注意力分配視域下地方政府數字化轉型的實踐邏輯研究
——基于300份政策文本的Nvivo12質性分析

胡 雯

引言

古人云:“縣集而郡,郡集而天下,郡縣治,天下無不治?！边@一論述強調了“地方治”之于“國家治”的重要作用。地方政府作為國家政權結構體系的關鍵部分,在推進我國政府數字化轉型過程中扮演重要角色,更是被視為建設“數字中國”以全面推進中國式現代化的核心力量。近年來,我國從國家戰略的高度加快推進政府數字化轉型,自黨的二十大報告提出“加快建設網絡強國、數字中國”之后,2023年2月27日,中共中央、國務院又印發了《數字中國建設整體布局規劃》,明確提出要將政府數字化轉型成效作為黨政領導干部績效考核的重要參考。在黨中央高度重視數字化轉型工作的壓力傳導下,我國各地政府紛紛改革創新積極探索和尋求縱深推進政府數字化轉型的關鍵秘鑰。然而從2021年發布的《中國數字政府發展研究報告》來看,省級數字政府總分排名高于70分的省份占比僅為12.9%[1],我國地方政府數字化轉型成效仍不顯著。

黨的十九大報告首次將“數字中國”納入國家戰略,此后,各級政府部門發布了大量政府數字化轉型的政策文本。浙江省最早印發數字化轉型標準化建設方案的通知,開啟了地方層面探索政府數字化轉型建設的新征程。截至2021年12月底,全國共有24個省級政府起草或發布了政府數字化轉型規劃文件。面對中央層面的決策部署,各級地方政府陸續出臺相關政策以形成對中央政府的積極回應。然而受制于利益最大化思維,地方政府往往會做出不同的決策判斷與行為選擇,其工作重心與職能結構會隨著中央領導人治國理念和地方整體利益格局的變化而調整,直接表現為地方政府政策注意力的動態性演化特征。那么,在深入推進我國政府數字化轉型的過程中,地方主體的注意力分配到底呈現怎樣的結構特征與演化規律?其背后遵循的實踐邏輯又是什么?回答好這一問題,有助于在理解地方施政主體行為特征的基礎上,更全面地把握我國地方政府數字化轉型的內在實踐邏輯,對實現政府改革創新、推進國家治理體系和治理能力現代化具有重要理論價值與現實意義。

一、理論新視角:從“注意力分配”解碼地方政府數字化轉型

聚焦政府數字化轉型議題,現有研究大多是從政府數字化轉型的概念框架、影響因素、內在機理以及優化路徑等維度展開,系統回答了“政府數字化轉型是什么”“哪些因素影響政府數字化轉型”“政府數字化轉型的內在機理特征是怎樣的”以及“如何推進政府數字化轉型”等問題,為我們形成對政府數字化轉型的整體認知奠定了重要基礎。不同于既有研究,本文嘗試選取注意力分配理論作為研究新視角,深入探析數字化轉型過程中地方政府注意力分配的內在邏輯?！白⒁饬Α笔且环N稀缺資源,赫伯特·西蒙將其界定為“管理者選擇性地關注某些信息而忽略其他部分的過程”[2]。面對海量數據與繁雜事務,行動主體的時間精力、知識結構等資源是有限的,而決策的成敗往往取決于行動者對事務投入的關注程度,換言之,就是與行動主體的注意力分配結構是否合理有關。作為一個跨學科研究主題,注意力分配廣泛應用于諸多學科領域,各自秉持不同的研究視角。心理學、管理學、經濟學重點關注行動者本身對注意力分配結構的影響,認為個體通過大腦認知、持續激勵的過程,能夠達到注意力分配的最優狀態;相比之下,社會學與組織學的主張較為“悲觀”,認為個體通常受制于結構因素的作用,將注意力分配視為社會結構與制度環境的產物。不同學科關注重點的迥異與考察維度的分歧為拓寬既有研究提供了多元分析視角。

布賴恩·瓊斯曾指出:“政策之所以會發生變化,并不是因為決策制定者改變了策略偏好,而是其開始關注先前在決策環境中被忽略的那些因素?！盵3]政治注意力是政治行政體系中的客觀現象,是綜合了社會制度、組織情境以及行動者特質等要素之后,形成的政治主體對于價值、政策、資源的偏好[4]。值得注意的是,注意力資源的稀缺性是一種常態,行動者選擇結果的背后必然存有復雜的利益博弈與互動機制[5]。因此,對于政府數字化轉型中的地方行動主體而言,回答好“如何高效整合有限資源以促成目標向結果的轉化”這一問題,尤為迫切且關鍵。綜觀現有文獻,有關政府注意力分配表現形式的研究主要集中于組織、個體以及政策三個層次[6],組織層次聚焦對府際注意力競爭行為的研究;個體層次借助官員個人意志的話語表達來分析特定政治現象;政策層次通常將政策文本中的關鍵詞作為政府注意力分配表征的依據。

