混合治理視角下PPP項目政企治理水平對項目績效的影響研究

張云華 葛子涵

(昆明理工大學建筑工程學院,昆明 650500)

0 引 言

公共服務供給問題一直以來都是國家政策的重點關注內容。2020年政府工作報告提出重點支持“兩新一重”項目,包括新型基礎設施、交通運輸等領域;2021年第十三屆全國人大會議提出創新公共服務提供方式。PPP模式以其在公共服務供給領域的巨大優勢被廣泛應用于基礎設施建設中,能夠有效降低成本、提高服務質量、改善供給效率。但我國目前PPP項目在實施過程中仍然面臨許多困局,尤其是異質性多主體參與管理的混合治理局面是否真正驅動了政企合作、提升了PPP項目績效,這一關鍵問題更值得深入解析。

PPP項目呈現出公益性與經濟性雙重屬性,并且面臨“政府失靈”與“市場失靈”的雙重困境。在PPP項目中,“政府失靈”主要體現在供給效率低、交易成本高以及激勵不足等方面;“市場失靈”主要體現在公共利益難以保證、信息不對稱以及合同不完全等方面。傳統項目治理機制主要包括政府控制為主導的科層治理機制和經濟手段為主導的市場治理機制兩大類?，F有研究有的強調科層治理機制的作用和優勢,如Qiu等分析了在大型項目存在多種復雜性的情況下,規范法律的優先次序或建立等級清晰的職能結構等科層治理手段可以緩解各類沖突帶來的負面影響[1];有的強調市場治理機制的作用和優勢,如徐玉德等,尹貽林等指出市場的特征是能夠挖掘商業機會,而商業機會往往源于社會公眾對公共服務的需求,所以市場治理手段可以形成一種自下而上的驅動機制[2-3]?？梢?在PPP項目中強調單一的政府治理或單一的市場治理,都無法同時實現既維護社會公眾利益又提高供給效率的目標。

在混合治理視角下合作行為更是需要關注的關鍵問題。治理水平是治理機制的核心表征,結合公私雙方異質性特征,治理水平能夠從治理效果維度反映出雙方的治理程度和機制差異。綜上所述,PPP項目治理機制應當發揮政府治理與市場治理的綜合效益,進而破解其雙重失靈困境。本文以治理理論與前景理論為指導,構建混合治理水平與項目績效間的平行中介模型,探索驗證混合治理結構下項目績效的影響機制。

1 研究假設

1.1 政企雙方治理水平與項目績效的關系

治理是治理主體間互相競爭與合作形成廣泛接受的規則,進而共同實現治理目標。政府公共治理相比傳統治理模式更加突出政府作為合作主體的參與、交流和協作程度,企業項目治理的關注重點在控制權和利益相關者的權責利分配等方面。項目治理包括契約治理與關系治理,非正式機制與正式機制的結合使項目治理機制更加完備。本文將政府公共治理水平界定為政府方為合作活動搭建制度環境、合作平臺及提供資源支持的能力水平;將企業項目治理水平界定為在合作關系中發揮自身專業技術和投融資優勢組織管理PPP項目、嚴格履行契約的同時關注關系質量的能力水平。

綜上所述,政企雙方良好的治理水平是PPP項目規范操作、合理決策以及規避機會主義行為和降低項目風險的基礎,治理水平的提升必然會帶來項目績效的改善。據此,本文提出假設H1。

H1:政企混合治理水平越高,越能夠提升PPP項目績效。

1.2 合作風險感知的中介作用

前景理論強調影響決策行為的非理性因素,認為人們對損失的敏感程度遠大于對收益的敏感程度。工程項目中的風險是影響目標達成的不確定性因素;合作風險主要指合作伙伴違反承諾和做出機會主義行為的可能性,以及這些行為可能造成的損失;風險感知是指面對風險的直覺認識和主觀判斷。

綜上所述,現有研究對風險感知的關注集中在政府部門對社會資本的激勵方面。在PPP項目中,政企雙方獲取信息的途徑、難易程度及先后順序是存在差異的,風險感知水平也存在差異。在PPP項目中政府部門和社會資本是地位平等且風險共擔的,在政企混合治理水平得到提升的條件下,合作伙伴之間的交流溝通及信息共享的效率能夠得到保障,有利于友好關系的維系;反之,當合作任意方產生合作風險感知時,會基于減小損失的心理而消極合作,對項目最終目標達成產生負向影響。據此,本文提出假設H2、假設H3、假設H4。

