人口流動中的縣域教育:變化與困境

郭叢斌 何 菲 胡禔臻

(1.北京大學 教育學院,北京 100871;2.浙江外國語學院 教育學院,杭州 310023)

一、問題提出

我國正在穩步進入人口流動時代,根據第五、六、七次人口普查結果,全國流動人口在2000年、2010年、2020年分別為1.21億人、2.21億人、3.76億人,20年間流動人口規模增加了3.1倍,目前相當于每四個人當中就有一個流動人口。從整體來講,全國人口向東部發達地區流動的趨勢依然明顯。2020年,東部地區、中部地區、西部地區和東北地區人口占全國人口的比重分別為39.93%、25.83%、27.12%、6.98%。與2010年相比,東部地區和西部地區人口所占比重分別上升2.15%和0.22%,而中部地區和東北地區人口所占全國人口比重分別下降了0.79%和1.20%。一方面,鄉村人口向城鎮聚集的現象非常普遍。我國2000年、2010年的鄉村人口分別為8.08億人、6.74億人,到了2020年,我國鄉村人口下降到了5.09億人(占全國人口的36.11%),越來越多的鄉村人脫離鄉村身份成為具有城鎮戶口的新移民。自從戶籍制度改革以來,戶籍人口城鎮化率由2012年的35.3%提高到2020年的45.4%,年均增加超過1.26個百分點。另一方面,縣域人口流動狀況出現新態勢?？h域人口跨縣流出人口規模迅速擴大,2010年縣域人口凈流出規模僅9361萬,2020年我國縣域人口凈流出規模突破1.5億;而縣域內流動人口規模盡管呈下降趨勢,但縣域內流動兒童(0～15歲人口)的規模持續擴大。[1]

鄉村人口流向城鎮的“虹吸效應”,以及二三線城市或縣城(1)本文提到的縣城,指縣人民政府駐地所在鎮區?！熬徒擎偦爆F象,對縣域教育造成沖擊與挑戰。在此人口流動的背景下,不同的縣市與鄉鎮經歷了怎么樣的教育變化?出現了哪些問題和挑戰?本研究調研了人口大量從鄉村流出到城鎮的出縣和人口大量流入的入縣(縣名均為化名),以考察兩個縣的教育變化與面臨的挑戰。

二、研究情境

學術研究中城鎮化發展具有兩種范式(2)“自然狀態城鎮化”指在城鎮化發展過程中人口、產業向城市聚集,城市生活方式、價值觀向農村擴散,表現為人口向城鎮轉移,第二、三產業向城鎮聚集等,以社會發展規律為主導;“行政主導下城鎮化”是指依靠政府行政力量推進城鎮化發展,以行政力量為主導?！匀粻顟B下的城鎮化和行政主導下的城鎮化。[2]其中,福建省出縣是福建省脫貧攻堅的典型縣,正在經歷鄉村人口流失、城鎮(3)本文談到的城鎮(城區、鎮區)、鄉村,專指在城鄉流動背景下的概念。人口聚集的人口流動過程,是自然狀態下城鎮化發展的典型;河北省入縣在國家宏觀政策與區域發展戰略實施背景下,經濟迅猛發展,正在經歷區域城鎮化一系列過程,是行政主導下城鎮化發展的典型。

出縣(市轄縣)位于福建省北部,下轄8鎮6鄉,205個行政村(社區),曾經是福建省23個貧困縣之一,在黨中央相關政策的大力扶持下,已于2018年脫貧摘帽,目前已經形成茶葉、硒鋅農產品、工業新材料、汽摩裝備、文旅康養五位一體的主導產業。出縣人口呈現出“人口外流+鎮區聚集”的流動方式。出縣2019年的常住人口為26萬多人,遷出人口5610人,遷入人口2056人,遷出人口是遷入人口的2.72倍。遷出人口主要流向省內的福州市、廈門市,以及廣東省、浙江省、上海市等外省市。在出縣內部,人們普遍從鄉村流向城鎮,近五年來,城鎮人口不斷增加,由41 926人增加到44 645人,而鄉村人口呈現急劇下降趨勢,由322 648人減少到220 531人,減幅將近三分之一。鄉村人口流向鎮區,也帶動了房地產的發展,鎮區商品房林立,房價也已經突破萬元。