在中國特殊的治理場域中,政策文本被視為一種戰略性政治工具,反映了決策主體對特定問題的意志偏好,符合測量領導者政策注意力的基本信度要求[7],因而可用作對政府數字化轉型注意力分配結構現狀的考察和分析。本文以注意力分配視域對我國地方層面發布的300份政府數字化轉型政策文本進行扎根理論分析,試圖解剖地方政府在推進政府數字化轉型過程中的注意力分配規律,探尋地方政府行為的實踐邏輯與深層機理,從而更好地對數字中國戰略的現實路徑作出系統回應。

二、模型構建與研究設計

(一)三維統合模型

我國地方政府數字化轉型作為一項系統性工程,不僅要考慮基礎設施、法律管制、政府采購等各類政策工具使用是否均衡,還要注重數字化轉型政策所介入的場域分布是否合理,更要關注不同層級地方政府在數字化轉型政策實施效力上的差異性表征。本研究將以政府注意力分配的視域來探究政策文本供給在結構、內容以及力度維度上的分布組合情況。政策供給結構即不同政策工具使用頻次的偏好安排,是實現政府數字化轉型的具體手段與重要途徑;政策供給內容即政策工具應用的特定場域,是政策主體戰略偏好與施政思路的重要體現;政策供給力度即不同政策的作用效力,是施政者對政策支持強度的具體表現。由此,本文構建了“工具類型-應用場域-內容效力”的三維統合模型(見圖1),以深入探析數字化轉型中我國地方政府注意力分配的結構配置狀況與可能存有的問題。

1.工具類型(X軸)。政策工具是政府介入特定場域以實現政策目標的途徑和手段,選用何種政策工具將顯著影響政府既定目標的達成。我國地方政府的數字化轉型發展迫切需要通過有效的政策供給來實現數字資源的高效配置與精準供給,數字化轉型過程中強化數字基建設施、優化數字發展環境、激活市場多元需求,與羅伊·羅斯維爾等人對政策工具的類型劃分(供給型、環境型以及需求型)邏輯一致與功能契合,為有效闡釋我國地方政府數字化轉型政策的現實影響提供了可能性思路。因此,按照這一分類標準,在地方政府數字化轉型政策文本內容中提取政策工具的相關概念范疇與內容解析。

圖1 地方政府數字化轉型政策分析三維統合模型

2.應用場域(Y軸)。僅僅以政策工具類型維度分析,只能形成對相關政策文本的一般性解讀與概括,無法結合政府數字化轉型的內在特征與實踐邏輯進行全景式深描。孟天廣等人提出以OPCE理論框架闡釋中國政府數字化轉型的內涵維度[8],蔣敏娟等人總結出基于“價值-結構-能力-技術-安全”的數字政府治理框架[9]。盡管上述框架設計為政府數字化轉型研究提供了合理分析思路,但置于要素全面性的比較視角下,本文按照2022年中央全面深化改革委員會第二十五次會議中提出的“發揮數字化在政府履行經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務、生態環境保護等方面職能的重要支撐作用”論述思路,歸總提煉出更具涵括性與操作性的五個應用場域——經濟調節、社會管理、市場監管、公共服務與生態環境保護,將其作為政策文本分析的Y維度,以探尋地方政府數字化政策場域應用的內在邏輯。

3.內容效力(Z軸)。本研究選用彭紀生對政策內容效度衡量的標準[10],通過政策力度、政策目標以及政策措施三個維度來進一步細化地方政府數字化轉型政策文本,同時借鑒程翔等人的量化指標,將上述三個維度分別以“1—5”進行賦分,對地方政府發布的政策內容效力進行綜合量化評估。其中政策力度表示發文主體行政權力等級高低與參與數量多寡;政策目標表示施政者期望通過政策文本實施達到的效果;政策措施表示針對政策目標而采取的針對性策略。參考婁文龍測量住房政策效力的模型[11],本文對選定的300份政策文本的力度、目標、措施進行賦分,分別利用公式1與公式2計算出該年度政策內容的總體效力值與平均效力值。

(1)

(2)

其中,i表示政策發布的年份,N表示該年政策發布的具體數量,n表示該年的第n項政策,Goaln、Methodn與Powern分別表示該年第n項政策的政策目標、政策措施、政策力度的得分情況,最后TPEi和ATPEi則分別代表第i年政策內容的總體效力值與平均效力值。

