邁向共同富裕的東西部協作機制演進與行動路徑
——以1996年至2022年間閩寧協作為例

史 嬋,王小林

(1.西北大學 經濟管理學院,陜西 西安 710127;2.復旦大學 六次產業研究院,上海 200433)

一、引 言

消除貧困、戰勝流行病、應對氣候變化是當前全球普遍面臨的問題與挑戰,國際組織、智庫和非政府組織等通過尋求積極合作,彌補政府主導的方式來處理復雜的全球問題和應對國內治理挑戰的能力不足。治理意味著政府含義的變化,包括改變秩序規則的條件與社會集體行動的方法[1-2]。治理主體多元化、治理事務復雜化、治理關系網絡化等必然導致治理往往伴隨著集體行動而發生范式變革。然而,無力或無效的集體行動是許多發展中國家試圖在減貧方面取得實質性進展的關鍵障礙。聯合國發布的《2022年可持續發展目標報告》顯示,2020年生活在極端貧困中的勞動者比例在二十年以來首次上揚,并預測在2022年內將由于疫情流行以及國際沖突等因素引發全球極端貧困人口新增9 500萬人左右(1)UN, 2022 The Sustainable Development Goals Report.。因此,在疫情流行、國際沖突與氣候變化等多重影響導致全球貧困加劇的背景下,如何在治理薄弱的發展中國家設計有效的制度性集體行動以緩解貧困迫在眉睫。

中國東西部協作制度作為一項有效的制度性集體行動,為不同階段的治理目標達成貢獻了重要的制度力量。這項制度既不等同于發展經濟學中的官方發展援助,也不是一項臨時制度安排,而是符合國情的長期性制度選擇。在精準扶貧期間,隨著黨中央進一步加強東西部扶貧協作促進西部地區消除絕對貧困的部署力度,地方政府、私營部門、非政府組織、企業家及個人等多個主體共同參與,并形成了復雜緊密的協作網絡(2)1996年國家正式提出開展東西部扶貧協作,其基于社會主義的制度優勢不斷發展并在精準扶貧期間得到極大程度的完善。當前,東西部協作制度已形成省際間覆蓋政府、市場與社會等多元主體的協作網絡,在實現共同富裕進程中也將為促進區域協調發展發揮不可替代的作用。。東西部協作在較大程度上確保了脫貧攻堅進程中地區間的目標一致性與行動有效性,最終達成助力西部地區消除絕對貧困的行動結果,并逐漸成為國家治理的長效手段之一。邁入新階段,東西部協作治理目標轉變為縮小東部發達地區與西部欠發達地區之間的區域發展差距,促進區域協調發展并逐步實現共同富裕。因此,在西部地區全面建成小康社會的基礎上,進一步優化東西部協作制度以促進鄉村全面振興、縮小區域發展差距,對實現共同富裕具有重要意義[3]。

基于東西部協作制度的實踐,本文對東西部協作機制演進與行動路徑進行整體性梳理,既可以為全球減貧逆轉背景下其他發展中國家的貧困治理提供可能方案,又可以為新階段內中國進一步優化協作制度以促進區域協調發展與實現共同富裕奠定基礎。已有研究多從府際合作與轉移支付等視角對東西部協作展開分析,但在論述協作機制、協作困境與協作路徑等方面仍存在不足,特別是聚焦東西部協作如何助力西部地區實現可持續減貧的具體研究相對匱乏。因而,本文擬基于制度性集體行動分析框架(ICA),對不同階段治理目標下的東西部協作機制與協作困境進行拓展性研究,并選取閩寧協作案例深入討論東西部協作通過何種關鍵路徑助力西部地區形成益貧性經濟增長、包容性社會發展和多維度扶貧開發的可持續減貧格局。本文可能的貢獻在于:一是采用ICA分析框架,對不同階段治理目標下的東西部協作困境與協作機制進行分析,這是對現有東西部協作理論研究的有益補充;二是選取閩寧協作為典型案例,基于1996年至2022年省際聯席會議紀要及調研材料,分析東西部協作通過何種關鍵路徑以促進西部地區形成可持續減貧格局,并提出新階段優化東西部協作制度的思考。

二、文獻綜述與理論分析框架

(一)文獻綜述

20世紀80年代,隨著奧利弗·威廉姆森的《交易成本經濟學:契約關系的治理》出版,以及社會科學中新制度主義的興起,“治理”逐漸在公共事務中得到廣泛使用。改善治理結構可以應對發展中國家面臨的挑戰,如經濟增長緩慢和腐敗[4]。良好的治理結構對國家實施減貧政策具有重要作用,包括增加私人儲蓄和投資機會、創造外匯、與捐助者建立伙伴關系等[5-6]。20世紀90年代以來,國際社會在發展中國家推出了一系列減貧議程或戰略,如烏干達的減貧戰略文件(PRSPs)。良好的治理和有效的制度是實現可持續發展目標的關鍵因素[7],減貧戰略是一種以善治為主導的制度性集體行動減貧框架。不過,治理作為針對公共問題的制度性集體行動,行動困境也會隨著多個行為體的參與而相應產生[8-9]。因此,減貧戰略更傾向于技術和法律而不是政治經濟,更傾向于學科框架而不是實際需求[10],問題的實質在于如何解決貧困治理中的制度性集體行動困境。