入縣位于河北省北部,毗鄰北京市大興區,下轄9個鄉鎮、3個園區和419個行政村。隨著近年北京市經濟的發展,入縣憑借優越的地理位置和有關政策傾斜發生了翻天覆地的變化。在經濟發展方面,2002年的入縣是一個典型的農業縣,全縣年財政收入不足億元,在河北的135個縣中幾乎墊底。將近20年后的今天,入縣已經成為集聚航空航天等五大新興產業的新城。2019年,入縣生產總值達305億元,財政收入96.2億元,成為“全國投資潛力百強縣市”和“全國綠色發展百強縣市”。入縣呈現出“人口內流”的流動方式。入縣常住人口由2001年的39萬人躍升到2019年的52萬人,不到20年就增長了13萬人,增幅為33.3%。整個縣則像蓄水池一般,吸引了大量周邊外地人口。自北京實施疏解非首都核心功能政策以來,雄安新區、大興機場在蓬勃建設,入縣憑借其特殊的地理位置優勢,吸引了大量人口流入。不斷興建的新商場、新住房讓入縣看起來儼然一座繁華的新城市。然而,學校新建的數量及速度與房地產行業的崛起速度遠遠不匹配。

三、研究方法與過程

我們分別走訪了出縣的學校和教育局,以及入縣的學校、教育局和一所房地產股份有限公司,其中學校包括出縣11所(幼兒園1所、小學3所,中學6所,職業技術學校1所)、入縣10所(幼兒園2所、小學1所,九年一貫制學校1所,中學4所,職業技術學校2所)。(見表1)調研期間,首先,我們對各個學校校長、中層領導和一線教師進行了訪談,訪談采用正式訪談和非正式訪談,正式訪談在當地辦公室或會議室舉行,并在現場做筆記或錄音。訪談提綱主要包括學校層面和個人層面,學校層面詢問的是學?；厩闆r、面臨的問題及對未來學校發展的期望和建議;個人層面則包含工作基本內容、工作困難、個人未來發展等,具體包括學生發展(在校學生數、學生生源、畢業去向、質量監測)、教師專業化發展(教師人數構成、教師培訓、教師評聘)、經費使用、信息化建設等方面的內容。對教育局相關負責人進行了訪談,了解該縣教育基本情況、面臨問題及未來規劃等,具體包括學校布局規劃、教師聘任、經費使用等內容。對入縣房地產有限公司的新鎮區規劃負責人進行訪談,了解入縣發展歷史、新鎮區規劃和開發的基本情況等。然后,我們參觀了學校的教學樓、實訓樓、綜合樓、食堂、學生宿舍等場所,并進行現場拍照,邊參觀邊詢問帶領人基本情況。最后,我們主要收集了來自學校的學校簡介、政策文件、工作總結等實物資料,來自教育局的縣教育基本情況及相關數據、政策文件、近五年工作成果等實物資料,涉及人事股、財務股、教育股、職教辦、督導室、學前教育股等股室。

表1 調研基本情況

調研期間,調研小組每天根據當日現場筆記或錄音,簡要謄錄訪談摘要,并撰寫調研日記與反思。調研結束后10天之內,形成簡要調研報告。之后,我們主要對收集到的實物、調研日記、調研報告進行類屬分析。具體而言,在分析資料的過程中存在四種取向,一是從“基本情況—困境—未來規劃”的故事線對資料進行描述與解釋,主要分為縣域和學校兩個層面的故事線;二是將訪談記錄中重復的話語重點突出,在開放編碼的基礎上直接形成核心類屬;三是重點突出訪談中的本土概念;四是試圖在不同類屬之間尋找因果關系。