(二)研究設計

1.數據來源。本文以2018年1月1日至2022年12月31日為研究窗口,以我國各省市地方政府發布的政策文本為考察對象,省級政府包括31個省級政府(含自治區、直轄市);對市域政府的選取,主要參考國家統計局公布的70個大中城市以及2022年GDP排行前50位的普通大中城市,最終選取85個城市。為保證樣本數據與研究主題的契合性,借助北大法寶數據庫、中國知網法律法規以及各省市政府官方數據庫,以“政府數字化”“數字政府”等為關鍵詞進行匹配檢索,共提取到332份相關文件,經過系統篩選并剔除重復政策、行政批復等無效政策文本,最終導出有效政策文本數據共300份。

2. 研究方法?；谏鲜鰳嫿ǖ摹肮ぞ哳愋?應用場域-內容效力”三維統合模型,綜合采用扎根理論研究與內容分析方法,結合變量統計描述與類別交叉分析,系統呈現地方政府數字化轉型注意力分配結構的演變特征。通過將歸納與演繹、定性與定量相結合以全面透視數字化轉型中地方政府注意力在不同發展階段、不同地域分布下注意力分配的變化趨勢和邏輯過程。研究借助Nvivo12質性分析軟件,結合內容分析法將選定的300份政策文本內容整合、提煉并轉化為可測量、可操作的概念范疇,以較為直觀地捕捉研究對象注意力配置差異及數字化轉型演進規律。

3.樣本編碼。研究借助Nvivo軟件對地方政府數字化轉型的政策文本進行內容歸整與逐級編碼,借鑒斯特勞斯提出的扎根理論“開放式編碼-核心式編碼-主軸式編碼”[12]之規范化的操作路徑進行編碼。首先進行開放式編碼,對300份政策文本進行1—300的序列編碼,并根據文本核心內容提取高頻關鍵詞進行二次編碼,如“200-1”表示第200份文本的第1個關鍵詞,進而得到“數據”“數字化”等185個核心關鍵詞;其次對提取的核心關鍵詞進行重復性方面的篩選剔除,最終獲得130個有效關鍵詞,并對其進行主軸式編碼,確定14個概念范疇;最后對這14個概念范疇進行分類整合,并將其分別歸總至供給型、環境型以及需求型政策工具三大主范疇中(見表1),以此來剖析地方政府數字化轉型的內在邏輯。

為了確保文本資料分析結果的科學性與可靠性,本研究始終遵循以下兩項原則:一是進行重復編碼,即研究者選取不同時間段對樣本數據進行多次編碼,并綜合采用正序與倒序的方式進行;二是邀請多位研究者運用同樣規則進行獨立編碼檢驗,最終通過霍爾斯提信度檢驗公式測出編碼員間的信度為92.5%,因而表明本研究的編碼信度可靠。

三、數字化轉型中地方政府注意力分配結構

政府注意力分配理論假定不同任務間必然存在著注意力爭奪,認為政府注意力的分配是一個持續且此消彼長的行為過程,不同注意力分配結構下的行為選擇構成差異化的政策組合樣態[13]。隨著中央數字化轉型戰略目標的調整以及地方治理利益關系的變動,不同區域政府在不同時期可能會做出何種政策選擇?

表1 編碼形成的范疇與內容

(一)地方政府注意力分配結構之時空維度分析

1.時間維度下地方政府注意力分配結構?；诠┙o型、環境型以及需求型三大主范疇,以年為分析單位,對選定的政策文本進行范疇劃歸,呈現地方政府數字化轉型在時間維度下的注意力分配演變趨勢。從政策工具的選擇策略來看,地方政府在不同時期的注意力分配結構主要呈現“單一失衡”到“自主求衡”再到“分散均衡”的發展特征。

首先,以2018年為研究起點,黨的十九大以來,黨中央、國務院全面開啟政府數字化轉型新局面,地方政府在中央戰略部署下逐步推進數字化轉型,但這一時期地方的政策選擇與中央的戰略范疇基本一致,其在觀望等待的過程中呈現注意力分配結構的“單一失衡”特征,即2018年至2019年間,供給型政策成為地方政府的首選,占比高達71.61%;其次,2020年之后,我國大力倡導政府數字化轉型,尤其是“十四五”規劃對“數字中國”戰略目標的細化,更是為地方政府實施數字化轉型戰略做了具體部署,而這也加速了政策擴張期的到來。2020年至2021年間,地方政府發布的有關政府數字化轉型的政策文本數量多達156份,占總樣本量的52%,值得注意的是,這一階段,中央釋放了諸多推動政策創新擴散的信號,使各地在相互觀摩、彼此趕超的過程中掀起數字化轉型的自主創新浪潮。雖然這一時期地方政府注意力分配結構已開始從“單一失衡”向“自主求衡”發生轉變,但依舊呈現非均衡式分配狀態,即供給型政策占主導地位(占兩年總樣本量的51.74%)、需求型政策明顯不足(僅為兩年總樣本量的17.01%);最后,從2022年開始,黨中央對加快推動政府數字化轉型提出了更為明確的要求,經過“自主求衡”階段的自主探索,地方政府對數字化轉型的政策思路與實踐模式愈加清晰,注意力方向亦開始走向分散化,試圖達到一個“分散均衡”的狀態。該階段,環境型政策工具的使用率顯著上升且呈現趕超供給型政策工具之勢。同時也可看出,這一時期地方政府政策注意力已明顯偏向需求型政策工具,即開始關注如何刺激并滿足市場的有效需求以推進政府數字化轉型。很顯然,地方政府在這一階段的注意力分配結構漸趨多元并逐漸向均衡結構目標邁進。