現有文獻對中國的貧困治理提供了豐富的解釋。中國的減貧故事主要表現為增長故事[11],經濟改革推動了中國的收入增長和農村減貧[12-14]。在此基礎上,一些學者遵循Amartya Sen的觀點,從多維能力發展的角度解釋中國的減貧經驗[15]。長期以來,中國一直實施多維度的扶貧開發政策,以改善貧困地區的發展環境和貧困人口的發展能力[16]。從治理結果來看,精準扶貧政策顯著提高了貧困戶的人均消費水平[17]與人均勞動收入[18],對提升家庭純收入與轉移支付收入水平同樣產生促進作用[19]。部分研究基于單項扶貧政策進行了影響評估,如產業扶貧政策可通過影響脫貧農戶生計模式和致富意愿進而降低脫貧農戶生計脆弱性[20],對提高貧困戶參與農業種植、畜禽養殖活動的概率及提升收入水平發揮促進作用[21];易地扶貧搬遷通過改善農戶生產生活條件與轉變生計方式進而降低農戶的貧困脆弱性[22]。

另一方面,中國在貧困治理中進行了東西部協作的制度設計與完善。府際關系在應急管理、跨區域治理等領域往往表現為重“縱向府際關系”而輕“橫向府際關系”,進而導致具體行動表現欠佳[23]。隨著治理目標的階段性演變,東西部協作中地方政府間的橫向府際關系由單向援助轉向互助協作。其次,為進一步強化橫向府際關系,中央政府通過完善責任制與激勵約束機制,以形成敦促地方政府積極參與協作的外在推力,并逐漸將助力西部地區消除絕對貧困演化為東西部地方政府共同面對的區域公共管理問題治理。參與行動的不同主體會基于成本與風險考慮而進行博弈,進而促進信息溝通及多邊協商機制的逐步優化[24]。部分文獻圍繞對口支援與東西部協作的橫向轉移支付特征進行了分析[25-27],但東西部協作內涵絕不僅僅局限于橫向轉移支付,而更多表現為政府引導、市場與社會廣泛參與的跨區域制度性集體行動。此外,協作主體的增多與協作事務復雜化會引發不同程度的協作困境,如在多主體行動中企業面臨缺乏協作動機的障礙[28],但相關研究嚴重不足。

東西部協作在精準扶貧期間給西部地區帶來資金、人才、技術等支持,為助力西部地區消除絕對貧困貢獻了重要的制度力量[29]。但是,已有研究大多將東西部協作歸納為對口支援在精準扶貧期間的階段性做法[30-31],政策效應研究也多基于對口支援視角展開[32-33],針對東西部協作制度的專項分析較為匱乏。盡管對口支援本質已逐漸不單局限于單向援助,卻難以準確概括東西部協作的制度內涵,二者在地區范圍、協作模式以及協作事務等多方面均存在明顯差異(3)已有研究多將東西部協作囊括進對口支援這一大范疇。盡管對口支援早在1979年便被提出,但支援范圍的局部性(特殊類型地區)、支援模式的多元性(如援疆援藏的長期性與應急管理的臨時性)、支援事務的簡單性(多表現為基礎設施建設、人才支援等而非全面的經濟社會合作)等特征表明其仍更加側重于對特殊類型地區的支持與援助,因此本文選擇對東西部協作進行專項分析。。實際上,對口支援整體上仍可視為針對邊疆地區(如新疆、西藏)、突發風險地區、災后重建地區等少部分特殊欠發達地區的援助行動。東西部協作前身為“東西部扶貧協作”,制度設計初衷便是東部發達地區助力西部所有欠發達地區推動貧困治理,以“協作”促減貧;絕對貧困全面消除后調整為以“協作”促發展。作為一種旨在消除貧困、縮小區域發展差距的制度性集體行動,東西部協作在中國已經實踐了26年以上,在實現共同富裕的進程中也將發揮其制度力量。因此,系統性、整體性針對東西部協作的機制加以分析,凝練其在實踐中所探索出來的關鍵路徑具有重要的理論與現實意義。

(二)邁向共同富裕的東西部協作理論分析框架

東西部協作制度是邁向共同富裕目標的分階段治理制度。1996年,中國召開首屆東西部扶貧協作全國性會議,確定了西部10個省份與東部13個省份的結對關系,并制定開展自愿合作的指導方針,其目標是動員東部發達省份支持西部貧困地區的發展,通過結對合作擺脫貧困。從1996年制度被正式提出到2015年間,基于西部地區資金、技術與發展經驗短缺的客觀情況,中央政府倡導兩地政府應在優勢互補、互利互惠和共同發展的原則指導下,助力西部地區緩解農村溫飽問題,提升西部地區及貧困人口的發展動力與能力。2015年,中央政府明確提出到2020年底打贏脫貧攻堅戰、全面建成小康社會的決定。為了實現2020年消除農村絕對貧困的治理目標,2016年在銀川市召開的東西部扶貧協作座談會(以下簡稱銀川會議)提出持續優化制度體系的思路與要求,并強化了考核評價力度以確保治理目標的達成。2021年以來,由于西部欠發達地區邁入鄉村振興、城鄉融合發展等新階段,促進區域經濟社會合作愈發重要,東西部協作的治理目標也相應轉變為縮小區域發展差距、促進區域協調發展與逐步實現共同富裕。

