寓“科層”于“運動”之中：縣域營商環境優化的組織運作機制
——基于X縣的個案分析

伍海泉, 李天峰

(中南大學 公共管理學院,湖南 長沙 410075)

一、問題的提出

隨著我國經濟發展進入新常態階段,推動經濟高質量發展成為黨和國家關注的焦點。其中,營造一流的營商環境是促進地方經濟結構換擋升級、推動地方經濟高質量發展的重要議題。2021年11月25日,國務院發布《關于開展營商環境創新試點工作的意見》,鼓勵有條件的地區先行先試,努力構建起市場化、法治化、國際化的營商環境。在中央層面的大力倡導下,地方政府積極開展“放管服”改革,主要從放管結合與優化服務兩方面來優化當地營商環境。其中,前者關注政商關系的重塑,通過集成式的行政審批制度[1]、制度化的商事管理制度[2]、法治化的市場監管體系[3]等方式,在減少企業交易成本的同時規避潛在的尋租風險;后者則更加重視政務服務的改善,將“互聯網+政務服務”作為新的增長點[4],以此來消解政府內部溝通的結構性沖突,有效對接和滿足市場主體需求,實現政務服務的精準化供給。通過各類現代化治理工具的應用,營商環境優化工作取得一系列成效,尤其在壓縮企業審批時間、降低政府運營成本等方面,形成浙江省“最多跑一次”改革、天津市“一枚印章管審批”、上海市“一網統管”等豐富的地方治理經驗。

然而,既有的優化實踐仍秉持著技術賦能的治理思路,即主要通過數字化技術來提升行政效率,卻尚未解決主體參與有限和科層慣性依賴等制度剛性[5]。技術化、流程式的行動路徑固然能夠在短時間內提升效率,但只能解決短期化、局部性問題,未能改善既有的科層運轉體系。營商環境優化是多主體、要素異質的特殊公共服務,相關公共事務分散于多個職能部門。在任務邊界和目標差異的雙重驅動下,組織不得不面對碎片化的部門利益結構及權責分離現象,誘發下級政府的變通執行結果,導致營商環境優化工作難以深入開展。因此,如何通過制度設計使地方政府圍繞營商環境優化展開持續性的組織協作和資源整合,在單一部門治理流程優化的基礎上構建部門協同的組織運作機制,形成高效協同的跨部門治理格局,對于提升營商環境優化工作的整體性和可持續性至關重要。為此,本文將立足于地方的工作實踐,探究地方政府在優化營商環境工作中的組織運作機制,試圖回答“面對營商環境優化這一主體多元的公共事務,地方政府是如何通過改善組織運作機制來實現部門協同,達成整體性治理目標”這一問題,通過梳理其組織運作過程,歸納背后的理論意涵。

二、文獻綜述

地方政府的組織運作機制是公共管理領域經久不衰的研究議題,運動式與科層式是兩種重要的機制類型。既有研究主要從這兩者的呈現方式和應用場景兩個方面展開分析。針對任務情境及特征的不同,兩類組織運作機制通常以不同的方式呈現。其中,科層式組織運作機制通常以既有的官僚組織結構為基礎,具有規則化、專業化等特點,被視為一種依照常規程序進行的各類治理活動[6]。該機制以犧牲靈活性和能動性為代價,但能夠強化組織運轉的制度化和規范化水平。然而,其專業化分工特征卻會加劇“條塊關系碎片化”與“公眾需求一體化”之間的張力[7]。受壓力型體制下的條塊競爭和激勵偏好影響,地方政府面對整體性、突發性公共事務時,容易遭遇內部結構化的部門協同困境,難以形成高效、統一的回應合力,傳統的科層式組織運作模式在面對上述事務時變得捉襟見肘。為此,運動式組織運作機制便應運而生,該機制是一種對科層模式的替代或糾正[8],主要采取組織動員的方式,憑借領導小組的高位推動,在短期內動員大量資源,達到“集中力量辦大事”的效果,并在應對突發性事件或積重難返的社會問題方面發揮了重要作用。然而,既有研究認為,這種以非正式制度為依托的組織運作機制存在制度化和規范化悖論[9],削弱了科層組織內部協同的內在驅動力。目前,學界對于地方政府的組織運作機制形成了運動與科層的二元分野,科層與運動機制似乎分屬于截然不同的應用場景。但是近年來有學者在考察地方政府組織實際運作中發現,在某些情況下,科層與運動式組織運作機制是相互依存的,常規執行和政治運動都是中國政策執行的手段[10],它們并不是非此即彼的對立關系,而是可以將科層運作中的治理技術作為運動式治理工具,共同助推相關治理任務的完成。部分研究嘗試突破科層與運動的二分法局限,認為彼此間可以相互依存,共同服務于治理目標[11],即在組織運行過程中,前者提供外在動力,后者賦予內在理性,二者相互協同,實現從治理目標到治理效果的跨越。有學者提出,部門協同是銜接治理目標和治理效果的重要環節,其協同效果受到組織運作機制的深刻影響[12]?？茖W有效的組織運作機制有助于塑造部門協同意愿,推動治理目標落實。

