“三權”分置背景下農村土地經營權流轉的路徑研究：基于河南省鄧州市的實踐

□胡曉晴

（南京工業大學，江蘇 南京 211816）

土地是農民生活、鄉村振興、國家發展的基礎。多年以來，我國針對農村土地經營權問題展開了數次土地改革運動，經營權流轉是長期探索的結果，符合我國農村發展的實際情況，有助于推動農村經濟發展。

2014 年，黨中央提出“三權”分置概念后，各地紛紛展開實踐，引起學界廣泛關注，學者從不同的角度對該制度進行分析。劉守英（2022）[1]作出了從家庭聯產承包責任制向“三權”分置的過渡性闡述。孫德超和周媛媛（2020）[2]分析了“三權”分置面臨的困境以及解決辦法。羅志強和劉玉花（2021）[3]基于“三權”分置背景提出土地經營權流轉為農民收入和土地結構帶來的影響。在學科體系中，農村地區“三權”分置中研究最廣泛的是土地經營權流轉，其研究門類下，顯示出了跨學科的特征，涉及土地資源學、行政學、政治學、農業管理等。

“三權”分置背景下，農村地區放活土地經營權，鄧州市的土地經營權流轉規模居于河南省前列，積極探索系統化的流轉措施，打破土地對人的局限性，更好地發揮人的主觀能動性，優化農業經濟發展中的產業結構，對研究土地經營權流轉，實施鄉村振興戰略具有重要意義[4]。

1 鄧州市農村土地經營權流轉現狀

鄧州市地處河南省西部，土地遼闊，以平原為主，兼有低山和壟崗，土地易呈現碎片化特征，這使土地經營權流轉成為重要舉措。2016 年，河南省鄧州市積極貫徹落實黨中央精神，鄧州市孟樓鎮率先開始“三權”分置改革，實施農村承包地以流轉為起始點，地力提升為核心環節的閉環系統性改革。到2018 年，鄧州市在農村土地經營權流轉中已經形成“鄧州模式”，為整個鄧州市的“三農”工作打下了堅實基礎，成為響應鄉村振興戰略的重要抓手，由此進入河南省全域落實土地經營權流轉的新時代。

1.1 鄧州市農村土地經營權流轉的措施

河南省鄧州市土地經營權流轉試點主要集中在孟樓鎮的五個區域。兩年間，在五個重要鄉鎮全面推進，并利用輻射效應，形成以點帶面的景象。根據相關數據統計，鄧州市注入流轉資金2.1 億元，完成6 個鄉鎮2.17 萬hm2土地的經營權流轉；并利用流轉資金實施地力提升工程，爭取到國家開發銀行的項目資金5 000 萬元，實施規模超67 hm2的人居環境綜合整治項目。其“三權”分置改革示意圖如圖1 所示。

圖1 河南省鄧州市“三權”分置改革示意圖

鄧州市在進行農村土地經營權流轉中主要采取的措施有以下兩個方面。

1.1.1 搭建土地經營權流轉平臺，提升地力

土地開發公司作為土地經營權流轉主體，利用河南省國土投資中心的平臺優勢，與農戶簽訂流轉合同，并支付相關費用，構建起政社協同運行的土地經營權流轉平臺，配置系列資金，在孟樓鎮開展全域地力提升工程，實現鄧州市土地等級劃分的跨越，為實現農業生產現代化提供堅實基礎。

資金及時補足也是土地經營權流轉的關鍵一步，鄧州市嚴格參照河南省耕地占補平衡指標和耕地質量等級指標調劑收益政策，對流轉的土地進行等級指標的嚴格把握，計算預期收益。土地經營權流轉帶來的效益成為鄉村產業項目的啟動金，實現農村地區經濟的平穩發展。

1.1.2 推動“美麗鄉村”建設

通過土地經營權流轉的經濟效益，實現鄧州市農村地區公共服務均等化建設，包括垃圾回收處理、道路修繕美化等社區基礎設施；完善公共文化服務建設，建立農村書屋、健身廣場等，打造美麗鄉村試點，促進鄉村全方位、高質量發展，實現共同富裕。

通過美麗鄉村建設，農戶可以真切感受到將土地經營權流轉用于系統的設備建設，從而提高生活質量，激發農戶流轉土地的積極性和主動性，也為鄧州市全面推行土地經營權流轉提供了范例。

