論“雙碳”目標下能源法的秩序價值及其實現

寧天琦

早在17世紀,秩序就作為法的本質(1)卡爾·拉倫茨.法學方法論[M].黃家鎮,譯.北京:商務印書館,2020:45.提出。秩序既是法的來源,也是法的目的(2)李慧敏,李炳安.論法的邏輯起點[J].河北法學,2022(10):2-14.。具體來講,“法律秩序是實體性的制度和觀念化的意志合成的社會狀態”(3)周旺生.論法律的秩序價值[J].法學家,2003(5):33-40.。就觀念意志而言,法律秩序反映了一定范圍內社會關系主體的共同意愿和價值追求,為主體及其活動提供安全保障,即秩序價值的安全性側面;從實體制度來看,法律秩序為社會關系的變動和維持提供依循的界限和規則,使社會關系主體可以據以決策,保障了社會繁榮、穩定、可持續發展,即秩序價值的預期性側面。能源領域的法律秩序應當體現能源領域核心問題的要義和解決路徑(4)劉劍文.論領域法學:一種立足新興交叉領域的法學研究范式[J].政法論叢,2016(5):3-16.,為能源法律關系主體提供確定性、一致性和連續性(5)陳少青.法秩序的統一性與違法判斷的相對性[J].法學家,2016(3):16-29.的行為規則和決策指引。黨的二十大報告指出,“國家安全是民族復興的根基”,“加強重點領域安全能力建設,確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”。 2022年中央經濟工作會議提出,“加快規劃建設新型能源體系”。這表明能源安全是能源政策頂層設計的出發點和落腳點,是能源法律關系的核心問題。當前,隨著“碳中和、碳達峰”(以下簡稱“雙碳”)目標的確立,能源安全的內涵得到了擴展,能源安全問題也更加突出?！半p碳”目標是否與當下的能源法律秩序所維護的能源安全存在沖突,能源法如何從制度層面回應“雙碳”目標的持續推進,不僅事關“雙碳”目標的實現進程,也關系到如何在新的時代背景下實現能源法律秩序,如何保障能源產業穩定、健康、可持續發展。

一、 “雙碳”目標與能源法秩序價值的內在關聯

秩序價值是良法之治的基本價值(6)張文顯.法治與國家治理現代化[J].中國法學,2014(4):5-27.。法律秩序應當符合一定領域內法律關系主體的共同價值追求,保障一定領域內法律關系的確定性、一致性、連續性,解決這一領域的基本問題(7)劉劍文.論領域法學:一種立足新興交叉領域的法學研究范式[J].政法論叢,2016(5):3-16.。在“雙碳”目標下,作為我國能源領域基本問題的能源安全產生了新的內涵,能源領域對法律秩序內容與形式的需求也因此產生變化。

(一) 能源法視角下“雙碳”目標的實質

聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)于2018年對“雙碳”目標做了官方闡釋?！疤歼_峰”是指碳排放增長加速度由正轉負的轉折點,“碳中和”是指通過管理人類活動和采取人為移除二氧化碳等措施實現碳排放增量清零的平衡狀態。碳達峰與碳中和存在遞進關系,前者是后者的路徑依賴,后者是前者的推進目標,二者的共同目的是將全球氣溫升高控制在1.5 ℃,以避免地球環境遭受一系列氣候變化影響,這需要國際社會在能源、工業等領域通力合作(8)IPCC. Summary for policymakers. Global warming of 1.5 ℃. An IPCC special report on the impacts of global warming of 1.5 ℃ above pre-industrial levels and related global greenhouse gas emission pathways, in the context of strengthening the global response to the threat of climate change, sustainable development, and efforts to eradicate poverty[R]. Cambridge : IPCC, 2018:3-24.。我國于2020年作出“雙碳”承諾,對這一全球關切問題作出了回應(9)習近平.在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話[N].人民日報,2020-09-23(3).。

“雙碳”目標實現的核心路徑是能源減碳。目前減碳主要有:減少現存于地球環境中的碳和減少新的碳排放。減少現存碳的主要方式是發展森林碳匯和發展碳捕捉、封存技術,通過吸收和封存減少現存碳量。而減少新的碳排放的核心在于減少能源領域的碳排放。國際能源署報告顯示,中國近90%的碳氣體排放源自能源體系(10)An energy sector roadmap to carbon neutrality in China[R].Paris:IEA,2021:4.?？梢?減少能源體系的新碳排放是中國實現減碳目標的關鍵路徑。

“雙碳”目標實現的預期效果之一是能源低碳化?？疾靽H碳減排的歷史脈絡,自氣候變化受到全球各界關注以來,“減碳、降碳”的過程從能源資源領域逐漸衍生擴散至整體社會,影響到包括資源、生態環境、政治、倫理等社會系統各要素。這一發展過程被概括為“低碳革命”(11)王保忠,何煉成,王進富.從“康德拉季耶夫周期理論”看低碳革命首倡于英國的原因及啟示[J].經濟縱橫,2016(1):114-122.。20世紀70年代以來,世界范圍內的石油危機引發了各國對于能源安全的思考,以提高能效為首要選擇,以能源結構多元化、低碳化為能源安全保障的全球能源體系變革逐步展開,能源革命與低碳革命有機結合(12)何建坤.中國能源革命與低碳發展的戰略選擇[J].武漢大學學報(哲學社會科學版),2015(1):5-12.。因此,有學者認為,低碳革命受能源革命驅動,只有能源革命成功,低碳革命才能成功(13)肖國興.論低碳革命與能源革命的法律實現[J].南京工業大學學報(社會科學版),2022(2):1-11.。

