫勞動”相關產品在歐盟內部流通(11)European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on prohibiting products made with forced labour on the Union market[EB/OL]. (2022-09-14) [2023-03-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/system/files/2022-09/COM-2022-453_en.pdf.。而且,歐盟可以通過擴大清單的方式,隨機限制涉及其他國家或實體的產品,并不像美國法案那樣從字面意義上限定于新疆。

盡管歐盟的ESG相關法案還未正式頒布生效,但是ESG標準已經深入到幾乎所有產業的全生命周期,將直接影響中國產品的歐盟市場準入。在發布上述提案之前,歐盟一些國家就率先制定了一系列供應鏈立法:2015年英國通過《現代奴役法案》、2017年法國通過《企業責任警戒法》、2019年荷蘭通過《童工盡職調查法案》、德國2021年4月通過《供應鏈法》(2023年1月1日起生效)。這些法案的核心要義是,企業有責任確保其在國外進行的產品部件生產或組裝過程中,不得出現污染環境或損害人權的行為;公司需要對其供應鏈上的每一個環節承擔責任;如果企業不遵守法律,可能面臨高額罰款、賠償金和制裁等懲罰。顯然,我國新能源汽車產業成為被針對的對象。

此外,伴隨著我國新能源汽車產業的高速發展,歐美近年來相繼推出新的氣候變化立法措施,對特定地區的進口產品實施“變相征稅”。歐盟是最早建立碳邊境調節機制(CBAM,俗稱碳關稅)的經濟體,即將在2023年10月1日進入適用過渡期(12)European Commission. Carbon border adjustment mechanism[EB/OL]. (2023-05-16)[2023-07-20].https://taxation-customs.ec.europa.eu/carbon-border-adjustment-mechanism_en.。2021年7月,美國民主黨公布了《2021年公平轉型和競爭法案》,主張對進口的碳密集型商品征收碳關稅。2022年6月,美國民主黨又提交了名為《清潔競爭法案》(CCA)的立法草案,設計了以美國產品的平均碳排放水平為基準,對碳排放水平高于基準的進出口產品均征收碳稅的機制(13)來自美國的碳關稅新設計:從懲罰低碳價轉向懲罰高碳含量[EB/OL]. (2022-06-15) [2023-04-23]. http://www.cnenergynews.cn/zhiku/2022/06/15/detail_20220615124612.html.。目前,歐盟碳邊境調節機制尚不影響我國整車的出口,但今后很可能會擴大行業和產品的覆蓋范圍,并將整車特別是新能源汽車產業納入其中。顯然,碳成為一個影響國際貿易和國家競爭力的新因素。歐美發達國家開展的全球碳定價機制博弈,其背后的實質是全球價值鏈的分工、爭奪與合作,畢竟,它們建立了更嚴苛和完善的氣候法律政策和碳市場機制。

從趨勢上看,歐盟對新能源汽車產業碳排放的規制,將覆蓋從原材料獲取到整車制造和使用再到最終報廢回收的全生命周期管理。最新的《電池與廢電池法規》法案(14)歐盟新電池法在2023年6月14日經歐洲議會投票通過,7月10日經歐洲理事會和成員國投票通過,標志著自2020年12月10日開始的立法工作正式告一段落,只待簽署并發布在歐盟官方公報20天后生效。對《電池指令(2006)》所做的大幅度的修改,向新能源汽車動力電池提出了全周期碳排放的嚴格要求,以此確保投放到歐盟市場的電池符合“可持續、高性能和安全”的標準。根據法案規定,工業可充電池和電動汽車電池需進行強制性碳足跡聲明,2024年7月1日開始,只有已建立碳足跡聲明的可充電工業和電動汽車電池才能投放市場(15)歐盟《電池和廢電池法規》第七條:2024年7月1日,強制實施碳足跡聲明;2025年1月1日,按照碳足跡大小實施分級;2027年1月1日起強制實施最大碳足跡限值。European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning batteries and waste batteries, repealing directive 2006/66/EC and amending regulation (EU) No.2019/1020[EB/OL]. (2020-10-12)[2023-07-20]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0798.;對電池及其關鍵原材料的回收利用比例也提出了更高的強制要求,2027年1月1日起未滿足原材料回收最低要求的電池同樣將不允許進入歐盟市場(16)歐盟《電池和廢電池法規》第八條:自2027年1月1日起,在活性材料中含有鈷、鉛、鋰或鎳的工業和電動車輛電池的技術文件應包含關于每種電池中已回收的上述材料數量的信息每個制造工廠的型號和批次。European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council concerning batteries and waste batteries, repealing directive 2006/66/EC and amending Regulation (EU) No 2019/1020[EB/OL]. (2020-10-12) [2023-07-20]. https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0798.。此外,歐盟宣布將在2027年開始,為道路運輸和建筑單獨設立一個新的碳排放交易系統(ETS II)(17)European Parliament. The EU emissions trading scheme (ETS) and its reform in brief[EB/OL]. (2023-03-15)[2023-07-20]. https://www.europarl.europa.eu/news/en/headlines/society/20170213STO62208/the-eu-emissions-trading-scheme-ets-and-its-reform-in-brief.。

(三) 新能源汽車關鍵原材料供應鏈的重組

盡管新能源汽車動力電池的關鍵原材料鋰、鎳、鈷等礦產資源主要分布在拉美和東南亞地區,但其提煉、加工和制造動力電池的產業鏈則集中在中、日、韓等東亞國家。美國在新能源汽車供應鏈上落后于中國,關鍵原材料相關產業鏈發展配套不足。墨西哥等美國的自貿協定伙伴國并不能滿足美國鋰電及材料的產能需求,短期內仍需進口,很多中間品和原材料的供應離不開“中國制造”。而歐盟的關鍵原材料產量則更低,在稀土永磁材料、鎂、鈷等材料上也離不開中國。因為原材料供應鏈的轉移會增加電池材料成本,所以歐美國家力圖擺脫中國已基本確立的全產業鏈帶來的低成本和穩定性優勢存在很多不確定性。