1.2 鄧州市農村土地經營權流轉的意義

鄧州市的土地經整理后，提升了地力等級，提高了農民分紅，增加了農戶凈收入。提高農戶間接性工資收入，打破土地對于農民的束縛。據河南省鄧州市民政廳統計，鄧州市外出務工的農民占比逐年上升，“三權”分置的實施拓寬了農村居民收入的來源渠道，使農戶享受到了“三權”分置的益處。土地經營權流轉壯大了村集體經濟，鄧州市孟樓鎮從2016 年落實土地經營權流轉以來，每個村集體經濟收入每年增加了40 萬～60 萬元，為“三農”工作解決了資金難題。

2 鄧州市農村土地經營權流轉面臨的困境及原因分析

河南省鄧州市在響應國家號召，進行土地經營權流轉實踐過程中，也面臨著一系列的困境。

2.1 思想認識不到位導致流轉前溝通困難

基層政府和農戶對農村地區土地經營權流轉思想認識不到位[5]。河南省作為農業大省，一直以來都將土地視作根本，因此鄧州市在進行農村土地經營權流轉前，面臨的最大困境便是思想認識不充分。

一些基層干部并未真正意識到土地經營權流轉的重要性，思想上的怠性導致其不主動學習土地經營權流轉的相關政策法規，當政策撲面而來時，自身的工作能力不能馬上適應并達到新政策的要求，容易在實際工作中出現“偽創新”、內卷化現象。鄧州市在進行土地經營權流轉過程中，相關指導政策存在滯后性，土地經營權流轉市場因沒有切實的運行文件導致其出現無序性。

農村地區農戶本身受教育程度低，這導致很多農戶對土地經營權流轉政策以及優勢所知過少，難以理解土地背后的所有權、承包權和經營權的內在含義。政策實施對象的拒絕配合，導致在實施過程中遇到較大困難。鄧州市率先打響了河南省土地經營權流轉的第一槍，但農戶在思想上還存在著很大問題。

2.2 流轉合同不系統制約了土地經營權流轉市場

在“三權”分置背景下，河南省鄧州市采取多種鼓勵措施來引導農戶正確認識土地經營權流轉的問題，基于土地經營權流轉的交易量不斷增加，商業化語境下的合同開始進入農戶視野，但受農村地區環境的局限性，土地經營權流轉合同呈現出不系統、不規范的特點。河南省鄧州市2016 年相關數據顯示，土地經營權流轉初期，幾乎不存在流轉合同，90%以上的流轉都是農戶與流入方口頭協議，沒有流轉合同，自然也不存在流轉公章登記[6]。隨著土地經營權流轉在農村呈現出規?；倪\行，流轉合同也開始逐步被采用，但依然存在問題。

家庭承包地的權屬關系較為模糊。農村地區在1997 年開展的第二輪家庭承包土地以來，很多土地面積已經發生了很大的變化，但在很多地方的實踐中，對土地都未曾再次進行丈量，而是直接照搬舊合同的數據來確定新合同的權屬關系，這樣無疑損害了農民的利益。

土地經營權流轉合同中的關鍵性指標空缺，導致糾紛違約事故頻繁發生。這在很大程度上也損壞了農戶進行土地經營權流轉的積極性和主動性，制約了土地經營權流轉市場的進一步擴大和發展。

2.3 土地經營權流轉后的保障機制不足導致農戶排斥流轉土地

在農村地區，土地是農民生活的重要來源。進行土地經營權流轉后，很多農戶將成為無土地者，即有很大一部分農戶會成為無收入來源者。做好農戶土地經營權流轉后的保障工作，也是鼓勵農戶積極流轉土地的關鍵一步，更是推進鄉村振興戰略的重要一招。

農戶流轉土地后開始尋找新的生活方式，受限于文化程度和專業技能水平無法很快獲得合適的崗位，有的農民或許可以暫時在城市謀求一個工作，但工作的不穩定性以及微薄的收入導致其無法維持基本生活。另外的風險是來自流入方，土地經營權流轉的最初目的是實現規?；母?，但農業本身在產業鏈中的不確定因素很多，經濟效益回收緩慢，農作物的收成很大程度上取決于氣候條件，抗擊風險的能力弱。土地經營權流轉后，少部分人成為種糧大戶，其為謀求個人利益分散生產，哄抬市場價格，最終損傷了土地經營權流轉后的經濟效益，不能及時給農戶分紅，給農戶帶來很大損失。收不回預期的資金，導致很多農戶排斥土地經營權流轉，給土地經營權流轉實施帶來較大阻礙。

