減稅降費是否會增加地方政府債務風險?

申 亮 姚衛輝

(山東財經大學財政稅務學院，山東 濟南 250014)

一、引言與文獻回顧

2016-2020 年，全國新增的減稅降費累計達7.6 萬億元左右①國家稅務總局辦公廳.減稅降費促發展利企惠民添動能——“十三五”時期我國減稅降費成效綜述[EB/OL].http:/ /www.chinatax.gov.cn/chinatax/n810219/n810724/c5157596/content.html.，有力增強了市場信心和經濟增長后勁，有效降低企業成本負擔，促進企業提升創新能力。 但是，減稅降費政策也直接造成了財政減收，對未來財政尤其是地方財政的可持續性帶來了挑戰。 “十三五”期間，山東省累計新增減稅降費規模約5800 億元②“十三五”期間山東省累計新增減稅降費達5800 億[EB/OL].http:/ /www.sdxc.gov.cn/sdfb/xwfbfyr/202012/t20201223_11637674.htm.，而一般公共預算收入占GDP 比重從2016 年的9.97%降低至2020 年的8.97%，稅收收入占GDP 比重也由2016 年的7.17%下降至2020 年的6.51%。 山東省地方政府債務規模呈現持續擴張態勢，地方政府債務余額由2016 年的9444.4 億元上升至2020 年的16591.83 億元，債務余額占GDP 比重也由2016 年的16.07%連年增長至2020 年的22.69%，這意味著山東省地方政府債務負擔不斷加重，預期風險狀況不容樂觀。 規模過于龐大的地方債務會嚴重限制地方經濟良性發展，尤其在山東省經濟轉型發展的關鍵時期，持續膨脹的地方政府債務會阻礙經濟發展戰略的有效落實，給經濟發展和社會穩定埋下巨大隱患。

Kopczewska 等(2016)[1]評估了34 個歐洲國家不同類型稅收對政府債務的影響，發現預期稅收收入的增加會使得政府債務減少；Wen 等(2020)[2]基于美國50 個州的數據，發現對地方政府的稅收限制(稅率限制、稅收上限等)會增加政府的財政壓力，從而轉向其他收入來源，并產生更多債務。 但Babina 等(2021)[3]使用美國市政債券市場的數據評估了稅收政策對資產回報的影響，發現稅收優惠政策會使得債券持有者對債務風險更加敏感，使政府發債成本增加；Creedy 和Scobie(2017)[4]也發現減稅會致使政府違約風險增加，從而影響政府債務。 國內學者關于減稅降費的相關研究多集中于減稅降費對地方財政可持續性的影響，較少關注與地方債務的關系。 減稅降費政策會增加各級政府財政壓力，擴大地方財政赤字規模，從而對地方政府債務造成顯著影響(郭慶旺，2019[5]；葉青、陳銘，2019[6]；張斌，2019[7]；張學誕、李娜，2020[8]；尹李峰等，2021[9]；郭敏、宋寒凝，2020[10])。 也有學者認為，減稅降費會致使地方財政壓力增加，但并不意味著地方政府債務也會隨之變化。 黃春元和毛捷(2015)[11]基于轉移支付的視角，實證檢驗了財政狀況對地方政府債務的影響，結果表明財政困難并沒有引致地方債務快速膨脹，甚至會起到抑制地方債務規模的作用；甘行瓊和雷正(2022)[12]研究指出，減稅降費對不同地區財政收入的影響具有差異性，對于產業結構層次較高的地區，減稅降費并不會使地方政府財政收支狀況惡化(李明、龍小燕，2020)[13]。 張牧揚等(2022)[14]以城投債為切入點，發現增值稅稅率下調不僅沒有促進地方政府債務擴張，反而對其有抑制作用。