美國在芯片上對中國“卡脖子”,自然也會防范中國在新能源汽車供應鏈上可能采取的相應措施。前述《通脹削減法案》規定:至少40%用于電池的關鍵原材料需在美國或與之有自貿協定的國家開采、加工或回收,2026年將提高到80%。其特斯拉公司作為全球產業先行者,在整車制造和駕駛系統上優勢明顯,但在供應鏈上依然依賴中國。特斯拉的電池從寧德時代和松下公司采購,電機則從中國臺灣地區采購,汽車骨架和其他零部件更是主要從大陸企業進貨。所以,美國試圖通過“本土化”財政激勵,來推動關鍵原材料供應鏈的“國產替代”,促使美國車企更多從美國或與之有自貿協定的國家采購材料,進而影響全球電池材料的供應鏈。早在2019年,美國就與秘魯、剛果(金)等其他9國發布了《能源資源治理倡議》,致力于幫助加入該倡議的國家發現和開發用于制造新能源汽車的礦產儲備。2022年6月,美國國務院又宣布與加拿大、澳大利亞、德國、日本、韓國等盟友建立“礦產安全伙伴關系”(MSP),并在不斷謀求擴大MSP的范圍,構建“金屬北約”;《通脹削減法案》發布后,加拿大緊接著就在同年11月根據其制定的《加拿大投資法》,以“國家安全”為由,下令剝離3家中國企業在加拿大關鍵礦產公司的投資,表明加拿大愿意配合美國,與中國“脫鉤”。

歐盟《關鍵原材料法案》目標直指“減輕關鍵原材料上對單一第三國的依賴”,確保關鍵原材料的可持續、彈性和多樣化供應(18)European Commission. Critical raw materials: ensuring secure and sustainable supply chains for EU’s green and digital future[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_23_1661.。歐盟委員會主席馮德萊恩在今年最新發表的歐盟與中方關系講話中表示:歐盟依賴于一個單一的供應商——中國,其98%的稀土供應、93%的鎂供應和97%的鋰供應來自中國;“歐洲需要關注的不是與中國‘脫鉤’(de-couple),而是‘脫險’(de-risk),要加強與墨西哥、印度、新西蘭和智利等其他國家的合作伙伴關系,保證供應鏈彈性和貿易多樣化,實現經濟去風險戰略”(19)European Sources Online. Speech by president von der leyen on EU-China relations to the mercator institute for China studies and the European policy centre.[EB/OL]. (2023-03-30) [2023-04-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_2063.。歐盟不僅將在多邊和美國發起的MSP下與“志同道合”的國家進行合作,還參與了歐盟—美國貿易與技術理事會內的一個關于原材料供應鏈的工作組(20)European Commission. European critical raw materials act[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/european-critical-raw-materials-act en.。這些內容在《關鍵原材料法案》中都有所體現,展示了歐盟對加強歐洲關鍵原材料價值鏈建設、減少對單一國家戰略依賴的傾向。其發布的戰略原材料和關鍵原材料清單,囊括了幾乎所有制造新能源汽車所需的核心原材料,并為此設置了更加具體的目標:每年至少10%的關鍵原材料開采、40%的關鍵原材料加工、15%的關鍵原材料回收都來自歐盟內部;確保來自單一第三國的戰略原材料在任何加工階段的年消費量不超過65%(21)European Commission. Proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council on prohibiting products made with forced labour on the Union market[EB/OL]. (2022-09-14) [2023-07-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/system/files/2022-09/COM-2022-453_en.pdf.。

二、 在制度型開放中維護我國新能源汽車產業的安全

習近平總書記指出,“以負責任大國參與國際事務,必須善于運用法治”(22)習近平.加強黨對全面依法治國的領導[J].求是, 2019(4):4-11.;切實推進高水平改革開放,占領國際法治制高點,既是抵御“遏制”中國行動的最有效策略,也是我國新能源汽車產業安全的重要保障。

(一) 推動完善新能源汽車補貼相關的國際規則

覆蓋碳中和的經濟成本離不開政府的財政扶持。世界上很多國家都對新能源汽車及其相關的綠色產業有不同程度的補貼。例如,歐盟新的“綠色交易產業計劃”預計將從現有基金中撥出2 500億歐元,用于工業綠色轉型。然而,由于國際補貼規則的不完善,盡管氣候補貼是實現全球低碳轉型的一個重要抓手,卻非常容易退化為與保護主義相結合的產物,加劇國際貿易摩擦。中國的新能源產業支持政策也經常成為歐美濫用反補貼調查的對象。對此,我國應依據氣候變化框架公約,G20、G7和APEC在內的多個多邊機制或論壇提出的取消化石能源補貼,加快建立適當的可再生能源和新能源汽車補貼進程,積極參與氣候和綠色補貼國際規則和標準制訂,共同為新能源汽車產業激勵政策建立一個法治化的國際環境。

當前,由于《補貼和反補貼措施協議》(ASCM)中不可訴補貼條款的到期失效且后期協商延續的失敗,新能源汽車產業補貼面臨反補貼訴訟的風險加大,但基于環境與能源的雙重壓力,能夠保護環境和緩解能源壓力的新能源汽車產業補貼和可再生能源補貼符合可持續發展目標,理應成為補貼的例外規定。因此,我國應當利用現有WTO和其他多邊框架,推動制訂約束補貼的新規則或對ASCM予以修訂和補充:(1) 重新引入并擴大ASCM第八條關于產業補貼的“不可訴補貼”(綠箱)的例外條款,將合理的氣候補貼納入不可訴類別,并限制各國就此類補貼政策采取單邊貿易救濟/防御措施;(2) 設置例外時注意對其透明度和公平性(非歧視性)的要求,加強成員國設置補貼后的通報義務,對補貼的直接環境和經濟影響進行分析和定期審查。要預防新能源汽車產業相關補貼所引起的國際貿易糾紛,我們一方面要使得補貼既能推動中國新能源汽車產業完成脫碳進程,又能通過跨境技術轉移和專項資金支持發展中國家融入全球新能源汽車產業鏈,另一方面要注意限制歧視性跨境補貼所造成的貿易扭曲(23)KLEIMANN D. Climate versus trade? Reconciling international subsidy rules with industrial decarbonisation[EB/OL].(2023-02-08)[2023-07-20].https://www.bruegel.org/polict-brief/climate-versus-trade-reconciling-international-subsidy-rules-industrial.。