H2:政企混合治理水平越高,越能夠降低合作風險感知。

H3:合作風險感知的程度越低,越能夠提升PPP項目績效。

H4:合作風險感知在政企混合治理水平影響PPP項目績效的關系中起中介作用。

1.3 合作行為的中介作用

1964年Katz提出了合作行為的結構:角色內行為和角色外行為[4]。角色內行為是指強制性規則或角色描述。

現有研究已經充分證實了建設項目中的合作行為對項目績效的重要作用[5],PPP模式是平等的合作伙伴關系,雙方會基于共同目標的達成而激發出合作行為,最終達到提高公共服務供給效率的目的,PPP模式的規則正是協同思想的體現。據此,本文提出假設H5、假設H6、假設H7。

H5:政企混合治理水平越高,越能夠激發合作行為。

H6:政企雙方的合作行為能夠提升項目績效。

H7:合作行為在政企混合治理水平影響項目績效的關系中起中介作用。

本研究的理論模型如圖1所示。

圖1 PPP項目混合治理結構

2 研究設計

2.1 樣本選擇與數據獲取

本研究在理論研究的基礎上形成了問卷初稿,邀請20位PPP領域的從業者及專家做小規模測試,修改完善后形成正式調查問卷。

調研采取多種方式發放問卷:向PPP中心專家庫中專家發送郵件邀請其填寫問卷;向朋友圈PPP項目的相關從業人員發放問卷;基于專業數據收集平臺收集問卷?？傆嫲l放問卷675份,剔除無效答卷后,最終回收有效問卷565份,其中政府部門數據284份,企業部門數據281份。受訪對象中,一般管理人員及中高層管理人員占72%,專家技術人員占19%;24%受訪者工作年限超過10年,55%超過5年。

2.2 研究變量及其測量

結合劉波等[6]的量表,將政府治理水平分為發起(IC)、運行(OC)與保障(SC)能力水平,共17個題項;結合Schepker等[7]的量表,將企業的項目治理水平分為契約治理(CG)和關系治理(SG),共21個題項;結合Grudinschi等[8]的量表,將合作風險感知分為關系風險(RR)、績效風險(PR)及組織風險(OR),共8個題項;結合Wang等[9]的量表,將合作行為劃分為角色內行為(IB)和角色外行為(OB),共4個題項;結合Lu等[10]的量表,測量項目績效(PP)共8個題項。題項采用Likert 5分量表法。

3 實證研究

3.1 信效度與模型擬合檢驗

本文采用Cronbach′sα系數測量信度,Cronbach′sα值均超過0.7;在模型收斂效度檢驗中,組合效度CR和平均變異數萃取量AVE的計算結果如表1所示,AVE值大于0.5為理想值,0.36～0.5為可接受范圍,本文所有變量的CR與AVE均在可接受范圍內;運用AMOS 26作為工具對治理能力和項目績效構成的模型1、加入合作風險感知構成的模型2、加入合作行為構成的模型3以及對所有變量構成的平行中介模型4進行結構效度檢驗,結果如表2所示。相關性及區分效度檢驗結果如表3所示。所有系數及擬合指數等均滿足可接受范圍要求,證明量表的信效度以及模型的擬合適配度都在可接受的范圍內。

表1 信度和效度檢驗

表2 模型擬合指數

表3 相關性分析及區分效度

3.2 假設檢驗

本文采用Bootstrap中介效應檢驗方法,進行了5 000次重復抽樣,檢驗平行中介效應,結果見表4?？梢钥闯瞿Ｐ偷闹苯有?、簡單中介效應和總效應都在95%的置信區間內顯著,分析結果進一步證明了本文構建的理論模型成立。