東西部協作匯集了政府、市場與社會資源[34],覆蓋政府、市場與社會三類參與主體的協作網絡日益完善。由中央政府與東西部各參與主體所構成的協作網絡有效降低了信息成本、協商成本、監督成本以及集體行動的執行成本,弱化了協調不力、利益分配不公等風險。圖1中列描述了東西部協作網絡中所包括的主要行動者以及行動者之間的行動關系。中央政府與東西部地方政府之間形成了“強約束”關系,地方政府與市場、社會之間又形成了雙向聯系的“弱連接”關系。具體而言,中央政府(C-G)規定東部政府(E-G)與西部政府(W-G)的結對關系(授權),并完善相應的激勵與約束機制。東部政府(E-G)統籌東部市場(E-M)與東部社會(E-S),將企業、社會組織、公民個人等引入協作網絡。西部地區由于具有消除絕對貧困的硬性約束與內在需求,優化了政府(W-G)、市場(W-M)與社會(W-S)的橫向協同關系。其次,企業的參與將直接引發東部市場(E-M)與西部市場(W-M)的市場化合作,社會組織與個人的參與也會促進東部社會(E-S)與西部社會(W-S)的相關合作。此外,東部地區會選派富有經驗的干部前往結對地區掛職交流(4)從實踐來看,干部掛職的有效期一般在1年以上,部分交流期達3年以上。。干部個人的社會資本與資源將作為橋梁發揮中介作用,進而促進西部政府(W-G)與東部市場(E-M)、東部社會(E-S)的合作。西部地區也會選派本地的干部前往東部地區學習發展經驗與發展模式,并尋求可能的合作契機,這也會促進東部政府(E-G)與西部市場(W-M)、西部社會(W-S)的合作。

圖1 邁向共同富裕的東西部協作理論分析框架

隨著治理目標的變化,東西部協作事務逐漸覆蓋經濟、社會與生態等多領域。因而,協作機制也從雙邊合作向多邊合作與更加復雜的集體行動演進,并形成發展共識、互學互助、產業協作、人才交流與社會動員等五個關鍵路徑。集體行動需要關注目標一致性與行動有效性,達成發展共識與進行過程中的互學互助可有效促進東西部地區在協作中保持目標一致, 并可以通過協商轉化為具體的協作政策;產業協作與人才交流是東西部協作的重點內容, 超過半數以上的協作資金被要求用于產業發展, 以醫療教育為主的公共服務人才交流普遍存在; 社會動員作為一項成功的減貧經驗, 可以有效彌補政府與市場的不足[35]。 從制度性集體行動結果來看, 東西部協作助力西部地區在精準扶貧時期形成了益貧性經濟增長、 包容性社會發展與多維度扶貧開發的“三支柱”可持續減貧格局, 邁入新階段后需在此基礎上實現西部地區可持續發展與區域協調發展。 本文后續部分將通過對圖1的進一步分析, 嘗試對兩個問題做出回答: ①如何基于ICA分析框架探討不同階段中東西部協作面臨的協作困境與相應的機制演進? ②以閩寧協作為例具體分析五個行動路徑如何助力西部地區形成可持續減貧格局?

三、困境分析與機制演進

當選擇協作的預期收益大于交易成本時,行動主體便傾向于采取協作[36]。但是,即使在凈收益為正的基礎上,若風險水平超過行動主體可以接受的范圍,行動主體也可能放棄協作,或尋求更加權威的協作方式以降低風險。從協作困境來看,權利與責任的碎片化可能導致協作無效率發生,并產生相應的協作困境[37],選擇合適的協作機制對解決困境而言至關重要。東西部協作力度隨著治理目標的變化而不斷加強,行動主體在最初的政府干部、教師醫生的基礎上,又增加了農業技術人員、企業家、社會組織、公眾個人等。同時,合作事務更加復雜,經濟領域拓展了產業協作和融合、勞務協作、消費協作、基礎設施互聯互通等;社會領域更加關注人才支持、教育和衛生基礎設施改善以及公共服務能力的系統提升;生態領域包括生態移民、生態建設、生態產業、人居環境改善等。因此,行動主體的增多與合作事務的復雜化將很可能增加交易成本[38],并導致現有機制下權利與責任的碎片化現象加劇,完善甚至建立新的協作機制方能進一步提升協作效率。本節以制度空間的大小作為階段劃分依據,將1996—2020年間的東西部協作進一步細分為“單一事務的雙邊合作——多項事務的多邊合作——復雜事務的集體行動”三個階段,并對不同階段的協作困境以及對解決困境的機制演進做出解釋(見圖2)。

圖2 東西部協作困境分析與機制演進

(一)1996—2010:聚焦單一事務的雙邊合作

中國改革開放后,東部沿海地區經濟快速增長,西部地區則由于地理位置及資源稟賦等客觀限制,與東部地區的發展差距呈現逐步擴大趨勢。東部地區與西部地區間的自發合作通常是通過關系網絡而不是正式的權力來協調和執行,合作目的也不是緩解西部地區貧困狀況。但是,西部偏遠區域普遍面臨擺脫貧困的經濟技術與發展經驗不足、提升人力資本的教育和衛生人才匱乏等問題。同時由于來自中央政府的縱向轉移支付相對有限,地方政府缺乏足夠的財政資金用于貧困治理,這導致大量人口長期處于絕對貧困。因而,為了緩解部分西部地區的溫飽問題,《國家八七扶貧攻堅計劃》首次提出沿海發達省份可結對幫扶西部貧困省區,后于1996年正式提出東西部扶貧協作制度。中央政府不僅明確了省份之間的結對幫扶關系,如東部的福建省結對幫扶西部的寧夏回族自治區(閩寧協作),而且明確了培育人才、資金和技術支持、企業幫扶、勞務合作以及社會捐贈等協作內容。2001年,《中國農村扶貧開發綱要(2001—2010年)》提出應進一步擴大協作規模,倡導協作雙方需特別注重學校結對幫扶與企業相互合作的相關工作。