全球范圍內補貼制度的改革和完善將會是一個較長的過程,因此通過政府間對話達成具體的氣候補貼國際規則,對于化解氣候政策等新型貿易壁壘至關重要。目前,中日韓三國均在新能源汽車產業上形成各自的領先優勢。日本作為世界第一個把氫能框架作為國家戰略的國家,在氫燃料電池汽車商業化方面取得良好成績。2021年韓國有三家企業進入了全球動力電池裝機量前十名,僅次于中國的六家,LG Energy Solution裝機量排在全球第二位(24)2021年度全球動力電池裝機量TOP10排行榜[EB/OL]. (2022-02-09) [2023-03-20]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=1724214179721831547&wfr=spider&for=pc.。近年來,擁有6億人口的東南亞國家經濟持續增長,但汽車普及率不到20%,為新能源汽車產業留出了發展空間。如果我們能在談判中贏得周邊國家的理解和尊重,形成聯系越來越緊密的產業鏈,率先就新能源汽車相關的補貼問題達成一致,例如彼此之間不征收反補貼稅等,最大限度地減少彼此之間因補貼和反補貼造成的貿易摩擦,中國新能源汽車產業的回旋余地就會更大。

縱使國際社會短時間內無法就新能源汽車產業相關的綠色補貼具體條款達成共識,中國也應在相關國際組織的對話進程中提出與發展中國家的需求和現狀相平衡的條件,促進發達國家改變新能源汽車產業政策上的保護主義措施。國際貨幣基金組織、經合組織、世界銀行和WTO在2022年發布的《補貼、貿易和國際合作》中指出各國政府應當認識到“精心設計的補貼在某些情況下可以發揮的重要作用”,肯定了為實現公共目標而存在的補貼是有必要的,倡導各國際組織、國際論壇積極就特定類別補貼的規范機制問題進行討論。目前,經合組織已經在與成員國政府就補貼設計、影響和改革等問題進行對話,氣候貿易部長聯盟也準備討論急需的氣候補貼國際協議(25)International Monetary Fund, Organisation for Economic Co-operation and Development, The World Bank, World Trade Organization. Subsidies, trade, and international cooperation[EB/OL]. (2023-02-10)[2023-04-20]. https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/repintcoosub22_e.pdf.。更重要的是,可以利用WTO現有的豁免程序或通過專家組和上訴機構的法律解釋,借此推動制訂一份“有利于環境的補貼的積極性說明清單”作為國家監管的工具箱,將符合條件的新能源汽車產業補貼納入其中,同時嚴格限制“本土化”措施,從而使氣候和綠色補貼有“法”可依。如此,既可為我國的正常補貼爭取獲得額外豁免的機會,亦能將明顯不符合WTO規則的單邊行動置于國際監管之下。

在促進新能源汽車產業走出去的同時,還應注意歐盟“外國投資反補貼條例”的立法新動向。該法案將引入事前申報、補貼追溯、調查期間和固定罰金等新制度,從而抬高了未來外國投資的反補貼標準。因此,我國一方面應大力推動《中歐全面投資協定》(CAI)的最終簽署并納入相應的補貼規則;另一方面,須提前建立相應的規則,限制補貼范圍,最大限度排除跨境補貼、上游補貼與投資補貼重疊帶來的不確定性。同時,我國法律也應結合新能源汽車商業模式的變革來完善財稅激勵措施,即把補貼等手段用于那些最有前景、最體現本國優勢的商業模式和科技研發,而不是僅僅依據產品、技術或細分行業。例如,當前涌現出“軟件定義汽車”“車輛與電池分離”和“電動+零碳”等新的商業模式和車載芯片研發,這需要堅持市場導向與法治思維,將財政資源用在刀刃上。

(二) 制訂全球最具開放性的新能源汽車產業政策

從歷史經驗看,西方國家通常是在自身產業幼稚時采取適當的保護措施,而占據產業優勢之后大力推動自由貿易,從而可以從經濟全球化中獲取更大的利益。中美競爭與對抗注定是一場長期的拉鋸戰,只有依據國際法規則,適應全球產業發展規律,理性務實地采取行動,才能爭取到包括歐洲部分國家、韓國乃至日本等“中間”力量和廣大發展中國家的支持,也才可能最終保障產業安全。盡管美歐針對新能源汽車產業制定的一系列舉措可能對中國造成一定的不利影響,但是我國作為經濟全球化的受益者和推動者,應繼續發揮自身在新能源汽車領域的全球領先優勢,摒棄零和思維,一如既往地以更加開放的態度,向著規則、規制、管理、標準的制度型開放轉變,提高“走出去”的競爭力和“引進來”的吸引力,促進全球新能源汽車產業的大發展及產業鏈的安全穩定。

