基于政策工具的職業教育信息化政策文本演進分析

李 晶

（北京信息職業技術學院，北京 100018）

0 引言

信息技術飛速發展，對各行各業都產生影響和沖擊。全球性的教育信息化革命已經在各個領域全方位展開，并不斷推進、普及和深入。教育信息化水平已成為世界范圍內現代化教育水平的衡量指標之一，把信息化戰略作為一項重要工作實施，也成為我國教育高質量發展的必然要求［1］。教育信息化包含信息網絡和資源、信息技術應用、信息技術和產業、信息化人才及信息化政策（含法規、標準）等要素［2］，其中教育信息化政策既是教育信息化健康發展的重要條件和保障，也是開展教育信息化建設的依據和指揮棒。職業教育作為人才培養的重要組成部分，也是教育信息化建設的主要陣地。我國職業教育信息化政策歷經幾十年的發展，已形成獨特的規模體系和發展態勢，在引導和保障職業教育信息化建設上發揮著重要作用。

本文在前人研究的基礎上，利用政策工具方法，基于1999—2023年4月的職業教育信息化相關政策文本，以時間、政策工具和政策應用要素構建坐標體系，對我國職業教育信息化政策文本的演進規律進行梳理和分析，希望能給未來新政策的出臺與調整提供參考。

1 職業教育信息化政策文本選取方法和流程

政策文本是政策制定者的價值取向表達、事實問題陳述、解決問題措施等政策要素的載體。政策文本的選擇對于研究結論至關重要，需遵循相關性、權威性和完整性原則［3］。本研究在政策文本遴選時，以關鍵詞“職業教育”為題名檢索詞、“信息化”“信息技術”“數字化”為全文檢索詞，以中共中央、全國人大常務委員會、國務院、各部委等權威部門發布的政策文本為搜集對象，在北大法寶網站檢索1999—2023年4月的相關文本，得到基本政策文本數據庫；在中華人民共和國中央人民政府官網、中華人民共和國教育部官網上，針對教育信息化類別的政策進行補充檢索，得到補充政策文本；通過在中國知網查詢有關職業教育信息化研究成果，包括期刊論文、學位論文等，進行源頭查找和文件追溯，再次補充關鍵政策文本。將所有檢索到的法律法規政策文本進行甄別，剔除冗余和低相關政策文本，找出有明確描述職業教育信息化內容的政策文本，最終構成本研究的職業教育信息化政策文本數據庫。依據上述工作流程，遴選出61份政策文本，文本示例如表1所示。

表1 部分職業教育信息化政策文本表

2 職業教育信息化政策分析框架構建

本研究借鑒政策工具理論，將政策工具作為X維度、職業教育信息化構成要素作為Y維度、政策時間作為Z維度，構建政策文本內容研究框架。

2.1 X維度：政策工具維度

政策工具作為實現政策目標的手段和途徑，在前人研究中，有幾種常見經典分類方法：①從揭示政策結構和政策作用范圍角度，將政策工具分為供給面、需求面和環境面［4］；②從所作用的政策對象實現目標的角度，將政策工具分為命令性工具、激勵性工具、能力建設工具、系統變革工具和勸告工具；③在第二種分類基礎上，有學者又進行了修訂，將政策工具分為權威工具、激勵工具、能力工具、符號和規勸工具、學習工具［5］。針對我國職業教育信息化政策已有研究基礎，本文借鑒第二種分類方法，即麥克唐納爾和埃爾莫爾提出的政策工具分類方法，采用激勵性工具、命令性工具、能力工具、勸告工具和系統變革工具作為X軸線上的維度。

為了在文本分析時能清晰地對政策工具進行操作和測量，結合職業教育信息化政策，對各類政策工具所對應的具體政策內容指向進行細化［6］，如表2所示。

表2 政策工具分類及操作定義表

2.2 Y維度：職業教育信息化構成要素維度

職業教育信息化建設是個復雜的系統工程，涉及系統整體規劃、財政資金保證、軟硬件環境建設、教師能力發展、信息化資源開發、信息化教學融合、教學管理評價創新等各方面內容［7］?！督逃畔⒒臧l展規劃（2011—2020年）》描繪了中國數字教育2020五大行動計劃，包括教育信息化基礎能力建設、優質數字教育資源建設與共享、國家教育管理信息系統建設、學校信息化能力建設與提升和教育信息化可持續發展能力建設［8］。在教育部發布的《職業院校數字校園規范》中，高等職業院校數字校園建設評價指標體系包含師生發展、數字資源、教育教學、管理服務、支撐條件、網絡安全和組織體系7項一級指標［9］。由此可知，有關職業教育信息化的構成要素是全方位、多角度的。結合學者和政策文本對于教育信息化所定義的維度，將師生發展、數字資源、教育教學、管理服務、支撐條件、網絡安全和組織體系作為Y軸線上職業教育信息化構成要素維度，結合職業教育特征將政策內容具體指向進一步細化，如表3所示。