表4 模型的直接、平行中介及總效應

3.3 結果分析

①政府與企業治理水平對PPP項目績效的直接效應與簡單中介效應Z值均大于1.96,95%的置信區間內不包含0,處于顯著水平,H1得到驗證。政企雙方作為PPP項目核心參與主體,良好的治理水平是PPP項目規范操作、營造良好關系質量以及降低合作風險的基礎,治理水平的提升必然會帶來項目績效的改善。②政府與企業治理水平對合作風險感知與合作行為的直接效應Z值均大于1.96,95%的置信區間內不包含0,處于顯著水平,H2、H5得到驗證。在政企混合治理水平得到提升的條件下,合作雙方互相信任,信息共享及解決問題的效率得到保障,有利于削弱合作風險感知并激發合作行為。③合作風險感知與合作行為對PPP項目績效的直接效應Z值均大于1.96,95%的置信區間內不包含0,處于顯著水平,H3和H6得到驗證。政企雙方的目標及利益追求存在差異,當一方產生合作風險感知時,會基于減小損失的心理而消極合作,對項目最終目標達成產生負面影響。④合作風險感知與合作行為的平行中介效應Z值均大于1.96,95%的置信區間內不包含0,處于顯著水平,假設H4、H7得到驗證。由于治理水平與項目績效之間的直接效應同樣處于顯著水平,所以合作風險感知與合作行為均起到部分中介作用。同時,合作風險感知與合作行為的中介效應差異檢驗的Z值也均大于1.96,并在95%的置信區間內顯著,即政企雙方合作行為的中介效應要顯著大于合作風險感知的中介效應。

4 結論及建議

本文針對PPP項目雙重失靈困境闡述了混合治理的重要性,進而解構了PPP項目政企混合治理水平影響項目績效的作用機制,并提出改善PPP項目績效的雙重治理路徑,分別是“政企混合治理水平→合作風險感知→項目績效”和“政企混合治理水平→合作行為→項目績效”。政府部門和企業間良好合作環境的建立依賴于雙方治理水平,同時也深刻影響著PPP項目績效。值得注意的是,合作行為的中介效應顯著大于合作風險感知的中介效應,可能是因為合作風險代表著潛在的不確定性,對不確定性的感知水平受主觀判斷影響較大,不同主體的感知水平存在差異。并且對于處于同等風險感知水平的主體,如果雙方存在積極主動的合作行為,有良好的合作關系作為基礎,相比于沒有達成實質性合作行為的情景要更能提高PPP項目績效。

本文從PPP項目混合治理視角和政企間合作路徑的視角,進一步驗證了混合治理對PPP項目績效的貢獻作用,并拓展了項目績效的前因變量研究,使理論模型更符合實際情況。實踐方面,本文研究結果將有助于政企雙方更清晰地認識到治理水平、合作風險及合作行為對提升PPP項目績效的重要性。本文結合研究結果提出3點建議。

一是政府部門需要積極營造良好的制度環境及搭建合作平臺。政府部門在PPP項目中承擔著重要的平臺搭建者及資源提供者的角色,組織、運行及保障等公共治理能力水平在漫長的PPP項目建設周期中發揮著至關重要的作用。作為PPP項目引導方,政府部門需要承擔起識別雙方各類差異性的責任,也為企業發揮自身專業知識技術的優勢提供環境條件,使得雙方能在各自遵循的慣例框架中加深信任與合作。

二是企業需要積極完善PPP合同體系,并重視與政府部門的關系質量。PPP項目通常具有較長的特許經營期,需要面臨多樣的內外部風險。PPP合同在這個過程中需要嚴格規范各類激勵、約束、監督、利益和風險分配等機制,規范的、完備的PPP合同是政企雙方開展平等協同合作的基礎,也是保證項目順利實施的關鍵因素。與此同時,項目較高的不確定性和PPP合同難以避免的不完備性使得關系治理成為PPP合同的必要補充,良好的關系質量有利于增強政府部門與企業間的互相依賴,為雙方后續合作的推進及加深打下堅實基礎。

三是構建高效可持續的合作機制,加強政府公共治理能力與企業項目治理能力的粘結性,打通政企混合治理水平到PPP項目績效提升雙重治理路徑,最終破解PPP項目雙重失靈困境。首先,可以通過搭建公開透明的信息共享平臺,建立政府部門與企業間的初始信任。信息共享能夠有效緩解政企間的信息不對稱,降低政企雙方對合作風險的感知。同時信息的公開透明有利于對項目的任務、資源及權責利進行合理的分配,提高政企雙方目標間的一致性,進一步激發合作行為,進而提升PPP項目績效。其次,可以通過邀請第三方監管和審查機構介入,保證在合作過程中的履約情況和機會主義行為全程得到監管和審查。公平合理的監管方式能夠使雙方加深信任,有效避免機會主義行為并降低合作風險感知,實現改善PPP項目績效的目標。