而在中國語境下,“雙碳”頂層設計將能源低碳作為總體要求、工作原則和主要目標的重要內容。在中共中央、國務院于2021年發布的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》(以下簡稱《意見》)的主要目標中提出,“到2025年,綠色低碳循環發展的經濟體系初步形成,重點行業能源利用效率大幅提升”,“到2060年,綠色低碳循環發展的經濟體系和清潔低碳安全高效的能源體系全面建立”。在國務院同年10月印發的《2030年前碳達峰行動方案》的工作原則中提出,“以保障國家能源安全和經濟發展為底線,爭取時間實現新能源的逐漸替代,推動能源低碳轉型平穩過渡”。 可見,中國的“雙碳”進程與能源產業的低碳化一氣連枝,緊密結合?！半p碳”目標應當是實證意義上能源法制度安排的核心,也是能源法律秩序的應有內涵。

(二) “雙碳”目標與能源法秩序價值的安全性側面

能源安全在不同的語境下有不同的含義,其概念可能因機構、國家、個人等角度不同而有所差異(14)SOVACOOL B K, BROWN M A. Competing dimensions of energy security: an international perspective[J]. Annual review of environment and resources,2010(35):77-108.。若從安全概念本身出發,能源安全可以被描述為“重要能源系統的低脆弱性”(15)CHERP A, JEWELL J. The concept of energy security: beyond the four as[J].Energy policy, 2014(75):415-421.。其中,能源系統主要包括能源供應系統、能源市場系統和與能源有關的生態環境系統。而“脆弱性”來自能源系統面對風險的暴露程度以及系統本身的復原力。從這一層面來看,能源系統的整體安全狀態是各能源系統減少風險暴露和提升系統復原力的結果。

而在規范語境下,法的安全價值體現了法秩序價值的保護性功能。在一個國家整體法律秩序是正義的前提下,秩序狀態本身為社會帶來安全。這是因為法律不斷更新產生的多樣法律關系而變得不完備時,“體系”立刻可以指出這種漏洞并加以補充(16)舒國瀅.法學的知識譜系[M].北京:商務印書館,2020:919.。所以,體系具有生產性,它反映事物的內在秩序,表達事物的本質屬性,維持事物運行的平穩狀態。一方面,能源法律秩序可以填補能源更新發展帶來的法律漏洞,以彌補滯后性導致的法律對能源關系調整的不足。另一方面,能源安全關系到國家整體安全和人民生產生活的最基本保障(17)江澤民.對中國能源問題的思考[J].上海交通大學學報,2008(3):345-359.,法律秩序需要維護能源法律關系的穩定狀態以保障國家整體安全。

當前,“雙碳”目標對能源安全提出了挑戰?！半p碳”目標強調生態環境保護和應對氣候變化,其減碳、降碳的政策導向對高耗能高排放的化石能源天然排斥。但若脫離實際,片面強調低碳化,將對能源安全與穩定產生現實威脅。例如,我國2022年夏季長江流域出現罕見的“主汛期反枯”現象,川渝地區遭受了歷史同期最高極端高溫、最少降雨量的氣象災害,導致該地區電力負荷過載,出現用電供給嚴重緊缺的突發能源事件(18)四川省商務廳.克服極端高溫干旱災害的不利影響 堅決守住電網安全和民生用電底線——羅強與國家電網有限公司副總經理陳國平會談[EB/OL].(2022-08-18)[2023-04-18]. http://swt.sc.gov.cn/sccom/szfxx/2022/8/18/6d3df0d7923a4b01ad316bea9819cae6.shtml.。地區應急響應管理部門要求用電主體切實履行社會責任,減緩或暫停工業生產,讓電于民。盡管如此,本次事件還是使地區經濟發展和人民生命財產安全受到極大威脅(19)四川成都兩地發布通告,多舉措讓電于民[EB/OL].(2022-08-24)[2023-04-18]. https://news.cctv.com/2022/08/24/ARTI1JagxwRhxc4eJtIqHVCq220824.shtml.。這次限電事件的原因主要有兩個方面:其一,極端天氣因素導致用電需求突發劇增,用電需求和地區供電能力短時間內失衡;其二,地區能源結構較為單一,對水力發電的依賴性較強。 2021年,四川全省電力總裝機達11 495萬千瓦,其中水電裝機8 947萬千瓦,占電力總裝機比重近80%,火電裝機1 825萬千瓦,占電力總裝機比重不到16%(20)四川省人民政府.關于印發《四川省電源電網發展規劃(2022—2025年)》的通知 [EB/OL]. (2022-12-06) [2023-04-18].https://www.sc.gov.cn/10462/11555/11562/2023/1/9/0e8ca42caef949669df53f0b9c 1a1ae7.shtml.。而其他類型來源能源占比不足5%?？梢?若地區能源供給結構中能源來源單一,當極端氣象災害發生時,一旦依賴性能源供給不足,該地區生產生活的用能安全就無法得到保障。我們可以從該次事件中得到以下啟示:第一,從自然條件和社會條件兩個方面來看,我國的能源安全還受到較大威脅;第二,“雙碳”目標下,我國的能源供給不能單一依賴可再生能源,煤電在一定時期內仍然具有重要地位。因此,在我國“雙碳”目標的推進過程中,能源法制應當就如何平衡低碳化與保障能源安全兩個核心目標做出回應。

