新中國成立前人民軍隊的退役安置

● 王 邁

中國共產黨成立后，逐步建立起一支強大的人民武裝力量。為擴大部隊、鞏固部隊、加強軍民團結以及提高部隊戰斗力，中共制定了一系列安置措施及政策，對復員軍人、退伍軍人進行精神上和物質上的優待。1927至1949 年，中國共產黨的政權在不穩定的社會環境中生存和發展，退役軍人的安置制度在戰爭狀態下不斷完善。退役軍人安置工作大致經歷了萌芽階段（1927—1937）、發展階段 （1937—1945） 和強化階段 （1945—1949），在具體實踐中形成退役軍人安置體系的基本框架，不僅為我國建立科學合理的編制體制、提高軍隊質量打下基礎，還為中國特色退役軍人安置制度的形成提供經驗。

萌芽階段：紅軍時期退役軍人安置工作

第二次國內革命戰爭時期，紅軍的歷史就是一部反“圍剿”的歷史。要想取得斗爭的不斷勝利，需要不斷地擴充紅軍隊伍，解決紅軍的安置問題就是解決紅軍戰士的后顧之憂，才能更好地擴充紅軍隊伍，各蘇維埃政府在擴大紅軍隊伍的過程中將退伍紅軍的安置待遇問題作為重大主張與決策。

1924 年，中共發布第四次對于時局的主張，向國民政府及國民會議提出“失業入伍的兵士們所受壓迫與困苦，與其他一切平民等……應改良現役兵士之生活及教育；兵士退伍，須給以土地及農具或他種確實可靠的生活”的要求（中共中央黨校黨史教研室：《中共黨史參考資料》），這是中共安置軍人思想的初次提出，該安置思想一經確立，即伴隨著中共各項工作的始終。1927 年4 月，在土地委員會第五次擴大會議上，陳獨秀提出“無土地之革命兵士，退伍時，必須給以土地”的土地分配意見（中國革命博物館，湖南省博物館：《湖南農民運動資料選編》）。同年5 月，頒發的《土地委員會決議案》第五章規定了革命軍人的土地保障條件的決議：

1.革命軍人因從事于革命戰爭，不能耕種土地，政府對于革命軍人現有土地，應予以特別保障。

2.革命軍人現有土地應由省政府、省黨部、省農民協會組織登記局登記之。經登記后之土地，政府應予以切實之保障。

3.革命軍人之無土地者，于革命戰爭終了時，由政府給以土地，資其耕作。

中共還將軍人安置思想落實到政治宣傳與政治綱領中。1928 年8 月11 日發布的《中央通告第六十二號——目前黨的根本策略與政治宣傳鼓動》提到，要以“發清兵士欠餉，撫恤救濟死傷兵士之家屬；退伍兵回到農村中去分配土地”為政治上的中心口號（中共中央宣傳部辦公廳，中央檔案館編研部：《中國共產黨宣傳工作文獻選編（1915—1937）》）。1929 年1 月，朱德、毛澤東自井岡山向贛南閩西進軍途中發出《紅軍第四軍司令部布告》，宣傳“軍隊待遇，亟須改定，發給田地，士兵有份。敵方官兵，準其投順，以前行為，可以不問”的軍人安置思想（中共中央文獻研究室：《毛澤東文集》）。

