數字政府建設背景下行政文化數字化轉型:理論框架與運行過程

何曉婷

作為文化的一個分支,行政文化構筑起政府軟實力,是政府形象的客觀展現、政府治理變革的思想基礎[1]。伴隨著政府數字化轉型,政府行政文化需要相應的發生轉變以適應數字化對政府治理帶來的沖擊。國民經濟和社會發展的“十四五”建設規劃目標之一,即“國家治理效能得到新提升”,要求國家行政體系更加完善、政府作用更好發揮、行政效率和公信力顯著提升?；诖吮尘?行政文化作為行政管理之魂,有必要緊跟政府數字化轉型的腳步,形成適應當代政府行政的文化內涵。因此,數字政府建設背景下的行政文化需要進行創新與適應性調整,這不僅對完善數字政府體系具有重要意義,同時對實現國家治理體系與治理能力現代化具有重要作用。

一、提出問題:數字化轉型驅動行政文化適應創新

數字政府轉型是為了支持國家總體發展愿景的實現,也是為了可持續發展目標的實現,因此要從治理方面轉型、從文化方面改變。這場徹底改變政府存在狀態的改革,注定會遭遇技術與文化的雙重挑戰[2],特別是行政文化作為政府治理變革的思想基礎。在國家治理現代化、數字中國、智慧社會等宏觀戰略背景下,我國政府數字化轉型建設作為其中關鍵環節迎來重大發展機遇;同時,政府數字化建設成效在一些重大突出事件中所展現出來的巨大潛力為其在“十四五”時期快速發展埋下伏筆。因此,構建適應數字時代新時期、政府數字轉型新背景、“十四五”建設新機遇的行政文化系統具有現實必要性。

厘清行政文化概念有助于理順政府數字化轉型背景下行政文化創新的路徑。行政文化在概念上有廣義與狹義之分,對于行政文化概念界定學界形成較為豐富的成果。廣義的行政文化是物質、精神與制度的統稱[3][4][5][6],更為細分的廣義概念還有從對象上進行界定,將社會公眾對行政文化的態度和認知納入,即人們對行政活動的態度、信仰、情感與價值。狹義的行政文化僅僅包括行政人員在行政管理活動中遵循的基本理念、追求的共性化目標和基本原則等[7],可被集中概括為觀念與意識。大部分已有研究,其對象主要集中在狹義的行政文化中,對不同階段、不同背景下的行政文化轉型建設進行研究。有關行政文化類型,學者們基于不同的劃分視角產生不同的研究成果。有學者從政府職能轉變視角將行政文化總結為統治型、管理型和服務型[8][9],有學者從歷史與邏輯相結合的角度總結了行政文化范式變遷[10],也有學者以里格斯行政生態理論中的三種社會形態為基礎,分析總結了“互惠—重配”型、“集市—有限市場”型和“市場—企業”型三種類型的行政文化[11]?？偟膩碚f,學術界就行政文化概念及其演變類型的研究成果較為豐富。

有學者認為,建設服務型政府是我國行政發展改革的重要成果,相應的,氤氳形成服務型行政文化,“服務型”理念與原則成為政府治理創新與職能轉變的重要方向。相對于管制型政府,服務型政府回歸公民本位、社會本位,主張為人民服務并努力建成責任型政府。不論從其理念原則、還是實施效果來看,“服務型”搭建我國政府治理現代化的良好基礎。當前政府治理創新在踐行為人民服務的基礎上,更加注重回應社會公眾的需求,除傳統的政策制度作為治理工具外,數字時代背景下政府治理工具更加多元,迭代的現代信息技術不僅是虛擬網絡社會空間存在的基礎,也是虛擬社會交流互動與輔助政府治理的技術工具。對于以滿足公眾需求為核心的政府治理模式來說,信息技術一方面是達成創新目標的工具手段,另一方面也是嵌入政府治理場域的新要素,一定程度上具有改善政府傳統官僚制模式下較為僵化的管理與信息交流方式的能力。因此,信息技術嵌入在帶來政府行政方式向現代化過渡轉變的同時,對行政文化適應轉型提出要求。