(三) “雙碳”目標與能源法秩序價值的預期性側面

如果說安全是人們對自由在未來長期內不會遭受侵害的信任(21)柯武剛,史漫飛,貝彼得.制度經濟學:財產、競爭和政策[M].柏克,韓朝華,譯.北京:商務印書館,2018:104-114.,那么為了保障這種長期的自由,法律應當形成穩定的秩序,以加強人們對安全的信心。法律秩序的意義在于以其相對確定性對抗社會生活的復雜性和偶在性帶來的系統風險(22)尼克拉斯·盧曼.法社會學[M].賓凱,趙春燕,譯.上海:上海人民出版社,2013:71-73.。法律通過明確權利義務行使的標準,使行為主體可以依據規范內容預期自身行為的效果,并以此預計結果為依據作出行為與否或采取何種行為方式的決策,以此增進社會整體的自由。良法之治下,法律規范的預期性較強,具體體現為法律規范內容的合理性和法律規范實施的確定性兩個方面(23)王利明.法治:良法與善治[M].北京:北京大學出版社,2015:11-13.。法律規范內容的合理性體現在:法律規范的內容符合社會經濟發展現狀和發展規律,具有科學正當性(24)唐豐鶴.法律正當性問題研究[M].北京:北京大學出版社,2019:139-141.。而法律規范實施的確定性意味著法律實現具有確定的依據和程序,法律規范的內容可以被最大程度實現(25)羅伯特·阿列克西,宋旭光.法的安定性與正確性[J].東方法學,2017(3):134-141.,即法律規范應在實現中可以被預見。這要求立法者在立法時就應當運用盡可能清晰、縝密的邏輯來安排和表述規則的內容。只有在足夠清晰的文義指引下,行為人才能夠明確自己的權利義務,進而據此做出決策。

“雙碳”目標已經成為能源法律秩序預期性的來源之一。首先,“雙碳”目標是當前全社會從上到下的共識。從成本-效益角度來看,合理決策的基礎是決策者獲取足夠的信息,并在已知的各種可選方案中有意識地做出選擇。為了做出合理選擇,決策者必須了解各種可選方案,并為充分獲知信息付出高昂成本。而形成秩序的制度提供的信息將本來需要個人負擔的信息納入公共產品的范疇,降低了個人搜尋和整理信息的成本。這是法律的指引功能實現的必然結果,也是法律效力價值的體現。我國已經將“雙碳”目標納入國民經濟的頂層設計,并明確在《國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中,將“碳達峰后穩中有降”作為遠景規劃的目標之一,并將“二氧化碳排放降低18%”作為“十四五”時期經濟發展的重要目標。

其次,“雙碳”目標已在相關能源法律中轉化為規范語言。例如,2009年修正的《可再生能源法》中關于可再生能源開發利用規劃制度、可再生能源發電全額保障性收購制度、可再生能源并網發電及房地產開發企業對分布式發電設施的支持義務等明確規定,為可再生能源產業的主管機關和市場主體都提供了預期性價值。一方面,明確的權利義務規范會降低企業的合規成本,促進企業以低碳為目標進行技術創新和管理體系完善(26)KUO S S, MEANS B. Climate change compliance[J].Iowa law review, 2022(5):2135-2182.。另一方面,低碳法律規范也為地方行政主管部門提供依法行政的依據,更有利于其依據本地區具體情況確定推進“雙碳”目標的進程。

二、 “雙碳”目標下能源法秩序價值安全性側面的挑戰及法律保障

在“雙碳”目標推進過程中,我國能源安全受到的挑戰主要來源于三個方面:能源供應安全、能源價格安全和能源生態環境安全。

(一) 低碳轉型過程中的能源供給安全

能源供應安全是指“擁有充足的一次能源資源儲備和開發利用能力、二次能源的加工轉化能力,以及符合我國社會經濟發展需求的持續穩定的能源進口”(27)于文軒.美國能源安全立法及其對我國的借鑒意義[J].中國政法大學學報,2011(6):119-129.。早在20世紀70年代,有學者就對能源供應安全和能源需求安全做了區分(28)WILLRICH M. International energy issues and options[J].Annual review of energy,1976(1):743-772.。按照所供應能源種類本身和能源供應方式,能源供應安全可以分階段劃分為能源供應結構安全和能源供應基礎設施安全。