隨著各蘇區的建立，各地區蘇維埃政府在實施安置工作過程中先后頒發有關優待退役紅軍軍人的文件，推動退役軍人安置工作與安置制度的進一步開展與深化。1929 年10月，湘鄂贛邊革命委員會頒布的革命綱領提出，“沒收一切地主階級的土地財產，沒收的土地歸當地蘇維埃政府處理，分配給無地或少地的農民及退伍的紅軍士兵使用”（湖南省檔案館等：《湘鄂贛革命根據地文獻資料》）。1929 年12 月，中國紅軍第七軍政治部在出版的《土地革命》一書中指出，“士兵是工農的化身，他為了破產失業而來當兵，老弱退伍仍要回到田間或工廠，但地主資本家不打倒，士兵回家不能生活，必要土地革命成功，保障退伍士兵的生活——有田耕，有工做，有衣食——士兵才有出路……”（陸仰淵等：《左右江革命根據地資料選輯》）。1930 年2月，中國紅軍第八軍發布政治綱領，表明“官兵待遇一律平等；優待俘虜的敵軍士兵，退伍兵士應分給土地耕種；在軍士兵亦分配土地給其家屬”。1931 年8 月，中共鄂東南特委第一次執委擴大會通過的《中共鄂東南特委目前工作計劃決議案》中指出，要“將沒收的一切土地，分配給雇農、苦力、貧農、工人家屬及失業工人、紅軍官兵與殘廢兵……紅軍是工農革命的先鋒隊伍，無論是本地或他地的退伍士兵均須分得土地”（湖南省檔案館等：《湘鄂贛革命根據地文獻資料》），但由于紅軍軍隊規模尚小，軍人安置工作未能大規模開展。這些優待退伍士兵及分發土地的政策與措施對紅軍隊伍的擴充起到很大作用，在民間流傳著這樣的歌謠：“當兵就要當紅軍，背起槍炮打敵人；不分官兵都一樣，沒有人來壓迫人；當兵就要當紅軍，退伍下來不愁貧；會做工的有工作，會耕田的有田耕……”（湘鄂贛革命根據地文獻資料編選組：《湘鄂贛革命根據地回憶錄》）

隨著各蘇區的鞏固與發展，1931 年，中華工農兵蘇維埃第一次全國代表大會召開，總結了各蘇區的軍人安置工作經驗與教訓，制定和通過了《中國工農紅軍優待條例》（以下簡稱《條例》），進一步推動軍人安置工作的開展?！稐l例》中規定了退伍紅軍的安置待遇：

第三條，紅軍中退伍士兵不能服務，準給長假的，準由紅軍公田內分配他耕種，如有在蘇區安家的，其家屬仍分得土地。

第十三條，在紅軍服務五年以上年齡滿四十五歲者，可退職修養，國家補助其終身生活，本人不愿退伍繼續服務者，應得特別優待。

第十四條，國家設立殘廢院，凡因戰爭或在紅軍服務中而殘廢者入院修養，一切生活費用由國家供給，不愿居殘廢院者，按年給終身優恤費，由各縣蘇維埃政府按當地生活情形而定，但現在每年至少五十元大洋。

（江西省檔案館，中共江西省委黨校黨史教研室：《中央革命根據地史料選編》）

《條例》雖然對退伍紅軍軍人的優待在政策和文件上有所體現，但在具體落實上仍存在不足。1932 年5 月，《江西省工農兵蘇維埃第一次代表大會對擴大紅軍的決議》提到，“各地對正式退伍及殘廢紅軍軍人未加以特別注意……由于當地政府不懂得去教育及分配以適當工作”。針對此種現象，該決議指出要立即“動員群眾施行優待紅軍條律，不斷地對工作加以檢查，不能實行或困難的，地方應向上級報告，做進一步的解決……對殘廢退伍的紅軍同志地方政府要特別優待，能工作者分配工作，并經常不斷地教育，如發現不好行為，須加以說服糾正”。

陜甘寧邊區一經建立，便積極借鑒各蘇區軍人安置經驗，落實《條例》精神。1932年8 月，中共中央給陜西省委的指示信中強調，“紅軍士兵必須分配給土地，按照《中國工農紅軍優待條例》，給予特別待遇，絕不能借口特殊情形而忽略這一真正改造的實施”，確?！稐l例》的落實。1935 年8 月，陜北省蘇維埃政府發布《關于擴紅工作的通令》，再次提到要“提高紅軍戰士的社會地位……廣泛地宣傳《中國工農優待紅軍條例》，使每一條（件）都徹底實行”，糾正過去對于紅軍號召怠工、不實行《條例》、負責人優待自己親戚朋友而不顧一般紅軍戰士的錯誤。同年10月，中央紅軍到達陜北，11 月，中華蘇維埃共和國中央執行委員會在陜甘晉蘇區設立中華蘇維埃共和國臨時中央政府西北辦事處（以下簡稱“西北辦事處”）。西北辦事處接替中央內務部職權，直接領導西北內務工作，規定“各省縣市設內務部長一人，區設內務科長一人，鄉設優紅委員、內務委員各一人”（胡民新，李忠全，閻樹聲，等：《陜甘寧邊區民政工作史》）。