表3 職業教育信息化構成要素及細化分類表

2.3 Z維度：政策時間維度

以我國職業教育信息化發展重要事件、會議和重要文件的頒布時間為Z維度，參考國際職業教育信息化發展的演進路線，將職業教育信息化政策演進劃分為三個階段：①1999—2007年，信息化基礎建設醞釀期。在此期間，共頒布職業教育信息化相關政策18份，發文單位為教育部和其他部委部門，發文類型以通知、指導意見為主，教育信息化建設還處于整體布局和政策制定初始階段。②2008—2014年，信息化知識共享探索期。在此期間，共發布相關政策18份，發文單位以教育部和其他部委部門為主，發文類型除了通知和指導意見外，還有較為重要的規劃方案。此階段我國職業教育信息化在鋪開硬件設施建設的前提下，著重進行資源建設和資源共享實施探索，在業務和管理上力圖實現信息化、標準化和規范化，職業教育信息化能力向發達國家水平看齊。③2015年至今，信息化應用融合創新期。在此期間，共發布相關政策33份，發文單位包含了全國人大常委會和國務院辦公廳等高權威發文機關，政策文本類型也包含了法律等高階效力文本。信息技術融入教育教學已經從信息獲取轉變到支撐決策，教育信息化發展進入新的歷史階段。

2.4 政策文本編碼

對政策文本進行編碼是利用政策工具分析研究的基礎和關鍵。編碼者首先熟悉和掌握麥克唐納爾和埃爾莫爾政策工具分類框架，再清晰理解每種政策工具的具體內涵，在此基礎上，逐條閱讀政策文本，依據政策工具內涵和表現形式，判斷政策文本具體使用的政策工具，在構成要素和工具類型上進行編碼定位。在編碼過程中，由兩位研究者同時編碼，將結果相互印證，存在分歧再進行討論確認。經過實踐探討，最終使用Nvivo12Plus軟件對61份政策文本進行編碼。部分編碼如表4所示。

表4 部分職業教育信息化政策文本編碼示例表

3 職業教育信息化政策演進分析

3.1 基于Y－Z維度的政策演進分析

職業教育信息化構成要素總編碼條數為137個，具體分布如表5所示。從Y維度職業教育信息化構成要素配置上可以看出，組織體系要素最高，占比24.81%；其次為數字資源要素，占比18.98%；網絡安全要素最低，占比1.46%；支撐條件、管理服務、教育教學和師生發展各項占比相對均衡。從時間維度上可以看出，編碼數量隨著時間遞增，三個階段編碼條數分別占比16.79%，37.96%，45.25%，表明政府對職業教育信息化建設越來越重視，相關政策內容越來越多。

表5 基于Y－Z維度職業教育信息化構成要素配置情況統計表

3.2 基于X－Z維度的政策演進分析

從X－Z維度上看，在不同發展階段，政策工具使用側重不同，具體編碼數量分配情況如表6所示。由表6可知，第一階段側重勸告工具的使用，編碼數量最高，而系統變革工具的編碼數量為0，本階段政策以引導、鼓勵為主；第二階段側重能力工具和勸告工具的使用，編碼數量相對較高，其他三項也均有涉及，本階段政策以引導和能力培養為主，全面使用各種政策工具；第三階段命令性工具的使用最多，勸告工具相對減少，激勵性工具增多，本階段政策中的規章制度更為明確，整體上政策數量都比前兩個階段有所增加，更加重視激勵制度的發布。

表6 基于X－Z維度的職業教育信息化政策工具配置情況統計表

3.3 基于X－Y維度的政策演進分析

在X－Y維度上的政策要素配置情況如表7所示?？梢钥闯?，政策工具使用主要以命令性工具（占比29.19%）、能力工具（占比20.44%）和勸告工具（占比25.55%）為主；在命令性工具中，組織體系要素占比最高；在能力工具中，數字資源和組織體系兩要素占比偏高；在勸告工具中，教育教學、管理服務和數字資源要素占比偏高。激勵性工具、系統變革工具的使用占比較少，其中激勵性工具側重于師生發展要素方面，系統變革工具側重于組織體系要素方面。整體上看，組織體系要素較被重視，而網絡安全要素明顯偏弱。