四、研究結果

(一)網格式聚集與消亡:學校布局的此消彼長

出縣的學校數量一直在下降(見表2),學校分布呈現的是鄉村學校逐漸減少、老鎮區密集分布、新鎮區零星聚集的此消彼長的網格式聚集局面。在鄉村,義務教育學校數量急劇減少。以小學為例,九年來出縣一共減少了49所小學(從2015年的81所減少到2023年的32所),其中48所是鄉村小學教學點。目前全縣只剩下13所鄉村教學點。我們調研的某村落小學教學點只有四個年級,一共20余名學生,4名教師(2名退休返聘教師、2名新入職不到1年教師)。這個教學點教學和住宿設施簡陋、多媒體教室缺乏專人維護、缺少校車通勤保障、教師流動性大。鎮區學校則是另一番蓬勃建設的景象,根據鎮區學齡人口預測結果,不同學段的在校生數在未來五年內均有所增加。(見表3)目前全縣共有各級各類學校79所,其中幼兒園29所(其中公辦園17所)、小學32所(其中鄉村教學點13個)、初中15所、高中階段學校3所。出縣計劃在未來五年新建、擴建多所鎮區學校,在老鎮區新建初中2所,在東部新鎮區新建幼兒園1所、小學1所,普通高中1所,新建職業中學與繼續教育城(將中等職業教育學校、縣委黨校、進修校、電大工作站及成人中專5所學校集中遷建于此)。

表2 學校數量變化

表3 鎮區各學段在校生數預測

入縣的學校數量在急劇增長(見表2),學校布局呈現的是中心老鎮區向周圍輻射、北部工業園區和南部功能拓展片區共同新建的網格式共同繁榮的聚集樣態。九年來,入縣的學校數量,從幼兒園到高中都有不同程度的增加,幼兒園從75所增加為156所,小學從76所增加到90所,初中從16所增加到18所,高中增加了1所。具體而言,鄉村學校數量幾乎沒有變化,增加的學校數量幾乎全部集中在鎮區。學校地理位置越趨近鎮區,就越缺學位,校園就越擁擠。我們調研的鎮區某中學的操場無法滿足所有學生同時進行體育鍛煉,只能采取低年級外圈跑步、高年級內圈做廣播體操的“解決辦法”?！笆奈濉逼陂g入縣已經在鎮區新建了12所學校,新增學位2萬余個,但是新增學校和學位的速度仍然無法完全滿足人口向鎮區聚集的速度。新移民現象未來還會持續,入縣常住人口預計2035年會突破70萬人。隨著常住人口的增加,入縣中小學學齡人口也會相應增加,其中小學學齡人口增長最多,2028年小學學齡人口預估會比2024年增加近1萬人。(見表3)入縣正在積極擴建,對學校而言,計劃2030年之前擴建學校12所,遷建學校1所,改建學校1所,新建學校14所。

