我國鄉村教師政策執行主體的行為評價及其改善

王 鋼,蔣亦華

(1.淮陰師范學院 教師教育協同創新研究中心,江蘇 淮安 223300; 2.中國礦業大學 公共管理學院,江蘇 徐州 221116)

鄉村教師是實現鄉村教育振興的核心力量,為此國家和地方層面出臺多項鄉村教師政策。鄉村教師政策的有效實施依賴于政策執行主體。本文所言之鄉村教師政策執行主體,具體指向“對新世紀我國鄉村教師政策實施的進程和效果有顯著影響,能將政策目標、內容、舉措等轉化為實際行動的人”。

1 問題的提出

對鄉村教師政策執行主體的現實行為進行相對客觀評價,需要探討主體行為改善的方法和具體路徑。鄉村教師政策的有效性依賴于政策的實施,而實施的關鍵則在于政策執行主體,因此需要對鄉村教師政策執行主體的行為作出合理評價。新中國成立以后很長一段時間內,由于客觀與主觀因素的制約,特別是城市優先的國家發展戰略,導致鄉村教育一直處于基礎教育的相對薄弱部分。進入新世紀后,隨著教育公平和鄉村振興的持續提出,鄉村教師隊伍建設問題引起了社會廣泛關注。在上述特定背景下,中央政府借鑒一些發達與發展中國家的共性做法,并結合當今中國教育發展實際,持續、密切出臺了一系列鄉村教師政策文本。不同學者對這些政策文本作出了不同類型劃分[1][2],筆者則依據文本內容是部分涉及還是完全聚焦鄉村教師隊伍建設,將所有政策劃分為關聯性政策與完全性政策[3]。

就現實來看,我國鄉村教師政策落實不到位、遲到位現象較為普遍,主要原因是政府沒有強化鄉村教師政策的落實督查,沒有建立政策執行的問責機制。鄉村教師政策的執行問題在其他研究者成果中亦有體現,這種體現可能僅僅停留于現實情境的分析,亦可能以此為基礎,進一步尋求解決問題的辦法。如鄧亮等認為,不同群體行為邏輯的相互作用和影響,造成了鄉村教師政策執行的現實困境[4]。解光穆等認為,由于我國各地經濟發展、教育水平存在差異,因此鄉村教師政策的精準落地需要從收入待遇提高、專業能力發展、現實補充與未來培養等三個方面細化優化,通過明晰并設法解決不同政策所面對的突出問題,確保鄉村教師安心、舒心、用心、精心從教[5]。還有學者指出地方政府在政策執行中的偏差阻礙了鄉村教師的實際獲得感[6],因此需要加強對政策工具執行效率的評估以及不同政策之間的融合[7],對《鄉村教師支持計劃(2015—2020)》落實的成效和存在問題進行總結。

綜觀國內學界既有的成果可以發現,國內鄉村教師政策研究盡管已觸及如何提高政策執行效果,少數成果表現出明顯的學術價值或操作意義,但總體來看,并未成為獨立的、相對成熟的研究領域。我國鄉村教師政策執行的研究缺失,不僅表現為重視程度不夠,還涉及認知問題。所謂認知,指研究者們所提出的政策執行建議,往往基于個體主觀性判斷,或基于某種特定的理論,或基于較小范圍與樣本數的實證研究,由此必然帶來相關建議的局限。事實上,我國鄉村教師政策執行過程中的問題涉及活動范疇、體制范疇、機制范疇、觀念范疇等方面[8],這種變異與偏差的形成原因固然可以列舉很多,且往往與范疇有關,但最終必須回歸至政策執行的資源、環境以及執行者層面。從執行者觀之,新世紀我國鄉村教師政策執行主體的構成如何,應然關系是什么,如何相對科學評價現實主體的行為,如何對不同主體的行為進行重構,上述一系列重要命題,在現有的研究中并未得到明晰與深度回應,本文將在此基礎上做出分析解釋。