2.空間維度上地方政府注意力分配結構。為了更為直觀且深入地反映具有不同地域屬性的政府在數字化轉型中的注意力分配差異,本文綜合歷史民族、地理區位以及資源稟賦等多重因素將我國劃分為七大地理分區。重點考察不同區塊下的地方政府在政策工具使用方面的注意力分配結構差異,其中發現兩點規律:

一是數字化轉型中地方政府的注意力分配呈現從東北地區向西南地區漸趨遞增趨勢。作為經濟文化最發達的區域——華東地區的政策文本發布量最多,其次是西南地區,政策量占比達19.67%,說明該區域政府對數字化轉型給予了較高關注,當然這與其獨特的數字技術產業優勢密不可分。貴州是我國“東數西算”工程的重要樞紐,也是我國最早開始發展數字化產業的省份,大量數據中心落戶貴州,為該區域的數字化轉型提供了有力技術支撐,政府注意力分配也受地理區位影響而呈現空間演變差異化的特征。二是數字化轉型中地方政府的注意力分配呈現明顯的區域空間溢出與近鄰效應。通過觀察不同區域數字化轉型政策文本的分布情況,發現華東地區、華南地區以及西南地區各有一個省份,即浙江省、廣東省與貴州省政策發布的時間和數量要明顯趕超其他省份,具有顯著的空間溢出與近鄰效應。聚焦華東地區的政府數字化轉型,2018年浙江省最先印發《浙江省數字化轉型標準化建設方案(2018—2020年)》,率先開啟華東地區政府數字化轉型的政策引領,緊接著江蘇省與上海市政府也陸續發布了數字化轉型的相關政策?？梢?地方政府的注意力分配往往在區域競爭與學習模仿的多重因素作用下發生結構性轉變。

(二)地方政府注意力分配結構之內容維度分析

1.工具類型選擇分析。從編碼統計結果看,地方政府在四類政策工具上的注意力分配呈現“供給型占據主導、環境型充當輔助、需求型不受重視”的特征(見圖2)。具體來看:一是供給型政策工具使用結構不均衡?！皵底只ā迸c“技術支撐”成為地方行動主體推進數字化轉型的首選工具,也表明地方政府更傾向于通過夯實新型數字基礎設施建設來引領區域數字化轉型。然而卻在數據共享與人才培育政策工具的使用上略有欠缺,這不僅說明地方主體在實現數據開放共享方面的障礙,也反映出其在數字人才培育體系建設方面的不足。由此也可窺探出我國地方政府數字化轉型可能面臨“重投入、輕應用”“重建設、輕管理”等潛在問題。二是環境型政策工具使用頻率略少。盡管環境型政策工具涵蓋了五大類概念范疇,但其使用率卻不到三成,且工具內部使用結構也存在明顯的不對稱。這說明地方政府在環境型政策工具的價值認知與綜合應用上還有待提升,尤其是目前偏重于設定口號式、預期性的定性目標戰略,而較少關注約束性、實操性的定量發展指標,同時法律規制與監督考核工具的使用多宏觀籠統,這就可能降低政府數字化轉型的規范化、制度化水平。三是需求型政策工具使用不足。整體上看,需求型政策工具的使用頻次總占比僅為10.03%,基本處于邊緣地位,在推動政府數字化轉型方面的效用微弱。這反映出大多數地方政府在需求型政策工具使用意愿與應用意識方面的不足,對市場需求的響應度不高,未能充分吸納市場主體、社會力量共同推進政府數字化轉型。而在示范試點與交流合作上注意力的缺失將不利于政府數字化轉型形成由點及面的輻射效應,也有礙于打破府際間的溝通壁壘。