(二)候鳥式移動與縣城新移民:兩類學生的常態

出縣的鄉村留守兒童上學常態是候鳥式移動,即學生通常以周或月為周期,在鄉村老家和學校之間穿梭。出縣目前有鄉村留守兒童3960人,占全縣在校生的13.26%。他們幾乎都缺乏父母陪伴與教育,有的是父母流動到附近經濟發達的省市務工,常年不在老家;有的是母親出逃或改嫁到其他鄉鎮,撇下原有家庭;有的父母沒能力離開鄉村,但疏于對子女的管教。交通扶貧(4)根據交通部發布的《“十三五”交通扶貧規劃》,到2020年,貧困地區國家高速公路主線基本貫通,具備條件的縣城通二級及以上公路,鄉鎮、建制村通硬化路、通客車,全面建成“外通內聯、通村暢鄉、班車到村、安全便捷”的交通運輸網絡。是候鳥式移動的便利前提。出縣是山區縣,在過去縣與鄉、鄉與村之間交通不便且路途遙遠。如今出縣的公路實現村村通,某鄉在2020年通了三級公路,原本到縣城2個多小時的車程,如今縮短為50分鐘。寄宿制學?；蛐Ｍ庾夥孔尯蝤B式移動成為可能。在出縣,目前建成了鄉村初中及中心小學寄宿制學校20所,總面積達3.6萬平方米,基本實現了各鄉鎮全覆蓋。寄宿制學校為留守兒童和貧困學生提供了生活保障,免費三餐,并實現宿舍“拎包入住”(5)寄宿制學校免費給每名入住學生配備一套被褥、餐具等日常生活用品,并包含“五個有”,即宿舍樓有開水房、洗衣房、洗澡房、活動室、親情室。。出縣也為貧困家庭學生進行建檔立卡式的教育扶貧,五年來縣級財政教育扶貧補助金撥付1300多萬元,惠及貧困學生18 050多人次。此外,家庭經濟條件好一些的留守兒童,會跟著爺爺奶奶或外公外婆在鎮區學校周圍租房,周末或節假日回鄉村老家。鄉村留守兒童往往缺乏良好的學習習慣,容易出現學習注意力不集中、不愿意認真學習、貪圖安逸等問題,嚴重的情況下會出現自閉、抑郁等心理問題。按照一位校長的說法,他把這類學生形容成“窮人的富二代”,在學期間不愿意學習,畢業后也不愿意工作,寧愿在家做啃老族。這些問題的背后都是原生家庭的影響。鄉村留守兒童的家長,大多貧困,有的殘疾、有的患有精神病、有的家暴、有的持有“讀書無用、成年賺錢”的觀念,有的離家出走再也不回。這類學生一直處于兩類矛盾場景的切換中,一面是如花似錦的學校教育,另一面是滿目瘡痍的家庭教育。

與出縣人口流出不同,入縣則是大量人口涌入,隨遷子女正在成為縣城新移民。目前入縣義務教育階段共有15 736名隨遷子女,占義務教育階段在校生總數的19.9%。入縣經濟快速發展,生產總值從2009年的52億元快速增長到2019年的305億元,十年間增長了4.9倍。入縣從財政窮縣一躍成為全國科技創新百強縣。憑借地理位置優勢與政策紅利,外來人口紛紛在入縣立足,以買房投資或長期工作的形式在當地落戶安家。在入縣,縣教育局建立了外來人口入學管控機制,明確了三類隨遷子女(6)第一類學生的監護人在學校招生范圍內有房產,且在入縣務工或經商;第二類學生是監護人在學校招生范圍內有房產,但未在入縣務工或經商;第三類學生是監護人在入縣無房產、在學校招生范圍內租房居住,且在入縣務工或經商。的入學條件,保障了隨遷子女在本縣入學的權利。事實上,在入縣落戶的條件很寬松,“有合法穩定住所(含租賃)的,本人及直系親屬可以申請落戶”。根據2019年底發布的《關于進一步簡化高校畢業生落戶手續的實施辦法(試行)》,高校畢業生只要具備中專及以上學歷,就有資格在入縣落戶。于是,外來人口的子女匯聚在入縣縣城,以本地戶籍適齡兒童的身份或隨遷子女的身份,就讀縣城的學校。入縣逐漸成為各地務工人員除首都之外的備選城市。以我們調研的入縣一中為例,部分隨遷子女的初中是在北京度過的,但因北京高考戶籍地有限制,他們無法繼續在北京就讀高中,但他們也沒有回老家,而是選擇了離北京不遠、發展迅猛的入縣。此外,入縣匯聚了生物醫藥、航空航天、新能源新材料等技術密集型產業,產業的發展需要高層次人才,為保障高層次人才子女的教育,入縣也引入了優質教育資源。近10年建立了數所北京優質學校的分校,入縣高新產業園區員工的子女跟隨父母就讀于園區周邊學校。

(三)編制與晉升:教師心中長存的擔憂

2014年,中央編辦、教育部、財政部發布了《關于統一城鄉中小學教職工編制標準的通知》,編制核定的原則是“嚴格控制編制總量,確保核定后的中小學教職工編制不突破現有編制總量”。在此基礎上“將縣鎮、農村中小學教職工編制標準統一到城市標準,即高中教職工與學生比為1∶12.5、初中為1∶13.5、小學為1∶19”。出縣和入縣的縣編辦以此為依據在當年核算了教師編制,(7)一般而言,公立學校教師屬于事業編制人員,其經費一般由國家事業費開支。因編制數量國家統一統籌,縣級政府統一管理,學校無法自行招聘具有事業編制的人員。但教師編制未能適應各地生源變化的新常態,未能及時動態調整教師編制數量。在此背景下,缺編制是我們調研中普遍反映的問題,不管是在人口逐漸流出的出縣,還是人口大量涌入的入縣。