基于對理想狀態下運動治理與科層治理的功能分析,結合部門協同的分析視角,我們可以認為,運動式組織運作機制是部門協同的內在驅動要素,為地方政府提供資源、組織等支持;而科層式組織運作機制則為部門協同提供外在的制度保障,以此來避免可能存在的無秩序行為。在面對系統性、跨界性的公共事務時,將運動式組織運作模式與科層式組織運作模式相結合,有助于強化并塑造部門協同的外在條件和內在動機,進而提升地方政府的治理效能。然而,目前學界僅從理論上論證運動治理與科層治理間的轉換關系,對這兩種組織機制在現實情境中的運作機理尚不明確。為此,本文嘗試從部門協同的視角,探究地方政府在優化營商環境過程中如何融合科層式運作機制和運動式運作機制,構建起橫縱交錯的協同治理結構,助推該項任務的目標達成。本研究的案例來源于課題組在2022年7月至8月對X縣的實地訪談和參與式觀察,一方面,通過訪談當地營商環境優化工作中的領導成員、普通公務員、企業家代表等,并輔之以參與式觀察的方式,獲得大量一手數據;另一方面,搜集并整理與X縣營商環境優化工作相關的新聞報道、會議紀要和內部文件等材料作為補充,對X縣優化營商環境的工作過程形成整體把握。本文試圖從微觀視角觀察地方政府的組織調適策略及其協同行為,揭示地方政府優化營商環境的組織運作機制。

三、部門協同視角下的“結構-程序-情境”三維分析框架

隨著公共治理事務的復雜性和不確定性越來越強,政府中的任何一位行動者都難以擁有解決此類復雜問題所需要的全部信息,也不再具備單獨主導任何一種管理模式的行動潛力[13]。構建跨部門協同治理機制成為當下公共管理研究的重要議題?？绮块T協同是指“兩個或兩個以上的組織機構從事任何共同活動,通過一起工作而非獨立行事來增加公共事務的效率和價值”[14]13,旨在通過嵌入和協調等手段,促進各部門間權力協調、資源共享和責任共擔,涉及政府內部各部門和各層級、政府與黨組織、政府與企業、政府與社會之間的關系調適。對于地方政府而言,營商環境優化是一項系統性的績效目標,其持續優化的客觀要求需要多主體協同共治。從橫向上看,該項工作需要基礎設施建設、財政資源供給、人力資源保障、交通物流配套等多個職能部門相互合作;從縱向上看,政府在獲取營業執照、申辦行政審批、接受監督檢查、進行納稅登記等方面,對于企業的生產經營活動產生重要影響,兩者的互動交流是優化營商環境、促進經濟體良性運行的關鍵。由此可知,無論是橫向的部門協同,還是縱向的政企互動,都屬于部門協同理論觀照對象。

在官僚制較為成熟的西方,學者們立足西方的政治制度和治理情境,提出了一系列新的協同治理模式,如“無縫隙政府”“整體性政府”“網絡治理”等。這些模式對于研究我國部門協同問題具有一定參考價值,但仍需要結合本國國情加以優化。對中國而言,跨部門的領導小組是當前普遍存在且具有代表性的協同治理機制[15]。目前,國內學術界對部門協同的研究主要集中于領導小組的機制構建問題。學者認為,通過建立領導小組,能夠將橫向的協調關系轉化為縱向的“命令-執行”關系,突破科層體制的職能分割局限。依據經濟合作與發展組織對于跨部門協同機制的分類,可以將部門協同劃分為“結構性機制”與“程序性機制”兩類[16]。其中,結構性機制是對部門協同的組織分析,指跨部門協同的組織形式及其構成,領導高位推動和矩陣型組織結構[17]是領導小組推動部門協同的基本運作方式,旨在通過黨政領導向政策執行者施加政治勢能,為相關工作的開展提供組織依托。程序性機制是對部門協同的過程分析,涉及跨部門協同運作具體過程中的操作性內容,包括組織的考核規則、行動流程、激勵監督等[18],是推動跨部門協同的程序設計。想要更全面地解讀這類組織運作方式,不僅需要從靜態視角理解跨部門協同的生成邏輯,還需要從動態視角分析跨部門協同的運作機理。對于營商環境優化工作而言,“結構-程序”分析框架既可以從靜態視角展現地方政府優化營商環境的組織運作載體,又從動態視角管窺地方政府優化營商環境的操作過程,具有系統性特征,與跨部門協同的分析框架相契合。然而,此框架僅聚焦于政府內部,可以解釋地方政府何以通過內部的結構和流程再造以促進多部門協同,對外部環境的理論觀照不足。由于營商環境優化工作范疇已超出科層制本身,涉及政府與市場這一跨界領域,便意味著該項任務的行動情境與科層內部的組織互動關系不盡相同,并非簡單的縱向行政發包和“委托-代理”所能解釋。因此,針對這一具有明顯外溢性的公共事務,任務情境也成為一種重要的分析視角,其核心觀點在于,政府執行具體任務時所處的情境不同,其行動邏輯也會表現出一定的差異[19],進而影響整個協同效果。目前,此類分析視角在環境保護和社會治理等跨界領域中也得到應用。相關研究表明,權威依托的等級制縱向關系[20]、公共問題的主體關系特質[21]等構成影響部門協同的情境要素,前者以科層權威為導向,后者則更關注利益相關者的話語表達。