紅軍時期的退役軍人安置工作在十分艱苦的條件下進行，各蘇區貫徹執行有關規定，對中國工農紅軍的建設起到重要作用，但受到各種條件的限制，尚未形成系統的政策規范。

發展階段：抗戰時期退役軍人安置工作

抗日戰爭全面爆發后，中共中央召開的洛川會議通過了《抗日救國十大綱領》，明確提出提高抗日軍人待遇的主張，各抗日根據地依據此綱領先后制定相關條例與政策。1937 年12 月，陜甘寧邊區政府頒布《抗日軍人優待條例》，具體規定抗日軍人的退役要求、待遇標準以及傷殘士兵的安置措施：

第四條，抗日軍人服務五年以上，年滿四十五歲者可退職修養，公家補助其終身生活，本人不愿退伍，愿繼續服務者，應得特殊優待，由民政廳發給特別優待證書。

第八條，抗日軍人因戰爭受傷殘廢得入殘廢院修養，一切生活費用由國家供給，不愿居殘廢院者由政府按年給終身撫恤費，其詳細辦法由特區政府民政廳以命令定之。（陜西省檔案，陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》）

該條例的頒布，為陜甘寧邊區開展退役軍人安置工作提供了政策依據，但由于條例第八條的實施存在問題，造成200 余名來自延長、延川、宜川的傷病員要求去延安“請愿”事件的發生。毛澤東指示，“一定要力改過去錯誤方針”，并要求將“殘廢院”這種對傷員人格不尊重的名稱改為“榮譽軍人教導院”（《何長工傳》編寫組：《何長工傳》）。為彌補政策上的缺陷與不足，1940 年，陜甘寧邊區政府頒布《撫恤暫行辦法》，該辦法詳細規定了抗日軍人的服務期限、安置標準與傷殘軍人的殘廢標準與補助額度?？谷諏⑹俊胺瘴迥暌陨?，年滿四十歲者（后方工作人員八年以上），由該主管部屬首長填具詳細證明表，轉所屬優待撫恤委員會發給抗日戰士年老優待書，在職者每年發給優待金十元，退伍者每年發給優待金五元”，并將殘廢標準劃為四等，分別每年發給三十元、二十元、十二元、十元優待金，且規定“持有優待證之年老戰士、榮譽將士退伍，而家在邊區以外者，除給路費外，還須給予相當優待費”。（陜西省檔案，陜西省社會科學院：《陜甘寧邊區政府文件選編》）