政府數字化轉型背景下,行政文化的數字化轉型遵循何種理論框架?如何實現數字化轉型等問題擬待回答。本文按照“何以實現”“如何運行”的分析思路,在耗散結構理論框架的指導下,構建數字政府驅動的行政文化數字化轉型基本框架,試圖為提升政府數字化轉型建設效能提供動力。

二、理論框架:耗散結構理論構建數字化轉型框架

(一)理論基礎:耗散結構理論維護系統內外秩序

在自然科學領域,“熵”表征系統無序度,熵增、熵減是一定條件下系統無序程度增、減變化的情況?！澳Σ痢币辉~源于物理學,一種阻礙相對運動的作用力即摩擦力,這種現象則被稱為“摩擦”,其結果有利有弊,總的來說,多數情況下“摩擦”是不利的。對于社會生態環境等系統來說,“摩擦”是系統內外相關要素互動過程不協調的結果,雖難以有效度量這種“摩擦力”的大小,但因互動關系不協調而阻礙社會生態系統的正常循環發展。熵概念認為該種關系若長期處于獨立發展、在沒有新能量或物質介入的情況下,系統最終將走向衰敗、消亡。

一定程度上,“熵”概念是對“摩擦”現象的直觀表達,而“熵變化”則是對系統內部這種“摩擦”現象變化過程的揭示。在數字政府建設語境下,“摩擦”則意味著“橫-縱、條-塊、內-外”互動關系不協調,信息技術嵌入政府系統過程中與相關要素之間融合、互動秩序不協調,數字政府建設中多元主體協同合作關系不融洽等,本質上是一種對數字政府建設與治理秩序產生不利影響的過程。在一般科學的協同論和系統論看來,耗散結構理論提供了解決這種無序摩擦的分析框架,宏觀系統通過向存在摩擦的系統內部輸入能量、信息或物質,以達到緩解系統“摩擦”的目的。

耗散結構理論是“新三論”的經典理論之一,在自然科學和社會科學的諸多領域里得到廣泛應用,成長于最小熵產生原理基礎之上,二者共同構成非平衡態熱力學理論的基本框架。普里戈金因耗散結構理論而獲得1977年的諾貝爾化學獎。耗散結構理論側重于研究開放系統在非平衡態、非線性區時如何實現從無序到有序的理論,耗散結構是開放系統在與外界環境進行物質、能量和信息交換過程中產生的,正是因為耗散結構的存在,開放系統可從無序逐漸變有序、系統產生最小熵。

牛頓經典力學把分割天體和地球之間的壁壘推倒,并且把二者結合起來,統稱為一個宇宙,法國科學思想史家亞歷山大·柯伊萊認為,牛頓將我們的世界一分為二,即一個物理的、量的世界和一個生物的、質的世界,于是形成了兩個世界、兩種科學、兩類文化。耗散結構理論的誕生及其應用對彌合柯伊萊所說的這種鴻溝起到了決定性的作用,該理論在不可逆熱力學的環境中產生并成長起來,本身是一種關注了時間過程的產物。耗散結構理論指出,一個孤立系統最終都將會發展成為均勻、單一的平衡態,任何有序結構都將被破壞而呈現一片毫無生機的“死寂”現象,只有在與外界發生物質、信息和能量的交換,開放系統才有可能走向有序。

熵概念和耗散結構理論已跨越學科界限被用來解釋社會科學問題,近年來在公共管理領域的應用也逐漸豐富。耗散結構理論的適用環境與社會科學系統具有高度的一致性,因此,引用該理論作為本研究的理論工具與解釋框架具有一定的價值。