當前,營商環境優化領導小組是地方政府優化營商環境中的重要組織運作載體,在功能上與部門協同的分析視角相匹配,加之營商環境優化的跨界性任務特征與“情境”視角相匹配。本文在經濟合作與發展組織構建的“結構-程序”框架基礎上,納入任務情境這一要素,構建部門協同視角下的“結構-程序-情境”三維分析框架(見圖1)。其中,結構維度是指地方政府優化營商環境的人事安排與組織架構,程序維度是指地方政府優化營商環境的任務分配和流程設計,情境維度是指地方政府在優化營商環境過程中主體互動關系。

圖1 部門協同的分析框架

四、案例對象

X縣位于湖南省東北部,毗鄰湖南省省會,僅距離省會中心城區38公里,總面積1581.5平方公里,總人口77萬,地處長江中下游地區,北靠湘江,南鄰洞庭湖,水運通航里程為260公里,地形以丘陵和平原為主。憑借其發達的水路網絡和江邊豐富的砂石資源,當地形成以砂石開采和水產加工業為主的支柱產業,其中砂石開采收益占據當地年度GDP近五成,屬于典型的資源依賴型地區。近年來,受到產業結構轉移的影響,大量東部沿海地區的傳統產業逐漸向內陸地區轉移。X縣依靠其優越的地理位置和便捷的航運交通,陸續吸引了一批知名度高、規模大、技術先進的工業型企業。然而,大批企業進駐給當地政府的管理增添了不少難度。長期以來,X縣圍繞資源開發和利用而設定政府職能,對于企業的生產經營活動采取強勢管控策略,導致了過多干預企業的市場行為。在營商環境方面,當地政府的服務意識缺失、服務能力不足,且對于營商環境優化工作的重視程度不夠,導致營商制度、政務服務等營商環境要素建設長期不足,政府調控與市場調節的兩個積極性難以兼顧。

(一)制約X縣營商環境優化的現實困境

其一,中心任務擴大化,治理資源分配失衡。受行政權集中與合法性悖論的影響,地方政府對組織動員的依賴越來越強。在這種自主性收縮的強動員結構下,地方政府不可避免地遭遇中心任務擴大化問題。僅在2021年間,X縣除經濟發展、社會維穩、食品安全等常規中心工作外,還包括鄉村振興、衛生城市建設、生態文明建設、人居環境整治、殯葬改革、秀美鄉村建設等六項階段性中心工作。在治理任務不斷增加和治理壓力不斷加大的情境下,地方政府不得不投入大量精力,造成有限治理資源的高負荷運轉,營商環境在上述中心工作中處于弱勢地位,并未得到當地領導及有關職能部門的足夠重視,難以滿足營商環境優化工作的實際需求。

其二,部門權責關系模糊,整體服務能力式微。服務能力的高低決定了營商環境的質量和水平,是影響營商環境優化的重要因素。調研發現,在產業轉移的大背景下,大規模企業進駐X縣,使得X縣職能部門面臨各類激增的公共事務。相關企業及其人員的進駐,涉及行政審批、消防安全、社會保障、土地資源等多項行政事務。而X縣的部門設置存在職能交叉的模糊地帶,在運作過程中時常遭遇執行不暢等問題,部分事項在執行過程中出現部門間相互推諉、扯皮等現象,削弱了地方政府的行政效率。加之部門人手不足問題遲遲得不到解決,相關部門在處理營商環境這一公共事務時變得捉襟見肘,加劇當地政府的行政負擔。

其三,政府服務意識缺失,政企互動渠道有限。早期X縣經濟發展以資源稟賦為依托,而資源作為一種稀缺性要素,是政府監督和管控的重點。長期以來,當地政府對于資源型產業予以嚴格監管,相關產業的市場化程度不足,政府在產業的布局謀劃和升級優化中居于強勢主導地位。職能部門多將企業作為管理對象而非服務對象,形成自上而下以監管為主的路徑依賴。其公務人員服務意識相對薄弱,與企業經營者展開互動、對企業發展面臨困境進行調研的意愿不強,更多的是采取審批、檢查、罰款等單向度管控型治理方式,導致政企溝通不暢,企業的實際需求難以得到滿足,不利于營商環境的改善。

(二)X縣營商環境優化工作的治理成效

2020年7月15日,國務院辦公廳發布《關于進一步優化營商環境更好服務市場主體的實施意見》提出加快打造市場化、法治化、國際化營商環境的目標,同時鼓勵地方開展試點創新,形成部門間推動改革的工作合力,取得更多令企業和群眾滿意的改革成果。在上級精神指示下,X縣政府結合本地區實際情況,于2021年3月成立了優化營商環境領導小組,統籌轄區內營商環境優化的具體工作。經過為期一年多的工作,X縣在優化營商環境方面實現了良好的治理效果,建立了一系列清晰、可操作化的溝通、審批、評估等配套制度。在全市縣級政府營商環境評價中,X縣從最初的全市第14位上升為第3位,并于2022年獲評市級營商環境優化示范縣,同時躋身全省營商環境年度總體評價20強。優化營商環境成為X縣2022年的一項亮點工作和創新實踐。