這一階段以“援助為主”的東西部扶貧協作中,行動主體以東西部省級政府為主,市場與社會主體參與規模較小,預期收益主要包括東西兩地共同完成中央政府委托的工作要求的集體性收益,與地方政府獲得聲譽、信任、社會資本等選擇性收益[39]。合作事務多為單向經濟援助、技術合作與項目建設,并根據西部地區的發展需求簽訂單一事務的合作合同,如針對某項基礎設施的建設與完善(專項項目)。由于行動主體較少、合作事務單一,因而信息成本、協商成本、監督成本與執行成本等構成的交易成本較低。不過,中央政府與東西部地方政府間縱向約束機制的不足,導致行動主體背離協作的風險水平較高,繼而引發東部地方政府參與積極性普遍較低的協作困境。盡管存在中央政府劃定的結對幫扶關系,但由于中央政府既沒有對援助過程提出具體要求,也不對援助結果進行績效評價,缺乏約束的協作導致東部地區的參與積極性差異較大。多數東部省份只是根據自身的財政能力適度提高對西部結對地區的橫向財政轉移支付,并制定政策鼓勵市場和社會主體進行自發合作。

從機制框架來看,省級政府間的橫向聯席機制框架基本形成,聯席會議為商討并確定協作事務提供了平臺[40];中央政府與地方政府間的縱向激勵機制相對完善,如對協作成效較好的地方政府進行工作肯定與聲譽表彰、媒體對典型經驗的新聞報道和由此產生的良好社會影響等;利益聯結機制存在嚴重不足,企業參與扶貧稅收減免、聲譽激勵等政策缺失可能增加了企業的參與障礙;社會動員機制同樣匱乏,社會組織力量薄弱并難以在合作中發揮關鍵作用[41]。

(二)2011—2015:聚焦多項事務的多邊合作

2011年,中國出臺了第二個十年扶貧綱要《中國農村扶貧開發綱要(2011—2020年)》,文件提出全國的扶貧開發已經轉入鞏固溫飽成果、提高貧困地區發展能力、縮小發展差距的階段,并明確了到2020年實現全面建成小康社會的目標。但是,這一目標并未在東西部政府間達成絕對共識,東西部協作的治理目標仍然可以歸納為提升西部地區與人口的發展動力與能力。在合作事務方面,中央政府并未做出明確要求,上述文件僅提及東西部扶貧協作應基于西部地區在自然資源與勞動力資源等方面的比較優勢,圍繞資金支持、產業發展、干部交流、人才培訓、勞務協作等領域開展協作?？紤]到2020年實現全面建成小康社會目標的明確提出,合作事務逐漸向社會、生態等領域拓展。

這一階段的行動主體明顯增多,雖然仍以東西部地方政府為主,但市場與社會主體的參與度得到了一定程度的提升,并基本形成政府、市場與社會的多方協作格局。政府主體的預期收益依然表現為共同完成中央政府委托的工作要求而非達成明確的治理目標;市場主體集中于國有企業,其參與協作的預期收益多為集體性收益(承擔社會責任),選擇性收益相對很小(企業自盈利);社會主體多為具備慈善捐贈性質的支醫支教人員和依托于行政管理的社會組織。合作事務日漸多樣化,除繼續推動專項項目外,還拓展至西部地區產業發展、勞務協作等領域,這便需要不同主體、不同工作部門的協同配合,多邊合作逐漸頻繁。交易成本盡管相較上一階段而言呈現上升趨勢,信息成本與協商成本得益于政府間的橫向聯席機制而相對可控,但監督成本、執行成本隨著行動主體的增多與合作事務的復雜化而逐漸增加。不同行政層級下,大多數東部地區設立了跨部門的東西部扶貧協作工作小組,西部地區則多在扶貧開發領導小組辦公室下設東西部協作工作組。繼而,由工作組協調各個政府主管單位,如教育局、衛生和健康委員會、人力資源和社會保障局等,以應對不同領域的協作。這種區域間行政組織體系的完善,對降低交易成本發揮積極作用。另一方面,行動主體與合作事務同時引發了非協調風險的提升,背離風險水平依然未得到明顯降低。由于缺乏明確的責任制體系,協作困境主要表現在兩方面:一是在中央政府與東西部地方政府就治理目標并未完全達成統一共識的背景下,東西部地方政府在協作過程中的責任模糊性導致東部不同地區間參與度依然存在明顯差異;二是行動主體增多與合作事務成效考核的缺失,導致地方各級政府間的責任劃分呈現碎片化現象。

從機制框架來看,省級政府間的橫向聯席機制框架已經較為完善,這為后續階段加強協作力度奠定了良好基礎。依托于“省—市—縣”貧困治理的行政體系,東西部協作在市與市之間、縣與縣之間建立了初步的橫向協作機制。市縣兩級在接受省級部門統籌安排的同時,也留有一定的靈活性與創新性,如可以自行協商與調整協作資金及領域。中央政府與地方政府間的縱向約束機制依然存在不足,政府、市場/社會主體與貧困人口之間的利益聯結機制與社會動員機制已初步建立。

(三)2016—2020:聚集復雜事務的集體行動

2015年,中央政府提出到2020年全面打贏脫貧攻堅戰,貧困縣、貧困村和貧困人口全部實現絕對貧困的消除。2016年,銀川會議的召開以及后續出臺的考核方案,極大完善了中央政府與地方政府間的激勵約束機制和責任制。中央政府與東西部地方政府的治理目標高度統一為西部地區到2020年實現絕對貧困的消除,中央政府的縱向干預極大保障了集體行動的目標一致性。在制度設計上,中央政府仍然堅持地方政府在結對協作的基礎上,鼓勵協作雙方自主協商資金、項目和人才支持。聚焦西部地區“兩不愁三保障”與收入水平的貧困戶多維脫貧目標,協作主要基于人才與資金支持、產業協作、勞務協作與社會參與等方面展開[42]。