1941 年11 月，李鼎銘等人在陜甘寧邊區第二屆參議會上提出精兵簡政的議案，認為要“在財政經濟力量范圍內和不妨礙抗戰力量條件下，對于軍事應實行精兵主義加強戰斗力……避免老弱殘廢濫竽充數等現象”，開展大規模的精兵簡政（《陜甘寧邊區政權建設》編輯組：《陜甘寧邊區的精兵簡政》）。為妥善安置老弱傷殘兵士，1942 年，陜甘寧邊區政府發布《抗日軍人退伍條例（草案）》，該條例的頒布標志著抗戰時期的退役軍人安置工作進入全面發展的階段，其明確提出退伍對象、條件、方法以及待遇等問題；強調退伍對象“系指現在或曾經直接參加抗日武裝部隊之將士，因于戰爭中致成殘廢或年老力衰不能繼續工作，請政府登記退伍者”，且必須要滿足“身體殘廢不能工作者、身患慢性病不能參加工作者以及年滿45 歲以上，精力衰弱，不能繼續工作者”三項條件其中之一才準退伍。該條例所規定的退伍對象與退伍條件多次強調，必須是因各類因素造成“不能繼續工作”的現役軍人才能退伍。為避免“過去無原則的發給退伍證，如非抗日軍人及意識落后不愿工作者，皆一律準其退伍和給予退伍證，以致弊端叢生，各地政府困難處理”等狀況，慎重處理退伍軍人問題，“必須通過團級和縣級以上之主要負責人批準”才能發給退伍證。此外，該條例將安置對象分為四類，依規明確落實退伍軍人的安置：“家住邊區者，由主辦機關（指撫恤委員會或撫委會委托之分區專員公署）發給路費并介紹回家，自謀生計”“家住邊區外，有勞動（力）者，由地方政府安置農村生產”“有技能或愿學職業者，由地方政府設法介紹職業”“無家可歸之重殘廢稍能謀生者，由地方政府適當安置”（中共陜西省委黨校：《陜甘寧邊區民政工作資料選編》）。陜甘寧邊區政府已注意到退伍軍人的安置問題不能以“發錢走人”的方式簡單處理，在退役軍人安置制度的演進中邁出重要的一步。

為使退役軍人安置制度更加具體化，陜甘寧邊區政府又發布了《抗日軍人退伍及安置暫行辦法》。該辦法劃定退役軍人安置區域為“隴東分區之華池、曲子；關中分區之新寧、淳耀；三邊分區之吳旗、定邊；延安分區之甘泉、安塞、志丹等縣”，并“限定每人3 至5 坰”進行土地分配。對于家住邊區外的貧苦退伍軍人，所需的“住址、耕牛、農具、籽種等，由地方政府發動群眾適當調濟與互助之”，此外，每人還發放6 斗細糧，按5 個月分發，每月發1 斗2 升。有勞動力者“由地方政府安置農村生產”，勞動力不足謀生者“由退伍軍人自由合作，或與群眾換工調濟”，愿意經商者“每人除發給資本500 元至1000元外，并發給1 月糧食，但二者不能超出6 斗糧之范圍”，愿以攬工為生者“由地方政府幫助介紹，如替群眾放牛、放羊、打柴、打鹽及其他輕勞動等”，有技能或愿學職業者“由地方政府設法介紹入工廠生產，或入商店當學徒等”，愿意參加集體生產者“由主管機關安置于生產部門工作（如南泥灣農村及同性質之手工業工廠等）”。除此之外，“退伍軍人得免除3 年內之地方一切義務負擔”，務農者3 年后可納公糧，經商者可納商業稅。該辦法較之《抗日軍人退伍條例（草案）》更詳細，可以調濟勞動力，解決勞動力不足的退伍軍人的困難，但解決退伍軍人的住房、耕牛等生活生產必需品的財政開支巨大，在實施過程中經濟支持不足（中共陜西省委黨校：《陜甘寧邊區民政工作資料選編》）。

為解決上述問題，1943 年春，陜甘寧邊區政府民政廳頒布《陜甘寧邊區退伍與退職人員處理辦法》，進一步優化退伍軍人的限制條件以及安置的具體處理辦法。該辦法更加細致地規定退伍的對象為“直接參加抗日武裝部隊（如正規軍，游擊隊，后方警備、保安、警衛等部隊）之戰士或前后方軍事機關之工作人員，因不能繼續工作而退伍者”，且將退伍人員的安置辦法以有無勞動力作為劃分依據。對于有勞動力卻家境貧困者，“當地政府補助其三月至五月糧食與發動群眾調劑生產資料”；邊區內外均無家可歸者，“由政府劃定屯墾區或設各種手工業作坊，采取集體合作性之生產方式，進行生產。參加集體農業生產者，由政府派員協助領導屯墾事務，并補助每人六個月食糧與邊幣2000 元作為解決住屋、耕牛農具、種子、用具等資金。參加各種手工業生產者，由政府補助四個月食糧與邊幣3000 元，作為解決工坊、生產工具、原料等資金，并派專人教導與管理”，不愿集體生產者，“由政府發給二月米金，安置指定地區，聽其自謀生計”。對于無勞動力家住邊區且有經濟基礎者（中農以上），“介紹回家，生活費用由家中負責，但其義務負擔由當地政府酌量減免”；經濟困難者（貧雇佃農等），“介紹回家，生活費用由當地政府動員群眾代耕解決”；邊區內外均無家可歸者，“由政府設法安置，生活費用政府負責供給（須加以限制）”。

