基于流域特征的山地城市空間治理方法探索
——以西寧市為例

阮夢喬，王小兵，王 穎

（1.上海同濟城市規劃設計研究院有限公司，上海 200092；2.廣州市城市規劃勘測設計研究院有限公司，廣東·廣州 510060）

流域是一個相對獨立的自然資源—生態環境—人類社會復合空間系統[1]。隨著人類活動快速擴張，流域出現天然濕地、河湖緩沖帶、生物棲息地等生態空間遭受侵占破壞，水源涵養、生物多樣性維護等生態服務功能持續下降等問題，以“治水”為核心的流域空間治理模式面臨新的挑戰：一是，流域空間治理側重工程導向，對非工程性治理內容考慮較少；二是，流域空間治理缺乏統籌性與系統性，與空間規劃銜接不足，存在空間屬性不足和管理職能錯配等問題[2]；三是，陷入“就水論水”思維，存在“治水不治岸、治岸不治水”兩級治理分化問題[3]。

國內流域規劃始于20 世紀50 年代，經歷了水利開發、工程管理、工程與水資源管理并重、統籌發展四個階段[4]，目前呈現新的發展趨勢：流域規劃方面，鼓勵以流域為主體邊界編制國土空間規劃，并在長江流域[5]、黃河流域[6]等重點地區得到實施，保護與發展在空間上的統籌協調成為促進流域高質量發展的關鍵；水陸統籌方面，流域規劃的重點從關注水域本體向關注水陸聯動轉變；空間管控方面，流域空間規劃呈現從末端治理轉向前端管控的趨勢[7-8]，適當的土地利用和管理規劃至關重要[9-10]，應以流域為單元進行生態保護與系統修復[11-12]；治理制度方面，當地社區的技術方法、政策執行方法等逐步得到重視[13-14]。

山地城市流域相對于平原城市具有獨特性，一是山地城市水位落差大，水流速度快，河流水系對地形地貌的切割和塑造作用高于平原城市；二是山地城市河流廊道具有更顯著的生態功能，上、中、下游分段差異化特征更加顯著；三是山地城市在遭受暴雨時，徑流形成快、匯流時間短，山洪、水土流失等風險較大。目前基于流域獨特性的山地城市空間治理研究尚不充分，以“水”為核心，聚焦防洪排澇、水環境綜合整治等方面[15-17]?？傮w而言，缺少基于山地城市流域特征和水陸統籌思維，從用途管制等“前端管控”角度，系統化構建山地城市空間治理方案的相關研究。

1 基于流域特征的山地城市空間治理要點

1.1 縱向明確流域治理層級

國土空間規劃中，空間層次越高，戰略性越強，管控內容越偏向結構性要素的把握；空間層次越低，實施性和操作性越強，管控內容越詳細。厘清“宏觀、中觀、微觀”三個層面的治理重點，形成“結構管控—單元管控—項目管控”的治理框架。

宏觀層面，鑒于保障區域生態安全是生態修復工程的重要目標，生態安全格局是確定生態保護修復方向的科學依據[18]，一是應加強流域生態本底和河流脈絡分析，錨固生態屏障、廊道等結構性要素，以生態結構性要素框定國土空間開發保護格局；二是應重點分析城鎮開發、農業生產、生態建設等國土空間開發保護行為對流域水土資源和生態環境造成的影響，建立空間邏輯關系，繼而明確全域土地利用布局優化調整的方向，以實現“水—陸”統籌治理目標。

中觀層面，應充分分析上、中、下游生態特征與生態問題的差異，統籌考慮河流不同分段內，人類活動與生態環境的關系，將治水和治山、治水和治林、治水和治田、治山和治林相互結合，制定有側重、差異化的綜合性修復措施。同時，考慮到提升流域治理的綜合性、系統性，兼顧管理的統一性和便捷性，應結合小流域特征和行政區劃，統籌劃定流域單元，增強治理的系統性、提高管理效能。