(二)理論可行:理論解釋行政文化適應轉型的可行性

耗散結構理論之所以能夠作為社會科學問題的解釋工具,一個重要原因是社會科學系統及相關問題滿足耗散結構理論發揮作用的基礎性條件。社會系統是一個開放系統,其開放性表現在社會系統可以與社會環境、自然環境進行交流。社會系統也不是一個始終保持平衡有序狀態的穩定系統,需要與社會環境保持穩定的互動,社會科學話語體系下這種互動就顯得較為具體,諸如針對狹義特定社會領域發展失序狀態,政策調控就是一種介入因素以保障該領域保持穩定。而發揮調控作用的政策手段如何與社會領域中的不穩定因素進行互動,目前已有研究借助耗散結構理論進行了探索分析。同時,進入信息化、數字化時代,社會潛在的復雜風險、不確定因素等導致的管理風險、發展風險等,決定了探尋更多的創新理論為社會實踐提供指導具有現實意義。

諾貝爾化學獎獲得者弗雷德里克·索迪如是說:“熵的定律最終支配著政治制度的盛衰以及商務實業的命脈”[12]。熵、耗散結構理論等在政治學及其他社會科學領域逐漸獲得廣泛應用,在公共管理領域的應用分布在社會風險管理、圖書情報、城市治理、電子政務、醫療體系、行政管理等方面。從蘭州大學包國憲老師最早應用耗散結構理論研究行政組織沖突問題開始,該理論跨學科解釋公共管理問題的“征程”正式開啟?；诶碚撦^強的解釋力和適應性,耗散結構理論逐漸開始被用來解釋治理現代化話語體系下的治理命題。

在理論適用層面,政府行政體系是一個開放系統,需要內外系統多組要素共同協作達成有序發展,本質上就是一個“耗散結構”。而信息技術及數字政府體系作為數字化時代新的外界“輸入性能量”,這組時代產物對傳統政府行政體系產生系統性影響,其中包括行政文化在其中的適應性轉型。以耗散結構理論作為數字政府建設驅動行政文化轉型的解釋框架,其價值體現在,首先,以跨學科理論解釋公共管理復雜問題,為我們建立起較為多元的問題解釋框架與解決思路;其次,耗散結構理論的核心是開放系統通過能量與信息交換形成具有耗散功能的自組織結構,理論能夠解釋數字政府建設背景下信息技術應用驅動的行政文化轉型過程,即作為子系統的行政文化形成一個動態有序的、語境化了的“耗散結構”。從理論角度來說,這也回應了規范性研究方法要回答“應該怎樣”的問題。

(三)轉型框架:構建有耗散功能的行政文化架構

具有耗散功能的行政文化系統(如圖1所示),指的是該開放系統能夠保持動態平衡、確保系統秩序穩定有序,即信息技術大規模嵌入行政管理活動中,行政文化系統因吸納這一要素而發生“漲落”,而社會環境系統的反饋機制與政策制度體系的規制效用能夠從不同側面保障行政文化所發生的這一系列變化的有效性。

圖1 具有耗散功能的行政文化系統運行示意圖

TOE框架又稱技術、組織與環境框架,為構建形成數字化轉型背景下具有耗散功能的行政文化系統提供了基礎。TOE框架由托納茨基(Tornatzky)和弗萊舍(Fleischer)始創于1990年,最初用來分析企業采納創新技術的影響因素[13],本質上不是一個理論,而是一個基于技術應用情境的綜合性分析框架[14]。TOE框架將決定一個組織或系統對技術創新采納的影響因素概括為技術因素、組織因素和環境因素,而技術、組織與環境因素的具體內涵有較強的延展性,即研究者根據研究主體確定影響組織或系統的核心因素。其中,技術因素包括但不限于信息技術的安全性、復雜性、可試驗與可觀察性、多樣性,技術帶給組織的收益[15]、技術與組織的適配性[16]等;組織因素涉及組織的各個方面,諸如規模、結構、組織文化、高層的支持等;環境因素包括組織所處的行業規則、政策法律、社會趨勢、競爭需求壓力等。技術、組織與環境因素之間相互聯系與制約,共同影響組織的創新采納行為和速度。本文中,主要以信息技術/數字技術發展應用對行政文化系統的影響沖擊作為主要因素來總結提煉技術因素“T”;以政策制度體系完善優化對行政文化轉型的影響作為主要要素來提煉組織因素“O”;以社會系統中公眾企業等主體對政府行政文化氛圍感知或文化轉型需求作為核心要素來總結環境因素“E”?；谡Z境化了的TOE框架,形成圖1具有耗散功能的行政文化運行系統。