出縣缺編制的現象主要指的是總體不缺編制,但在主觀感受上和政策要求上都缺教師。全縣教師編制總量并不缺乏,近10年來小學到高中的師生比一直高于小學1∶19、初中1∶13.5、高中1∶12.5的政策標準。除此之外,鎮區之外的鄉鎮學校,師生比都大于1∶11,有的鄉村學校甚至出現師生比大于1∶2的現象,即2名學生就配備了1名教師。但是調研中普遍反映缺教師。一方面,缺教師主要表現為一種主觀感受,教師數量連年下降的速度大于學生數量減少的速度,生師比越來越高,由此造成教師越來越少的錯覺。以小學為例,2010年以來,小學專任教師數從1358人下降到了948人,降幅為30.2%;小學在校生數從14 847人下降到了12 960人,降幅為12.7%。雖然生師數量都在下降,但生師比從2010年的10.9上漲到2019年的13.7。(見表4)具體而言,教師流失的原因包括:第一,老教師退休的數量大于新教師招聘的數量,要么是無人報名,要么是縣政府沒有給學校分配指標,出縣某小學教師提到自己所在學校曾有10年時間沒有新進任何教師。第二,鄉村教師流回縣鎮,他們通常在入職一年后參加“進城”考試,紛紛回縣鎮教書;而縣鎮優秀教師又出現“孔雀東南飛”的現象,去到經濟更發達的市縣教書。另一方面,缺教師表現為政策上的不達標,主要包括:學前教育生師比暫未達標,公辦幼兒園教職工與幼兒比未能落實省級1∶7的標準;中小學學科教師配置不平衡,中小學體育、藝術等學科專任教師、心理健康和校醫配備不足;高中因新高考政策學生選課供求不平衡,導致學科教師富余與短缺同時出現的情況;中職學?！半p師型”教師占比偏低,尚未達到“雙師型”教師占專業課教師總數的75%的政策標準。

表4 2010—2019年出縣和入縣的普通小學專任教師數

入縣則是教師大量缺編,但總體不缺教師。入縣中小學教師編制為3742個,2006年至今編制數未發生過變化。但常住人口劇增,每年新增的學校和學位,形成較大的教師招聘缺口。在無法解決新教師編制的情況下,入縣探索出“公開招聘聘任制合同教師,委托勞務派遣服務公司統一管理”的新教師補充機制,從2017年開始招聘合同制教師(無編制教師),從2018—2020年分別招聘編外教師800人、773人、747人。從表4可以看出,入縣的普通小學專任教師數從2018年開始有了快速增長。目前,入縣擁有2600多名聘用合同制教師?！安环€定”是這群教師的關鍵詞。他們通常簽約3年,雖然與正式編制教師同工同酬,但是編外教師職業晉升和發展能否長期與編制教師一致,仍然是個未知數。根據入縣的教育發展勢頭,擴充編外教師的需求在未來幾年還將持續,三年一簽的編外教師不得不面臨“教師職業與編制難以兼得”的艱難選擇,通常面臨三種情況,本縣教師崗位但沒有編制、有編制的教師崗位但是在其他縣市、本縣有編制的崗位但不是教師職業。如果與原學校續簽聘用合同,又回到了“時刻擔心職業未來”的循環;如果考取其他縣市的編制教師崗位,意味著離開自己熟悉的地方,有的還面臨舉家搬遷;而本縣非教師崗位,對熱愛教師職業的編外教師來說,又顯得缺乏吸引力。