圖2 地方政府數字化轉型政策工具使用頻數統計

2.政策應用場域分析。在3898條政策編碼中,經濟調節類編碼1053條,占總體編碼量的27.01%;公共服務類編碼1285條,占比32.98%;市場監管類編碼占比18.98%;生態環境保護類編碼占比5%;社會管理類編碼占比16.03%?？梢?地方政府在數字化轉型政策應用場域方面的注意力分配依舊呈現出非對稱性。政策注意力分配水平最高的是涵括政務服務在內的公共服務場域,這說明地方政府尤為重視數字技術在公共服務領域的應用,關注數字化發展對公共服務效能的提升作用,這也與服務型政府的價值定位較為契合。地方政府作為區域經濟發展的核心推動者,特別重視借力數字化轉型來提升地方經濟調節能力,當然這也與地方主體的經濟偏好屬性有關,即經濟偏好下的政策工具更易推行、成效也更具顯示度。相比之下,市場監管執法難度較大,重點監管任務難以落實,社會管理涉及多領域、多部門,對數字技術要求相當高,因而地方官員在這兩大場域發布的政策文本數量略少。需要指出的是,當前地方主體尚未充分關注到數字技術在生態環境保護領域的重要需求,數字化手段與生態環境治理工作的深度融合還有待進一步加強。

3.政策內容效力分析。本文通過對選定的政策文本進行賦分以測量出最終內容效力(見表2),可以發現,我國地方政府數字化轉型政策文本效力整體呈現上升趨勢,并出現了三個波動較大的年份。2018年為我國地方政府數字化轉型政策效力凸顯的第一個小高峰,盡管該年地方政策總發文量不高,但整體效力較高,這是由于此前黨的十九大報告中倡導實施“數字中國”戰略,中共中央、國務院為積極探索政府數字化轉型路徑頒布了多項政策,而地方也積極響應中央政策以提升推動地方數字化轉型的政策注意力;隨著2020年“十四五”規劃綱要的發布,政策內容效力迎來了第二個小高峰,政策發布主體級別較高、政策發展目標較為清晰、政策措施較為具體且可操作性強,該年度的政策內容總效力較上一年度有大幅度增長;我國地方政府數字化轉型2022年達到最高峰,地方政府數字化轉型政策發展已進入深化完善階段,政策文本基本涵蓋了清晰明確的任務目標?？傮w而言,我國地方政府數字化轉型政策總體效力始終保持波動增長態勢,反映出地方行動主體數字化轉型政策注意力分配水平受黨中央的戰略部署與領導意志影響,進而呈現“亦步亦趨”的特征。

表2 地方政府數字化轉型政策內容效力賦分匯總表

4.三維統合模型的交叉分析。選取我國地方政府數字化轉型政策的工具類型、應用場域和內容效力三個維度進行交叉分析(見圖3)?；谶@一三維統合模型,能夠直觀呈現地方政府數字化轉型政策注意力分配體系下的重點分布。供給型政策工具占據主導地位,其作用對象主要聚焦于經濟調節和公共服務兩大場域,而環境型與需求型政策工具的內容效力則根據不同的應用場域而呈現一定差異性。

圖3 地方政府數字化轉型政策三維交叉分析

從X-Z維度看,政策工具的使用在五個應用場域均有涉及,其中在經濟調節與社會管理兩大場域中,較多采用供給型政策工具,工具使用傾斜度明顯。而需求型政策工具在市場監管、公共服務和生態環境保護場域下的使用頻率較為接近,說明在這些應用場域下的數字化轉型是需要政府與市場、社會等多元主體共同推動的。再從X-Y與Z-Y維度看,政策工具和應用場域的政策力度總體偏低,Y1和Y2在整個政策內容效力中占比71%,而Y5更是處于空白狀態,即政策文本大多是效力較低的通知、指導意見以及實施方案等,地方性法規與政府規章等效力較高的政策還處于缺位狀態。短期來看,指導意見和實施方案能夠為推進數字化轉型提供更為聚焦、具體的行動策略,但長期而言,卻不利于地方數字化轉型的規范化、制度化發展?？梢?目前在我國地方政府數字化轉型政策體系中,仍然存在政策工具使用、場域應用以及內容效力三者間不協調問題。

四、注意力分配視域下地方政府數字化轉型的實踐邏輯

數字化轉型過程中地方政府注意力分配的差異性表征,是施政主體深層實踐邏輯的具體反映。地方政府數字化轉型注意力分配之所以會在不同時空、不同內容維度呈現出不同的結構分布與演變特征,是因為地方政府在面對不同任務的激勵效應下往往會作出差異化的行為選擇與實踐回應。研究發現,政府數字化轉型中的注意力分配是一個雙向互動的過程,既包括上級對下級注意力的統籌與引導,也包括下級對上級注意力的吸納與競爭。轉型初期:上級釋放并表達了相關政策信號,下級則通過注意力策略權衡初步進行“先行先試”以回應并擁護上級的政策意圖,進而表現為“表達-回應”的實踐邏輯;轉型中期:上級通過持續釋放政策信號并以定期觀摩、督查問責等形式強化注意力焦點,下級則通過“自主創新”打造亮點工程與品牌項目來吸引上級注意力,進而表現為“激勵-競爭”的實踐邏輯;轉型后期:為了強化注意力分配效果,上級通過績效考核、人事任免制造競爭氛圍,借助這種錦標賽體制形成對下級的高強激勵,下級為了爭取更多資源而進入數字化實踐“再生產”模式,以持續吸引、維系領導注意力,進而表現為“強化-維系”的實踐邏輯。