首先,在理念認知上,行政文化主體要以更加開放和包容的理念接納信息技術作為一種新要素進入政府場域,正確認知信息技術嵌入政府、驅動治理的作用。普遍認為,狹義概念的行政文化,政府內部的行政人員是其核心主體,該群體在行政活動中的理念原則、價值觀等構成行政文化的重要組成部分。因此,行政人員對信息技術的認知與使用成效很大程度上決定了信息技術嵌入政府的深度、決定了其驅動治理的成效,以及信息技術作為新要素嵌入政府過程中原有行政文化對其的接納與吸收。換句話說,信息技術在政府場域中的嵌入程度與應用成效,很大程度上取決于政府行政文化對信息技術價值主張的吸納與二者相融合的程度,機械式理解或表面化接納的結果是行政文化系統難以及時更新自身內涵與外延,導致行政文化系統未能及時向現代化過渡,與政府數字化轉型進程之間出現匹配“時差”。在地方政府大力借助現代信息技術實現治理模式創新的背景下,這種匹配性“時差”很大程度上成為政府治理創新中的障礙之一。因此,行政文化主體需要充分認知政府數字化轉型進程中,信息技術作為核心要素于其中所具有的不可替代的作用,并形成開放、包容的理念接納并應用信息技術。

其次,在創新路徑上,整體構建形成具有“耗散”功能的行政文化,確保開放的行政文化系統在信息技術作為嵌入性要素的情況下所產生的變化,以及與社會環境(主體)、政策制度系統之間的互動,保障行政文化適應并與政府全面數字化實現同步轉型、“與時俱進”。信息技術、社會環境(主體)、政策制度體系與行政文化之間關系緊密。信息技術是政府數字化轉型中的關鍵性要素,因此,建設適應政府數字化轉型的行政文化需考慮其與信息技術之間的關系。社會環境中的多元主體是能夠對行政文化進行直接感知、評價與監督主體,這種感知、評價等反饋信息是多元主體選擇是否信任政府的基礎。政策制度體系是為解決、規范、預防不同公共問題的工具,秉承達成一定的價值觀,與行政文化在價值觀的確證中形成相互規制的關系。

具有耗散功能的行政文化系統及其運行過程,不同系統分別“輸入”不同的要素以對政府行政文化內的“熵增”進行消解,以確保行政文化秩序穩定,即建成適應政府數字化轉型的開放、包容、和諧的行政文化氛圍。對于行政文化系統而言,信息技術的工具能力及其所展現的科學理性價值是外系統輸入的“能量或物質”,社會環境系統中的多元主體對行政文化的“感知-評價-反饋”是外系統輸入的“(輿情)信息”,而政策制度系統與行政文化之間就實現公共管理公共價值這一核心訴求而形成相互規制關系,同樣以能量、信息的形式輸入行政文化系統。上述三種不同形式的反饋信息作為外來性力量嵌入行政文化系統中,各自在不同層面與行政文化系統中的“熵增”進行互動并消解,確保構建適應政府數字化轉型的行政文化。

信息技術與社會環境主體間、政策制度體系間形成相互關系,即信息技術提供以社會主體多重感知、監督和評價行政系統文化氛圍的渠道與手段,政策制度體系從規范成文的角度對嵌入政府領域的信息技術進行規制、抑制發生技術異化。

