OECD國家小學教師工資水平與工作強度的比較研究

黃春寒

(北京師范大學 教育學部, 北京 100875)

一、問題提出

教師的工資水平和勞動強度,不僅是學術研究中歷久彌新的議題,也是備受關注的政策焦點。教師行業的工資水平和工作要求不僅決定了能吸引誰進入教師隊伍,而且對培養高素質、高效能的教師并穩定教師隊伍具有十分重要的意義。[1]而教師隊伍的素質和表現則又直接關系著一個國家教育體系的質量。[2]國家在教育領域的資源投入不僅直接影響了教師的生計,還決定了他們在社會中的經濟地位。[3]教師工資水平普遍較低、社會地位不高,是很多國家教師隊伍建設長期面臨的挑戰。改革開放以來,我國已經逐步建立起與教育財政保障機制、政府間事權和支出責任劃分、教師人事制度等基本相適應的教師工資制度,中小學教師工資的橫向結構與縱向的動態調整機制基本確立,[4]但教師待遇的問題仍持續存在。此外,教育政策的變革和信息技術的更新,不僅需要教師不斷適應新的要求和標準,還增加了教師工作中的不確定性和復雜性。多樣化的學生群體和特殊需求,也需要教師投入額外的時間和資源。這為教師帶來了更大的工作強度,對他們的專業能力和適應力提出了更高要求,也使得教師隊伍的質量和可持續性受到了挑戰。

教師工資水平和工作負擔,以及與此密切相關的教師工作滿意度、教師地位、教師流失等議題,在全世界范圍內備受關注。以往研究基于大型國際調查數據、各個國家的內部數據,對教師工資水平和工作負擔的現狀、影響因素、影響機制以及改進策略進行了深入討論。但是,已有討論未能充分地解釋,為何經過多年的政策實踐,教師的工資水平仍然處于相對較低的水平,教師的工作所得與教師工作負擔并未呈現相一致的表現,而且該問題如此廣泛地存在于不同的教師體系中。因此,有必要嘗試突破僅從現象層面理解教師勞動力市場層出不窮的問題。本研究聚焦經濟水平相對較高的OECD國家,試圖從勞動力市場的基本邏輯出發,從教師工資水平和教師工作時長來研究教師勞動力市場的特征,以期從他們的經驗中獲得一些啟示,更好地理解教師工資水平與教師工作強度的特征,反思我國教師隊伍建設所遇到的問題,最終為推動教師隊伍建設提供參考。

二、文獻綜述與理論基礎

教師勞動力市場既符合勞動力市場的基本規律,也具有其特殊性。大量學者用勞動力市場的一般理論對教師勞動力市場進行了深入的分析,[5]如家庭的教育需求、教學技術改進對教師勞動力供給的影響,[6]教師工資制度的演進與特征,[1][4][7]以及教師勞動力市場的地區分割等。教師勞動力市場的特殊性也已受到廣泛關注,如教師隊伍的性別構成特征、教師的激勵機制、工作任務特征與職業流動等。[8-11]已有研究對教師工資和勞動強度的基本事實、影響機制以及改進策略都分別展開了深入研究,為本研究關注的話題奠定了良好的討論基礎。教師的工資水平和工作強度都受制于教師勞動力的供給和需求情況,其中教師的工資水平有著復雜的決定機制。在完全競爭的市場條件下,工資由勞動力供給和需求結構決定:隨著需求的增加,工資會上升;隨著供給的增加,工資會減少?？紤]到不同的行業,雇主和工作特征中非貨幣化要素會影響工資水平。[12]217具體到教師勞動力市場,需求的最直接影響因素在于學生的數量與學習需求。學生數量的波動與人口結構的變化直接相關,從而影響教師需求和工資水平。