微觀層面，應針對流域水土流失、河道淤積、洪澇風險等具體問題，制定生態修復治理重大項目、重點工程，針對重點地區進行重點突破。同時，鑒于國土空間規劃編制體系上下傳導的特征，應形成生態修復重大項目工程名錄，并向下位規劃、專項規劃進行傳導，從而更精準地開展治理工作。

1.2 橫向統籌流域治理內容

流域前端管控的主要抓手是土地用途管制，在宏觀、中觀、微觀層面，受到不同規劃方法運用的影響（圖1）。

圖1 基于流域特征的山地城市空間治理方法Fig.1 Spatial governance method for mountainous cities based on watershed characteristics

宏觀層面，流域土地用途管制受到國土空間總體格局的影響?；谧匀坏乩硖卣鞔_定的國土空間總體格局，直接導向國土空間規劃分區，通過全流域的功能結構調整對土地用途管制產生影響。

在中觀層面，流域土地用途管制受到小流域生態修復方向的影響。小流域的功能定位與差異化治理思路，決定了其生態修復與國土整治等空間治理的重點方向，繼而影響單元內功能調整和用途管制的思路。

在微觀層面，流域土地用途管制受到生態修復、國土整治等空間治理重點項目的影響。落實國省市級重點項目，結合流域與城市的特殊需求，增補名錄，直接影響土地用途在具體區域內的變化。

2 基于湟水流域特征的西寧市國土空間治理實踐

2.1 西寧市湟水流域空間治理的特征與問題

（1）湟水流域自然地理與土地利用特征

西寧地處黃河支流湟水上游，兼具青藏高原生態敏感脆弱、黃土高原易水土流失的特征。湟水流域在西寧境內呈現樹枝狀和羽狀展布，各級支流大小200 余條，將西寧市域切割成丘陵起伏、溝壑縱橫的黃土地貌，按照自然與水文特征，形成了13 個一級流域（圖2）。

圖2 西寧市河流水系分布與地形地貌關系(a)及湟水西寧段一級流域劃分示意(b)Fig.2 Relationship between the distribution of river systems and topography in Xining City (a) and Schematic diagram of the first level watershed division in the Xining section of Huangshui River (b)

西寧市生產生活活動與湟水及其支流的分布高度相關。達坂山、日月山、拉脊山等上游地區主要為林草生態空間，存在天然畜牧活動；中游地區主要為淺山地區，主要分布有旱地、農村建設用地等，為農業種植空間；下游地區主要為湟水河谷，水澆地、城鎮建設用地等集中分布，為城鎮生活空間以及近郊田園。

（2）湟水流域國土空間治理問題

上游生態系統穩定性不高，局部生態退化。海拔2900 m 以上為上游地區，主要地貌類型為高山荒地、高山草甸、高原林地、峽谷等，具有重要的水源涵養和生物多樣性維護功能，是“雙評價”識別的生態保護極重要區，但生態本底脆弱，對生態功能的支撐不足，具體表現為森林質量不高，灌木林占比大、喬木林占比小，林分生長發育狀況較差，森林生態系統的穩定性相對脆弱，同時局部存在草場退化、沙化現象。

中游水土流失、農村生產生活污染問題突出。海拔2500～2900 m 之間為中游地區，主要地貌類型為丘陵、淺山等，濕陷性黃土分布廣泛，抗蝕能力較弱，淺山地區的農業耕作活動加劇了水土流失和水環境破壞風險?！半p評價”顯示，西寧市水土流失高度脆弱和脆弱區占市域國土面積的15.6%，主要分布在中游。同時，由于淺山地區村莊分布較多但農村污水處理設施嚴重不足，存在生活污水分散式直排入河、農業面源污染等問題。

下游人類活動密集影響河流生態環境。海拔2500 m以下為下游地區，分布有西寧中心城區、大通縣城、湟源縣城，人類生產生活與河流水系的關系更加緊密。一是下游居住用地與工業園區集中分布，生活與生產污水排放量大，河流局部出現富營養化；二是作為主要受納水體，河水含沙量高，局部水域流速過緩，出現堆積形成河漫；三是根據洪澇風險識別，湟水下游（西寧中心城區段）存在明顯的洪澇風險（圖3）。