當前,北京、上海等發達地區已積累相對豐富的營商環境優化經驗,但是中西部欠發達地區營商環境發展不充分、區域間營商環境建設不平衡問題尚未得到解決。故而,立足X縣的工作實踐,精準識別和系統描述欠發達地區營商環境優化工作的組織運作機制,對于推動地區營商環境的建設和優化,助推地區經濟高質量發展具有重要意義和參考價值。為此,本文將以內陸資源依賴型地區的X縣作為代表性案例。

五、案例呈現:地方政府優化營商環境的X縣樣本

基于對X縣的考察發現,當地存在資源分配失衡、權責界定模糊和政企互動有限等問題,涵蓋營商環境優化工作的啟動、實施和回溯等環節。因此,為了對X縣優化營商環境的組織運作過程形成全景敞視,本文將從組織的成立、運作與考核三個階段分析X縣優化營商環境的組織運作過程,通過探究其在資源集聚、權責界定和組織互動等方面制度設計,對該項工作的行動過程形成整體把握;再基于部門協同的分析框架,闡釋縣域營商環境優化工作的組織運作機制。

(一)組織成立階段:組織架構與程序設計

為優化當地營商環境,X縣于2021年3月成立了優化營商環境領導小組(見圖2),負責協同各部門開展營商環境優化的攻堅行動。該小組具體可劃分為領導系統與成員系統,兩個系統中的人事任命存在部分重疊。在領導系統中,組長由縣長擔任,政委由縣委書記擔任。在成員系統中,縣職部門一把手為責任長。在領導和成員系統間,當地領導小組還設立了副組長的職位,該職位主要由縣長和縣委書記以外的縣級領導擔任,主要承擔領導小組對責任長所在部門工作的監管和參與職責。從人事任命的角度看,該領導小組與當地黨委、政府存在一定程度上的人事重疊,即相當于在黨委和政府的基礎之上,再建一個新的組織運作體系。該體系以原有的黨政組織架構為基礎,以相關負責人為行動主體,上述行動主體兼具黨政機關負責人和領導小組成員這一雙重身份,共同圍繞著營商環境優化這項中心任務開展工作,將縣級黨政負責人納入領導系統,使其通過壓力傳導的方式動員相關群體將注意力聚焦于某項具體任務,并賦予該項任務以政治合法性,推動治理事務的運動化發展。

圖2 X縣優化營商環境領導小組的組織架構

同時,該領導小組的下設機構——優化營商環境領導小組辦公室(簡稱“優化辦”)作為縣政府辦下的常設辦公機構,擁有獨立的行政職權,是一個副科級行政單位。該機構便于優化辦的工作人員就項目進展及其遇到的問題與上級領導溝通,及時、清晰地了解領導意志,并以領導小組的名義向各級縣職部門發布通知和命令。

我們經常說“老大難、老大難,老大來了就不難”,建立優化辦的目的就是希望以縣領導的名義,督促下面各部門按要求落實營商環境優化這項任務。我們領導就對我們優化辦非常重視,把我們放在了縣政府辦公室,這樣就和各位縣領導在同一層樓辦公,有任何問題都可以馬上匯報。(HJK,2022-7-20)

優化辦為推動各項工作有序開展,以領導小組的名義建立起一系列會議制度和文件發布制度,以此來強化組織內部信息的溝通和傳遞。在科層式組織互動方面,會議[22]與文件[23]是常規且重要的組織運轉工具。一方面,X縣優化辦通過定期組織各類常態化的會議,創立了工作調度會、評價動員會、政企暢聊早餐會等會議,將領導的意志向下進行集中且正式的展示,對工作推進起到了持續的激勵和督促作用。另一方面,通過文件這一正式的實體化傳播媒介,利用領導的名義向執行部門持續發送各類通知,使執行機構維持已有的注意力偏好,進而強化對組織運作過程的全周期管理。

我們優化辦的一項重要工作就是發函,主要有四種類型,用于下達任務的交辦函、在中間節點發布的催辦函、與催辦函同時且發給上級領導的提醒函、臨近辦結日期的督辦函,實現了任務從下達到完成的全過程監督和管理。(PXB,2022-8-8)

通過會議和文件等程序設計,縣級領導、優化辦、縣職部門之間被緊密地聯結到一起,三方形成了持續、穩定的差序化信息傳遞機制;作為科層實體化的優化辦處于上傳下達的中介地位,既承擔了向下傳遞領導意圖的職責,又是縣職部門開展優化工作的可靠的組織依托和穩定的制度憑借,成為落實營商環境優化工作的核心樞紐。