二、理論假說與研究設計

(一)理論假說

減稅降費作為積極財政政策的重要組成部分，實質是以政府減收換取企業效益和經濟發展，發行地方債務則是地方政府使用未來財政資金彌補財政赤字并調控經濟運行的財政行為?！柏斦Ｕ摗闭J為降低稅負、控制政府債務和保障財政支出水平這三大政策目標不可能同時發生。 實施減稅降費必然會對地方政府財政收入造成巨大沖擊，加劇財政壓力。 并且具有長期持久性的減稅降費，對財政狀況的影響也更加深遠，一般會對未來三四年的財政收入產生不利影響(郭慶旺，2019)[16]。 與此同時，隨著經濟社會發展，消費性支出和資本性支出等剛性財政支出規模不斷擴大，使得地方政府在短期內削減開支較為困難。 數據顯示，2010-2020 年山東省財政收支缺口逐年擴大，由2010 年的1395.6 億元上升至2020 年的4673.6 億元，使財政可持續性受到極大的挑戰。 而地方政府拓展其他財政收入的來源十分有限，在長期也難以為繼。 面對財政狀況的持續惡化，地方政府選擇發行債務獲得短期內的可用資金似乎更加有效。 基于此，本文提出假設H1。

H1:減稅降費會促使地方債務規模擴張，增加地方債務風險，并且這種負面影響具有持續性。

為防范債務風險及規范政府性債務管理，《關于進一步規范地方政府投融資平臺公司發行債券行為有關問題的通知》(發改辦財金〔2010〕2881 號)《關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43 號)等國家文件相繼出臺，山東省政府也出臺了《關于貫徹國發〔2014〕43 號文件加強政府性債務管理的實施意見》(魯政發〔2014〕23 號)。 上述文件對地方政府舉債進行了嚴格管控，將地方融資平臺的債務發行與地方政府綜合財力掛鉤，并提出“分級負責、誰借誰還、風險自擔”的原則，這也強化了地方政府預算資金的“隱性擔?！蹦芰?。 2014 年頒布的新《預算法》賦予了地方政府發債權，同時，國務院也通過建立地方政府債務風險評估和預警機制、應急處置機制以及責任追究制度對地方政府債務進行監督。 地方政府(特別是地級市政府)舉借債務受到上級政府的嚴格控制，在發行主體上，規定政府債券只能由省、自治區、直轄市政府統一發行；在舉債規模上，下級政府應在上級政府對其償還計劃、償還資金來源以及債務風險進行評估后，依照上級政府下達的限額舉借債務；在資金用途上，規定“只能用于公益性資本支出，不得用于經常性支出”。

減稅降費造成的財政減收可能會使地方政府的債務發行受到市場的約束增加，并且地級市政府面對財政狀況的惡化，償債壓力增加，對進一步舉債也會更加謹慎(黃春元、毛捷，2015)[11]。 減稅降費若能有效助推經濟增長，進而擴大有效稅基，使地方政府財政收入增加，彌補財政收支缺口，也會降低地方政府的舉債需求。 基于現有數據，并未發現減稅降費與地方政府債務的正向關聯，甚至隨著一般公共預算收入占GDP 比重的降低，地級市政府債務余額、城投債余額以及債務總額(政府債券余額+城投債余額)呈現下降趨勢。 結合上述理論推斷和相關性分析，提出假設H2。

H2:減稅降費會通過增加政府債務發行的難度以及擴大有效稅基降低地方政府舉債需求，從而抑制地方債務規模。

(二)研究假設

1.模型設定

為了檢驗當期減稅降費對地方政府債務規模的影響，本文設定如下基準實證模型:

鑒于減稅降費政策的影響可能具有滯后性，借鑒尹李峰等(2021)[9]的實證策略，本文引入滯后期減稅降費變量，構建如下回歸模型:

為確保估計結果的穩健性，同時考慮到地方政府債務規模具有動態延續性以及減稅降費政策影響的時滯性，本文基于式(1)將滯后期的地方政府債務規模和滯后期減稅降費變量引入到模型中，構建如下動態面板數據模型:

其中，i 表示城市，t 表示年份；debt 為被解釋變量，表示地方政府的債務規模；jsjf 為核心解釋變量，表示減稅降費指標；X 為控制變量，包括經濟發展水平、產業結構、固定資產投資占比、財政赤字、對外開放程度、人口密度；β、δ、φ、?和ω 為解釋變量的系數；μi和λt分別表示城市固定效應和年份固定效應，α 為模型的常數項，εi，t是隨機誤差項。