這一階段,東西部協作逐漸完善了中央政府與東西部地區政府、東部參與主體(政府、市場與社會)與西部參與主體(政府、市場與社會)的協作網絡,這也使得東西部協作成為一項更為復雜的制度性集體行動。預期收益方面,東部地區政府參與東西部協作工作并獲得榮譽表彰,以及確保工作取得具體成效進而避免被上級政府問責構成了東部政府主體的利益追求;西部地區政府在成效考核體系框架下需對源自東部地區的各項資源進行有效配置,并承擔消除絕對貧困的最終責任。市場主體主要包括國有企業與民營企業,除尋求聲譽表彰和良好的社會影響外,稅收優惠、信貸支持等政策也會為企業帶來一定的發展機會。中央政府出臺的東西部協作政策文件不僅對東西部協作的具體領域做了明確規定,而且對協作成效提出了具體的考核指標,加強了委托方與管理者之間的績效檢查力度。在強大的行政力量推動下,主要行動主體的行動目標高度一致,這對降低集體行動的監督成本與執行成本發揮非常重要的作用,并使得不同主體間的協作效率明顯提升。由于約束機制欠缺引發的背離風險同樣隨之緩解,責任制與約束機制的完善導致行動的任何一方(特別是地方各級政府)都不會輕易背棄合作。

從機制框架來看,依托于“省市縣鄉村”五級政府黨政負責人和村支書負責貧困治理的縱向管理體系,鄉、村兩級建立了橫向協作機制,如鎮鎮結對與村村結對;中央政府與地方政府的縱向激勵機制拓展為對工作表現突出的東西部地方政府、企業、社會組織和個人給予表彰,動員媒體給予大量宣傳報道,在各種會議、論壇上進行案例經驗交流?？v向約束機制的完善主要體現在以下方面:首先建立考核評價體系,對東西部地方政府的協作成效進行逐個指標的考核評價,并導入第三方組織綜合評估地方政府在東西部協作中動員政府、市場和社會資源的能力;其次,根據考核評價結果對地方政府給予表彰和問責。利益聯結機制得到改善,基于比較優勢的產業合作、產業梯度轉移提升了市場主體參與的可持續性水平,優惠政策的完善與優化對緩解民營企業參與有限的問題發揮了積極作用。中央政府和地方政府聯合平臺公司建立了消費扶貧、勞動力協作等數字平臺。社會動員機制同樣得到完善,在廣泛動員事業單位、社會組織、公民個人的基礎上,形成覆蓋教育、醫療、技能培訓等多個社會服務領域的協作局面。

盡管東西部協作雙方在經濟社會發展水平、人口結構等方面存在明顯的異質性,但精準扶貧期間所形成的宏觀合作機制為集體行動的成功起到了重要作用。因此,基于ICA分析框架,結合治理目標、行動主體、合作事務的變化,本文從預期收益、交易成本、協作風險等角度對不同階段的協作困境進行總結,并對東西部協作機制框架構建作出整體性歸納。在后續部分,本文將結合閩寧協作案例對協作機制以及行動路徑展開具體分析。

四、基于閩寧協作的案例研究:五個關鍵路徑

為了更深入理解中國東西部協作制度,本文選擇以閩寧協作為案例來剖析東西部協作是如何優化工作機制,并達成幫助西部地區形成可持續減貧格局的行動結果(5)寧夏回族自治區曾經是中國最貧窮的省份之一。 1995年, 寧夏與福建農村居民人均可支配收入分別為867元和1 578元。在“閩寧協作”24年的支持下,寧夏于2020年全面消除絕對貧困,農村居民人均可支配收入達到13 889元。。選取閩寧協作為案例的原因在于:1996年,時任福建省委副書記的習近平同志在推動“閩寧協作”進程中促進形成了“聯席推進、結對幫扶、產業帶動、互學互助、社會參與”的援助協作機制,閩寧兩地在當年便開展聯席會議并延續至今,從未間斷?？紤]案例材料的連續性、充分性與全面性以及具體實踐中所取得的工作成效,本文最終選取閩寧協作進行深度剖析。

在實地調研中,首先與省級負責東西部協作的政府部門進行座談,以便了解省級政府作為最高級別的執行者如何理解并落實各項政策;其次,按照“市縣鄉村”的調研順序,對集體行動的主要行動者——各級政府部門的官員、企業家、社會組織進行了訪談,最終獲得了大量的錄音與文本文件。錄音文件包括各級政府官員、援派干部、企業家、醫生教師等。文本文件更加豐富,包括兩省每年開展聯席會議的詳細紀要,專項事務(如產業協作、支醫支教)的規劃與成效,援派干部的工作體會等。

(一)達成發展共識是有效集體行動的行動基礎

制度性集體行動的行動目標,既可能與各個參與主體的利益追求一致,也有可能有悖于部分主體的追求。目標不一致很可能引發行動過程中的沖突,并產生大量的協商成本與執行成本。當沖突達到一定水平后,部分主體背離合作的風險便會加劇。達成發展共識,便是東西部協作促成目標一致性的第一個關鍵路徑。在閩寧協作中,雙方政府間開展的聯席會議是達成共識的主要途徑。1996年,福建省主動與寧夏回族自治區圍繞當年的發展規劃就如何開展援助和協作問題進行交流,并形成正式的文字協議。自1996年雙方建立結對關系以來,寧夏福建政府每年召開一次高級別會議,結合“所需”與“所能”確定重點執行的發展項目。這種政府層面的高層級、多部門參加的會議最初由兩省(自治區)自發組織,均有副省長以上級別的領導干部出席,并按照每年一次的頻率召開。2016年,《關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》中,中央政府將高層互訪、聯席會議和相互考察作為一項考核內容,因而閩寧協作中出席會議和兩地互訪的領導級別被提高至省委書記級別。