(二)組織運作階段:任務分攤與上位銜接

優化辦的成立,為縣職部門集中力量開展營商環境優化工作提供了組織基礎。在優化辦的領導、統籌和協調之下,各級縣職部門的工作任務得以重塑。首先,當地政府將營商環境優化工作分解為多項具體任務,并將其分攤給合適的縣職部門;其次,為強化責任關聯和過程管理,當地制定出一套縣領導與縣職部門的點對點溝通模式,在保留常規科層體系理性化運作的同時,強化了組織動員的責任捆綁機制,有效避免了部門間拖延、應付等形式主義傾向。

營商環境優化是“放管服”改革的重要內容,涉及政府治理變革的方方面面,需要發改委、工信局、財政局、城管局等多部門共同參與,才能實現總體的優化目標。在任務分配環節,X縣優化辦并未將既有的組織結構“推倒重來”,而是發布《X縣企業“紓困解難增效”八項行動任務分解表》,基于各部門的本職工作,將其中與營商環境優化相關的具體任務加以分解、細化和增設(見表1),并向縣職部門提供精確的問責壓力。此方案保留了常規治理的專業性優勢,降低了治理過程中的學習成本,使得各縣職部門在處理具體事務時更加游刃有余。

表1 X縣企業“紓困解難增效”八項行動任務分解表

將眾多子任務分配給具體牽頭單位和責任單位后,優化辦為強化任務的進度管理,給每一項具體任務安排了一位縣級副職領導作為責任長。該領導作為第一責任人,對于所牽頭的工作任務具有最高決策權和統籌權,所屬牽頭單位和責任單位需要對其負責、受其監督。責任長需要參加每個月一次的調度會議,向縣長、縣委書記和其他常委匯報任務的完成情況。由此一來,在這種層層節制的關系結構下,營商環境優化工作中每一項具體任務與上位領導間形成了一一對應的關系。相關領導可以采取正式或非正式的渠道向具體縣職部門施加壓力,督促其按時履行職能并高質量完成工作。

在接到任務后,負責我們這一塊事務的縣領導立刻組織我們單位開會,定于每周二上午舉行例會,我們都需要匯報本周項目進度。此外,縣長還組建了一個微信群,里面有分管縣領導和包括我在內的各單位局長,要求我們每天在群里公開工作進度,并通過現場照片、視頻等形式發布在群里。(JHQ,2022-7-25)

在領導小組的組織下,為優化營商環境,X縣建立起組長-責任長-牽頭單位之間清晰的關系鏈,保留科層組織的專業運轉優勢,并通過縱向的責任發包和任務捆綁,形成上級領導向下級縣職部門的權威傳遞,強化了領導小組與職能部門的共識,從上而下地創造優化氛圍。

(三)組織考核階段:激勵設計與氛圍營造

在以往運動式治理的考核模式中,“一票否決制”是最為常見且重要的考核形式。這種考核形式突出了考核的政治性和權威性,但技術性、策略性相對不足,容易陷入形式主義等避責困境,影響政策執行的實際效果。在X縣營商環境優化攻堅任務中,X縣優化辦吸納常規科層化的部門考核方式。在形式上,將考核結果具象化,輔之以末位淘汰激勵,促使縣職部門強化競爭意識,積極履行責任。同時,X縣以項目進展為考核標準,形成對個人和集體的雙重激勵以調動考核對象積極性,塑造部門之間相互合作與競爭的動員氛圍。

首先,通過激勵設計以強化競爭意識。為激勵職能部門提供優質的公共服務,X縣設立了奔跑獎和蝸牛獎。其中,年終績效考核評比前3名獲得奔跑獎,后3名則獲得蝸牛獎,該類獎項每半年評一次。根據規定,若某一縣職部門連續兩次獲得蝸牛獎,相關責任人將遭遇問責,最嚴重者會予以免職處理。其中,“揭榜掛帥” 產業項目工作責任表中對接企業和縣級領導的評分占總成績的50%。

蝸牛獎和奔跑獎是我們縣長的獨創,自從他在年初的聯席會議上提出這種考核辦法后,我們都不敢怠慢,生怕得到蝸牛獎。由于年終考核方面,上級領導打分與企業代表打分占據近乎一半比例,我們既要做好本職工作,為相關企業提供便捷高效的政務服務;還要積極向領導展示我們工作的亮點,得到領導的認可,這樣才能保證我們部門在年終考核中不會落后。(FWC,2022-8-19)

其次,營造部門間合作共贏的行動偏好,即通過考核指標的設計營造部門間的合作意愿。為提升政務服務的靶向性,X縣優化辦通過“揭榜掛帥”的對口幫扶機制(見表2)實現政企之間的精準對接,通過領導掛帥和企業參與的方式,分別從自上而下與自下而上兩條路徑對縣職部門間形成績效驅動,并通過年終考核的方式施加部門間競爭壓力。