我國關于能源供給安全的規范散見于各個立法和政策文件中。首先,在能源供給結構安全方面,2015年頒布施行的《國家安全法》第21條明確規定了能源儲備制度。除此之外,2021年更新的《西部地區鼓勵類產業目錄》中規定加強“石油、天然氣、電力等能源儲備設施和系統建設及運營,天然氣調峰工廠、應急儲氣調峰設施建設及運營”。但這一《目錄》只是列舉了西部地區鼓勵支持的產業類型,為行政主管部門制訂地區產業扶持計劃提供一定參考。而作為能源應急儲備規范來源的2011年頒布施行的《國家煤炭應急儲備管理暫行辦法》也已經廢止?？梢?能源儲備這一制度缺少專門立法,缺少對制度流程和實施標準的明確規范,也缺少關于法律后果的規定,難以保障法律的可預期性。

其次,在能源供給基礎設施安全方面,2010年頒布施行的《石油天然氣管道保護法》第一條明確規定立法目的為“保護石油、天然氣管道,保障石油、天然氣輸送安全”。第八條規定了單位和個人有不得危害管道安全的義務。2019年修訂的《電力供應與使用條例》第七條規定“電力管理部門應當加強對供用電的監督管理,協調供用電各方關系,禁止危害供用電安全和非法侵占電能的行為”?？梢?我國能源供應基礎設施安全的有關法律保障按能源類型分別規定在各單行法中,相關規定涵蓋內容較為全面。但實踐中,還有地區能源輸送網絡不互通,忽視能源輸送雙向通道建設的問題。例如,在2022年川渝高溫限電事件中,跨省、省內電力互濟能力缺乏,造成了省外電力送不進來,省內電力往負荷中心送不進去的后果(29)四川省人民政府.建好清潔能源戰略基地,四川需直面今夏暴露出的風險和挑戰[EB/OL].(2022-08-29) [2023-04-18].https://www.sc.gov.cn/10462/10464/13298/13302/2022/8/29/62d53372cb1f44d8a 63601cba70e87eb.shtml.。

近年來,我國相關政策文件也關注到綠色低碳轉型和能源供應安全之間的密切聯系。例如,國家發展改革委、國家能源局于2022年1月發布的《關于完善能源綠色低碳轉型體制機制和政策措施的意見》中提出要“統籌能源綠色低碳轉型和能源供應安全保障,提高適應經濟社會發展以及各種極端情況的能源供應保障能力”。我國的能源供給結構正處于從化石能源為主向可再生能源為主轉變的過程中,短期內難以完全摒棄化石能源。有如下五點原因:第一,疫情后國民經濟復蘇,工業生產和人民生活對能源的需求進一步加大,為了保障用能安全,需要有充足的能源供給;第二,氣候變化導致的極端氣象災害增多,風、光、水等可再生能源穩定供給的自然要素基礎存在不穩定性;第三,在儲能、運輸等能源基礎設施不完善的條件下,具有不穩定性的風、光、水等可再生能源供給難以為生產生活提供長期穩定的能源供給;第四,核能使用的技術難度高,社會公眾對于核能使用通常持謹慎態度,因此核能的發展空間受到限制;第五,我國產業形成了對化石能源的長期依賴,從化石能源到可再生能源的消費習慣的轉變需要較長一段時間。

綜上,為了適應我國能源供給結構低碳化轉型過渡期的特征,保障能源供給安全需要考慮化石能源和可再生能源的綜合利用。

(二) 結構性碳波動影響下的能源價格安全

價格是反映行業發展情況和市場競爭狀況的晴雨表。能源價格安全是指能源市場價格的相對穩定狀態,能源需求方可以合理的價格獲得能源。能源作為現代社會人類生產生活的必需品,其價格波動會深刻影響人民生活質量和本國工業生產的競爭力。例如,2022年國際局勢動蕩影響下的歐洲能源供應不足導致德國天然氣與電力價格高漲,而這一形勢必然損害德國人民生活和工業的競爭力(30)高雅.超高能源價格損害工業競爭力 德國經濟瀕臨衰退[N].第一財經日報,2022-07-28(A05).。法國《獨立報》也分析指出,2022至2023年冬天法國面臨能源短缺及能源價格上漲的挑戰,給法國人民的生產生活帶來了諸多不便(31)劉玲玲.法國面臨能源短缺及能源價格上漲挑戰[N].人民日報,2022-11-29(15).。

當前,我國面臨結構性碳波動(32)結構性碳波動是指各國政府為保障能源安全,做出在“雙碳”進程中“重啟”以煤炭為代表的高碳能源的決策,高碳能源的比重有所回升,導致降碳進程中出現升碳的現象。參見張璐《“雙碳”背景下能源安全的理性認知與法律回應》,載《政法論叢》,2022年第5期。引起的風險。一方面,水、光、核等清潔能源開發成本較高,市場消費價格較高。而我國在疫情后的經濟恢復期內能源需求量持續增長,同時企業恢復生產經營需要降低成本,且轉變能源消費方式也需要付出成本。結合我國“富煤、缺油、少氣”的能源稟賦,在一段時間內,煤炭作為高碳能源的使用量存在可預期的增長。