然而,勞動力市場絕非一個完全競爭的市場,具有買方壟斷的特征,[12]3工資水平高低和工作時間長短并非是雇主和勞動者之間均衡匹配的結果。[13]同樣,教師勞動力市場并非完美的市場,存在諸如勞動力流動障礙、信息不完全、工資剛性等問題。[14]同時,教育是公共服務部門,尤其在公立教育體系中,教師的工資并非由市場化機制決定,而是由政府政策主導的。因此,供求關系的邏輯不能完全解釋教師工資中層出不窮的現象。根據人力資本理論,教師的學歷、資質和教學經驗是影響教師工資水平的重要方面。[15]工資具有激勵的功能,在一定程度上能夠體現教師的工作表現和教學績效。此外,制度也是影響教師工資的重要因素,工資的最終決定在于勞資雙方在集體談判中的力量對比。教師工資水平也與經濟周期、職業性別特征因素相關。在以女性為主的職業中,存在有顯著的工資懲罰,即行業的工資水平更低。這種行業的工資性別特征可能是工作時間安排導致的,[16]由于女性是家務和照料任務的主要承擔者,對閑暇時間和靈活的工作有更高偏好,因而需要放棄部分收入,即追求工作時間靈活性所付出的成本,[17]而教師職業就位列其中。

教師工作強度的研究主要涉及工作負擔的測量、現狀、影響因素、與職業滿意度和教師流失的關系以及相應的策略。教師勞動力供給和需求與工作強度的關系相對穩定。工作強度是教師在工作中的任務和勞動要求,反映了完成工作時所需付出的努力和精力,通常用工作量、工作時間等客觀性指標加以測量。供給和需求的平衡對于維持教師工作強度的穩定性至關重要。公共政策在某一學科領域或者教學活動方面的引導可能導致該領域教師的工作強度增加。例如,我國“雙減”政策的落地實施普遍延長了教師在校工作時間。[18]同時,家庭教育需求的變化也可能改變教師的工作強度。教師勞動力供給過?？赡軐е滦袠I競爭激烈,從而推高工作強度,反之,供給不足可能導致勞動力市場緊張,也可能增加教師的工作強度。

值得注意的是,上述研究要么忽視勞動力市場特征,聚焦教師工資保障與影響因素,或聚焦教師職業的工作負荷成因與對策;要么將教師勞動力市場要素等同于教師的資質、受教育程度,或區域分割屬性。更為關鍵的是,大部分實證研究忽視了勞動力市場的非完全競爭性規律,即買方壟斷的屬性。Manning強調了要用買方壟斷的視角來審視勞動力市場中的很多現象,勞動力市場本身的屬性在工資水平上起著決定性的作用。[12]11-12工作時長同樣受制于勞動力市場的影響,勞動者可能希望在一定的工資水平下,有更長或更短的工作時間,但市場卻沒有提供這種選擇。[14]工作強度和工資水平是任何一個職業最為基本的構成要素,其可能受到多種因系的潛在影響。上述研究孤立瑣碎地關注一些影響因素,一方面可能得出頗不相同的結論,另一方面并不能幫助我們從本質上理解教師工資和工作強度的邏輯。

勞動力市場的特征涉及勞動力的供給與需求、薪酬福利、工作穩定性和流動性、專業發展與晉升機會、技能水平、勞動力市場的分割、年齡和性別特征等多個方面。在一個研究中,難以面面俱到地分析上述所有特征。因此本研究關注工資水平和工作時長這兩個根本性的特征,并有兩方面的理論支撐。

一是收入-閑暇效用函數模型,該模型為理解個體勞動參與決策行為提供了重要的基礎。在該模型中,勞動者的就業行為被抽象為一個個體在工作和閑暇之間作出選擇的問題,每個勞動者都擁有一定的個人可支配時間,這個時間代表了他們的總資源。[19]收入是指個體投入時間到有酬勞動從而獲得的回報,其不僅可以用來購買商品和服務,還可以用于換取更多的閑暇時間。閑暇是指個體在正式工作之外的時間,包括休息、娛樂以及處理家務等活動的時間。不同的勞動者因為對工作和閑暇的偏好不同,從而形成了在收入和閑暇上的選擇差異,并決定了個體是進入高收入還是低收入的行業,是選擇高時間要求還是時間要求相對松散的行業。由此,可以得到推論,在均衡狀態下,勞動者會在工作時長和工資之間基于偏好作出選擇,若選擇工作時間短的職業,就會放棄部分收入。但這一推論在非完美的現實的勞動力市場中,可能會有差異化的表現。