此外，該辦法還改良了退伍軍人的優待辦法。凡退伍軍人“不論經營工農商業，均得酌情減免其本人勞役與納稅之義務負擔”，將《抗日軍人退伍及安置暫行辦法》中的“退伍軍人得免除三年內之地方一切義務負擔”改為“參加工作在一年以上者，免除義務負擔一年；參加工作在三年以上者，免除義務負擔二年；參加工作在五年以上者，免除義務負擔三年；凡因作戰致成殘廢，或因公積勞成疾而喪失勞動力者，不論其參加工作歷史長短與經營何業，均一律免除義務負擔五年，在五年后，依據其營業發展情形酌量減免之”，對退伍軍人優待標準進行細分，避免“一刀切”的情況發生，同時縮減財政支出（中國財政科學研究院：《抗日戰爭時期陜甘寧邊區財政經濟史料摘編》）。

同時期的其他抗日民主根據地也制定退役軍人安置政策。1942 年5 月，晉冀魯豫邊區政府頒布《關于榮譽軍人之供給及退役軍人退伍軍人管理問題的決定》，同年12 月發布《冀南行署 冀南軍區關于安置退伍榮譽軍人補充辦法的通令》，兩份文件的內容和陜甘寧邊區政府所頒布的退役軍人安置條例大致相同。

陜甘寧邊區作為中共中央和中共中央軍委駐地，在整個抗戰期間承擔了八路軍大部分重傷病員的醫療任務，安置退伍殘廢軍人1.5 萬余人，優待抗日軍人家屬8 萬余人（軍事科學院軍事歷史研究部：《中國抗日戰爭史》），為抗日戰爭的勝利穩固了后方基礎，成為抗日民主模范根據地。

強化階段：解放戰爭時期退役軍人安置工作

抗戰勝利后，國共兩黨簽署停戰協定，重慶政治協商會議通過了《關于軍隊整編及統編中共部隊為國軍之基本方案》，規定“本協定公布十二個月內，政府應將九十師以外各部隊復員，中共應將十八師以外之各部隊復員，復員應立即開始，并大致每月裁撤總復員人數十二分之一”（張治中：《張治中回憶錄》）。中共認為“中國和平建設階段業已開始，各解放區政府即努力進行軍政人員之復員工作”（歷史文獻社：《整軍復員文獻》）。此后，中共積極推進整軍復員工作，各邊區政府紛紛響應，先后頒布各地的整軍復員條例。

1946 年3 月，晉察冀邊區行政委員會頒布《晉察冀邊區復員條例》，該條例規定“凡復員軍人均由本會或其所屬省政府、行署、專署分別等次發給生產補助費，縣區村政府須積極幫助復員人員組織生產、建立家務，使復員人員成為和平民主建設的模范公民”，還規定“為減除復員還鄉行路之困難，專署以上各級政府須負責組織招待站……凡復員人員還鄉時，專區村政府須組織歡迎會，以慰抗日有功人員及其家屬”。同月還頒布了《晉察冀邊區復員人員費用發給辦法》，該辦法規定“不論軍人與地方人員均以本辦法之規定發給生產補助費及路費、衣服、鞋子，病弱殘疾人員車馬費”，其生產補助費標準分為四等，即抗戰前入伍參加工作者為第一等；自1937 年7 月7 日至1941 年年底入伍或參加工作者為第二等；自1942 年至1945 年8 月侵華日軍投降前入伍或參加工作者為第三等；自1945 年8 月侵華日軍投降后入伍或參加工作者為第四等，各等級按照復員人員的抗戰歷史、工作地位、家庭經濟狀況、年齡大小、體格強弱等條件分別給予生產補助費（小米）不等。