另一方面,由于可再生能源發電區域分布的特點,電力價值不能僅由電量決定,還應受位置、時間的影響。固定的上網電價機制無法反映可再生能源的位置、時間差異,因此無法據以準確定價。根據2009年修訂的《可再生能源法》第十九條規定,國務院價格主管部門應根據能源類型和發電地區特點確定可再生能源上網電價。但實際上,根據2020年修訂的《可再生能源電價附加資金管理辦法》有關內容與2018年修正的《電力法》第三十五條規定,具體電價需要企業結合自身經營成本和地區經濟情況,提出定價方案后報由行政機關審批,國家通過可再生能源附加補助的形式向企業提供補貼。這導致定價這一公共事項的成本由企業負擔,而企業通常會將成本轉入市場,最終由能源消費者承擔,這導致降價進程遲遲難以滿足市場對降低可再生能源電價的需求?？梢?我國能源低碳化進程中的能源價格安全法律保障機制仍需完善。

(三) 能源開發利用中的生態環境安全

能源生態環境安全是指能源開發利用行為與環境保護的利益相一致,能源產業的發展要符合可持續發展的要求。能源生態環境安全問題貫穿能源開發利用法律關系的整體,也伴隨能源產業低碳化轉型升級的全過程。開發可再生能源、促進可再生能源法制發展是應對氣候變化,保護生態環境的關鍵舉措。第一次和第二次能源革命,煤炭與石油分別成為主要能源,其成本核算和市場評價只包括經濟價值,而沒有包括外部成本(33)史丹.論三次能源革命的共性與特性[J].價格理論與實踐,2016(1):30-34.,即生態環境的價值。與前兩次能源革命不同,第三次能源革命的核心是促進可再生能源發展,具有促進經濟發展和保護生態環境的雙重目的。此過程能源法涉及的安全也從供給安全擴展到生態環境安全(34)柯堅.全球氣候變化背景下我國可再生能源發展的法律推進——以《可再生能源法》為中心的立法檢視[J].政法論叢,2015(4):75-83.。

我國化石能源和可再生能源相關立法和政策也充分重視能源開發利用活動對生態環境的影響。例如,《可再生能源法》將“保護環境”納入立法目的?！睹禾糠ā返诙艞l規定“國家推廣潔凈煤技術”?！豆澕s能源法》規定“國家實行有利于節能和環境保護的產業政策,限制發展高耗能、高污染行業,發展節能環保型產業”。此外,2022年6月施行的《中國清潔發展機制基金管理辦法》為清潔發展機制政策性基金管理和運行提供了規范基礎,為清潔能源技術開發提供資金保障。在能效管理方面,國家發展改革委等部門于2021年發布了《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》,提出聚焦能源消耗占比較高、改造條件相對成熟的產業重點推進節能降碳工作。然而,現有立法與政策仍然存在以下不足。

第一,化石能源清潔利用制度沒有貫穿能源開發利用的全程,未能充分回應“供給安全價值與環境安全價值之間張力”(35)李靜,柯堅.價值與功能之間:碳達峰碳中和目標下我國能源法的轉型重構[J].江蘇大學學報(社會科學版),2022(3):89-102.帶來的問題。例如,《煤炭法》的規定側重煤炭資源開采中的清潔利用,缺少煤礦建設、煤炭儲存、煤炭運輸等產業鏈其他階段清潔利用的規定。第二,可再生能源開發過程也會對生態環境產生影響。例如,太陽能電池的生產和遺棄會產生對土壤、水等要素產生污染;風力發電機組運行對鳥類遷徙產生干擾;水力發電設施的建設會破壞區域生態系統的物質循環。而可再生能源立法缺少對可再生能源開發利用過程中引發的環境問題的法律規制,也缺少具有強制力的法律責任條款。

三、 “雙碳”目標下能源法秩序價值預期性側面的規范表述

如果說安全性側面體現了法律調整的社會關系內容的正當性,那么預期性側面則體現了法律規范本身的正當性。規范本身的正當性體現于內在和外在兩個層面。規范內在的可預期性體現為規范內容的確定性、合理性。規范外在的可預期性體現在規范體系內不同規范之間的一致性與連貫性。

(一) 作為能源開發利用行為可預見性依據的“雙碳”立法

探討“雙碳”目標下能源法可預期性的規范表達,必須先梳理我國現行有關“雙碳”的立法狀況。我國“雙碳”立法呈現出“1+N”的結構?！?”是頂層設計文件,具體包括中共中央、國務院2021年10月24日發布的《意見》和國務院隨后發布的《2030年前碳達峰行動方案》?！癗”是各部委、各省區、各行業領域發布的“雙碳”發展規劃、行動計劃、指導意見和實施方案等七十多個文件。目前我國尚未制訂專門的氣候變化立法或者“雙碳”立法,也未制訂能源基本法。關于推進“雙碳”的規范主要以政策的形式展現,或者散見于能源各領域的單行立法中。