表2 X縣2022年“揭榜掛帥”產業項目工作責任表

對于縣職部門而言,他們在遭遇競爭壓力這一情境外,還面臨了合作執行困境。原因在于,“接榜掛帥”任務表中分配的具體任務所涉及范圍遠超被分配部門的職能權限,但是規則要求該部門需要對該項任務全權負責。按照規定,一旦相關項目推動受阻,須由負責單位與其他部門展開溝通協調,推動項目的落實?？茖又票旧硭逃械姆垂δ軙魅醪块T間合作意愿,尤其是在部門領導處于同一條晉升錦標賽道的情況下。而X縣創設的“揭榜掛帥”制度巧妙地化解了這一問題。在該實踐情境下,參與“揭榜掛帥”的負責單位想要順利完成項目計劃,他們無一例外地需要其他部門的協作。其他部門在遭遇同樣問題時,也須與相關部門進行積極溝通和求助,只有彼此間互幫互助,才能推動各自項目的順利投產。由此一來,便形成彼此間合作共贏的良性競爭和互助的氛圍。

我們在項目進展的過程中,需要同城管局、住建局、電網公司、行政審批局等聯系,因為很多項目建設的問題繞不開他們。但他們自己也被分配了項目,同樣有需要我們幫助的地方,因此我們大家都很愿意對兄弟單位提供權限范圍內力所能及的幫助,既為了自己,也為了整個項目。(YFQ,2022-7-8)

X縣領導小組通過“揭榜掛帥”這一制度載體,打通了營商環境優化行動的“最后一公里”,實現了企業與領導層之間的高效互動和對接,實現組織的外部動員,倒逼治理主體樹立服務理念,創新優化行動。同時,該制度以各縣職部門為考核單元,采取常規化、周期性的績效考核方式,有效形塑了縣職部門間競爭與合作相耦合的行動氛圍,使各部門各司其職、相互協作,在完成子任務的同時推動了整體目標的實現。

六、寓“科層”于“運動”之中:地方政府優化營商環境的機制生成

如前所述,為推動當地營商環境優化工作的順利開展,地方政府從組織成立、組織運轉和組織考核三階段開展組織動員工作,建立起一套分工明確、程序完整、內容豐富的組織運作體系。該體系以部門動員為組織運作基礎,以組織運作的再科層化為特征展開制度設計,形成一種區別于運動式治理的績效考核模式。按照以往觀點,組織動員常常與運動式治理相匹配,被認為具有反科層、非制度化等特征,誘發一種“具體的、權宜的和隨意的權力技術為原則的策略主義”[24]傾向。但是,在X縣營商環境優化過程中,當地政府并非一味強調政治動員,而是在適當突破官僚體系、開展運動式治理的同時,積極吸納常規科層體系中的合理要素,將“科層”寓于“運動”之中,助推治理任務的圓滿完成。

結合“結構-程序-情境”的三維分析框架,本文構建縣域營商環境優化工作的組織運作機制(如圖3所示)。其一,結構維度。當地以領導小組的形式強化運動式治理的權威性,同時成立具有科層化性質的領導小組辦公室作為統籌部門,賦予其管理協調本地營商環境優化工作的合法性。其二,程序維度。當地政府利用常規科層下部門的職能設置,圍繞營商環境優化工作進行任務再攤派,進一步強化任務分工,但保留了自身工作的專業性特長;同時采取文件和會議等科層組織慣用的標準程序,提升組織運轉的科學性。其三,情境維度。通過責任發包的形式塑造政企多維互動格局,以項目為考核目標,營造部門間競爭與合作的行動氛圍,強化績效考核的有效性。上述三個維度貫穿該項專項治理行動的始終。

圖3 地方政府優化營商環境的組織運作機制

(一)結構維度:黨政權威的雙向介入

政府是一個多目標的組織,組織在多任務情境中必然會形成多元目標,如何將特定目標上升為中心目標,并在全體成員中形成共識,取決于政府通過組織設計對現有環境展開的回應[25]。該回應旨在塑造一種權威嵌入的運作邏輯,從縱向的條線責任轉變為橫向的協調義務,將領導的權威性嵌入執行層次的具體職能部門中,實現縱橫交錯的權威嵌入結構。

其一,領導小組的高位推動。領導小組的運作需要通過高規格的機構設置和領導掛帥,將部門間的橫向協調轉化為縱向的“命令-執行”體系[26],實現組織結構的差序配置以強化縱向的政治勢能。X縣構建以營商環境為目標的跨部門領導小組。該小組吸納了黨政系統的全部負責人,并以黨政負責人為最高領導,以常委班子成員為中層領導,以相關縣職部門負責人為成員,構成了一種“行動共同體”,并在該“共同體”塑造黨政統合治理的任務情境;同時,構建起“最高領導-中層領導-成員”之間清晰的等級差[27]。上位領導作為小組長,被賦予足夠的權威和資源整合能力動員下位行動者將其注意力精準聚焦,使其圍繞營商環境優化這一公共議題展開治理行動,進而保證領導小組在動員部署、部門協調方面的權威性。