圖3 西寧市湟水流域上、中、下游空間治理問題示意圖Fig.3 Schematic diagram of spatial governance issues in the upper,middle, and lower reaches of the Huangshui River Basin in Xining City

2.2 基于流域特征優化全域空間格局與土地利用

（1）依托流域特征要素優化開發保護格局

依托流域“干支流”構建兩級生態廊道?；谧钚∽枇Ψ?，識別生態源地、構建阻力面，并結合河流水系進行修正，形成兩級生態廊道。其中，主干生態廊道主要為湟水、北川河、南川河，次級生態廊道主要由其他湟水一級支流構成，也包括其他陸上生物遷徙廊道。

基于流域分段閾值特征點構建生態屏障。遠郊生態外屏為海拔2900 m 以上地區，重點推進森林生態修復、退化草場生態修復，提升水源涵養和生物多樣性功能；近郊生態內屏位于海拔2500 m 左右，主要由圍繞西寧中心城區的南北山、大通與湟源縣城周邊山體構成，加快推進國土綠化和地質災害治理，提升生態游憩等功能。

以生態結構要素框定開發保護總體格局。依托生態屏障、廊道等結構性要素的“框定”作用，結合農業空間、城鎮空間的分布特征，構建適應山地城市地形地貌的國土空間開發保護總體格局（圖4），指導湟水流域用地布局優化和功能結構調整。

圖4 西寧市生態網絡分析(a)與生態保護格局(b)及國土空間格局(c)Fig.4 Analysis of ecological space network (a) and ecological protection pattern (b) and land spatial pattern (c) of Xining City

（2）統籌流域用地布局優化和功能結構調整

保護湟水上游地區的林草濕等生態空間，穩定湖泊、水庫、河流、濕地等重要生態功能用地的規模；加快推進國土綠化，提升森林覆蓋率；根據生態環境承載能力，適度開發其他土地；控制裸土地、裸巖石礫地等面積不增加，提升土地生態化水平與生態服務功能。

提升湟水中游地區的農業生產空間，嚴格保護耕地、永久基本農田和基本草原，保障農牧業生產能力；實施“坡改梯”工程，建設高標準農田，加強農田林網建設，全面防治水土流失；落實禁休牧、草畜平衡和基本草原保護制度，加強退化草原修復治理。

提高湟水下游地區的城鎮空間績效，以水、土地資源承載能力為緊約束，嚴格控制建設用地規模，優先保障國家及省級重大戰略項目、民生項目和交通能源等建設；加大存量低效用地盤活力度，實現“增存并舉”，推進土地利用方式由外延式向內涵式轉變。

2.3 以小流域為單元推進分段差異化生態修復

（1）基于湟水流域特征明確分段治理思路

基于脆弱性在湟水流域的分段特征，構建三段式生態修復與治理思路。流域上游加強河流源頭保護，重點增強林草生態系統的穩定性，提升其生物多樣性和水源涵養功能；流域中游加強水土流失治理，減少農村生活污水和農業面源對河流水體的污染；流域下游開展水環境綜合整治、濕地生態修復、濱水岸線自然綠化、生活污水排放整治等行動，改善人居生態環境。

（2）以小流域為單元明確差異化治理措施

統籌考慮地形地貌特點和行政管轄情況，通過劃定“流域”生態管理單元，將山水林田湖草等自然要素作為生態綜合體統籌考慮，明確每個管理單元的具體的保護與修復目標、生態修復工程，做到管理空間不重疊、管控權責不交叉。

多要素結合細分劃定二級流域單元。利用ArcGIS 的SWAT 水文模塊對西寧市域范圍內的流域進行劃分，在13 個一級流域的基礎上，劃分出267 個基本水文管理單元。結合行政區劃、三調圖斑邊界等，根據最小“流域”單元面積不低于30 km2的利于管理原則，整合形成77 個次級小流域治理單元。