表7 基于X－Y維度的職業教育信息化構成要素配置情況統計表

4 我國職業教育信息化政策文本的優化方向

我國職業教育信息化政策從無到有，發展至今已經形成比較系統完善的規模。從最初的基礎建設期，到中期的資源共享期，再到現在的應用創新期，體現了我國政策在基于技術基礎的前提下，遵循國家總體規劃不斷發展不斷完善的總趨勢。通過前文分析能夠看出，經過20多年的演變，職業教育信息化政策存在自身的規律特點，同時也有一些待改進完善的方向。

4.1 提升發文機關和政策類型的權威性

近20年，職業教育信息化相關政策的主體發文機關是教育部單發（占比63.77%）、教育部與其他部門聯發（占比18.84%）、其他部門單發（占比11.59%），全國人大常委會和國務院辦公廳較少（占比5.8%）；發布的政策類型多以通知（占比30.33%）、指導意見（占比23.19%）、規劃方案（占比17.39%）和工作要點（占比15.94%）為主，相關法律、辦法和規章條例較少（占比13.15%），其中涉及的相關法律只有1部。因此，政府發布職業教育信息化相關政策時，提高發文機關級別、選用更高強度的政策類型、多部門聯合發文，不但有利于提升職業教育信息化政策的效力覆蓋面和權威性，也有利于職業教育信息化政策的推進落實。職業教育與普通教育相比，與各行業企業相關度更高，產教融合、校企合作也一直是我國職業教育改革的重要戰略方向，在職業教育信息化建設過程中，主管部門引導行業企業參與其中尤為重要。在政策發文機構中，教育部與其他部委機構聯合發文會使政策指向性更明確，有利于職業教育信息化的產教融合建設以及促進職業教育信息化政策的落實和執行。

4.2 優化職業教育信息化的構成要素

從時間維度看政策要素分布情況，基本都是逐步增加，較為均衡合理；但在不同信息化構成要素的整體分布上，還存在不均衡情況。首先，網絡安全要素配置明顯偏低，只占總量的1.46%。在信息化與教育教學密切相關的當下，網絡安全已經成為一個重要的問題。我國職業教育信息化政策近年雖然出臺了網絡安全相關條例，但是從配置上看，不論數量和效力都需要加強。其次，組織體系政策要素占比較高，為24.81%，重點關注了職業教育信息化標準制定、規劃編制、機制建設等方面內容，這些是職業教育信息化建設過程中不可或缺的環節，是政策配給的必要因素。各種標準、規劃、機制的實施需要管理服務、教育教學、師生發展、支撐條件等其他要素的配合，特別是進入到信息化建設的第三階段，各項要素要均衡發展，才能達到平衡統一、協同促進的效果；因此，建議在政策要素配置方面給予進一步的優化調整。

4.3 優化職業教育信息化政策工具的構成配置

從時間維度看政策工具的配置情況，整體數量逐步遞增，體現出政策的逐漸強化趨勢。但不同的政策工具，在實施過程中可能存在偏差，只有各方面合理配置，才能使政策更好地落地與實施。以命令性工具為例，該政策工具占比最高，為29.19%，但在實施時需要其他類型的政策工具進行輔助，如使用激勵工具進行正向反饋來引導規定、規范、制度落到實處，使用能力工具提升信息化教學或者管理人員的專業水平和業務水平，使用系統變革工具配套建立新的組織機構和體制機制。但本文在統計政策工具時，發現職業教育信息化政策激勵工具的使用大多體現在信息化教學能力比賽、團隊表彰上，不僅數量少，也過于單一化，對提升職業院校相關團體和個人的信息化建設和學習主動性還有所欠缺。同時，政策在新的體制建設、機構設置和體系改革方面涉及也較少，系統變革工具明顯不足。在職業教育信息化發展的不同階段，政策制定者應關注不同類型政策工具的銜接機制和協調使用，從而提高政策的有效性和可執行性。

5 結束語

本文選取1999—2023年4月發布的61份職業教育信息化相關政策文本為研究對象，采用政策內容量化分析方法，建立政策工具、職業教育信息化構成要素和政策時間的三維分析框架，對當前職業教育信息化政策文本內容進行了分析，提出了政策文本的優化方向：提升政策發文機關和政策類型的權威性，適當增加多主體聯合；重視不同政策對職業教育信息化構成要素間的合理配置；根據職業教育信息化發展的狀況，統籌命令性工具、激勵工具、系統變革工具等各類工具的運用。希望通過分析與探討，為未來職業教育信息化政策的出臺與調整提供有益的參考。