政策與法律都是通過在公共領域形成和維持秩序來規制公共事務的工具,是對保障公共利益,定紛止爭客觀需求的回應(36)姚建宗.法律的政治邏輯闡釋[J].政治學研究,2010(2):32-40.。對公共事務的規制形式包括規則設定、監督和獎懲活動(37)W·理查德·斯科特.制度與組織:思想觀念與物質利益[M].姚偉,王黎芳,譯.北京:中國人民大學出版社,2010:60.,目的是影響被規制人未來的行動。與政策相比,法律具有更強的確定性與強制力。從規范內在結構上來說,法律規范語句中包含具有普遍適用性的法定性來源和價值判斷,形式上包括事實構成和法律后果(38)伯恩·魏德士.法理學[M].丁曉春,吳越,譯.北京:法律出版社,2013:59.。這種規范結構可以為行為主體設定行為模板,為行為主體提供可預期性價值。但在能源法規范中,關于綠色低碳的法律規范少見“行為模式+法律后果”規范結構,而多見框架性條款的政策性表述。例如,《電力法》第48條、《循環經濟促進法》第34條、《節約能源法》第2條、《可再生能源法》第2條和第9條中關于生物質能的有關規定。此外,新近頒布的其他環境立法中,關于綠色低碳能源的規范條文也具有政策性特征。例如2023年生效的《黃河保護法》第85條、第87條的規定。

“雙碳”能源立法政策性較強的原因可以歸為以下幾個方面。首先,我國能源分布和產業發展地區差異大,“雙碳”目標在各地區的推進進度不同。各地區在目標落實路徑、產業側重方面無法適用同一標準。明確的權利義務規范一方面為行為人提供了明確的依據,一方面也忽視了區域差異,難以回應現實需求。其次,碳吸收、碳捕捉與封存等技術形成的產業尚處于起步階段,可再生能源技術發展迅速,更新迭代快,不適宜完全通過滯后的法律規范來調整。再次,“雙碳”目標指向的氣候變化問題具有復雜性、連帶性與不確定性,需要以動態調整的方式,結合能源產業具體發展情況和一段時期內的社會經濟狀況確定階段性的具體推進目標。

(二) 以“雙碳”為體系性線索的能源法秩序

法律的秩序性要求法律所制定的規則在社會生活中按照一致的標準實施,因此,法律規范必須體系性地構建。如此,才能使個別規范被納入合邏輯的意義脈絡中(39)陳愛娥.法體系的意義與功能——借鏡德國法學理論而為說明[J].法治研究,2019(5):54-61.。而行為主體在法律體系內,遵循多個規范組成的整體邏輯脈絡,才能據以決策和行為。因此,法律體系是法秩序的靜態體現?！兑庖姟肪兔鞔_要求在推進“雙碳”目標立法過程中“堅持系統觀念,處理好發展和減排、整體和局部、短期和中長期的關系,把碳達峰、碳中和納入經濟社會發展全局”,并且將“雙碳”目標納入能源綠色低碳轉型法治保障體系的建設中。

將“雙碳”目標納入能源法體系需要在以下幾個方面作出努力。首先,明確綠色低碳轉型是能源法律體系構建的目標。如前文所述,低碳革命是能源革命的目的,能源革命是低碳革命的路徑,能源減排在未來很長一段時間內都是能源法律調整和關注的核心問題。將綠色低碳轉型作為能源法構建的目標,一方面確立了以能源結構清潔化、多元化對抗對單一化石能源依賴的轉型路徑,直接回應了能源安全的現實需求;另一方面,明確以有利于氣候的方式進行能源開發與利用,貫徹落實可持續發展理念,是提高能源效率,保障能源安全長期、穩定、可持續實現的基礎。其次,以市場為導向構建能源低碳化制度。健全的市場機制有利于環境效益在能源市場中形成穩定的價值,并為環境價值向市場價格信號傳導奠定基礎。法律規則應當為市場交易提供監管依據和長期保障。以北京市為例,北京市于2022年12月頒布了《北京市2023年綠色電力交易方案》,明確規定了交易周期、交易申報流程、交易價格、交易校核、交易結算、跨區跨省外送等領域的具體規則,并與北京電力交易中心2022年5月發布的《綠色電力交易實施細則》相銜接,為綠色電力交易市場提供了具體指引。再次,起草頒布能源基本法,為“雙碳”目標在能源法律中落實提供載體。在能源基本法中確立“雙碳”目標,有利于轉變以經濟增長為中心的能源產業發展目標,有利于在能源法律體系中貫徹可持續發展理念。

四、 “雙碳”目標下能源法秩序價值的制度實現

能源法秩序價值的安全性側面是能源法秩序的實體內容,能源法律可預期性是安全性側面的程序保障。在“雙碳”目標推進過程中,能源法制應以保障能源安全為根本目的,以低碳化、多元化作為保障能源長期安全的實現路徑。同時,通過完善現有能源法律制度體系,強化能源法制的可預期性,充分發揮法律制度在“雙碳”目標推進過程中的規范功能。

(一) 以保障能源安全為目的的能源結構低碳轉型

在能源結構低碳轉型過程中,應通過構建能源供給多樣化體系保障能源供給安全,通過完善可再生能源定價機制保障能源價格安全,通過完善能源開發利用過程中的生態環境保護機制保障能源生態環境安全。