2 我國鄉村教師政策執行主體的構成分析

鄉村教師政策執行主體的構成分析,應避免兩種思路。一是主觀式認定,即“我”認為是什么即是什么,二是平移式認定,即由學界公共政策或教育政策執行主體的厘定引申出鄉村教師政策執行主體。前者臆想色彩強烈,因缺乏足夠的梳理或論證而難以服眾。后者不但要求既有的理論積淀相對豐厚,且就相關判斷已達成共識,還涉及一般與特殊、共性與個性的關系理解。理想狀態的鄉村教師政策執行過程,是政策目標漸致實現、政策舉措漸致落實的過程,從目標與舉措分析執行主體構成,不但反映了“執行”的本真意義,有利于達成共識,而且為進一步分析執行主體的問題行為、尋求解決問題路徑提供了可靠視角?，F階段我國鄉村教師政策執行主體是一個多元、涉及縱向與橫向關系的復雜結構,不同主體的身份有單一與復合之分,有的主體僅為鄉村教師政策的執行者,有的則兼具制定主體、執行主體、評價主體等多重角色屬性。

一是政府部門。鄉村教師隊伍建設隸屬于公共服務范疇,而公共服務是現代政府的基本職能,使得政府部門在鄉村教師政策執行過程中占據重要主體地位。作為新世紀我國鄉村教師政策執行主體的政府,既包括中央政府,還包括地方政府。這里所言之地方政府,并不涵蓋鄉鎮,僅涉及省、市、縣三級,而中央政府,不僅指向最高國家行政機關,還隱喻與地方政府的關系變遷。傳統計劃經濟時期,中央與地方之間主要表現為控制與被控制關系,中央政府掌控幾乎所有社會資源的支配權,地方政府的權力構成及其大小,通常由權威者意志或政策導向決定。改革開放特別是黨的十八大以來,中央以漸進方式賦予地方立法、財稅、人事等權力,試圖通過制度設計擺脫“一放就亂、一收就死”的怪圈,實現中央與地方的高效合作和互動,這時的地方政府特別是縣級政府,客觀上已成為我國鄉村教師政策落實的“最后一公里”。

二是實施教師教育的高校。傳統師范教育由三級體制向二級體制過渡,導致高校已成為我國教師職前培養和職后培訓的主要力量。這里所言之高校,包含所有師范類院校和相關非師范院校。所謂師范類院校,指校名中含有“師范”二字并保留若干師范專業的高校。所謂非師范院校,從特定角度看即為《〈教師資格條例〉實施辦法》的產物,其客觀與普遍存在,意味著我國具有開放特點的、混合型的教師教育體制已經形成。目前,我國承擔教師教育的高校中,非師范院校已約占70%,其師范生人數占師范生總數已近50%。

三是鄉村學校。學校是教師生存和發展的主要場域,其辦學底蘊、環境布置、制度設計、管理理念與方式等,對教師的職業信念、行為習慣有直接或間接的影響。我國鄉村學校的構成較為復雜,不但有東部、中部、西部以及近郊、遠郊、偏僻等不同區域之分,還涉及寄宿制與非寄宿制等不同類型,又分為高中、初中、小學以及中心校、村小、教學點等不同層級。進入21世紀以來,為優化教育資源配置,國家曾進行鄉村義務教育學校布局調整,這種調整由于在實際操作時以追求規模效應、降低財政壓力為主要動力,導致鄉村學校數量短時間內呈急劇下降態勢,如2000年我國鄉村高中、初中、小學、教學點分別為2 629所、41 942所、440 284所、157 519所,到2016年則為553所、16 171所、106 403所、86 800所。

四是鄉村教師?？茖右饬x的鄉村教師政策執行,是一個自上而下的過程,這一過程由于存在于教師的日常生活,且往往以個體的理解與反應為衡量尺度,因此,其最小實踐單位并非鄉村學校,而是鄉村教師。目前,我國鄉村教師數量近300萬,占教師總量的四分之一左右。所有鄉村教師中,還有一定數量的代課教師存在,即便是在編教師,有的來源于民辦轉公辦,缺乏系統的理論積淀,有的從教時間較短,實踐積累不多。