2.變量說明

(1)被解釋變量:地方政府債務規模，采用債務余額占GDP 的比重來表示。 具體的衡量指標有:城投債余額與GDP 之比，用debt1gdp 表示；地方政府債務余額與GDP 之比，用debt2gdp 表示；地方債務總額(地方政府債務余額+城投債余額)與GDP 之比，用debt3gdp 表示。 穩健性檢驗中使用城投債債券數量以及債務規模的對數值來衡量山東省各地級市債務規模的變化情況。 對于地方債務規模的統計口徑，本文將山東省各地級市債務總額分為地方政府債務和城投債兩類。 其中，2010-2013 年地方政府債務余額為2014 年底經清理甄別認定的地方政府負有償還責任的債務；2014-2020 年政府債務為山東省自發自還的一般債務與專項債務之和，經檢驗，兩者之和可以與政府負有償還責任的債務相匹配。 城投債余額(當年發行的城投債金額-當年到期城投債金額+上年城投債余額)為融資平臺公司的標準化債務。

(2)解釋變量:減稅降費指標(jsjf)。 參考郭慶旺(2019)[2]、陳小亮(2018)[17]的做法，本文選擇將一般公共預算收入占GDP 的比率作為衡量減稅降費落實效果的指標，比率越低說明減稅降費力度越大。

(3)控制變量:本文的控制變量X 包括:人均GDP(lnrjgdp)，采用當地GDP 與當地常住人口比率的對數值進行反映；產業結構(decyzj)，通過第二產業生產總值占GDP 的比重進行衡量；固定資產投資(gdzctz)，使用固定資產投資額占GDP 的比重進行衡量；財政赤字(czcz)，通過一般公共預算支出與一般公共預算收入之差占GDP 的比重進行反映；貿易開放度(dwkf)，使用地區當年進出口貿易總額與當年GDP 的比值進行度量；人口密度(lnrkmd)，采用地區常住人口與地區總面積比率的對數值進行衡量。

3.數據說明

結合“減稅降費”政策的實施情況和山東省地級市政府債務數據可得情況的考慮，本文選取2010-2020 年山東省16 個地級市的面板數據進行實證檢驗。 其中，2010-2013 年山東省各地級市政府債務數據不能直接獲得，需通過省級數據進行估算。 其中2010 年省級債務數據可由相關審計工作報告獲得，同時《山東省政府性債務審計結果》公布了2012 年底和2013 年6月底省級政府負有償還責任的債務余額，缺失2011 年底和2013 年下半年數據。 2011 年地方債務數據基于當年GDP 名義增長率進行估算，為得到2013 年的債務數據，假定2013 年6 月底至2014 年底山東省政府債務余額勻速增長，那么2013 年下半年的債務余額就為2014 年的一半。 為獲得各地級市政府債務數據，參考毛捷和黃春元(2018)[18]的做法，將當年省級政府債務余額按各市GDP 占比拆解到各地級市。 2014-2020 年的政府債務數據來源于山東省財政廳公布的預決算報告，城投債相關數據來源于Wind 數據庫，并剔除了部分城投債數據缺失的觀測值。 選擇以2010-2020 年作為樣本區間的原因:一是2010-2020 年的樣本區間包含了我國結構性減稅以來的全過程，二是官方未公布2010 年之前的地方債務數據。 其他變量的原始數據均來源于歷年《山東統計年鑒》，為了盡可能保證指標數據滿足正態分布及描述性統計特征，對相關數據進行取對數處理，主要變量說明及描述性統計如表1 所示。

表1 描述性統計

三、實證結果及分析

為了驗證減稅降費是否會增加地方政府債務風險，本文首先對當期靜態面板數據模型(1)進行固定效應檢驗，并對估計結果進行穩健性檢驗。 接下來，對式(2)進行回歸，以檢驗減稅降費對地方政府債務的長期影響效應。 之后，為確保檢驗結果的穩健性，使用系統GMM 對動態面板模型進行估計。 最后，通過分組回歸來檢驗減稅降費政策對不同經濟發展地區地方債務影響的異質性。

(一)當期回歸模型估計結果

1.基準回歸結果

利用式(1)實證檢驗當期山東省減稅降費對地方債務規模的影響。 Hausman 檢驗結果支持本文應建立固定效應模型。 基準回歸結果如表2 所示，從表中列(1)可以看出，減稅降費在5%的顯著性水平下對城投債規模產生抑制作用。 平均而言，一般公共預算收入占GDP 的比重每降低1 個百分點，城投債余額占GDP 比重下降0.98%。 表2 列(2)(3)考察了減稅降費對地方政府債券余額和地方債務總額的影響，可以發現核心解釋變量系數為正但不顯著，說明減稅降費力度加大并不會促使地方政府債券和地方債務總額規模膨脹。