《通脹削減法案》頒布后,福特公司與寧德時代計劃開展一種新型的合作以求在限制規定下繼續獲得補貼,即福特公司擁有100%股權,但由寧德時代運營并保留電池技術。美國共和黨參議員馬爾科·盧比奧(Marco Rubio)隨即要求拜登政府審查該宗投資,并在2023年3月9日提出新的立法提案,旨在擴大“受關注的外國實體制造或組裝的電池組件的清潔車輛”的概念,進一步禁止中國公司從美國《通脹削減法案》下的電動汽車補貼中獲益(26)Senate. 118th Congress. S.756-To amend the Internal Revenue Code of 1986 to expand prohibitions under the clean vehicle credit on battery components manufactured or assembled by corporations associated with foreign entities of concern, and for other purposes[EB/OL]. (2023-03-09) [2023-04-20]. https://www.congress.gov/bill/118th-congress/senate-bill/756.。盡管美國目前對中國的電池技術十分忌憚,但對中國相關技術、市場和關鍵原材料的依賴短期內難以改變,中國新能源汽車產業走出去的法律空間仍然存在。

越是面對歐美國家的多重限制,越是要堅持開放共享、合作共贏的態度,揭穿對中國利用產業鏈優勢“卡脖子”的指責和猜忌。構建更加開放、透明、規范的新能源汽車外資企業在華經營環境,堅持以法治思維和法治方式推進營商環境建設。我們可以在全球率先實行新能源汽車產業上的“零關稅、零壁壘、零補貼”,樹立全球貿易和投資自由化、便利化的最高標準。我國目前采用的外商投資負面清單中,對外商投資的限制從最初的190條縮減至31條,極大地增加了外商的投資機會;2018年我國已取消專用車、新能源汽車外資股比限制,2020年取消了商用車外資股比限制,2022年取消乘用車外資股比限制,同時取消合資企業不超過兩家的限制;我國新能源汽車的國家購置補貼已經在2022年12月31日正式退場,僅暫時保留了免征購置稅的政策。

實踐表明,《區域全面經濟伙伴關系協定》(RCEP)為中國汽車的出口創造了廣闊的市場機會,特別是新能源汽車企業借此成功拓展了東南亞市場。而被稱為“最高標準自貿協定”的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(CPTPP),承諾在貨物貿易關稅減讓方面最終對99%的產品實現零關稅。單就汽車產品來看,日本、智利、新西蘭等大部分成員國關稅降為零,加拿大、墨西哥、馬來西亞和越南等國在生效后逐年降至零(最長需要13年),最終僅墨西哥對日本的個別汽車產品保留部分關稅;在原產地規則上,CPTPP增加了一些更為細致的認定標準,其中規定進口汽車和核心零部件必須有45%以上來自CPTPP成員(27)凌云,馬勝.CPTPP對我國汽車產業和貿易的影響及建議[J].汽車與配件,2021(18):61-63.。根據中國汽車流通協會2022年的分析數據,智利、墨西哥是我國整車出口的主要目的地,而英國是我國新能源汽車的重要出口市場(28)CPTPP成員國中的英國、加拿大、墨西哥是我國重要的汽車產品貿易伙伴,但是與我國沒有建立自貿關系。2022年截至9月,智利、墨西哥為我國整車出口量前兩名,英國為我國新能源汽車出口量第二名。數據來自中國汽車流通協會《2022年1-9月中國汽車出口分析》,https://new.qq.com/rain/a/20221027A069 TS00?no-redirect=1。。加入CPTPP將有利于我國新能源汽車相關產業在加拿大、墨西哥和英國等國家的持續發展和投資,減少因CPTPP而產生的貿易轉移,即進口國不再選擇中國的新能源汽車及其零部件,轉而選擇同為CPTPP成員國的零關稅產品。同時由于CPTPP在其設計上對于成員國的內部政策例如知識產權保護、勞工政策、國有企業等也有一些較新的高要求,中國加入CPTPP不僅進一步能提升自身的開放水平和營商環境,而且能促使我國新能源汽車品牌不斷提升自身競爭力,形成更持久和強勁的技術優勢和發展動力。

在新能源汽車市場準入上,中國達到了前所未有的開放程度,具備經受加入CPTPP進一步沖擊的制度基礎。誠然,當前仍存在一些需要解決的法律問題,有待進一步完善,探索更法治化、更市場化的產業激勵政策。例如,在落實外資企業國民待遇方面,對新能源汽車市場主體同等實施政府采購、財稅補貼、產品認定和技術標準,探索推行“極簡審批”投資制度,對國內外新能源汽車相關研發與制造公司一視同仁地給予更大便利和優惠。針對知識產權保護,應當從法律法規上清理一切可能導致“強制性技術轉讓”指控的政策,基于“授權使用”協議修改國際技術轉讓方面的做法。我們可針對新能源車企高質量發展開展財稅改革,如放寬研發費用等各項扣除標準、采用間接優惠為主的稅收政策、加大流轉稅優惠力度等;通過設立國家實驗室和重大科研基金等途徑給予資助,以及貸款貼息和創業風險投資等市場化方式,加大民營企業技術創新的財政支持力度,提高自主創新水平。

(三) 善用國際經貿法治機制維護新能源汽車企業利益

如前所述,《通脹削減法案》等確立的財稅激勵舉措具有明顯的地域歧視性,罕見地為新能源汽車的補貼和優惠增加了嚴格的“本土化”限制,對其他國家相關產業構成歧視性對待,違反世貿組織非歧視原則這一基石。美國的舉措也引起歐盟、日本和韓國等汽車制造強者的不滿。韓國國會高票通過了《敦促美國基于韓美自貿協定為韓國產電動汽車提供稅制優惠的決議案》試圖突破限制(29)白云飛. 韓車企遭美打壓應對乏術[N]. 經濟日報,2022-09-29(8).。然而,美方并無實際方案平息韓國車企和電池廠商的不滿?？梢?打破“對華遏制統一戰線”最關鍵的是歐洲和東亞。