3 鄉村教師政策執行主體的問題行為分析

分析鄉村教師政策執行主體的行為必須避免隨意性與主觀性,要回答應然意義或理想狀態的執行主體是什么,即明晰主體行為評價的參照系選擇。這種明晰,應以理性、整體為思維特點,以致力于形成共識為目標,具體應圍繞履責和協同進行兩方面作出闡釋。

所謂履責,不但涉及對責任內涵的認知,還涉及情感與態度、水平與能力。前者是履責的前提,意味著責任不僅指向分內之事,還包含對不履行義務結果的承擔。后者是履責的條件,集中表現為德性與能力相統一的實踐智慧。強調實踐智慧,不僅因為現實中的鄉村教師政策執行面臨許多“首次”,無法進行復制或模仿,而且有其豐富的理論淵源。教育政策執行是一定的意義建構過程[9],既受外部環境的影響,還受著各種偶發事件的影響[10]。以履責作為理想主體的關鍵詞,基于兩個因素。首先,履責已成為當今中國出現頻次較高、幾乎涉及所有領域的詞匯,成為對組織和個人實施評價的核心指標,強調履責無疑反映了現代社會發展的普遍性訴求。其次,現實中的每類主體,都擁有與鄉村教師隊伍建設密切相關的權力,其中政府權力來自社會成員共同達成的契約,實施教師教育的高校、鄉村學校、鄉村教師的權力來自政府通過法律、政策等形式的讓渡。根據權責一致原則,權力應與所承擔的責任相適應,不能只承擔責任而不予以授權,也不能擁有權力而不履行責任。

所謂協同,最初來自于古希臘語,與和諧、同步、合作等意思相近。20世紀70年代以后,隨著協同理論的發展和多領域推介,協同被賦予豐富的內涵,不但涉及人與人之間,還涉及不同應用系統之間、不同數據資源之間、不同情景之間。其中人與人之間的協同,指向主體的關系范疇,強調的是主體之間的協商、互助、合作及其程度,其本質是對矛盾、沖突、疏離等傳統主體關系的一種反思與重構。以協同作為執行主體的另一個關鍵詞,與協同理論、過程理論密切相關。協同論視域的鄉村教師政策執行,是一個完整的系統,子系統之間是否存在非線性相互作用,是判斷協同理論適用性和解釋力的關鍵因素之一。過程論視域的鄉村教師政策執行,其主體并非平面化的并列存在,而是以交互、疊加、生態等為特征的“主體間性”。

履責者與協同者既相對獨立,有各自的維度和內涵,又密切聯系,形成了相互促進的正向關系。以此為參照,對我國鄉村教師政策執行主體的行為進行審視,則不難發現其問題所在。從主體之間關系觀之,隨著“教師管理”向“教師治理”的理論與實務轉向,標志著我國鄉村教師政策執行的多元主體結構已經實質性形成。這種以政府賦權、以不同主體獨立作用為主要表現的治理結構,雖然有效克服了傳統一元模式的弊端,調動了不同主體的積極性,但在引導不同主體協同以及主體內部協同、彰顯整體效應方面尚缺乏有效與主動應對。本真意義的協同,必須明晰不同主體的行為邊界,避免越位和缺位現象;必須準確理解平等與主導之關系,防止以傾向性的主導地位否定主體之間的平等;必須建立并不斷完善相應的機制,推動主體合作由外部到內部、由宏觀到微觀、由抽象到具體的轉化。

從單一主體行為觀之,鄉村教師政策執行主體的行為缺失既有共性特點,又有相對獨立的個性表現。共性特點集中表現為“有令不行”或“下有對策”,其具體表征是:熱衷于做表面文章,重文本傳達輕政策落實;基于利益考量或其他因素,改變政策內容或選擇性落實政策;機械式執行政策,忽視政策過程的彈性空間以及執行者的能動作用。個性表現指不同主體行為缺失的差異性表征,通常與主體自身的態度、水平、能力以及身份變遷有關。其中,政府的行為缺失表現在越位和缺位并存,實施教師教育的高校的行為缺失表現在職前培養與職后培訓兩個方面,鄉村學校的行為缺失與管理者密切相關,鄉村教師的行為缺失則集中表現在專業發展層面。