三、運行過程:數字化轉型驅動行政文化自覺調適的路徑

事實上,需要明確的是,耗散結構理論在被應用至社會科學研究中時,學者們在不同程度上對自組織結構的形成過程進行了一定的簡化,在確保不違背理論核心結構的基礎上,形成適應社會科學研究對象的指導性理論。具有耗散結構功能的行政文化系統構成與運行基本上也是沿著這一思路展開。同樣的,作為行政管理體制改革突破口的行政文化系統,滿足耗散結構理論的作用環境,即行政文化本身是一個開放的系統,在政府行政管理體制改革與實現治理現代化的背景下面臨著系統運行的不穩定性、信息技術及其衍生性數據要素是行政文化系統內部發生變化的重要要素等特征,決定了耗散結構理論能夠指導其進行行政文化創新。

(一)信息技術嵌入從技術與價值理性兩方面驅動行政文化自覺調適

“信息技術+政府”的組合產生了諸多創新實踐成果,有力推動了服務型政府的建設進程,與此相適應的,行政文化因信息技術嵌入政府行政管理而進行文化的自覺性調適。一方面,行政文化建設是政府行政價值體系規范化和系統化的表達,伴隨著政府行政管理體制改革而進行自我更新;另一方面,信息技術嵌入政府行政全過程,其秉承的效率價值觀需要與公共管理公平、公正等價值觀保持平衡,而行政文化則作為政府行政管理最直接的價值表達,潛在的具有均衡政府行政價值觀的責任。迭代更新的現代信息技術作為具有耗散功能的行政文化系統的“能量、信息與物質”的代表要素,具有驅動行政文化內部發生突變、但卻保障開放系統形成能夠維護系統保持動態平衡的功能。

信息技術作為行政文化系統創新的驅動性要素,從技術手段與價值主張兩個方面對矯正當前我國行政文化建設中的“官本位”“人治思維”“特權思維”“懶政不作為”“腐敗”等“熵”形成促進作用。信息技術作為一種技術手段,搭建起線上線下雙渠道工作模式平臺,實現工作線上留痕、公開透明,既提高行政服務效率、又增強政府運行透明度,線上虛擬政府、線上多維監督有效提高了防腐反腐效率,有效抑制行政文化“熵”對服務型政府建設的阻礙作用。從價值嵌入與融合視角來看,信息技術所具有的技術理性、科學效率、公開透明等特質,能夠從改善觀念認知、推動價值融合和理念更新等視角,完善行政文化價值內涵,有效減緩行政文化建設與政府數字化轉型之間的匹配性摩擦。

一定程度上,適應數字時代的行政文化建設能夠實現抑制信息技術異化的目的。信息技術異化本身是由于對信息技術的認知錯位、過度應用或機械使用而產生的結果,其本質很大程度上是由于未能平衡好“以人為本”的人文價值與“效率至上”的工具理性的關系。行政文化作為政府行政價值規范的集合,秉承以人為中心的價值核心、更加注重回應社會公眾需求,因此,在文化價值層面能夠有效規制信息技術效率化、科學化、理性化等價值的過度表達。

(二)圍繞公共價值目標實現的政策制度體系與行政文化相互調適

政策制度體系與行政文化之間在實現公共管理公共性與公共價值問題上目標一致,二者就實現共同目標形成相互規制的關系。

政策制度與行政文化兩者雖在表達方式與存在形態上存在差異,前者有規范的成文,解決某項公共問題擬實現的價值觀會內化在具體文本中,因此,公共管理價值規范體系在政策制度等成文規范中以可實施的具體策略呈現。后者是組織內部圍繞共同價值觀形成的一種意識、原則與行政規則,向內以文化氛圍凝聚對政府行政活動進行規制、激活組織內部面向公眾的服務意識,向外面向社會公眾的服務意識轉化為具體的服務實踐、體現政府部門的核心價值觀?，F代信息技術不斷發展更替加速政府數字化轉型進程,也推動圍繞數據全生命周期管理、數據資產安全以及數字政府運營相關的政策制度的建立與完善,行政文化的內涵將不僅僅限于達成諸如“服務型”文化的建設目標,需要建設適應數字化時代的、能夠對技術超理性與信息技術異化等問題形成抑制效用的政府行政文化,從價值層面均衡好公共價值理性與技術理性的關系,營造組織內部高效、廉潔的文化氛圍,以及良好的服務意識。