二是工作的貨幣與非貨幣特征模型,從組織和制度層面理解勞動力市場特征為我們提供了支撐。工作的貨幣特征即雇主為員工提供的工資水平。非貨幣特征即工資之外的其他屬性,如培訓機會、工作環境、工作時間靈活性、工作的穩定性、非貨幣性獎勵等。非貨幣特征當中一個重要的方面就是工作強度。理論認為,貨幣報酬和非貨幣報酬都是勞動者追求的,多多益善。但雇主以利益最大化為目標,不會讓勞動者在兩方面兼得,因此貨幣報酬和非貨幣報酬之間具有替代性。在完全競爭時,同樣生產效率的勞動者應當獲得同樣的效用,而這個效用由貨幣和非貨幣兩部分組成。[12]172,217因此,可以推論出如下的基本假設,貨幣薪酬與非貨幣薪酬呈現此消彼長的特征。

三、方法與數據

具體而言,本研究以OECD國家作為分析對象,用教師工資水平和工作時長兩個維度,將OECD國家分為四類(圖1)。

圖1 基于工資水平和工作時長的OECD國家分類框架

目前國內外對教師的工作強度和工作負擔有多種衡量方式,通常涉及工作的復雜性、壓力、工作量等因素。[20]工作時長是作為衡量教師工作強度最常見的指標,[21]也是一個容易衡量和比較的指標,它可以跨越不同地點和社會情境,提供一種一致的度量方法。

本研究主要使用的數據包括兩項:一是OECD Education at a Glance(2020),二是2020年更新的TALIS項目(Teaching and Learning International Survey)調查數據。[9][22]教師工作時長用教師每周平均工作時長來衡量,教師工資用公立機構教師實際年均工資(包括獎金與津貼)來衡量。除了關鍵變量,還使用了一些關于國家教育體系特征和國家整體勞動力市場特征的背景性變量,如教師行業中女性占比、有資質的教師比例、教育培訓技能、生師比等。在去除了有缺失值的國家以后,最終保留了23個國家進行分析。

四、OECD國家小學教師工作時長與工資水平情況

(一)教師工作時長

教師工作時長對于教育體系的運作和教學活動的開展有著深遠的影響。對OECD國家小學教師每周平均工作時長對比后發現,教師的法定工作時間在不同國家之間存在巨大差異(表1)。工作時間最短的是拉脫維亞,每周僅23.2小時,最長的是美國,每周47.1小時。按每周五個工作日計算,拉脫維亞教師比美國小學教師平均每天少工作4.8小時。以OECD國家平均水平每周工作35.3小時為參照,除了美國之外,還有很多國家的小學教師工作強度都較高,例如英格蘭、澳大利亞、瑞典等,每周工作時長接近40小時。而工作強度較低的國家還有意大利、立陶宛、匈牙利、以色列等,這些國家小學教師的周工作時長都不到30小時。

教師工作時長與一個國家整體的勞動時長密切相關。為了更確切地探討教師職業的工作強度,有必要將一個國家教師工作時長和該國平均勞動時長進行對比,即用教師的平均工作時長與國家的平均工作時長比值,計算出教師的相對工作時長,并用來衡量教師職業在一個國家是否是工作負擔較重的職業(表2)。其中,值小于1,表明教師工作時長低于該國的平均工作時長,教師職業的工作負擔相對輕;值大于1,表明教師的工作負擔相較于其他行業更高。表2的結果與表1基本一致,即大部分教師絕對工作時間長的國家,相對工作時間也長,例如美國、英格蘭、丹麥等;絕對工作時間短的國家,相對工作強度也小,例如拉脫維亞、以色列、意大利。但是其中有三個國家例外,荷蘭的教師絕對工作時間不長,但是相對工作時間非常長,僅次于美國和英格蘭。這表明在荷蘭,整體的勞動時間不長,但是教師職業比其他職業工作強度大。與荷蘭呈現相反趨勢的兩個國家是智利和葡萄牙。雖然智利和葡萄牙教師的工作時間長,但由于這兩個國家整體的勞動時間偏長,對比之下,這兩個國家的教師職業工作強度并不高。顯然,國家的整體勞動力市場在勞動強度方面的特征與教師職業在勞動強度上的特征有高度關聯。