其二,常設機構的科層化。為了更好推動各職能部門積極完成任務,X縣賦予當地營商環境工作領導小組辦公室以科層權威,將其置于正式的政府部門序列中。該方式可凸顯出優化辦所承擔工作的重要性和繁重程度,也有助于強化對其他職能部門的協調與管理,便于工作的順利開展。領導小組是獨樹一幟的三層次架構,即領導成員、組成成員和辦事機構,集成化地回應多樣需求[28],具有天然的松散化傾向。而類科層化領導小組辦公室作為該組織網絡的交互樞紐,發揮上下承接與左右聯動的功能。在上下承接方面,X縣將優化辦設在縣政府之內,方便就相關工作同領導小組中的成員展開密切溝通和交流,便于由領導牽頭有條不紊地組織各類專題和聯絡會議,進一步穩固其對領導小組工作的注意力配置。在左右聯動方面,X縣優化辦屬于科級單位,與營商環境優化工作中的各類縣職部門屬于同一行政層級。這種權威賦予把人員與機構之間的關聯轉化為同級機構-機構之間的關聯性,強化優化辦與職能部門集群的合法性,便于聯合發布政策文件、開展聯合執法等,圍繞特定任務,形成“一對一”緊密聯結[29]。

(二)程序維度:組織運轉的過程維持

通過領導小組的高位推動,營商環境優化工作得以起步,但作為中樞系統的X縣領導小組僅是保證該項行動開展的必要條件而非充分條件。對于地方政府而言,還需要將相關工作轉化為明確的具體任務,相關動員工作才具備可操作性。在科層組織的條塊結構中,部門及其領導的行為往往受職能定位的影響,出現限制和鎖定科層行動路徑和活動范圍的問題[30],基于組織自身特征而對外部壓力采取差異化的回應策略。想要迅速提升職能部門對治理問題的回應水平,需要通過任務分攤來推動治理工作的精準落地,憑借過程管理等方式調節外部壓力對組織回應性的影響。

其一,職能任務的再分攤。為營造縣域范圍內整體性的優化氛圍,X縣將幾乎全部二級職能部門納入營商環境優化行動中來,通過“紓困解難增效”任務分配表,將各部門的行動任務進行科學化、精細化的分配和攤派。一般而言,運動式組織運作機制通常將專斷性權力作為組織運作的前提和基礎,試圖消弭基礎性權力孱弱的困境[31]。然而,這種專斷性權力由于天然的蕩滌性會導致以目標置換和治理績效異化為代價,忽視了對專業知識的考量。為規避上述風險,X縣優化辦在部門法定職能的基礎上分配優化任務,部門的各項具體工作基本上沒有脫離其本職范疇,僅在原有基礎上提供或增加更加細化的行動標準和制度安排,輔之以責任關聯、精細化評估等治理工具,將營商環境工作置于優先的地位,有效規避運動式治理中專業化式微問題?；诩榷ǖ穆氊煼止そY構,當地優化辦采納專項化文書模式,形成具有權威性、持續性的文字動員壓力,將領導個體的政策執行目標向下傳導給職能部門。這種任務攤牌方式兼顧運動式治理的針對性和科層式治理的專業性優勢[32]。

其二,運作流程的再設計。為避免科層內部在信息、知識和資源共享等交易活動中的潛在協作風險,X縣通過優化辦這一實體機構對專項任務的落實展開監督,經由文件和會議等典型的科層式運轉流程,重建政府內部的權威秩序,向相關行動者凝聚共識,便于清晰準確地把握項目進展情況。一是優化辦以領導小組的名義牽頭定期召開茶話會、調度會、聯席會議等,憑借縣級領導的身份權威,將會議轉變為一種自上而下“定調子”的政治動員,持續傳遞上級領導的意志,不但為各部門提供制度化的交流平臺,也在潛移默化中深化部門的使命意識和擔當意識;二是基于領導小組改變的職責分工結構,采納專項化文書模式,形成具有權威性、持續性的動員壓力,將領導個體的政策執行目標向下傳導給職能部門。上述方式,使相關部門負責人清晰地感知到常規化考核與運動式治理的雙重績效信號,達到強化控制下級部門行為的效果,防止下級職能部門消極執行。

(三)情境維度:部門關系的競合動員

為構建起橫向到邊、縱向到底的合作治理網絡,X縣通過“揭榜掛帥”這一制度設計,塑造起職能部門間競爭與合作并存、政企之間精準對接的主體關系。營商環境優化所處的任務情境呈現跨界性和碎片化特征,跨界性涉及任務情境中的政企關系,而碎片化則是競爭型績效考核下的府際合作悖論。在以往實踐中,政府大多是采取機械的、自上而下的“達標式”考核形式[33]。該形式容易誘發部門間“本位主義”窠臼,弱化主體間的有機聯合,導致問題瞄準機制的粗放化和相應的懸浮化。作為社會建構的一種評價體系,政府的績效是在歷史變化過程中和對公眾需要的回應中形成的有形與無形后果[34]30。以需求為導向的考核成為塑造營商環節優化工作中主體關系的重要方式。該方式主要通過兩條途徑來實現:一是通過吸納治理對象參與對職能部門的績效考核,強化職能部門的服務意識,構建良性高效的政企關系;二是基于營商環境優化這一特殊的治理情境,建立項目化的考核策略,塑造部門協作和競爭的雙重意愿。