盡管WTO爭端解決機制在實踐中越來越難發揮作用,但考慮到通過多邊機制來制衡美國單邊措施,不僅符合歐盟和其他維護WTO等多邊貿易體制的國家的利益,也與我國堅持多邊主義的立場相一致。因此,我國應以美國《通脹削減法案》的“本土化”限制、《維吾爾強迫勞動防止法》項下的措施分別構成違反WTO“禁止性補貼”和貨物貿易自由化規則為由,積極聯合韓國、歐盟等WTO成員,要求啟動爭端解決機制的相關程序。事實上,一國的汽車產業政策曾多次引發WTO爭議解決程序。2006年3月,中國第一次正式參與的WTO爭端解決案例即為“汽車零部件案”。專家組和上訴機構依據條約解釋的基本原理,強調國內措施的“客觀效果”而非“立法目的”,才是判定是否符合GATT/WTO協定義務的標準(30)韓立余. 世貿規則與產業保護[M]. 北京: 北京大學出版社, 2014:189.。盡管敗訴,但中國此后增強了國內政策出臺對國際條約的敏感度。如今,我們亦可通過國際經貿法治機制推動歐美國家在出臺產業激勵政策時遵守相關的條約義務和國際慣例。

同時,我國要借鑒歐美通過非政府組織強化全球主導權的經驗,合理發揮各類非官方渠道在“國際規則”競爭和爭議解決上的作用,推介中國在環境與社會治理上的成就,有效溝通并解決有關ESG等方面的爭議。必須指出,隨著歐美“私規制”獲得日益擴大的影響力,各種非官方標準在其法律、法規和政府機構的授權下,成為其構筑貿易壁壘的手段,甚至淪為打壓發展中國家優勢產業的工具,如某棉花協會抹黑中國的鬧劇。對此,一方面,我們應鼓勵企業在各國法院以及非政府組織總部所在地法院提起民事和商業訴訟,因為他們涉嫌利用虛假信息侵害中國企業名譽和商業利益;另一方面,中國自身的行業協會和技術性組織需在國際交流和談判進程中發揮更大作用,可充分利用國際汽車制造商協會(OICA)等非政府的國際平臺和協調機制,及時獲取全球動態,并向歐盟、G20、經合組織等關鍵政策制訂者和利益攸關方傳達信息,傳遞中國新能源汽車行業的聲音。

國際經貿爭議解決機制也在不斷創新和發展。2020年《美墨加協定》生效以來,各方利用新的“快速反應機制”達成和解,比原有“投資者-國家”機制更能有效解決爭議。例如,通用等在墨西哥的汽車生產商因涉嫌違反勞工義務,接受了調查(31)ARISTEO L, MARK L, WILLIAN S, et al. Compliance with USMCA labor requirements: what businesses need to know[EB/OL]. (2022-10-27) [2023-07-03]. https://www.jdsupra.com/legalnews/compliance-with-usmca-labor-9757856/.。對此,我們也不妨部分借鑒,建立快速的勞工投訴和企業調查機制,促進新能源汽車走出去。此外,擁有較為完善的爭端解決機制的《能源憲章條約》(ECT)(32)ECT建爭端解決機制,其中一項關鍵內容是允許跨國經營的企業就可能損害其投資的能源政策變化起訴東道國政府,以保證相關投資利益不受侵犯;只要投資者認定自己受到“不公正”對待,不符合“合理的期待”便可發起訴訟。目前ECT共有53個簽署方,中國是其簽約觀察員國。由于其建立之初是為了保護化石能源投資,現代化修訂尚未完成,因此導致多個歐洲國家退出。,也可以用來解決清潔能源提供商與東道國的爭端。近年來ECT一直在進行的現代化談判試圖適應可持續發展和應對氣候變化的需要,推動世界能源綠色轉型。我們可與歐盟一道致力于在ECT中納入氣候變化和清潔能源轉型目標,確保對清潔能源的投資保護。中國如果能夠更加深入利用該投資保護機制,中國新能源車企業“走出去”的法治保障途徑就能增加(33)2012年以來,由于保加利亞政府在可再生能源補貼政策方面多次作出令眾多外資企業始料未及的轉變。中資正泰太陽能荷蘭子公司就援引ECT在國際投資爭端解決中心(ICSID)向保加利亞提起投資仲裁。。

中國正義體系所涵蓋的協商與調解機制,避免了現代西方訴訟制度過分對抗性的、偏向抽象和邏輯的特征(34)黃宗智.中國正義體系的三大傳統與當前的民法典編纂[J].開放時代,2017(6):12-37.,因此,不妨借鑒、改造和發展成為我國構建符合“一帶一路”實際的爭議預防機制,通過協商與調解等非訴的國際平臺與途徑為新能源汽車走出去創造合法的空間。例如,針對2015年以來聯合國“商業與人權條約”的國際談判,中國可與發展中國家和新興經濟體一道,在聯合國可持續標準論壇(UNFSS)聯合建立起半官方的平臺,建設性地解決全球ESG標準和國際爭議。在國際投資和ESG領域,加強信息公開和風險評估,對預防爭端至關重要。為建立國際投資與ESG爭議預防機制,我國可推動建立兩種機制:(1) 政府定期報告機制,提高國際投資與ESG的信息透明度;(2) 實施狀況審議機制,定期或不定期地發布國際投資與ESG分析報告,督促各國改善投資環境與ESG水平。

三、 將“碳中和”目標嵌入我國新能源汽車產業政策

市場化、法治化、國際化的營商環境,有利于共同維護新能源汽車產業鏈、供應鏈的安全穩定和暢通。而應對氣候變化的碳中和機制同樣是產業安全法治的重要內容,也是中國新能源汽車產業實現高質量發展戰略的重要抓手。