1946 年4 月，山東軍區發布《中共華東中央局 山東省政府 山東軍區為復員告全體黨政軍民書》，指出：為貫徹實現《關于軍隊整編及統編中共部隊為國軍之基本方案》，以適應和平民主建設的新階段，作出“在全省范圍內，開始進行大規模的復員工作，并在第一期達到復員十萬人”的決定，并頒布《山東省政府 山東軍區復員工作條例》與《復員委員會之組織及工作細則》（山東省檔案館，山東社會科學院歷史研究所：《山東革命歷史檔案資料選編》），明確了復員步驟，提出“復員計劃，包括企業化精簡、轉業、改業等，交上級復委綜合研究作出全盤計劃”，在有了相當準備之后才開始全面動員實施復員，并充分說明復員軍人的應盡義務，即“應以革命軍人之榮譽，為國家各種建設事業積極服務到底”，除恪守民主法令外，復員軍人在“國家遭受任何嚴重危害時，除老弱殘疾退伍者外，應立即響應民主政府的號召歸隊服役”。復員步驟與復員軍人義務的提出，進一步完善了軍人退役安置制度。

同年4 月23 日，陜甘寧邊區政府通過《陜甘寧邊區復員方案》，該方案回答了“為什么要復員？如何進行復員？復員人員如何處理？”等問題。邊區政府認為復員工作的開展“一方面，就可以增加農村勞動力……另一方面，就可以減少脫離生產人員，從而就可以積蓄財力，減輕人民負擔，以便人民獲得休養生息的機會，發展經濟與文化建設事業”，并指出此次“復員必須保證復員人員百分之百的就業”。邊區政府擬定復員計劃，于6 月1 日前“裁減現有脫離生產人員總額的三分之一”，陜甘寧邊區政府系統與地方部隊的脫離生產人員總額共計35000 人，擬復員11600 人。其中邊區各地保安團、保衛團及警衛隊共20000 人，擬復員6600 人，占原額的33%；政府系統共15000 人，擬復員5000 人，占原數超33%。在復員人員的待遇上，“按革命經歷與功績，身體強弱，家庭經濟狀況，復員地區之不同，發給七斗至十三斗小米的生產補助金，按路途遠近發給足夠的路費”（甘肅省社會科學院歷史研究室：《陜甘寧革命根據地史料選輯》）。5 月，晉綏邊區政府頒布《晉綏邊區抗日軍人及抗日工作人員復員條例》《復員人員物質待遇辦法》等文件，其內容與上述陜甘寧邊區政府所頒布文件大致相同。

6 月，國民政府悍然撕毀停戰協定，全面內戰爆發。此時各邊區政府正在進行復員工作，大部分地方或軍區已經完成復員任務的三分之一左右，有的甚至更多。如陜甘寧邊區政府計劃復員16000 余人，已正式復員5600 余人，完成復員任務的35%；晉察冀軍區總兵力由257271 人（不含冀熱遼軍區機關及直屬部隊）減少到207774 人，規模壓縮了19.2%，特別是能擔負機動作戰任務的野戰軍由116895 人銳減到51650 人，規模壓縮了55.8%（李華：《抗日戰爭勝利后晉察冀軍區的整軍復員》）。由于戰爭影響，各解放區的軍隊復員工作被迫停止，人民軍隊重新回歸擴張狀態。

自1927 年人民軍隊成立至1949 年中華人民共和國成立，人民軍隊的退役安置制度在戰爭狀態下不斷完善，盡管受戰爭影響較大，但在具體實踐中形成了退役軍人安置體系的基本框架，確立了退伍安置的基本原則、工作流程與較為具體的安置辦法，形成了比較系統的退役軍人安置政策制度，為中華人民共和國成立后的退役軍人安置制度體系的建立奠定基礎，并留下許多寶貴經驗。文