4 我國鄉村教師政策執行主體的行為改善

鄉村教師政策執行主體的行為缺失,與主體對政策的認同程度、感知到的政策執行壓力以及主體的自我效能感等密切相關?；谏鲜雠袛嗟慕鉀Q方案,應重視相關政策文本的完善,通過充分的、深度的調研論證,分清各類不同性質問題,進一步彰顯鄉村教師政策設計的有用與實用特點。在此基礎上,應強化對政策執行主體的行為規約與引導,這種規約或引導分別以責任、制度或機制為關鍵詞,從而使鄉村教師政策執行主體獲得強大與持久動力,有效解決“應該做什么”以及“如何做得更好”等難題。

4.1 充分厘定鄉村教師政策執行主體的責任

鄉村教師政策執行主體的責任厘定,不能簡單等同于政策規定做什么即做什么,而是要從現實與未來、確定性與不確定性等方面進行綜合考量,既強調達到基本要求,又要突出高質量政策執行的重心所在。

政府作為鄉村教師政策執行主體,其責任應重點圍繞如何發揮主導作用展開。鄉村教師政策的執行,必然引發實施教師教育的高校、鄉村學校的主動或被動變革,上述兩類執行主體的相關法律定位目前尚不十分明晰,加之其自發型變革往往存在局限性,因此,必須借助或依賴政府的強大主導力量。主導不同于領導,其基本語義是善于把握全局、引導事物發展?；谏鲜隼斫獾恼鲗?必須改變傳統的一元獨大、包辦一切、無限主體形象,由總體性支配角色向引導性扶持角色轉變,防止以簡單化的行政命令代替專業化的診療,持續提高政府主導的品質與境界。

相關高校作為鄉村教師政策執行主體,其責任應重點圍繞如何培養、培訓高質量鄉村教師展開。在鄉村教師的培養中應著眼三個方面:一是有扎實的教育教學專業知識與能力,從而做到“教得好”;二是具有豐富的鄉土文化和鄉村地方知識,從而做到“下得去”;三是具有強烈的鄉村教育情懷和鄉村教師職業認同,從而實現“留得住”。特別要重視身份認同感的塑造,因為身份認同感是鄉村教師對自身職業與職責的主觀認知,是鄉村教師扎根鄉村的關鍵[11]。因此,實施教師教育的高校特別是地方高校,應把鄉土性作為一個重要指標貫穿于教學活動的全過程,充分開發和利用本土資源,改變統一設置的培養模式,設置一定數量的鄉村教師本土化課程[12]。

鄉村學校作為政策執行主體應圍繞如何形成教師隊伍建設特色展開。由于我國鄉村學校構成較為復雜,不同學校所面臨的教師隊伍困境不可能完全相同,期盼找到共同尺度,統一所有鄉村學校教師隊伍建設的目標、內容、進度,不但嚴重背離了我國鄉村教育的實際,在實踐中難以操作,而且可能引發鄉村教師隊伍建設新的矛盾。目前我國約有32%的初中、62%的小學以及所有教學點分布在鄉村,加之義務教育教師隊伍實施“縣管校聘”改革,使得學校的城鄉區分趨于模糊,因此加強鄉村學校的特色建設成為一個需要面對的共同議題。

鄉村教師作為政策執行主體應圍繞其專業自主發展。專業發展有兩種常見方式,一是外部強加的、任務式的、以在職培訓為主要標志的專業發展,這種發展方式雖能在特定時期較快提升鄉村教師隊伍的整體水準,但常常因缺乏對一線教師訴求的了解、忽視個體的選擇權而受到質疑。二是自主式發展,即鄉村教師依據自身與外部實際,自主確定專業發展的目標和行動指南,通過自我的持續作為,提升專業素養,拓展成長空間。自主式發展讓個體從“局外人”變成“局內人”,由“被造”變成“自造”,由“要我發展”變成“我要發展”,充分體現了對人的主體性、能動性的理解與尊重。鄉村教師的專業自主發展雖然強調自我意識和能力,但不排斥甚至需要外部制度的引領以及教師組織的支持,需要激發出潛在的意識和能力并積極作用于教學的始終,突破固有的狹隘和束縛而選擇更適切的實踐活動,唯有如此才能彰顯專業自主的自覺、能動與超越之意。