(一) 基于國際氣候法治引領新能源汽車產業綠色發展

目前,世界各國依據“共同但有區別的責任”原則承擔“自主貢獻”的減排義務,造成了不同的減排成本,據此,發達國家提出了“碳泄露”風險的問題;《巴黎協定》“自下而上”的自主治理模式短期內給全球氣候治理多邊談判進程帶來了不確定性和碎片化問題,使得氣候變化國際法的實施與發展很大程度上取決于締約國各自采取的規范。因此在《巴黎協定》談判過程中,盡管多次提到“共同但有區別的責任”原則,但仍有部分發達國家片面強調“責任的共同性”,向以中國為主的新興發展中大國施壓。但是考慮到中國作為一個發展中國家的歷史責任、發展階段、能力和國情,盲目認定減排責任和援助義務既不理性,也不客觀(35)王克, 夏侯沁蕊.《巴黎協定》后全球氣候談判進展與展望[J].環境經濟研究,2017(4):141-152.。誠然,氣候保護事關人類的可持續發展,因此越來越嚴格的國際氣候法律義務無法避免。我們只能化壓力為動力,建立完善的碳排放規制法律體系,基于氣候法治加快綠色轉型,切實維護新能源汽車全產業鏈安全和高質量發展。當前,以電氣化為目標的全球汽車工業革命,其實質就是一場能源革命,而新能源汽車的發展進程也是化石燃料被綠電取代的進程。培育最綠色的新能源汽車產業鏈不僅能占領道德制高點,而且可作為一種對抗圍堵的柔性措施。

首先,通過加強與其他發展中國家的聯系,積極進行多邊或雙邊談判,廣泛聯合有重要利益的國家開展磋商,與“基礎四國”、G77國集團統一立場,為發展中國家爭取權利,形成合力共同應對發達國家的氣候壁壘。一方面增加對發展中國家的出口份額,開辟新的國際市場來緩解各類“碳關稅”的壓力;另一方面,通過與“一帶一路”周邊國家締結雙邊或多邊自由貿易與投資協定的方式,進一步減少新能源汽車產業投融資限制和進出口關稅,形成符合WTO規則的新能源汽車產業技術轉移和綠色產業鏈合作機制。

其次,中國新能源車企在“走出去”的過程中,為增強競爭性,應當考慮逐漸完善以氣候合規為中心的企業社會責任制度,不斷提升綠色形象帶來的商業價值,使之逐漸符合國際氣候合規體系和認證標準。目前國際上已出現相關立法實踐,將氣候因素和標準要求納入金融業強制監管范疇。對新能源汽車企業來說,它們肩負的社會責任不僅僅是付出或被動地控制污染,而應主動地選擇清潔生產、環境無害化技術和工藝,加強企業在國際市場的核心競爭力。

新能源汽車產業作為應對氣候變化的重要支柱產業之一,只有實現與之相關的工業制造、能源供應、報廢回收等全產業鏈脫碳,才能最終減少溫室氣體排放。歐美設立的綠色標準雖有構筑技術性壁壘之嫌,但也是在倒逼我國新能源汽車企業進一步提升自身綠色技術水平。例如,《2035年歐洲新售燃油轎車和小貨車零排放協議》計劃在2035年實現歐盟市場所有在售乘用車和輕型商用車二氧化碳排放量為零(36)European Parliament. Fit for 55: zero CO2 emissions for new cars and vans in 2035[EB/OL]. (2023-02-14) [2023-04-20]. https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20230210IPR74715/fit-for-55-zero-co2-emissions-for-new-cars-and-vans-in-2035.。屆時,所有由汽油、柴油等化石燃料驅動的乘用車和輕型商用車將無法在歐盟上市。實際上,這對我國新能源汽車拓展歐洲市場是一個重要的機遇。盡管目前歐盟將中國排除在關鍵原材料“可靠的合作伙伴”之外,但并未像美國那樣直接立法限制我國新能源企業在美投資。面對《中歐全面投資協定》被歐洲議會單方面凍結,馮德萊恩在講話中指出“需要根據歐盟更廣泛的中國戰略重新評估”(37)European Sources Online. Speech by president von der Leyen on EU-China relations to the mercator institute for China studies and the European policy centre[EB/OL]. (2023-03-30) [2023-04-20]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/speech_23_2063.。為此,我們更應該堅定在平等互利的基礎上同歐盟一道重啟談判,積極與歐盟加強有關碳關稅、碳排放工作機制的對話磋商,促進對新能源汽車碳減排貢獻的認可。

(二) 通過ESG制度建設保障關鍵原材料安全

美國及其“盟友”和歐盟及其成員國通過ESG立法和輿論引導,干擾中國企業在關鍵原材料生產國的正常開采活動,通過各種渠道限制中國在原材料上的供給保障,并扶持新的經濟體進入新能源汽車產業供應鏈。在最新的《關鍵原材料法案》中,歐盟提出了對關鍵原材料全周期碳足跡的監管要求,并特別強調了ESG的重要性(38)關鍵原材料法案第6章第33條“在選擇關鍵原材料供應國,建立戰略伙伴關系時,需考慮第三國的監管框架是否能夠確保監測、預防和盡量減少環境影響,并且使用具有社會責任的做法和透明的商業做法,包括尊重人權和勞工權利以及保證當地土著居民能夠進行有意義的參與,防止對當地公共行政和法治的正常運作產生不利影響”。European Commission. COM(2023) 160 - Proposal for a regulation of the European parliament and of the council establishing a framework for ensuring a secure and sustainable supply of critical raw materials, chapter 6, article 33: strategic partnerships[EB/OL]. (2023-03-16) [2023-04-20]. https://single-market-economy.ec.europa.eu/publications/european-critical-raw-materials-act_en.。當前,美歐一系列ESG要求和自由貿易立法已產生了全球效應。例如,比亞迪贏得了一份開采鋰的智利政府合同后,當地土著卻以此次招標方案違背環境保護和社會治理等原則提起了上訴。阿根廷、玻利維亞等南美國家盡管是債務纏身的脆弱新興經濟體,但其左翼政府希望加強對礦產的控制并獲得更大的利潤份額,因此中國企業的海外礦業投資也存在諸多風險(39)財聯社. 無“鋰”寸步難行!電動汽車革命的未來全懸于南美“鋰三角”?[EB/OL]. (2022-08-11) [2023-07-03]. https://www.cls.cn/detail/1097318.?？梢灶A見,美歐的政策將會為其他有意推進ESG立法的國家提供參照,最終在ESG的認定標準、制度設置和具體實施等方面協調一致。