(二)教師工資水平

經過購買力平減調整的絕對收入通常被用于橫向對比不同國家的整體薪資水平,可以有效地衡量不同國家之間的教師工資水平的差異。OECD國家小學教師的工資水平差異懸殊。如圖2所示,小學教師年均工資最高的是荷蘭,超過了7萬美金,而匈牙利、斯洛伐克共和國等歐洲中部國家的小學教師工資水平最低,年均不到3萬美金。教師絕對收入水平很大程度上受國家經濟發展程度水平的影響,經濟發展水平高的國家,教師的工資水平也會相對更高。用絕對工資水平進行跨國比較,在很大程度上反映的是經濟發展水平,而不是教師收入的全部內涵,因此需要對比相對工資水平。相對工資水平具體是小學教師工資相對于受過高等教育的全職工作者的工資水平。

圖2 OECD國家小學教師工資水平與相對工資

五、不同教師勞動力市場特征及形成邏輯

具體而言,OECD國家整體的小學教師相對工資水平是0.87,意味著小學教師工資相當于受過高等教育的全職工作者工資的87%。以OECD國家均值為參照,只有小部分國家的小學教師相對工資水平高出,最高的是立陶宛、葡萄牙、澳大利亞,相對工資水平大于1,說明教師的工資高于受過高等教育的全職工作者平均水平,其他還包括以色列、斯洛文尼亞、新西蘭。其中葡萄牙和立陶宛的教師絕對工資水平不高,低于OECD平均的教師工資水平,但是這兩個國家整體的工資水平也不高,用相對工資水平來衡量時,反映出小學教師在這兩個國家屬于經濟地位較高的職業。然而,對更多的國家而言,雖然其教師絕對工資水平在國家間橫向對比時呈現出了明顯的優勢,但是由于國家整體薪資水平高,在用相對工資水平進行對比時,優勢就不復存在,這類典型國家包括美國、挪威、奧地利、瑞典、荷蘭等。

本部分根據工作時間長短和工資水平高低將國家進行分組,并基于收入-閑暇效用函數模型和貨幣與非貨幣特征模型,探索個體和制度因素與勞動力市場的關系。

(一)基于工作時間和工資水平對教師勞動力市場的分類

考慮到國家經濟和整個國家工作時長的影響,本研究采用相對工作時長和相對工資水平作為分類的指標。具體而言,以OECD 國家均值作為參照,將樣本中OECD所有國家分為四類(圖3)。第一類是工作時間長工資水平高的勞動力市場,樣本中這一類國家數量不多,只有斯洛文尼亞和新西蘭。特別要說明的是,無論是工作時長還是工資水平,兩國都只是略高于OECD平均水平,“時間長工資高”的特征并不突出。第二類工作時間短工資水平高的勞動力市場類型,這一類國家只有三個,即以色列、葡萄牙和立陶宛。其中以色列的工資水平也幾乎與OECD均值持平,因而此類型中比較典型的是葡萄牙和立陶宛。但是葡萄牙和立陶宛的教師工資絕對水平低,這也意味著,這兩個國家整體薪資水平都不高。第三類是工作時間長工資水平低的國家,具有此類勞動力市場特征的國家數量眾多,除了英美兩國,還有三個北歐國家(挪威、丹麥和瑞典)、荷蘭和奧地利。最后一類是工作時間短工資水平低的教師勞動力市場,也包含了很多國家,如法國、捷克、匈牙利、意大利、斯洛伐克共和國等。

圖3 按照相對工作時長和相對工資水平對OCED國家的分類

總體而言,基于教師職業的工作時長和工資水平,可將OECD國家分為兩類,一類是工作時間長工資水平低,另一類是工作時間短工資水平低。這意味著,在以OECD國家為代表的先發經濟體,勞動力市場呈現出如下基本特征:首先,高工資水平的教師勞動力市場并不多見。無論是在英美和北歐等高度發達的國家,還是在發展水平相對滯后的中歐或拉丁美洲,教師屬于薪資水平較低的行業,經濟地位也較為有限。其次,在薪資水平普遍不高的情況下,不同國家的教師勞動力市場在工作時長方面呈現出高低的分殊。這種一致性和差異性,為進一步探索教師職業作為一個國家細分的勞動力市場的特征形成機制提供了窗口。