表2 減稅降費對地方政府債務的當期回歸模型估計結果

2.穩健性檢驗

以下將通過替換被解釋變量及核心解釋變量和工具變量法的方式，對上述基準實證結果進行穩健性檢驗。

(1)替換變量。 首先，將城投債債券數量(lndebt1q)以及地方債務規模變量的對數值作為被解釋變量的替代變量，并采用面板固定效應模型進行回歸，由表3 中列(1)(2)可知，減稅降費政策力度越大，城投債債券數量及城投債規模越少，兩者均在1%或5%水平上顯著。 由表3列(3)(4)可知，減稅降費對地方政府債券和地方債務總額依舊沒有顯著影響。 其次，使用人均一般公共預算收入(rjyssr)作為主要解釋變量對上述實證結果進行穩健性檢驗。 回歸結果為表3 列(5)-(7)，可以發現，核心解釋變量的系數符號和顯著性與基準回歸一致。 此外，本文還使用了一般公共預算收入增速以及稅收收入增速及其下降率作為減稅降費的代理變量，回歸結果依舊是穩健的。

表3 減稅降費對地方政府債務的當期回歸模型穩健性檢驗(替換變量)

(2)處理內生性。 考慮到減稅降費變量與地方政府債務規模之間可能存在的內生性問題，本文選擇將解釋變量減稅降費的滯后項作為工具變量，該變量滿足與所替代的隨機變量存在較強的相關性且與殘差項無關的基本條件。 采用兩階段最小二乘法對模型重新進行回歸，工具變量回歸結果見表4，與基準回歸結果相似，核心解釋變量系數對城投債的影響依然顯著為正，而對政府債券和地方債務總額的影響為正且不顯著，進一步證實了減稅降費并不會導致地方政府債務規模持續膨脹。 由此說明上述實證結果是穩健的。

表4 減稅降費對地方政府債務的當期回歸模型穩健性檢驗(工具變量)

(二)滯后期回歸模型估計結果

利用式(2)實證檢驗山東省實施減稅降費對地方政府債務的長期影響。 分別將減稅降費變量的一期到四期滯后作為解釋變量，將地方債務總額變量作為被解釋變量，同時控制時間和城市層面的固定效應。 具體回歸結果由表5 可以看出，核心解釋變量滯后一期和二期的系數為正，滯后三期和滯后四期的系數為負，但均不顯著，說明從長期來看，山東省實施的減稅降費政策并沒有促使地方政府債務膨脹。

表5 減稅降費對地方政府債務的滯后期回歸模型估計結果

(三)動態面板模型估計結果

由于以前年份的地方政府債務余額可能會影響到當期或未來的地方政府債務規模，且減稅降費政策的影響可能具有一定的時滯性。 為確保估計結果的可靠性，本文將被解釋變量和核心解釋變量的一階滯后項引入模型，構建了動態面板模型(3)，使用系統GMM 法對模型進行估計。 同時，為保證系統GMM 估計的有效性，本文僅將式(3)的時間虛擬變量視為嚴格外生變量，解釋變量視為非嚴格外生變量。 由表6 可知，模型二階序列相關檢驗AR(2)的P 值大于0.1，說明模型不存在擾動項的序列自相關問題，Sargan 檢驗的P 值大于0.1，無法拒絕原假設，說明所有工具變量為外生，本文所選工具變量有效，回歸結果可信。

表6 動態面板模型估計結果

由表6 的回歸結果可知，在動態模型中，在考慮債務遞延的影響后，減稅降費對城投債的影響減弱。 對于政府債券和地方債務總額而言，減稅降費變量及其一階滯后項系數為正且不顯著，與上述實證結果相比，核心解釋變量減稅降費的估計系數以及顯著性均未發生較大變化，由此可知，上述實證結果是穩健的，進一步證實了不論是從短期還是長期來看，山東省的減稅降費政策并不會加重地方政府債務負擔。