1. 化石能源與可再生能源供給結構的平衡機制。國際能源署(IEA)的報告顯示,2021年,煤炭占全球二氧化碳排放總體增長的40%以上。其中,煤炭和石油是最重要的溫室氣體排放來源,總占比超過60%(40)IEA. Global energy review: CO2 emissions in 2021[R]. Paris: IEA, 2022:7.。相較于發達國家,我國在能源結構上存在明顯劣勢(41)王永中.碳達峰、碳中和目標與中國的新能源革命[J].人民論壇·學術前沿,2021(14):88-96.。根據2021年版《BP世界能源統計年鑒》,我國2020年能源結構中,煤炭占比57%,且煤炭進口占比為近年來最高。此外,我國石油對外依賴程度也較高,依存度達73%。電力供應方面,新能源裝機比重持續增長,但未能形成電力供應的可靠替代,電力供應安全形勢嚴峻。

為應對單一能源依賴性過強導致的能源供給安全問題,實現短期能源供給安全與綠色低碳發展的平衡,結合我國的能源供給結構,應從以下幾個方面完善現有能源供給機制。第一,應在《電力法》等位階較高的立法中明確規定適應可再生能源特性的供能機制。我國有關行政主管部門已經作出了政策嘗試。例如,2023年1月6日,國家能源局發布了《新型電力系統發展藍皮書(征求意見稿)》向社會公開征求意見。其中提到構建“源網荷儲”四要素的電力系統,加強可能再生能源消納及儲能技術創新,形成“分布式”與“大電網”兼容并存的電網格局?？稍偕茉窗l電儲能和調度相關內容應被納入《電力法》《電網調度管理條例》等法律法規中。第二,健全能源預測預警機制,建立電力企業與燃料供應企業、管輸企業的信息共享與應急聯動機制,確保極端情況下的能源供應穩定。第三,平衡發展水能、光能、風能等可再生能源,避免對單一能源的依賴?？梢詤⒖細W盟委員會2022年5月公布“Repower EU”計劃(42)The commission to the european parliament, the european council, the council, the european economic and social committee and the committee of the regions. repowereu plan[EB/OL].(2022-05-18)[2023-04-18]. https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_3131.的經驗,繼續發展水能、風能,保持其優勢地位,同時加強太陽能、生物質能等可再生能源的開發利用,平衡能源供給結構,保障能源供給安全。第四,建立可再生能源與煤炭的協同供應制度,建立煤炭能源儲備機制,發揮煤炭對可再生能源發電的補充功能,充分保障能源供應安全。

2. 與“雙碳”目標相協調的能源定價機制。為持續推進“雙碳”目標,應當結合各類能源的特點動態定價,完善多元能源結構的定價機制。首先應當完善電力上網定價機制?？稍偕茉瓷暇W電價應當結合可再生能源開發成本和供電周期計算?？稍偕茉囱a貼應結合區域電源結構特點,逐步采取市場化的補貼形式,避免可再生能源補貼對財政的依賴。例如,發展綠色電力證書交易市場,構建綠證交易監管法律制度,以交易代替財政補貼。同時也應當注意探索效益最大化的電價水平,以公權力適度介入可再生能源電價市場調控價格,設計激勵政策,避免因可再生能源電源上網價格過高而導致企業成本增加,損害可再生能源消納的制度效果。

其次,應當完善可再生能源產業市場化發展制度保障。以市場為基礎和導向有利于可再生能源產業長期穩定發展。如前文所述,我國能源消費市場從化石能源為主向可再生能源為主轉變還需要付出一定成本,法律制度應當為市場消費習慣的轉變提供引導。另外,可以引入多元資本投資可再生能源產業,在市場競爭中推動可再生能源技術創新,降低可再生能源成本,為降低可再生能源價格奠定基礎。同時,可再生能源市場化法制還需要明確建立市場主體權益保障機制,為市場主體提供更高的可期待價值。

3. 能源開發利用中的生態環境保護機制。除環境影響評價制度、“三同時”制度、環境標準制度、環境應急處理制度等環境法基本制度外,完善能源開發利用的生態環境保護機制還應從以下兩個方面著手。

第一,減少新排放碳量,即“節流”。雖然短期來看,如前文所述,保障能源供給安全與實現生態環境安全之間存在張力,但減少碳排放、保護生態環境是保證能源供給可持續、保障能源安全的長久之策。在當前化石能源與可再生能源新舊接替的過渡時期內,可以通過構建多元能源協同減碳機制實現能源供給安全與生態環境安全之間的平衡,即同步推進高碳能源清潔高效利用與促進可再生能源發展兩項工作?；茉辞鍧嵏咝Ю脵C制包括重新建立“能效之星”“能效領跑者”等能效標識制度,提升需求側的節能產品識別(43)于文軒.綠色低碳能源促進機制的法典化呈現:一個比較法視角[J].政法論壇,2022(2):44-51.,將清潔化技術應用于化石能源生產、運輸、銷售的全過程等。同時,應重視可再生能源消納市場化制度設計,激活可再生能源市場需求,探索和完善分布式發電和以可再生能源社區(44)BERNADETTE F, CAROLIN M. Legislation for renewable energy communities and citizen energy communities in Austria: changes from the legislative draft to the finally enacted law[J]. The journal of world energy law &business,2022(4):237-244.為代表的可再生能源創新機制。