3 “三權”分置背景下農村土地經營權流轉的完善路徑

在“三權”分置背景下，要想真正實現農戶自愿流轉，流轉合同健康運行，流轉后收入依舊穩定，必須要正視在流轉實踐過程中所遇到的問題，保證土地經營權流轉政策在實際意義上為農民謀利益。

3.1 加大宣傳力度，積極與農戶溝通

新政策的落地在于宣傳，只有為公眾所知道的制度，才能被廣泛接受。推行前應從多個維度展開宣傳，讓農戶了解到流轉前后的基本問題，激發農戶流轉的自覺性。

在內容上，包括流轉整個環節的宣傳，讓農戶了解并熟悉最新的土地經營權流轉政策，在土地經營權流轉過程中增強法治化思維，詳細地向農戶介紹農村土地的權屬問題，強化合同概念，履行合同義務，教其學會用合同來保護自身的合法權益。

在宣傳方式方面，要充分考慮到農民整體的受教育水平較低，對新事物的接受程度較慢?？梢岳冒駱有?，讓一些因土地經營權流轉而獲得收益的流入方和流出方作為主講人，傳授相關經驗，打消農戶對土地經營權流轉的顧慮，較大程度推動土地經營權流轉工作的順利進行。

3.2 加強監督，規范農村土地經營權流轉機制

農村土地在經營權流轉過程中，基層政府未能及時介入，予以監督，會在很大程度上損傷農戶土地經營權流轉的積極性，阻礙經濟發展。應充分發揮基層政府在農村土地經營權流轉過程中的監督作用，達到“雙贏”。

首先，借鑒各地區土地經營權流轉成功案例，在區域內建立土地經營權流轉平臺。鼓勵農戶通過該交易平臺進行土地經營權流轉，實現信息公開透明。在系統運作過程中，發揮基層政府的監督作用，保障農戶和流入方的信息對等。

其次，在監督過程中要充分尊重農民的主體意愿。政府應積極進行宣傳，以保障農戶充分認識關于土地經營權流轉的新政策，從信息的接收者轉變為信息的傳播者[7]，自愿接受流轉。

最后，針對土地經營權流轉中價格偏低，甚至“零租金”的極端現象，需要第三方的介入，讓土地經營權流轉中的價格回歸市場價格。因此，基層政府要加強監督，以此來保障土地經營權流轉過程農戶的收益權，規范土地經營權流轉機制，讓土地經營權的流轉發揮真正價值。

3.3 重視農戶培訓，有序保障土地經營權流轉后農戶的生活

重構農戶在土地經營權流轉之后的生活，幫助農戶迅速適應不被土地所束縛的新生活，是新政策的一項兜底措施。對于農戶的培訓，可以分為土地流入戶和土地轉出戶兩類群體，他們都亟須政府在技術方面加以培訓。

對于土地流入戶，應聯合職業學校開展系列專題講座，利用數字技術賦能農村產業規?；l展，實現數字鄉村建設。

對于土地轉出戶，應針對性地開展技術培訓，使其適應沒有土地的生存方式，并積極學習一技之長，通過網絡平臺找到適合自己的工作，保證農戶在擺脫土地束縛后也能有穩定的生活來源，幫助農戶融入城市化生活。

4 結束語

河南省鄧州市在土地改革中為全國的土地經營權流轉樹立了一個典型，實施的系列舉措為推行土地經營權流轉提供了范例。在“三權”分置背景下，大面積土地在政府的鼓勵措施下得以順利流轉，越來越多的農戶擺脫了土地的束縛，進入到全新的工作崗位，實現了農村產業收入轉型。土地資源在鄉村振興戰略中發揮著至關重要的作用，從突破傳統思想的束縛到做好土地經營權流轉后的保障措施，確保土地經營權流轉被更多的農戶所接受，從而促進鄉村經濟發展。