(四)異質性分析

考慮到減稅降費可能對不同經濟發展水平地區地方債務的影響存在異質性。 本文將山東省16 個地級市樣本按2010-2020 年人均GDP 的均值劃分為高經濟發展地區和低經濟發展地區兩組，并進行分組回歸檢驗。 其中，高經濟發展地區包括東營市、青島市、威海市、煙臺市、淄博市、濟南市、日照市和濱州市8 個地級市，低經濟發展地區主要包括泰安市、濰坊市、濟寧市、德州市、棗莊市、聊城市、臨沂市以及菏澤市8 個地級市。 表7 中回歸結果表明，減稅降費對經濟發展水平較低地區的政府債務規模抑制作用更明顯，而對經濟發展水平較高的地區沒有顯著影響。 這可能是由于在經濟發展水平較低的地區，減稅降費對財政狀況的負面沖擊更明顯，削弱了地級市政府的償債能力以及對債務的“隱性擔?！蹦芰?，使得地方政府舉借債務更加困難。 此外，本文還考察了基于財政壓力和產業結構維度上的異質性，均未發現存在明顯的異質性效應。

表7 異質性檢驗結果

四、進一步分析:減稅降費為何沒有促使地方政府債務增加?

(一)地方政府的增收途徑

面對減稅降費帶來的財政收入下降，地方政府為維持財政收支平衡，必然會尋求其他增收途徑。 地方政府財力的主要來源是一般公共預算、政府性基金預算以及國有資本經營預算。在三本預算中，減稅降費主要影響的是一般公共預算收入，因此，地方政府只能通過增加政府性基金預算收入以及國有資本經營預算收入來緩解減稅降費帶來的財政收支矛盾。 雖然國有資本經營預算收入逐年增加，但收入規模仍然相對較小，在三本預算中的比重僅由2012 年的0.26%增長至2020 年的1.11%，其收入的增加對于彌補減稅降費帶來的一般公共預算收入的減少杯水車薪。 因此，地方政府更可能通過增加政府性基金預算收入應對財政收支困難。 山東省政府性基金預算收入占三本預算的比重由2015 年的34.89%上升至2020 年的52.01%，特別是國有土地使用權出讓收入由2015 年的2227 億元連年增長至2020 年的6650 億元，占政府性基金預算收入的比重從2015 年的74.72%逐年上升至2020 年的91.36%，占三本預算的比重也由2015 年的26.07%持續增長至2020 年的47.52%。 實證檢驗結果也驗證了這一觀點，表8 列(1)檢驗了減稅降費對土地財政依賴度(土地出讓金收入/一般公共預算收入×100%)的影響。 結果顯示，減稅降費力度每增加1 個百分點，土地財政依賴度增加8.78%。

表8 減稅降費對地方政府收入、支出以及有效稅基影響的實證結果

此外，為應對地方政府面臨的財政收支矛盾，中央也加大了對地方的均衡性轉移支付力度。 地方政府增收的主要途徑是獲取國有土地使用權出讓收入，土地出讓收入對于彌補減稅降費給地方帶來的財政缺口起到了重要作用，有效降低了地方政府的借債需求。

(二)地方政府的減支策略

地方政府除了尋求其他增收途徑外，也可以通過調整支出端策略來改善預算平衡狀況。當前山東省民生性等剛性支出規模不斷擴大，總的財政支出規模也是趨于擴大，因此難以削減支出的絕對規模，更可能通過控制財政支出的增長速度或調整財政支出結構來應對財政壓力。為驗證這一觀點，按照政府職能分類將財政支出劃分為民生保障支出(包括教育、文體傳媒、社保和就業、醫療衛生和住房保障)、行政管理支出(包括一般公共服務和公共安全)以及經濟建設支出(包括除民生保障和行政管理支出外的其他財政支出)三類，實證檢驗了減稅降費對山東省財政支出增速和支出結構的影響。 回歸結果如表7 列(2)-(5)所示，由列(2)可知，減稅降費力度的加大顯著抑制了地方財政支出的增長速度；由表7 列(3)-(5)回歸結果可知，減稅降費對地方政府財政支出結構產生了顯著影響。 具體來看，減稅降費增加了民生保障支出占比，顯著抑制了經濟建設支出比重，而對行政管理類支出的影響系數為負但不顯著。