從第一次聯席會議(1996年)開始,福建與寧夏兩地構建了每年召開一次聯席會議的橫向聯席機制,并成立聯合工作組負責制定計劃、協調資源、督促落實相關協議。聯合工作組的組長由福建省委副書記擔任,副組長由2名福建副省長和1名寧夏副主席共同擔任,工作組成員單位包括福建省政府辦公廳、組織部、計劃委員會(后更名為發改委)、財政廳、民政廳、勞動廳、扶貧辦等。聯席會議與聯合工作組相關機制的建立與完善,既可以保證福建與寧夏兩地之間達成目標一致的發展共識,也可以保證省內各協同部門的目標一致性。從第二次聯席會議(1997年)后,結對的市(福建)與縣(寧夏)之間合作的工作部門需要在聯席會議期間簽署相關的子協議,如衛生廳簽署衛生幫扶的協作協議等,確保協作任務分解的合理性和有效性。

貧困治理始終是不同階段的首要目標。例如1997年的協作協議中,福建要在1997—1999年無償轉移支付1 500萬元支持寧夏扶貧工作,這些資金主要用于寧夏南部山區的生活和文化基礎設施改善,包括打水窖2萬眼,新修基本農田5萬畝和建設16所希望小學。在2016年以后,更廣泛的扶貧項目被寫入協議。26年來,每年度協議結構基本不變,主要包括上年工作的簡要回顧以及下一年工作的具體內容。每個模塊內容都有明確的數字指標,對推動、監督雙方落實協議發揮一定的監督作用?！罢稳蝿铡币辉~經常出現,特別是在需要推動部分難度較大的項目,如在寧夏推廣菌草種植技術。

(二)互學互助確保集體行動過程中的目標一致性

互學互助主要通過兩地間的干部互派來實現信息和發展經驗交流,以確保協作過程中兩地的協作目標保持一致,并提升雙方的項目執行能力?；W互助帶來了信息成本的大幅下降,并為西部地區的政府官員學習東部地區的發展理念提供了成本極低的學習平臺。東部地區的政府官員通過在西部地區工作,也能夠更加深入理解西部地區的發展需求。閩寧協作之初,政府間相互學習作為協作的主要內容,主要包括互派干部掛職與公務人員培訓(6)掛職是指在不改變干部行政關系的前提下,委以具體的職務到其他地方擔任一種臨時職位。。第一次聯席會議中(1996年),雙方確定了寧夏的8個貧困縣每個縣每年選派1—2名縣級干部和2—3名鄉鎮干部到福建結對縣(市)掛職,并提出希望福建選派8個熟悉經濟工作的縣處級干部到寧夏的貧困縣擔任副縣長和副鄉長,幫助發展經濟。1997年,閩寧雙方開始互派干部,寧夏的8個貧困縣選派32名縣、鄉、企業干部到福建掛職;同時,根據寧夏的需求,福建選派8位從事經濟工作的干部到8個貧困縣掛職,掛職時長達6個月。隨后,派駐干部的工作年長增加到至少兩年,且可以根據個人意愿自主延長。截至2020年,福建共派出11批183名援寧干部到寧夏掛職幫扶,寧夏共派出20批380多名掛職干部前往福建學習交流(7)福建省人民政府:第11批援寧工作隊全面完成閩寧扶貧協作任務,網址為:http:∥www.fujian.gov.cn/xwdt/fjyw/202105/t20210525-5600876.htm。。

互學互助的領域逐漸從經濟發展拓寬至經濟社會發展。1996—1997年的會議紀要明確指出,福建選派的干部要實際從事與經貿發展相關的工作。1997年,福建省選派1名主管經濟發展工作的廳級干部到寧夏回族自治區固原市掛職(8)實際掛職干部的級別高于最初的縣處級干部要求。,同時擔任工作組組長。這一狀況延續至2003年,在此之前的會議紀要均強調福建選派到貧困縣的干部需要了解經濟工作,這與當時寧夏的經濟發展需求相匹配。經濟發展可能為貧困治理帶來“涓滴效應”,但人力資本在貧困治理中同樣具有重要作用[43],包容性社會發展對提升貧困人口的發展能力產生積極影響。因此,相互學習與幫助逐漸拓展至社會合作領域(如醫療、教育、婦女工作等),以優化西部地區在公共服務中的管理方法和工作能力的提升。

為確保掛職干部在互學互助的過程中發揮實際成效,兩省派出的掛職干部組建臨時工作隊并由黨委組織部統一管理。派出地的組織部對掛職干部的工作績效進行考核鑒定,并將考核結果記入干部檔案。如福建省出臺了《福建省援寧干部管理制度》,明確規定了學習調研、定期工作報告、財務管理、請假等制度。這表明掛職干部并不等同于志愿者,其工作行為需接受正式考核。與約束措施相配套的是激勵和保障措施,主要包括職級晉升、榮譽獎勵等正式性激勵與新聞報道、紀錄片等非正式激勵,對促進掛職干部的工作意愿及積極性提升發揮積極作用。