(一)“先行先試”:注意力策略初步引領數字化轉型

從上述分析看,我國地方政府數字化轉型中的供給型政策工具通常占據主導地位,其中的編碼參考點也主要集中在數字基建與技術支撐兩個方面,這不僅表明地方主體對投入建設數字基礎設施底座的重視,也反映出數字基建與技術創新對于推動整個政府數字化轉型的重要作用。從我國地方數字化轉型實踐來看,通訊網絡基礎強大、數據算力設施完備的區域往往更易被選為政府數字化轉型政策的實踐試點,隨后便受區域空間溢出與近鄰效應的影響而進行政策擴散,即地方政府數字化轉型在初始階段的實踐邏輯是“先試點、后推廣”。中央政府作為地方政府數字化轉型政策試點的組織方,主要通過政策方針的統籌謀劃與試點部署,來推動地方開展基于特定資源與發展優勢基礎上的“先行先試”。在中央歷次發布的有關推進政府數字化轉型的工作文件中,不乏有“探索新改革領域”“開展綜合試點工作”“給予政策扶持”等表述。其中,北京、廣東、上海、浙江等作為政府數字化轉型的首批試點省市,在獲得中央強力賦權勢能的作用下進行試錯性學習與周期性探索。

實質上,在面對中央賦予的“先行先試”資源時,地方施政主體的注意力分配結構會受到數字化轉型創新實踐中“利益關聯度”“任務清晰度”“短期問責壓力”“參與創新門檻”等諸多要素的影響,進而生成一種“注意力策略主義”。作為理性行為人,地方政府往往會在注意力策略博弈與利益考量之后做出是否進行數字化創新的行為選擇。當圍繞政府數字化實踐的利益關聯度低、任務清晰度低、短期問責壓力低、參與創新門檻高時,地方數字化轉型的創新實踐通常就不會發生。需要強調的是,“不創新”抑或“不作為”也是注意力分配策略的一種。反觀地方政府數字化轉型實踐的初始階段,地方核心行動者擁有自主創新、主動求變的內在動機。被選為數字化轉型政策試點的地方行動者,往往能夠迅速對中央發出的政策信號作出有效回應與積極表態,以爭取獲得更多的超額賦權。同時,地方政府之所以會進行“先行先試”的主動探索,在一定程度上也是以階段性的“高效率”來置換長期實踐的“合法性”,而擁有了合法性才會使實踐創新獲得引領數字化轉型并產生向他域推廣的“聚光效應”。

(二)“自主創新”:注意力競爭內在驅動數字化轉型

注意力作為一種政治資源,極為稀缺且存在競爭,在政治效應作用下能夠轉化為有效影響力。因此,如何爭得上級領導的關注與重視儼然成為下級政府施政策略的重要風向標。從某種程度上講,政府數字化轉型的實踐成效反映的是地方主體的政治績效,而政策文本的發布數量則代表地方行動者的行為意愿與工作決心。轉型初期還是少量的政策試點,但在府際競爭壓力與空間近鄰效應的作用下,逐步演化為漣漪狀的政策擴散態勢,那些位于政治體系下層的行動主體,通過本區域數字化轉型實踐的“自主創新”以爭得上級的肯定性注意力分配。通常而言,地方一旦獲得來自上級的肯定性注意力分配,也就獲得了推行該政策的政治權威與廣泛支持,而且層級越高的政治注意力分配愈能體現本區域的實踐價值,進而帶來區域的政治激勵與政策擴散。因此,在數字化轉型的利益導向情境下,作為政策倡導者的地方主體,往往通過強制權力、利益誘導等途徑打造所謂的政府數字化實踐樣本,并借助政策工具的組合創新來實現對中央領導關注的其他核心議題的契合與回應,由此獲得一種超越其他地方政府的政治影響力。這一點通過對政策應用場域的分析亦可得知,即地方主體往往傾向更易引起上級關注的績效指標,進而選擇經濟偏好屬性下的政策工具組合。