綜上所述，為應對減稅降費帶來的財政壓力，地方政府雖面臨民生性等剛性支出增長，但短期內仍能通過控制財政支出的增長速度以及壓縮經濟建設支出彌補財政收支缺口，從而一定程度上削弱了地方政府債務對減稅降費的替代作用。

(三)有效稅基的中介效應

減稅降費有利于增強市場活力、刺激消費需求，進而擴大有效稅基，最終形成財政增收與經濟發展的良性循環(楊燦明，2017)[19]，從而減少地方政府舉借債務的需求，降低地方債務風險。 接下來，本節采用實際GDP 增速作為有效稅基的代理變量，利用逐步回歸法，對上述機制進行中介效應分析。 由第三部分實證結果可知，減稅降費在當期對地方債務規模變量中的城投債具有顯著抑制作用。 因此參考溫忠麟等(2014)[20]的研究，構建如下回歸方程:

回歸結果如表8 列(6)-(8)所示。 列(6)顯示，減稅降費指標對當期城投債規模有顯著的正向影響，說明減稅降費會抑制城投債膨脹；由列(7)可知，當期減稅降費變量系數顯著為負，說明當期減稅降費的實施擴大了有效稅基；列(8)為減稅降費變量與有效稅基共同對城投債規模的影響，可以發現減稅降費變量系數由列(6)顯著變為列(8)的不顯著，說明為完全中介效應。

五、結論與政策建議

研究結果表明:無論是從短期還是長期來看，都無法證實減稅降費會顯著導致地方政府債務規模擴張，甚至出現了減稅降費抑制地方債務規模膨脹的情況，且這種抑制效應在經濟發展水平較低的地區更加明顯，這一結論通過采取不同模型估計后依然是穩健的。 進一步分析發現，獲取土地出讓金等非稅收入、調整支出端策略以及有效稅基的中介效應使得地方政府在應對減稅降費帶來的財政壓力時，并沒有首選增發債務的方式。 基于上述結論，本文提出以下政策建議。

第一，培育建設高質量財源，保障財政健康發展。 大規模減稅降費的實施雖然沒有促使山東省地方債務規模擴張，但的確會加劇地方政府的財政收支矛盾，促使地方政府尋求其他不可持續的增收途徑(如獲取國有土地使用權出讓收入)來緩解財政困難，增加了地方財政潛在的脆弱性。 山東省應充分發揮自身數字工業基礎雄厚、腹地區位優勢明顯以及人口規模大等優勢，深入推進動能轉換，促進制造數字化引領制造高端化發展，大力扶持高新技術產業以及優勢產業發展，鞏固壯大優勢特色財源，培植穩定長遠稅源，提高稅源質量，降低土地財政依賴度，增強財政可持續性。

第二，優化財政支出結構，提升財政支出效率。 山東省減稅降費的實施顯著抑制了財政支出的增長速度，并且改變了財政支出結構，分類別來看，減稅降費對民生保障支出有正向促進作用，對經濟建設支出產生負向抑制作用，而對行政管理類支出影響不顯著。 為應對減稅降費給地方政府帶來的財政壓力，一方面山東省應在保障基本公共服務的前提下，嚴格落實“過緊日子”的要求，精簡政府機構，減少財政補貼和行政成本等行政管理類支出，提升財政支出效率，為經濟建設支出騰出空間。 另一方面要適度控制社會性支出，地方政府在做好“保民生”工作的同時，也需避免社會性支出的過快增長，兼顧經濟社會的長期發展，更好平衡短期和長期目標，為減稅降費創造新空間。

第三，強化制度保障，構建減稅降費長效機制。 中介效應分析發現，山東省的減稅降費政策在長期內未能明顯擴大有效稅基，不利于財政可持續。 山東省進一步實施減稅降費，一方面要抓好現有政策落地落實，強化組織保障和工作統籌，優化工作服務，同時針對減稅降費政策落實情況建立督查機制，確保政策執行不跑偏、不打折。 另一方面，要深挖地方減負潛力，結合實際研究出臺地方性減稅降費舉措，將政策目標聚焦創新發展、中小微企業發展以及創業就業等，切實發揮減稅降費“培根固源”的作用，確保政策紅利充分釋放。