第二,完善碳吸收、碳捕捉和封存(CCUS)相關法律制度。碳吸收、碳捕捉和封存技術的發展可以與化石能源清潔化機制協同推進,以固碳補足排碳的缺口,在保障能源供給安全的同時,實現生態環境保護。能源法規范應當對實踐中已經形成規模的CCUS項目管理、運行和市場準入的監管需求做出回應,完善低碳技術的制度構建和規范化表達,尤其應注重對新技術的引導和審慎監管。

(二) 以增強可預見性為核心的能源法制完善

完善能源法律規范體系是保障能源法秩序價值實現的基礎,其核心在于增強規范的可預期性,滿足社會對于能源統一法秩序的期待,使規范內容盡可能地被遵守。為實現這一目標,應當推進能源政策的法制轉型,并構建以能源基本法為核心的能源法體系。

1. “雙碳”背景下能源政策的法制轉型。如前文所述,能源開發利用關系因地域差異和發展程度差異需要具有靈活性的調整手段加以規制,以“雙碳”為目標的能源政策將在較長一段時間內持續發揮作用。

然而,為了給“雙碳”目標持續推進提供必要的秩序動力,實現能源法律的秩序價值,充分發揮法律的評價功能,能源政策應當在以下兩個方面實現法律化。其一,授權性規范。行政機關在能源開發利用行為的規范治理中占據重要地位,這是由能源產業的特征與能源監管的需求決定的。對行政機關的授權需要具有長期性和穩定性,這是能源管理職責劃分的基礎,也是“雙碳”目標主體責任落實的重要前提。由于政策具有靈活性,缺少承載可預期性的形式理性(45)邢會強.政策增長與法律空洞化——以經濟法為例的觀察[J].法制與社會發展,2012(3):117-132.,授權性規范不宜通過政策呈現。另外,能源政策的制訂主體通常為行政主管部門或各地區行政機關,若不以法律形式對其權力加以限制,可能會導致對“雙碳”目標內涵的任意解釋。其二,法律責任規范。法律責任必須由法律明文規定。在能源法領域,尤其需要法律對行政責任的范圍予以明確,對行政自由裁量權作出限制(46)姜明安.論行政自由裁量權及其法律控制[J].法學研究,1993(1):44-50.。

2. 構建以能源基本法為核心的能源法體系。制訂能源基本法具有必要性。首先,制訂能源基本法有利于“雙碳”目標、“四個革命,一個合作”等能源安全與發展頂層設計在法律制度中貫徹落實。各個能源單行法都有自己的適用范圍和立法目的,一部單行法無法全面涵蓋能源領域,無法對整體法領域的價值、目標與實施路徑作出規定。而能源頂層設計中關于低碳可持續發展的路徑要求需要在能源領域的各個系統中得到確認。其次,制訂能源基本法有利于回應社會對于法秩序的現實需求。在能源革命持續推進的背景下,能源產業與能源市場繁榮發展,市場主體對規范化市場建設與規范化監管的需求逐漸增加,政府也需要充分的規范指引來確定其職權行使的范圍,以符合比例原則的要求。最后,能源基本法是能源政策制訂的基石。法律需要為政策提供制度空間(47)于文軒,胡澤弘.“雙碳”目標下的法律政策協同與法制因應——基于法政策學的視角[J].中國人口·資源與環境,2022(4):57-65.,為政策的靈活實施提供必要限制。通過構建“基本法律-單行法律-政策”的能源法律體系,可以保障能源政策在法律構建的社會秩序中運行。

就具體內容而言,第一,將綠色低碳作為能源法基本法的目標寫入總則部分,將系統觀念貫穿于能源法制的“低碳化”塑造之中。第二,明確可再生能源為主要供應能源,化石能源為補充輔助性能源的能源結構定位,充分保障能源供應安全與能源生態環境安全的平衡,為能源開發利用與環境保護的長期協調奠定基礎。第三,明確規定能源管理制度,為行政主管機關在能源領域的職權劃分提供法律依據。第四,明確規定低碳能源衍生產品的監管機制,以資本市場驅動市場,為低碳能源產業提供資金支持,激發低碳能源產業活力,激勵低碳能源產業發展。

秩序價值是良法之治的基本價值,法律秩序應當回應本領域當下的核心需求?！半p碳”目標對能源低碳化提出了明確要求,并對能源綠色低碳轉型設定了2030年和2060年的預期目標。這要求能源法秩序將“雙碳”目標納入秩序體系,在能源政策和制度實施中也應當將“雙碳”作為指導思路和行動依據。對此,應從安全性和可預期性兩個側面將“雙碳”目標納入能源法律體系。一方面,為保障能源安全的實現,應當以能源安全為核心構建能源法律體系,推動能源綠色低碳轉型,通過構建化石能源與可再生能源供給的平衡機制來保障能源供給安全,通過完善可再生能源定價機制保障能源價格安全,通過同步推進高碳能源清潔高效利用與促進可再生能源發展機制建設,完善碳吸收、碳捕捉和封存相關法律制度保障能源生態環境安全。另一方面,為提高能源法可預期性,能源政策應當在授權規范和法律責任規范兩個方面實現法律化,構建以能源基本法為核心的能源法體系,以回應社會對于能源統一法秩序的現實需求。