在我國地方政府數字化轉型中期,越來越多的地方行動主體試圖通過注意力競爭來捕獲上級注意力的分配,進而獲取政治優先權。在發布大量關涉數字化轉型政策文本的基礎上,又涌現出一批批諸如浙江省“最多跑一次”改革、北京市“接訴即辦”改革、上海市“一網通辦”改革等典型性的數字化實踐。然而,在這場數字化轉型錦標賽中,要想捕獲上級領導的注意力分配絕非易事,這就需要地方行動者能夠做出一些具有獨創性、領先性的政策實踐,以下層“點”的亮點工程獲取上層“點”的有效關注,進而形成“點”對“點”的政策實踐線性關系。在這個階段,上級亦不乏通過定期觀摩、督查問責的形式來強化注意力分配焦點,各地便通過持續性的政策輸出與執行創新來獲得上級的認同與重視。當然,在區位近鄰效應下易生成政策學習的可獲得性啟發,即地方主體傾向于觀察身邊容易獲取的案例并從中獲得啟發,加之對“人有我無”局面帶來競爭失利的擔憂,從而跟進出臺相同或相似政策以形成政策的區域擴散,這一實踐邏輯從上述政策文本的分析中便可清晰洞見。

(三)“高強激勵”:注意力再造縱深推進數字化轉型

在地方政府數字化轉型的開放場域中,為了盡可能獲得上級的更多關注,下級必然要不斷采取新策略以持續吸引、維系領導的有限注意力,盡可能避免出現上級注意力在該區域的“稀釋”與“失焦”。為此,地方行動者通常會選擇兩種策略,其一為“精打細算”策略,施政主體不會將本區域的數字化創新實踐和品牌項目一次性呈現出來,而是選擇分階段、分重點地逐步推出,以持續捕獲領導注意力,繼續保持自身競爭優勢;其二為“改頭換面”策略,千篇一律的數字化創新實踐很難再次激發領導注意力的主動分配,因而地方政府會選擇將那些與他域政策同質性高或已缺失本土特色的實踐項目重新“包裝”,通過打造數字化轉型新亮點、新名片來換取上級認同與重視。當然,從我國地方政府數字化轉型現實看,只有當政策創新的利益關聯具有兩個維度上的顯示度,地方施政主體的注意力才有可能轉化為政策實踐創新的注意力。一方面,政策實踐創新要符合其官場利益,通過創新能夠取得職位晉升、資金扶持、超額福利等預期成果;另一方面,政策實踐創新能夠提升經濟績效,以實踐創新驅動營商環境優化、發展勢能強化,為市場主體營造更好的生存發展空間,帶動區域GDP大幅增長。

可以說,政策實踐的創新被看作是地方主體隱秘策略權衡后的應然結果。然而并非所有地方上的核心行動者都會主動選擇擠入政策創新的“狹窄”空間。這時候就會產生一種來自強權者的推動力,隨著“數字中國”戰略的縱深推進,上級領導者的注意力顯然已全部置于此,且通過不斷地試點試驗、實踐觀摩以制造地方比學趕超、彼此競爭的數字化轉型氛圍,加之定期與不定期的數字化轉型成效評估、數字政府服務能力考核等硬性約束,輔之以人事調動、職位任免等手段,使下級注意力在高強激勵的作用下得以被動喚醒,進而再次回到上級重點關注的政策議題上。誠然,數字化轉型中注意力政治效應發揮的關鍵在于其能夠轉化為一種有效影響力,而這種影響力一旦與上級領導的政治權威相結合,就會生成一股促使地方核心行動者注意力再生產與分配結構再造的高強激勵。在這種自上而下的注意力強化與自下而上的注意力維系的雙向互動中,政府能夠持續再造數字化轉型政策創新新“景觀”,以縱深推進我國地方政府的數字化轉型。

五、研究結論與政策建議

(一)研究結論

本文從注意力分配的視域出發,借助“工具類型-應用場域-內容效力”三維統合模型,并參照時空維度,對2018—2022年省市級地方政府發布的300份關涉政府數字化轉型的政策文本進行計量分析,揭示其內在的實踐邏輯。研究表明:數字化轉型的不同階段、不同區域的地方政府注意力分配有所不同,且注意力在空間鄰近效應下會發生區域擴散;地方政府更傾向于使用供給型政策工具與環境型政策工具的合力來推動數字化的轉型發展,地方政府數字化轉型政策文本場域應用不均衡、內容效力不夠高,且存在政策工具使用、場域應用以及內容效力三者交叉匹配效應不佳的問題;注意力分配水平與分配結構差異性表征的背后實質上反映著更為深層的實踐邏輯,地方政府在面對不同任務的激勵效應下往往會作出差異化的行為選擇與實踐回應。換句話說,地方政府數字化轉型中的注意力分配是一個雙向互動的過程,既包括上級對下級注意力的統籌與引導,也包括下級對上級注意力的吸納與競爭。

(二)政策建議

基于上述結論,本文提出政策建議如下:

1.倡導有效競爭,促進政策制度持續創新。地方政府間的競爭可作為理解推動我國政府數字化轉型的一個重要視角,誠然,有效的府際競爭能夠提升地方數字治理效能,而無序的注意力競爭只會帶來地方保護主義、項目重復建設等負面效應。因此,一方面,可以設置觸發橫向地方政府政策制度持續創新的良性競爭機制,把來自中央的創新任務壓力通過晉升錦標賽體制傳導給地方領導人與專業技術官僚,對于一些“走在前列做表率”的數字化轉型政策實踐,上級政府可以適當予以政策優惠和行政表揚,通過發揮“領導重視”的政策效應,形成合理的注意力分配秩序,進而在一定程度上維持地方行動者自主創新的意愿與動力并協助政策區域擴散。另一方面,也要避免出現超額利益訴求誘致的“逐底競爭”,若過度追求將地方數字化轉型政績與官員仕途升遷直接關聯,可能會產生由數字化實踐創新競爭帶來的目標短視化、內容形式化以及可持續性不足等諸多創新負效應,因此要通過科學的政績考核制度安排來引導地方行動者做出理性的數字化轉型政策創新的策略選擇,引導地方官員將注意力聚焦于打造具有區域特色的數字化轉型實踐,轉變以往效仿跟風式的同質化注意力競爭以形成一種差序化錯位競爭。

2.關注公共價值,推動政策工具結構優化。政策工具體系效用能否得到最大化發揮,關鍵在于是否均衡分配、組合應用各項政策工具以形塑政策合力。針對當前數字化轉型過程中地方政府在政策工具應用結構方面的失衡問題,有必要在關注公共價值、回應公眾需求的前提下進行政策工具結構的優化調整:一是要適當降低供給型政策工具的應用強度,針對性地進行二級政策工具使用結構的調整。地方政府數字化轉型應改變單一的“政策供給”導向,減少對“數字基建”“技術支撐”等供給型政策工具的過分依賴,尤其應避免過度超前投資和建設數字基礎設施,而應將有限的注意力分配給加快數據共享融合、培育數字專業人才等領域。二是要合理安排環境型政策工具與供給型政策工具的注意力分配結構,設計區域差異化政策工具使用策略,對一些基建設施基礎好、數字化轉型潛力強的區域,可以適當弱化環境型與供給型政策工具的使用,而針對那些數字發展能力弱、數字基礎建設不牢的地區,應合理增加環境型與供給型政策工具的使用比例,尤其是要塑造地方主體在數字化轉型中的“環境營造者”角色,以有效的“法律規制”“監督考核”“安全保障”為數字化轉型創造有利環境。三是要從需求層面對地方政府數字化轉型給予高度關注,合理增加政府購買、服務外包等政策工具的使用頻次,積極吸納市場主體、社會力量以共同推進政府數字化轉型,形成主體多元、資源豐富、需求滿足的良好局面。當然也要強化示范試點、交流合作等政策工具的使用力度,通過試點實踐發揮創新帶動作用,在府際互動中提煉抽離“政策紅利”與“光環效應”的試點經驗與實踐規律。

3.強調轉型實效,實現政策場域應用平衡。地方施政主體在與上級數字化轉型政策行動保持一致的同時,更要注重政策應用場域間的平衡與協調,以數字化助力地方治理效能提升為主線,統籌推進數字技術在各行業、各領域應用的集約建設,即充分挖掘數字化轉型政策在經濟調節、市場監管、公共服務、社會管理以及生態環境保護五大場域的應用效能,實現地方政府數字化轉型全場域的協調可持續發展。具體而言,一方面,要結合各地數字化轉型實際合理配置地方主體注意力在各場域的分布,作為經濟調控者,地方政府要將數字技術廣泛應用于經濟運行分析、宏觀調控決策以及財政預算管理等領域;作為市場監管者,地方政府要依托數字技術實現對重點領域的全過程、全鏈條、全主體的智慧監管,提升市場監管的全域性與精準性;作為服務供給者,要以公眾訴求為導向,逐步構建集教育、醫療、生活、文化等民生需求為一體的智慧公共服務平臺,實現“一網通辦”;作為社會管理者,要利用數字技術推動社會治理模式創新,提升矛盾糾紛化解、社會治安防控、公共安全保障等領域的數字化治理能力;作為生態環境保護者,要將數字技術與生態環境保護工作深度融合,充分發揮技術手段在精準識別、科學研判生態環境問題方面的作用。另一方面,又要根據我國地理區域分布特點,有針對性地引導地方政府政策應用場域注意力在不同空間上的差異化分布,譬如在綜合經濟實力雄厚、人口密度較高的華東地區,就要更傾向于將政策注意力聚焦于經濟調節、社會管理等場域的應用,而在生態環境問題較為嚴重、人口密度比較低的西南與西北地區,應更加強調政策注意力在生態環境保護場域的應用,必要時也可借助政策扶持手段來引導新型數字產業在欠發達地區的布局發展,尤其是要引進一些數字經濟型龍頭企業,倒逼欠發達地區的政府數字化轉型。