明確流域單元差異化治理措施。選取三大影響因素，通過疊加分析，對小流域單元進行分類。三大影響因素為高程（高海拔為2900 m 以上、中海拔2500～2900 m 之間、低海拔2500 m 以下）、人類活動強度（人口密度大于1000 人/km2為強人類活動區域，其他為弱人類活動區域）和土壤侵蝕程度（基于坡度坡向因子，分為土壤侵蝕強區域和土壤侵蝕弱區域）。劃定生態保護型、生態控制型、農田保護型、牧業發展型、林田生態緩沖型和城鎮發展型共6 種類型的小流域單元，提出差異化管治思路（圖5、表1）。

表1 西寧市小流域單元生態修復治理指引（以寶庫河流域、云谷川河流域、藥水河流域為例）Table 1 Guidelines for ecological restoration and management of small watershed units in Xining City

圖5 基于高程、人類活動強度和土壤侵蝕程度的流域單元特征分析(a)與湟水二級流域單元類型劃分(b)Fig.5 Analysis of watershed unit characteristics based on elevation, human activity intensity, and soil erosion degree (a)and division of unit function types in Huangshui secondary watershed (b)

2.4 落實傳導“三段式”生態修復重大項目

落實黃河上游青海湟水流域山水林田湖草沙一體化保護和修復工程、青海省生態修復重點區域和重點工程的修復要求，按照湟水流域“三段式”特征實施多項生態修復重大工程。針對西寧市局部水土流失、洪澇風險較大等問題，有針對性地增補地方性生態修復工程。

全流域重點落實“湟水流域山水林田湖草沙一體化保護和修復”“山洪溝道修復治理”工程，上游科學開展“林地生態修復和林地質量提升”等工程，中游重點推進“湟水流域水土流失綜合治理”“礦山地質環境治理和生態修復”等工程，下游全面開展“土壤污染防治”“水環境治理和水生態修復”等工程。

將生態修復重大項目進行分解，形成具體建設工程，納入國土空間規劃“一張圖”（圖6）。明確各工程的重點內容、治理面積、實施流域、涉及鄉鎮、新增國土修復面積等指標，融入國土空間規劃實施傳導體系（表2），發揮對各區縣、鄉鎮國土空間規劃，以及生態修復等專項規劃的指導作用。

表2 西寧市生態修復重大工程安排與傳導表（以湟水流域水土流失綜合治理項目為例）Table 2 Arrangement and transmission table of major ecological restoration projects in Xining City

圖6 西寧湟水流域生態修復規劃圖Fig.6 Ecological restoration plan of the Huangshui River Basin in Xining

3 結論與討論

本文以西寧市為例，探索了基于河流水系在“宏觀、中觀、微觀”三個尺度的特征，以土地用途管制為抓手，全面提升城市空間治理水平的方法。宏觀層面，基于流域結構要素特征，優化生態安全格局、開發保護格局，統籌全域土地利用；中觀層面，基于流域分段特征、土壤侵蝕強度、人類活動強度等要素，以小流域為單元推進差異化生態修復；微觀層面落實省市級生態修復重大項目，結合具體生態問題增補名錄，實現向下位規劃、專項規劃的傳導。形成了“結構管控—單元管控—項目管控”的系統化治理框架，實現了從“就水論水”到“水陸聯動”、從“末端治理”到“前端管控”的方法轉變。

受限于項目實踐的有限性，尚存在以下可進一步探索的空間：一是本文視野僅局限在單一行政區范圍（市域）內，還需進一步探索如何加強流域上下游行政區之間的協同，共同實現全流域的治理水平提升；二是本文主要聚焦系統化技術框架的構建，還需進一步探索小流域治理和管理等體制機制的創新；三是本文主要通過“名錄”方式探索了重大項目、工程的傳導，但如何確保核心指標與治理措施實現向專項規劃、詳細規劃的傳導，還需要進一步的研究。