(二)教師勞動力市場特征形成的邏輯探析

前文的對比與分類明確呈現了教師勞動力工資水平普遍不高但工作時長分化的特點。本研究基于收入-閑暇效用函數模型從個人特征角度,基于貨幣與非貨幣特征模型從組織和制度層面,嘗試分析勞動力市場特征形成邏輯?？紤]到分析的有效性,相對工資高的兩類國家數量有限,分類不具有典型性,本部分只對相對工資位于圖3中參照線左邊相對工資低的15個國家展開分析。

首先,從個人特征層面討論,勞動者對收入和閑暇的偏好是否影響了教師勞動力市場的特征。具體來說,分析哪些勞動力進入了教師這樣的職業,主要從教師性別、教師資質兩個方面來對比。其次,從制度或組織層面討論,作為非貨幣報酬的工作時長,為何在同樣是低收入的教師勞動力市場呈現不同模式,進而分析宏觀教育體系的需求與教師勞動力市場的關系。用各個國家對教育培訓技能的需求與生師比兩個指標來進行對比。

具體而言,采用Mann-Whitney檢驗來對比“時間長工資低”和“時間短工資低”兩類國家,在教師行業女性比例、有資質的教師比例、對教育培訓技能的需求和生師比四個指標上的差異。由于最終納入對比的國家數量只有15個,有些指標沒有滿足參數檢驗的正態性要求,如:有資質的小學教師比(P<0.05),小學教師法定工作時長(P<0.1);還有一些指標沒能滿足方差齊性要求,如教育行業女性的比例(F= 1.907,P>0.1),生師比(F=0.043,P>0.1)。因此采用Mann-Whitney方法進行,檢驗的結果如表3所示。

表3 OECD“時間長工資低”國家和“時間短工資低”國家不同指標的Mann-Whitney差異檢驗

兩類國家在教師性別和教師資質方面有顯著差異,但是在對教育技能的需求和生師比兩個方面沒有明顯差異。在那些教師工作時間較長的國家中,教育行業女性比例明顯低于那些工作時間較短的國家。這表明,工作時間要求較為寬松的職業,更容易受到女性青睞。這種趨勢與先前的研究相符,在某些職業領域,女性更傾向于選擇更為靈活的工作時間。[17]這種現象可能受到多種因素的影響,包括社會文化觀念、家庭責任分配以及對工作生活平衡的追求。一些國家可能提供更靈活的工作時間安排,使得女性更容易在這些國家的教育行業中找到職業機會。然而,這也意味著她們需要在貨幣化報酬方面做出舍棄,因為一些工作時間更為靈活的職業可能無法提供與其他行業相媲美的收入水平。

在工作時間較長的國家,擁有教學資質的教師比例較高。教學資質是反映教師人力資本的重要指標,直接關系到教育質量和學生學習成果。這些國家對于教育方面的專業技能需求較高,雖然在這方面的數據并未呈現出顯著差異,但明顯地反映了在那些“時間長工資低”的國家,教師勞動力市場對于教學資質的門檻較高,但供應卻相對不足,從而形成了教師工作時間較長的普遍趨勢。這一觀察結果與目前美國中小學教師短缺的現象非常一致。在美國,教育體系面臨著日益嚴重的教師招聘難題,導致一些學區難以填補空缺,尤其是在特定學科(數學、科學)。[23]在“時間長工資低”的環境下,對于教師的教學能力和教學經驗的要求較高,但教師招聘卻面臨人員不足的現狀。擁有高水平教學資質的教師無疑對提升教育質量具有積極作用。然而,如果高門檻導致了教師短缺,可能會影響到學生的學習體驗和學術成果。

數據還顯示,在工作時間較短的國家,呈現出教師資質要求相對較低,對于專業技能的需求也不高的低競爭特征。這一模式的教師勞動力市場受到多種因素的共同影響,一方面可能是由于教育的低需求,國家面臨著較小規模的學生群體,導致對教育資源的需求較低,進而影響到對教師資質和專業技能的要求。另一種原因則可能意味著教育體系的低效率,教育機構注重滿足基本的教學需求,因此教師勞動力市場的性別特征、教育需求和教師勞動力的供需對教師勞動力市場起著關鍵性作用。