(三)產業協作強化利益聯結機制,促進益貧性經濟增長

發展共識達成與互學互助可以幫助東西部協作在規劃階段與執行過程中保持目標一致性,行動有效性的前提在于促進西部地區的經濟增長,通過經濟增長提升就業率與貧困人口收入水平。產業協作作為促進經濟增長的有效措施,對形成益貧性經濟增長格局發揮了積極作用。閩寧產業協作歷經農業協同發展,農業、工業和服務業協同,產業轉移以及產業融合等多個階段。初期,福建與寧夏兩地立足寧夏的農業產業資源,提出應培育扶貧農業支柱產業并促進農業綜合開發。如鑒于寧夏的馬鈴薯產量較高,福建省相關部門搜尋相關企業,通過兩地政府與企業三方之間的談判制定優惠政策,吸引并促成企業在寧夏當地投資建廠進行淀粉加工。在1996—2010年期間,閩寧雙方陸續圍繞菌草、馬鈴薯特色種植為主的設施農業、生態農業、草食性畜牧業、飼草產業等,通過引入企業以延伸產業鏈。如2004年,福建投入閩寧協作資金3 347萬元,建設32個農業示范園區助力寧夏發展特色種養業。此外,部分協作資金用來改善農業基礎設施建設,優化基本生產條件。在產業基礎條件達到一定水平后,福建、寧夏兩地開始開展旅游與文化的產業協作。雖然早在1996年的會議紀要中就提出兩地應合作開發旅游市場和特色旅游資源,但直到2005年廈門市至銀川市旅游包機的正式開通,才為兩地推動旅游合作提供了基礎條件。專線開通涉及各級政府及文旅相關部門、航空公司等多個主體協作,市級政府之間橫向協作機制的完善對推動項目發揮重要作用。

產業轉移是產業協作的初步形態,市場經濟下產業會進行自發性轉移。閩寧協作為產業轉移提供了平臺,有效降低企業信息成本與協商成本。如2011年,基于寧夏相對富余的勞動力、土地等生產要素,寧夏通過稅收、獎補等優惠性政策吸引福建企業進行投資,開發能源、化工、醫藥、旅游及農副產品加工等優勢資源。2013年,福建企業在寧夏的永寧縣建設閩寧產業城,發展機械裝備制造業、食品加工業、輕工紡織業、電子信息等高端產業以及葡萄酒及配套產業等勞動密集型產業。1996年至2020年,經福建省招商引資落地寧夏地區的產業項目達700多個,實際到資400多億元,閩寧兩省區共建成閩寧產業園10個,在寧夏投資興業的閩籍企業(商戶)達5 700多家,年上繳稅收超10億元,吸納當地勞動力就業10萬余人(9)數據來源于作者實地調研材料。。此外,隨著閩商在寧夏地區的聚集,以產業人才流動為中介的企業遷移與產業轉移更加頻繁。

(四)人才交流提升公共服務供給能力,促進包容性社會發展

人力資本積累不僅是促進經濟增長的重要因素,也是緩解貧困的關鍵變量。寧夏的人力資本結構普遍面臨兩項短板:一是當期產業發展人才培育不足;二是長期教育醫療人才的匱乏并可能引發貧困代際傳遞。因此,為滿足寧夏產業發展的人才需求以及圍繞“義務教育、基本醫療有保障”的多維脫貧目標,閩寧人才交流主要包括農業科技人員、教師醫生人才支援。截至2020年,多達2 000名以上的福建支農、支教、支醫工作隊員和專家院士、志愿者赴寧工作,前往寧夏工作的教師、醫生、農業技術人才等仍由福建省各工作機構支付工資、獎金和福利待遇;寧夏共2 011名專業技術人員赴閩掛職交流,兩省區累計組織開展19 205名專業技術人員培訓。

農業科技人員支援與培訓的典型是菌草技術?？紤]到寧夏貧困地區年降水量僅有300毫米左右的實際情況,種植菌草可以有效防風固沙、防止水土流失,進而改善生態環境。因此,1997年的聯席會議指出福建省應幫助寧夏培訓菌草技術骨干。2000年,福建省農業大學共派出30多名專家幫助寧夏發展食用菌生產;2004年,為了加快菌草技術本土化進程,福建省農業部門及機構組織培訓了136名寧夏菌草技術人員;2005年,福建省組織派出20名技術人員在寧夏貧困山區推廣菌草種植,并幫助當地技術人員加強制種、生產、防治病蟲害等技術培訓。

教育人才支援與培訓方面,協作初期福建省通過設立專項項目援建了多所希望小學,并逐漸加強中小學教師的支教工作。如2004年福建省選拔70名教師開展支教工作,2007年選派90名中學教師前往寧夏南部山區進行支教。 2011年起,雙方在加強基礎教育協作的基礎上,逐漸向中等職業教育與高等教育延伸,探索實施兩省(區)中等職業教育聯合招生合作辦學, 并推動兩省(區)省屬高校的交流與招生協作。 如2016年, 福建省與寧夏回族自治區的省級教育部門簽訂了協作協議, 規定福建省屬高校面向寧夏本科以上跨省招生計劃的增幅不低于10%。 2016—2020年,除了持續選派教師支教外, 更加注重提升寧夏的學校管理水平。 “組團式”教育協作模式成為幫扶寧夏薄弱學校的重要外部力量, 即鑒于薄弱學校無法依靠個別福建教師而有效提升整體教育水平的情況, 由福建各學校負責組建包括校長、 學校管理人員、數學、 語文、 英語、 體育、 美術、 音樂等教師工作“團”, 實現對協作學校的系統性、 整體性改善。

醫療人才支援與培訓表現為福建、寧夏兩地間醫院的結對幫扶與醫生的互派互學。如2004年,閩寧兩省區省級衛生部門圍繞衛生合作簽訂了協議,福建省選派廈門市仙岳醫院與寧夏寧安醫院組成結對關系,寧夏寧安醫院每年選派1—3名精神病科專業醫護人員到福建省廈門市仙岳醫院進修(學習時長為半年至一年),福建省廈門市仙岳醫院每年選派1—2名精神病專家到寧夏寧安醫院進行技術指導(時長為1—3個月)。2018年,兩省區衛生健康委召開聯席會議,簽訂醫療衛生精準幫扶合作協議。寧夏回族自治區19家醫療衛生機構與福建相關醫療機構建立了結對幫扶關系,并選派131名醫療骨干赴閩學習培訓,引進新技術、新業務44項。此外,醫療合作關注到了村級醫療機構的改善,如2005年福建省投入300萬元用于寧夏的村衛生室建設。