由于出縣總體上并不是缺編制,教師更關注的是職業晉升問題。教師能否得以晉升,除了滿足基本教學條件外,還受兩個因素影響。第一,受職稱指標數量的限制。與編制一樣,職稱指標數量也是被嚴格控制的。即使教師們達到了職稱評審要求被評為某一級職稱,但是沒有相應指標也就不能聘用,出現了“評聘分離”的現象。不能聘用也意味著工資無法上漲。訪談中有的中級教師已經滿足高級職稱的條件10多年,但一直在等職稱指標導致無法晉升,遭遇職業發展瓶頸。第二,受“排隊”影響,“退一”才能“進一”,也就是說,唯有高一級職稱的教師退休或晉級,那下一級職稱的人員才有機會晉級。第三,雖然“以縣為主”的管理體制增加了縣級政府配置教育資源的自主權和靈活性,但也容易催生縣級政府“壓指標”的現象。

五、研究結論與討論

(一)人口流動中的縣域教育之顯性變化

在中國城鎮化發展過程中,人口遷移是城鎮化的核心,而人口的遷移必然會帶來流動人口子女的教育問題。流動人口子女教育面臨的問題,一方面是留守兒童由于父母教育的缺失和學校教育的管理失控等多種原因,使他們在學習成績、認知能力、非認知能力和心理等方面的成長障礙長期存在。[3-4]秦敏等人利用2013年中國教育追蹤調查數據研究發現,農村留守兒童與非留守兒童的差異主要在于身心健康,其中女性留守兒童的心理健康表現更差。[5]郝明松基于兩期的中國教育追蹤調查數據分析發現,留守兒童,特別是僅母親外出的留守兒童的認知能力和學習成績都低于非留守兒童。[6]周金燕對全國六省的中小學生調查,研究發現雙親外出的留守兒童在非認知能力發展方面處于困境。[7]另一方面是隨遷子女在心理健康、入學機會和學習花費等方面的問題日益突出。[8]其中,有學者對江西省7所隨遷子女較多的學校展開學生調查,發現隨遷子女的心理健康水平顯著低于非隨遷子女。[9]余暉對北京和上海的十個區縣進行調研,表明盡管政府對一線城市隨遷子女教育政策不斷優化,隨遷子女在受教育機會獲得上仍然處于弱勢。[10]周麗萍等人基于中國教育追蹤調查數據和實地調研結果發現,在同一區縣內隨遷子女的生均教育財政撥款明顯偏低,家庭教育支出顯著更高,甚至超出了農民工家庭的平均支付能力。[11]綜觀已有文獻對流動人口子女教育問題的研究,學者多數立足于全國或區域發展的宏觀角度,探討隨遷子女與留守兒童的教育問題。[12-13]事實上,流動的人口大多源自于農村,根據第七次人口普查數據計算,2020年由農村總流出人口占全部流動人口的76.3%。[14]縣級行政單位作為統籌農村發展重要場域,縣域教育更是在實施鄉村振興、統籌城鄉發展過程中發揮不可或缺的作用,卻少有文獻從縣域的視角探討人口流動對教育發展的影響。盡管有少數文獻探討了人口流動下中縣域教育發展面臨的困境,但也僅考慮了農村向城鎮流動這單一的流動形式。[15]而本研究中人口流動涵蓋鄉、鎮和縣,包括人口外流、人口內流、鄉村流向城鎮等多樣形態的人口流動形式,城鄉不再單一呈現二元對立的發展態勢,而是快速向城市看齊,實現“在地城鎮化”。