4.2 完善相關制度和機制提升主體履責質量

責任的明晰雖構成了履責的必要條件,但并沒有解決責任的落實問題。主體角度的責任落實側重具體的過程、方法、路徑等要素,管理角度的責任落實關注每一類主體最終的行為效果如何,二者核心關鍵在于相關制度的建立與完善。

政府的履責應通過問責予以督促和引導,問責是一種要求承擔否定性后果的責任追究制度。問責作為一種手段運用,在督促各級政府組織、相關公職人員履行相關職責方面具有不可或缺的意義,但同時要防止因設計缺陷而導致的簡單化或異化現象。事實上,完善的行政問責制度,必須突出以人民為中心的思想,避免既當運動員又當裁判員的設計思路,進一步明確誰來問責,防止過重與過輕兩極傾向。問責還應當按照權責一致原則,準確界定被問責對象,切實保障其申辯與申訴權利,反映問責應有的個性特點。

實施教師教育的高校的履責可以通過師范類專業認證予以督促和引導。我國師范類專業認證2014年開始試點,2017年印發認證標準和辦法,2018年正式實施。相應的標準分為三個等級,分別對應國家對專業辦學質量的基本要求、合格要求和卓越要求。我國師范類專業認證盡管具有鮮明特點,如從關注機構轉向關注學生、從單純關注結果轉向關注人才培養全過程、從階段性評估轉向常態化監控,但從制度的設計與實施考量看仍存在部分缺失。如有學者認為,我國師范類專業認證應進一步激發專業認證的主體訴求,健全專業認證的行業組織,完善專業認證標準與認證關鍵技術,提高公眾參與意識[13]?？紤]到鄉村教師隊伍建設的重要性和迫切性,加之高校目前的教師職前培養普遍存在“輕農”“離農”甚至“厭農”現象,師范類專業認證制度的未來優化,應明確將師范畢業生是否了解并熱愛鄉村教育、高校是否為鄉村學校和在職教師發展作出貢獻作為專業質量的一個重要考察維度,并細化若干可觀測的具體指標。

鄉村學校的履責可以通過完善校長負責制予以督促和引導。校長負責制是世界各國中小學較為普遍的領導體制,我國在新中國成立后一直進行公立中小學校長負責制的探索,1995年隨著《教育法》的頒布,進一步由普通的教育政策上升為國家意志的教育法律,這種變化鞏固了校長在學校行政集體的核心地位。致力于推動鄉村學校履責的校長負責制,必須賦予指定含義。首先,校長負責制對校長提出專業化要求,意味著校長能帶領整個行政團隊專注于學校的長遠發展。其次,校長負責制應明晰并切實保障校長的權力,突出由此形成的一系列外部和內部制度安排[14],同時要構建權力運行的監督機制,防止由于個人獨斷而走向權力腐敗。

鄉村教師的履責可以通過完善強制性退出機制予以督促和引導。退出機制的提出,不僅因為其對鄉村教師專業自主發展有明顯促進作用,還源于兩個因素。一方面我國教育法律、政策已觸及不合格教師退出問題;另一方面,已有政策并沒有改變鄉村學校仍存在一定比例不合格教師、部分教師不思進取的客觀事實,有悖于社會對鄉村教育質量的普遍關切。不合格教師退出機制的構建是世界各國共同的難題,我國所面臨的困惑則在于不合格教師認定缺乏標準,相關證據較難收集,退出成本一般較大,容易受到人情因素影響;退出程序不完善,缺乏系統的補救制度[15]。能否基于已頒布的合格教師專業標準,厘定不合格教師的內涵和實踐表征,在我國鄉村教師數量基本滿足的大前提下,妥善解決好鄉村教師自主發展動力不足以及能進不能退、能上不能下等問題,應成為判斷退出機制是否完善的主要指標,從而解決鄉村教師的履責監督問題。