(三)社會主體直接感知政府服務效能進而驅動行政文化調適轉型

政府行政文化與社會環境系統之間難以細分其關系類屬,但因信息技術深度嵌入政府領域,社會公眾能夠更加便捷地通過數字化平臺或媒介直接感知政務服務效能,這使得行政文化與社會環境之間“感知-監督-反饋-強化”的互動關系表現更加突出,并且,這種反復循環的關系推動政府行政文化進行自我調適。

這里的社會環境指的是狹義的除政府以外的社會系統,其本身也是一個復雜巨系統內含多種要素與多個子系統,以公眾和企業為主的社會系統主體。就社會系統與行政文化之間可能產生相互關系的角度來說,社會主體通過不同方式對政府服務職能進行感知與評價的過程,則是社會系統與政府行政文化兩個系統最直接的接觸點。一方面,社會主體通過網絡平臺、大眾傳媒等間接觀察、感知和了解政府行政文化,以官員腐敗、不作為、徇私舞弊、耍官威等負面輿情,或政、企、社三方主體良性互動互通互助、共建共治共享生存發展空間等正能量的新聞,來評判政府內部的行政文化養成與氛圍。另一方面,社會主體通過接受政務服務而直接感受和評價行政文化氛圍,諸如政務一線行政人員所傳達的服務意識與態度等。而信息技術于其中提供了社會主體多元化的、不論間接觀察感知還是直接經驗感受行政文化的渠道與工具,基于政府實現治理現代化和構建服務型政府的基礎背景,信息技術在廣泛主體間的深度嵌入帶給使用主體便利的同時,也帶來相應的緊張感。特別是政府部門在人人皆“自媒體”的時代,修正一個歪曲事實的負面輿情的成本大、效果不顯著,且不斷降低政府“塔西佗陷阱”的機會成本。因此,社會主體對政府行政文化的多重渠道感知與評價,對以行政文化為核心價值體現的政府行政管理和政務服務形成了監督作用,并以正面評價和負面輿情的形式反饋在對政府信任的選擇上,并最終以政府內部不斷強化內省、加強自身文化建設、消解政府部門的“信任熵”,構建起以人為中心圍繞滿足公眾需求的服務型、責任型、適應政府數字化轉型的行政文化。

四、結論

實踐層面,行政文化子系統是一個開放的動態均衡系統,與宏觀政府系統內部、外部社會環境之間形成較為頻繁的“信息交流、能量交換”等活動,這個過程中作為內外系統“介質”的“信息、能量”等組成要素較為復雜多元。本文將行政文化系統從龐大復雜的政府運行機器中獨立出來,以耗散結構理論為指導、遵循TOE框架對內外系統中信息能量等介質的提煉簡化,在理論層面構建形成行政文化系統適應數字化轉型的理論框架和實現路徑。信息技術兼具技術理性和價值理性兩方面優勢,這種優勢同樣體現在對數字行政文化的塑造中。數字政府建設秉承最大程度實現公共價值,與行政文化營造和堅持以人為本的價值觀不謀而合,二者在公共性和公共價值這一核心目標上達成相互互作規制關系。而社會公眾主體作為政府系統行政文化最直觀的感受者、體驗官,能通過政務服務、公共服務等過程直接對數字行政文化的轉型調適形成驅動。整體上,為地方建設服務型政府營造更加良好的文化環境氛圍。