六、討論與啟示

通過對比主要發達國家的教師工資水平和工作時長,發現了教師勞動力市場普遍低薪資水平但工作時長分化的特征。教師勞動力的性別構成和人力資本方面的屬性與工作時長的差異密不可分。

首先,非貨幣性報酬是教師職業的重要特征。這不僅可以解釋在大多數國家,教師工資普遍都不高的原因,教師行業中女性在數量上有絕對優勢,也為教師激勵提供了新思路。個體在就業決策時不僅會考慮貨幣性報酬,還會考慮非貨幣報酬。在工作條件等非貨幣因素具有足夠的吸引力時,個人也會放棄部分工資收入而接受一個工作條件符合自己偏好的工作。這與以往的很多研究結論一致,工作時間因素對教師的職業行為有重要影響,能否有助于自己履行家庭的照料和陪伴責任是教師,尤其是女性教師,在流動時的重要考量方面。[24]

其次,教師勞動力市場具有明顯的雇主主導的特征。尤其是在公立教育體系,教育行政部門對行業的工資和工作條件具有決定性的影響。由此教師工資容易呈現出一種剛性,既不會隨著經濟周期大幅度變化,行業內部也不會有過大的差異。而工資剛性的特征會產生連帶的影響。有研究指出,勞動者是厭惡風險的,偏好在不同經濟周期都擁有相對穩定的實際工資,因此提供穩定工資的雇主就可以以相對較低的平均工資水平雇傭勞動者。促成雇主和勞動者達成一個隱性的合約,即工資不會隨著經濟周期而波動,但是工資水平不高。[25]公立體系的教師就正好滿足了勞動者的風險厭惡特征。

再次,對教師過高的準入技能要求可能會對教育體系產生負面影響。在競爭激烈的教師勞動市場中,要吸引高人力資本水平的人進入教師隊伍,需要提供比外部勞動力市場更有競爭力的薪資條件。但事實上,教師職業在大部分國家的工資水平并不高,難以吸引到高水平的人才進入,缺乏高水平教師的有效供給,將影響教學活動的開展,最終傷害學生的發展。因此Hanushek 和Rivkin在對美國的教師和教育質量分析后,指出提高教學質量的最佳方式是降低成為教師的門檻,例如對教師質量的認證需要將薪酬和職業晉升更緊密地與教師提高學生成績的能力聯系起來,[26]而不是在準入門檻上設置過高標準。

最后,對我國教師隊伍建設的啟示。一方面,要充分認識到,隨著人口和學生數量的減少,教師資源結構將會不斷調整,與教師工資水平相關的各項要素也會隨之發生變化。小班額、精細化的教學模式得以常見,因材施教的教學方式成為常態,教師在學生的社會和情感發展方面付出的時間會更多,教師工作強度與此前相比同樣會發生很大的變化。另一方面,教師的工作內容結構也將會得到不斷優化,大量的非教學性事務將會減少,教師負擔過重的情況得到緩解,這些都有利于降低教師的工作強度。因此,要將教師工資收入水平與教育高質量發展的要求緊密切合起來考慮,建立合理的教師工資保障機制。

但是,與高質量發展進程并行的還有政府財力下降和教育需求的萎縮,這對健全教師工資增長機制提出了更急迫的需求。工資是教師隊伍建設的首要保障。在過去的四十余年,我國的教育經費增長以規模擴張為基本動力,建立了比較完善的義務教育經費保障制度,[27]教師工資通過有法律保障的剛性掛鉤體制得到了穩定的保障。然而,在地方政府財政壓力增大、人口減少的背景下,隨著學齡人口規模的逐步縮減,教育的需求將陸續萎縮,[28]原有的教育經費投入增長合法性基礎受到挑戰。相應的,教師的工資水平會進一步對教師的需求和社會地位產生直接的影響。[29]在追求質量的階段,教師的工資和教師激勵應當更多地體現質量要素。借鑒OECD國家經驗,我國在教師隊伍激勵機制的設計中,除了考慮工資保障,還應更加關注教師個人和家庭以及工作時長等因素,重視非貨幣性的報酬。