其一,政企關系的精準對接。地方政府中的“塊塊”扮演的角色之一是回應治理需求,企業需求覺察是確定營商環境優化目標的前提。在“揭榜掛帥”行動中,縣職部門與企業之間形成了一對一的精準化對接,在一定程度上消弭了壓力型體制對基層組織注意力的攫取,使其保留對治理對象訴求和壓力展開回應的空間,找到兼顧整體性的政策目標和企業實際需求之間的平衡點。從動員結構來看,組織動員主要由正式的等級組織和非正式的社會網絡成員兩部分構成[35]166,前者為組織內部的體制動員,以等級嚴密的科層組織為行動主體;后者即體制外的社會動員,通過吸納利益相關者的話語表達與行動參與來達成動員效果。這種一對一幫扶機制覆蓋政企之間圍繞營商環境優化工作的供需閉環,有助于形塑需求表達和政策設計的錨點。在考核標準的設計方面,該項行動的考核借鑒“最多跑一次”改革中公眾滿意度的評分細則,納入企業滿意度評分指標,由相關企業代表給職能部門打分,分數納入部門年終績效考核。X縣優化辦通過該模式,實現了行動目標與客體需求的精準匹配。

其二,項目捆綁下的競爭合作。在營商環境優化行動中,頂層設計透露出整體性的政績追求。這種追求受部門間代表性競爭的影響,滋生部門間相互推諉現象,難以達到政府內部有效動員的效果[36],亟須通過制度設計將科層結構下“零和博弈”轉變為“正和博弈”,明確并強化部門間的合作意愿,保持競爭與合作行為的動態平衡。在X縣營商環境優化工作中,沒有任何一個部門能夠在所承接的項目中獨當一面,實現部門間自發的協同聯動以迅速整合資源成為項目落地的關鍵要素。X縣優化辦在分配“揭榜掛帥”任務中,采取“整體發包”的策略,將某一企業的項目交由某職能部門全權負責,建立起一項工作由一個部門負責、部門間相互配合的工作機制。該項工作機制準確地抓住職能部門完成既定項目的績效考核壓力,使其圍繞各自任務自發展開協同治理,形成競爭與合作相耦合的行動策略。想要完成績效考核,與其他部門展開合作成為他們的唯一選擇。部門與部門形成了“齊抓共管”的協作意愿,既保障了治理資源的整合,又維持了組織間關系的穩定性,還克服了科層治理機制在面對專項行動時部門能力與目標失衡的困局,在工作目標與部門利益之間實現激勵相容。

七、結語

本文基于部門協同的理論視角,構建“結構-程序-情境”的分析框架,以X縣優化營商環境領導小組的成立、運作和調適的過程為個案進行研究,挖掘地方政府優化營商環境的組織運作機制。研究發現,X縣為優化當地營商環境,強化橫向協同與縱向溝通,以領導小組及其常設機構為組織載體,一方面,建立領導小組以強化組織權威,將相關任務在各部門間進行再分配;并以企業為服務對象,將相關事務的承接和辦理責任鎖定到人,構建起“縣級領導-職能部門-進駐企業”之間清晰的供需責任鏈,自上而下地激發職能部門的積極性,提升企業主體的參與意識,暢通縱向層級間的協調渠道。另一方面,建立科層化的營商環境領導小組辦公室,采取明確的制度化文書和會議等具有程序化特征的科層式運作方式,強化組織層級之間的責任關聯和任務對接,進一步明確過程監管和績效考核標準,督促職能部門將資源集中于營商環境優化工作中來,營造出部門之間競爭與合作的動員氛圍,形成一種橫向分工合作的組織運作機制。該組織運作機制能夠在彰顯政治合法性的同時,強化科層內部的權力耦合和外部的利益聯結,形成縱橫交錯的協作網絡。

本文提出的寓“科層”于“運動”之中的概念豐富了政府動員行為的研究視角和成果,構建起兼顧科層模式合理要素的新型組織動員機制。組織動員往往被認為等同于運動式治理,運動式治理通常以科層治理失敗為前提。然而,在X縣優化營商環境的組織動員過程中,科層治理模式下部門的專業化分工、形式正規的決策文書、縱向節制的官僚體系等組織形式得以保留,X縣優化營商環境領導小組通過其常設的領導小組辦公室,將此項治理任務深嵌于嚴密的科層體系中,將其逐漸消化吸收后轉變為一個以常規化績效考核為表現形式的組織運作機制。這種動員方式既構建起運動治理的權威性組織基礎,又保留了科層治理的理性空間,使運動治理中的組織動員機制呈現出科層治理的標準化、高效率特征。這種組織運作機制在一定程度上消弭科層治理和運動治理的理論分野,實現二者間的有機融合。這種融合恰是中國政治體制具備制度韌性和治理有效性的體現。

但是,作為一項單案例的實證研究,本文的理論適用范圍可能存在局限。受到地理區位和經濟社會發展水平的影響,精準型動員這一組織運作機制是否適用于其他地區和其他場域,仍然有待檢驗。同時,限于一手資料尤其是政府內部資料的獲取難度和隱匿性,本文尚未呈現該案例下組織運作機制背后的運作弊端,這是未來亟待研究和拓展的議題。

(本文的問題意識來自2022年暑期于湖南X縣的社會調研,一同調研的還有雷望紅老師、周泰老師、邱銘韜、滕慧旋和徐榮。在此對五位表示感謝。)