事實上,ESG理念與我國多項國家戰略的精神內核高度一致,特別是對實現可持續發展、鄉村振興和完善治理體系等重大發展戰略有著重要的推動作用。2022年3月10日,國務院國資委成立了社會責任局,專門用于指導推動企業積極踐行ESG理念,主動適應、引領國際規則標準制訂。我國ESG信息披露制度和評價體系尚在剛起步的階段,加速提高信息透明度已成為我國新能源汽車參與國際產業鏈外循環的一項必然要求。不過,國外的ESG評價體系并不完全適合中國企業,向外方披露詳細的ESG信息也存在著數據安全問題。因此必須通過制訂“供應鏈法”或修訂《公司法》,構建中國特色的ESG法治體系,在制度和標準上穩步與國際評級體系相互承認,與國際接軌。同樣,在零部件、技術與數據安全上,對于已有相應國際標準的,應積極研究適用,并充分考慮與國際標準的協調;對于沒有相應國際標準的,則應積極跟蹤國外有關國家和地區以及協會標準;在我國技術領先的領域,應搶占先機,主導有關國際標準的制訂(40)付于武. 中國戰略性新興產業研究與發展新能源汽車[M]. 北京:機械工業出版社, 2013:200.。

自《巴黎協定》生效以來,以電池為核心的電動汽車無疑成為能源變革的重要載體,而碳排放管理將會成為新能源汽車產業不可或缺的競爭壁壘。歐美均十分關注上下游供應鏈企業的碳排放,與此有關的貿易執法一般從貨物進口清關切入,并向供應鏈上游延伸。我國ESG法規標準體系也應關注新能源汽車的全生命周期碳排放,將鋰電池相關原材料獲取和電池制造作為碳排放規制的焦點,對原材料供應鏈管理、循環利用與廢棄物回收和勞動安全與健康等問題設立分門別類的措施。ESG信息披露應當在保證數據安全的前提下,囊括原材料開采到整車下線的所有環節碳排放的產品碳足跡,將供應鏈上所有排放的數據量化,保證數據的可追溯、可查詢、可審核;對車企的ESG評級也需要評價其環境信息透明度。中央和地方的扶持政策要圍繞整車、零部件、電池產業供應鏈和回收鏈的低碳變革,實現從電動汽車向真正的新能源汽車轉型,爭創低碳價值。

除了氣候變化,ESG對勞工與公司治理提出了日益嚴峻的挑戰。我國應盡快從國家而不只是企業層面建立基于“盡職調查”的跨境勞工與社會治理風險預防制度,從事前的風險防范、事中的項目推進和事后的權利救濟來充分評估和解決有關問題。同時,基于長遠利益與其他具備鋰、鎳、鈷等優勢的國家開展深度合作,才能從上游產業鏈解決未來可能卡脖子的原料問題,維護全產業鏈安全。為此,一方面,我國應利用自貿協定在關鍵原材料等領域深化發展投資、生產和貿易關系,共贏共生,也需健全ESG制度的域外適用與合規體系,應從以下幾方面入手: (1) 識別、預防、減輕商業活動中可能存在的勞工、原住民等“社會與治理問題”;(2) 推動“一帶一路”海關合作,避免“誤傷”我關聯企業被列入“強迫勞動”實體清單;(3) 我國產業管理部門應比照歐美有關“強迫勞動”的《進口商操作指南》,建立風險評估機制,對風險點進行排查、分析和追溯,最大程度避免新能源汽車產品出現所謂“強迫勞動”的風險。

(三) 協調不同的汽車碳排放法律規制

碳中和法律政策應當遵循經濟可持續發展、社會公平和技術中立等原則。針對歐美國家燃油車排放標準嚴格化及逐步退出的機制,我國一方面不必將新能源汽車作為實現“零排放”的唯一方式,另一方面可對公路運輸領域的碳排放目標采取更加積極的態度,尤其是把減少乘用車和輕型商用車的碳排放納入我國履行《巴黎協定》承諾目標的關鍵指標。汽車的低碳化和電動化進程會給整個汽車行業帶來重大變化,需要謹慎規劃和引導,以避免對經濟、工業和社會弱勢群體造成不良影響。中國應以本國國情為出發點,利用我們掌握的技術優勢來逐步實現碳中和目標,同時,允許部分城市根據我國承諾的碳中和時間表適度超前試行“零排放車輛法規”,或“新售燃油轎車和小貨車零排放協議”。

目前,我國主要有兩種基礎性碳排放產品——碳配額(41)碳配額交易:國家給定企業的一定的碳排放配額,在當年內結算時排放如果超過就需要購買其他企業的配額來填補,而排放未超過配額時可以出售該部分的碳排放權。和核證自愿減排量(CCER)(42)CCER交易:自愿減排市場交易,控排企業向實施“碳抵消”活動的企業購買可用于抵消自身碳排的核證量。。但我國的汽車產業尚未納入碳配額交易市場,而是實行“雙積分”的碳積分管理制度,即平均燃油消耗量積分(CAFC)和新能源汽車積分(NEV)(43)“雙積分”制度:NEV正積分可以通過交易平臺自由交易,CAFC正積分只能打折轉結到下一年或轉讓給有25%持股的關聯企業,既不能交易也不能抵償自己的NEV負積分。該制度2017年由《乘用車企業平均燃料消耗量與新能源汽車積分并行管理辦法》規定,2018年4月1日起正式施行,2020完成第一次修訂,2022年啟動第二次修訂,2023年,工信部、財政部、商務部、海關總署、國家市場監督管理總局第三次修訂,于2023年8月1日起施行。。如果車企的積分經過核算是負數,就要面臨嚴厲的懲罰,比如暫停高油耗產品的申報、暫停高油耗產品生產等等。當下新能源汽車“雙積分”機制被認為是2023年政府財政補貼完全退出后最有效的過渡和承接工具,以形成市場化的激勵和懲罰機制,繼續促進新能源汽車產業高質量發展。