(五)完善廣泛的社會動員機制,促進多維度扶貧開發

社會動員作為中國貧困治理的一項基本經驗,在東西部協作中同樣發揮了重要作用。將動員、配置企業、非政府組織、公民個人等社會資源作為主要目標的社會動員機制,可以有效彌補地方政府間橫向聯席機制、協作機制與利益聯結機制的不足,精細化、個性化的合作事務對助力西部地區形成益貧性經濟增長、包容性社會發展、多維度扶貧開發的可持續減貧格局產生積極影響。閩寧協作之初,寧夏政府便希望兩地政府積極引導企業、社團、民間組織等社會主體參與協作。1996年的正式協議提出通過設計稅收獎補等優惠條件吸引福建企業來寧夏投資,通過參股、控股、兼并等形式開展經濟協作,同時通過正式性制度鼓勵福建企業吸納寧夏勞動力進廠務工。各項特惠政策的完善(如企業融資、稅收等),以及農業園區、產業園區的建成均為福建企業赴寧投資提供了基礎條件。除國有企業外(10)國有企業與教育部直屬高校參與扶貧均有單獨的政策和管理辦法。,民營企業、電商扶貧、消費扶貧等平臺公司不斷加入,并通過在寧夏投資興業、商品貿易、吸納貧困人口就業并有償(政府補貼,貧困戶不承擔培訓費用)或者無償提供技術培訓等方式參與協作。

非政府組織(NGO)由民政部門統一管理,并承擔相應的扶貧任務,如組織千余名中小學生開展“一幫一,手拉手”活動。非政府組織在一定程度上可以自下而上彌補政府工作的不足。在教育、健康等公共服務領域外,NGO在社會保護、關懷特殊群體(如留守兒童、殘疾人)和生態保護等方面發揮了一定作用。獨立的公民個人參與支教支醫的志愿行動始終存在,省級教育部門與共青團等發起組織化志愿活動,鼓勵大學生、事業單位、基層社區的青年志愿者參與協作。此外,基于數字技術和電子商務平臺的社會動員,擴大了農特產品的銷售渠道,廣泛鼓勵消費者參與消費扶貧。如閩寧鎮探索出“電商+扶貧車間+農戶”的發展模式,依托電子商務平臺的技術支持和網紅直播平臺的價值宣傳,吸引全國眾多消費者線上購物,以此促進枸杞、菊花等特色農產品銷售。

五、結論與討論

在全球貧困由于疫情流行、國際沖突和氣候變化等影響呈現進一步加劇趨勢的情況下,中國東西部協作成功探索出采取集體行動以助力解決極端貧困和可持續減貧問題的有效經驗,對豐富中國特色反貧困理論、為其他發展中國家提供實踐參考均具有重要意義。特別是對于我國進一步完善東西部協作制度,促進全面推動鄉村振興、最終實現共同富裕目標具有重要的理論和實踐價值。本文首先闡述了邁向共同富裕的東西部協作理論分析框架;其次,基于ICA分析框架對不同階段中由于行動主體多元化與合作事務復雜化而引發的交易成本、協作風險變化展開分析,并對協作困境與解決困境的機制演變進行梳理;最后,本文結合閩寧案例論述了助力西部地區形成可持續減貧格局的行動路徑。

與發展需求相契合的治理目標對東西部協作制度提出更高要求,協作網絡與機制框架歷經不同階段而日益完善,最終在精準扶貧期間形成強大的縱向干預下宏觀合作機制體系。具體包括:中央政府與地方政府間的縱向激勵約束機制與責任制,依托體制優勢所形成的主觀協作意愿與考核評估下的客觀協作需求極大降低了協作成本與風險;省級政府間的橫向聯席機制與市級及以下政府間的橫向協作機制,前者為兩省域內不同行動主體參與集體行動提供基礎性支持,后者對合作事務的成功推動發揮重要作用;各級政府、市場主體與貧困人口間的利益聯結機制,基于比較優勢的產業協作以及由此帶來的企業盈利空間,有效提升西部地區的產業發展水平和企業參與的持續程度;各級政府、社會主體與貧困人口間的社會動員機制,廣泛利用各項社會資源促進治理目標達成。

結合閩寧協作的案例研究可以發現,助力西部地區形成可持續減貧格局的五個關鍵路徑包括:發展共識和互學互助可以確保集體行動目標與中央期望的治理目標保持一致;產業協作和技術轉讓為西部貧困地區經濟增長注入動力,利益聯結機制的完善有效促進了益貧性經濟增長;教育醫療和農業技術等人才交流提升了公共服務供給能力,助力西部地區人力資本積累并促進包容性社會發展;廣泛的社會動員可以吸引更多行為體,社會資源的有效配置可以促進多維度扶貧開發。這五項行動路徑也不僅局限于消除絕對貧困,在全面推進鄉村振興、縮小區域發展差距、逐步實現共同富裕的進程中依然有效。

盡管助力絕對貧困如期消除, 中央地方縱向干預與東西部橫向協作下的制度設計依然存在不足。 在實現共同富裕的進程中進一步發揮制度優勢、 提升國家治理效能需要審慎思考。 市場與社會主體的參與活力依然有待加強, 民營企業需要更加適當的稅收政策優惠和聲譽激勵, 社會組織需要更加靈活多元的協作空間。 如何在緩解由于強約束機制下所引發的創新性不足, 與激勵行動主體積極參與協作之間尋找到一條更為有效的合作道路, 是實現共同富裕進程中東西部協作制度需要進一步深入研究的問題。