本研究選取了極具代表性的出縣和入縣,從微觀視角論述了人口流動中縣域教育發展變化。其中,出縣呈現出“人口外流+鎮區聚集”的流動方式,這造就了出縣的學校數量在鄉村與鎮區之間“此消彼長”,造成鎮區擠、鄉村弱的教育困境:鎮區學位不足,鄉村學校冷清;鎮區學校不斷擴建新建,鄉村學校要么自然消亡、要么撤點并校、要么實現“一個都不能少”的最后堅守。出縣內留守兒童和隨遷子女現象成為常態,隔代教養、單親家庭容易造成留守兒童心理問題,心理咨詢室的建立和心理咨詢教師的招聘開始成為出縣的教育投入;隨遷子女或以家長在鎮區買房的方式舉家搬遷,或以租房的方式實現“周中就讀—周末回鄉”的候鳥式移動。入縣作為人口流動背景下另一類縣域發展的典型代表,呈現出“人口內流”的流動方式,學校數量在鄉村與鎮區之間“共同繁榮”,鄉村學校沒有增加但學生人數逐年增加,鎮區學校不斷開設分校,學生人數暴增。入縣外來人口子女與出縣的隨遷子女不同,由于入縣受國家發展戰略和宏觀政策的影響,集聚了多種知識密集型產業,入縣政府為引進高層次人才,新建了多所北京優秀學校的分校,給高層次人才子女提供了優質教育。還有部分匯聚在入縣的學生,則是因為受戶籍限制,無法繼續在北京完成學業,憑借政策紅利與地理優勢發展的入縣則成為他們家長不二的選擇。入縣的流動人口實則是入縣的新移民,其子女并沒有教育花費高、學習適應難等隨遷子女常見的教育問題。

(二)人口流動中的縣域教育之困境根源

出縣與入縣的教育在學校布局、學生發展方面面臨的境況截然不同,但卻具有相同教育困境——師資配置問題。出縣有的農村學校教師離開了原來的學校,以考回縣城、流向經濟發達城市等方式實現流動;大多數留下來的教師面臨著缺乏新同事、老教師退休、自己晉升渺茫的職業發展問題;鄉村學校實在缺人,又不得不鼓勵退休教師繼續留任。入縣伴隨著人口的大量涌入、新學校的快速建成,新教師的需求不斷增加。新編制卻無法與新教師崗位配套供應,教育局只好以聘用合同制的編外教師形式招聘。招聘編外教師在一定程度上解決了入縣當下教師緊缺的境況,但編外教師的職業認同感低、職業壓力更大、職業地位不穩定等問題,[16]也必將會對教學質量產生一定影響[17]。

人口流動帶來的縣域教育困境,歸根到底是教師問題。教師準備、招聘和留任是解決諸多教育問題的關鍵,是探索和解決鄉村教育問題的抓手。[18]面對人口流動而出現的縣域教育生源變化,新建與擴建學校是相對快速和簡單的應對方式,但教師配備就顯得滯后。第一,教師的調配速度趕不上人口流動的速度?？h城虹吸效應大量吸走的是學生,教師并沒有大規模實現流動。調查中發現出縣作為福建省貧困縣,鄉村教師具有更高的生活補貼,同時出縣便捷的交通也為鄉村教師的工作往返提供了便利,這導致年齡較大已獲得一定職稱的鄉村教師更愿意在鄉村學校執教,直至退休。此外,鄉村學校學生數量少,但要保障各學科教師齊全。于是容易出現鄉村學校教師超額、鎮區學校教師缺額的問題。(8)根據相關政策,學前教育師生比1∶15、小學師生比1∶19、初中1∶13.5、普通高中1∶12.5,職業中專學校的“雙師型”教師要占專業課教師總數的75%。第二,教師補充的速度趕不上學校新建的速度。為了應對不斷增加的鎮區學生,縣政府和教育局忙著擴建與新建學校。新樓房建成的速度很快,但教師人手不足是長期難以解決的問題。這其中牽涉到錯綜復雜的關系,縣政府和教育局提倡集團化辦學,其實是將新建立的校區托管給已有學校的領導班子,先招生,教師再進一步想辦法。面對大量涌入的學生,縣政府能劃撥的新教師編制也是杯水車薪,于是編外教師制度開始實行,但編外教師制度又會引發連續的教育問題。第三,教師需求滿足的速度趕不上社會變化的速度。人口流動導致出現農村留守兒童現象,他們因隔代教養、單親家庭、父母面對面關愛缺失等因素產生心理問題,根據2019年度《中國留守兒童心靈狀況白皮書》,留守兒童遭受精神暴力的發生率為91.3%,軀體暴力的發生率為65.1%。于是,心理輔導教師和音樂、體育、美術教師的需求與日俱增,但沒能得到及時補充。