但是,現行“雙積分”政策的問題和缺陷也十分明顯,例如:積分價格并不穩定且積分買賣透明度有待提高;目前僅約束乘用車企業,商用車尚未納入;不能全生命周期地限制車輛的減碳量,對汽車產業低碳減排的約束還不夠,減碳效果不足;不能跨行業交易,僅在乘用車企業內部流轉;等等。只有逐步將汽車產業納入碳配額交易,協調新能源汽車的碳積分和碳配額交易,才能更好地測算和控制產業全周期的碳排放量,應對歐美日益嚴苛的碳管理制度。實際上,國家發改委在2016年曾發布過《新能源汽車碳配額管理辦法(征求意見稿)》,但是該辦法與現行的NEV積分相似,僅考慮車輛使用過程中的碳排放情況,并不能體現碳配額管理跨產業跨環節的特點和優勢,也與當前我國新能源汽車產業的發展需求不十分相稱。目前的“雙積分”和碳配額交易是兩套獨立的考核系統,計算的方法和量綱不同,考核的重點也不同。汽車行業的積分交易市場與全國的碳排放交易市場是隔離的,汽車行業的碳配額也在交易體系中單獨管理,不與其他配額交易交叉,因此二者的協調銜接難度確實很大(44)劉宗巍,劉斐齊,王悅,等.CAFC、NEV雙積分與碳配額法規綜合研究與組合政策思考[J].汽車工程學報,2017(1):1-9.。將汽車行業的積分交易市場納入碳交易市場,可以學習、借鑒歐盟的法律經驗,在經過系統測算后引入動力供應企業、汽車生產企業、汽車使用者多主體協同的道路交通碳交易機制(45)李文翔,李曄,董潔霜,等.引入碳交易機制的新能源汽車發展路徑研究[J].系統仿真學報,2021(6):1451-1465.。

為了彌合在碳排放規制方面的差別所帶來的經濟“損失”,一些國家將“碳關稅”等單邊行動作為多邊合作的前提和爭奪國際規則話語權的重要手段。歐美即將開始實行的碳邊境調節機制,將會倒逼出口國在國內建立碳價格體系,對于中國而言,要快速響應歐盟的邊境調整政策,只能靠征收碳稅,因為碳稅相較于碳交易更易于測算和執行(46)北大金融評論. 徐晉濤:碳中和目標下中國經濟增長模式轉型思考[EB/OL]. (2022-03-25) [2023-07-03]. https://hfri.phbs.pku.edu.cn/2021/eighth_0727/1537.html.。碳稅制度具有調控范圍大、調控手段簡單、所需客觀條件少等優勢(47)陳向陽.碳排放權交易和碳稅的作用機制、比較與制度選擇[J].福建論壇(人文社會科學版),2022(1):75-86.。并且開征碳稅不會干擾其他環境治理工具,可以與雙積分政策、碳排放權交易制度以及其他管制、政府補貼同時實施(48)胡苑,楊岳濤.我國開征碳稅的正當性、必要性及制度選擇[J].稅務研究,2023(1):33-37.,從而與碳積分、碳交易形成有機互補,強化減碳的激勵效果。因此,從長遠來說,在整合現有成品油消費稅、車船稅等與綠色低碳相關的稅制基礎上開征碳排放稅,并且從汽車的動力電池制造環節、整車生產環節逐步擴展到消費使用環節,用稅收手段減少化石能源消耗量,增加低碳能源和綠色能源使用量,可打造完整的綠色低碳汽車產業鏈,促進企業進行低碳技術創新,同時促進消費者低碳出行(49)秦淑文.向燃油車征收碳稅是有可能的[N].中國汽車報,2021-11-05(2).。

誠然,我國碳定價、碳市場機制和碳交易平臺仍處在建設初級階段,相關制度還未完善,現行雙積分制度短期內難以納入碳配額交易。而新能源汽車的持續健康發展在國家補貼完全退坡之后,仍需要市場化的經濟政策加以支撐。面對國際上越來越嚴格的碳排放要求,在汽車行業內需要繼續完善以積分交易為基礎的“雙積分”制度,逐步將低碳評價、低碳科技創新等低碳減排的相關指標加入積分的測算,同時考慮率先探索實行碳稅政策,構建碳積分、碳稅并行的減碳制度。在我國碳交易市場逐漸成熟后,再將汽車“雙積分”納入碳配額交易,最終建立起全行業、全周期統一的碳交易平臺,實現全產業鏈低碳化目標。

新能源汽車產業的蓬勃發展為我國經濟增長注入了新的活力,符合我國可持續發展戰略,也是最終實現碳中和目標的重要途徑。正是由于目前我國新能源汽車產業在全球占據舉足輕重的地位,一些國家通過“本土化”激勵或構筑“碳壁壘”等手段打壓。這需要我們按照統籌推進國內法治與涉外法治的要求,更好地統籌新能源汽車產業安全與高質量發展,保障產業鏈、供應鏈安全,提升在全球價值鏈中的地位,一方面我們應當“借鑒國際先進經貿規則,建設具有國際競爭力的規則體系”(50)王軼. 堅持統籌推進國內法治和涉外法治[N]. 人民日報, 2021-03-19(11).,合理運用現有多邊國際法規則和法治化機制,“團結可以團結的力量”,提高自身開放水平,積極應對國際貿易中各種單邊主義和保護主義措施;另一方面,“打鐵還需自身硬”,在新能源汽車產業中積極踐行ESG理念,完善碳排放規制法律政策,努力培育全球最綠色的新能源汽車產業鏈。這不僅僅是為了應對美歐等國的相關立法,更是為了促進新能源汽車產業的高質量發展,更好地促進中國綠色轉型,為應對全球氣候變化貢獻中國力量。