新時代行政審批制度改革法治化：面向、必要性與路徑研究

馮 達

(遼寧大學 法學院,遼寧 沈陽 110036)

黨的十九大會議明確“中國特色社會主義進入了新時代”,[1]16并進一步指明全面深化改革和全面依法治國是我國新時代特色社會主義的基本治理方略,行政審批制度改革法治化之于兩者意義重大。黨的二十大更是在依法治國戰略中突出強化扎實推進依法行政和轉變政府職能,彰顯法治化行政審批的必要性和緊迫性。行政審批制度改革法治化的全面實現可以促進國家治理目標早日實現。從邏輯上看,目標的實現離不開行政體制改革的推進,而行政體制改革的完善需要“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式”,在這個過程中需要以法治建設為保障,否則改革成效進展緩慢,問題始終不能徹底解決。因此,當前我國行政審批制度改革需要以“建設法治政府,推進依法行政,嚴格規范公正文明執法”[1]39為目標,在法治化軌道內實現權力規范和權利保障的善治結果。

一、行政審批制度改革的實踐梳理與法治化面向分析

從法律內涵上講,行政審批是行政職權的一種類型,即它是行政審批機構,主要是法定職權機關和經法律授權的社會組織,按照法律規定的有關條件,對于公民、法人或社會組織提出的申請,經依法審查,作出準予或不準予其從事特定活動、認定資質以及確認權利能力和行為能力的行為。

(一)行政審批制度改革的實踐梳理

我國當前的行政審批制度起始于計劃經濟時期,在那時全國的生產和消費資源分配權高度集中在政府手中,行政審批是資源有效配置的重要手段,是政府以行政命令和行政指導管制經濟和社會的重要體現。自改革開放以來,原有計劃經濟的全面、具體管控已不能滿足當時向地方和企業放權的時代背景以及提升經濟活力的內在發展需求。1980年,鄧小平同志指出將政府不該管、管不了、管不好的事情,按照一定的規章制度,交由企業、事業、社會單位自行處理。[2]20世紀80年代,行政審批制度改革主要聚焦在政府與企業的關系上,主要是政府要給企業放權讓利,政府要從具體的微觀企業管理中抽出身來。由此企業的自主權得到釋放,同時隨著“利改稅”深化實施,企業負擔也得到緩解。20世紀90年代,黨的十四大提出我國經濟體制改革的目標是建立和完善社會主義市場經濟體制,[3]市場的基礎資源配置作用得到加強,行政審批制度改革將重點放在政府與市場的關系方面,政府開始逐步將項目審批轉變為備案制管理,從微觀管理逐步轉向宏觀調控和市場監督。

2000年,國家日益重視審批制度改革,全面推動其制度化和法治化進程,同年中共中央紀委提出關于行政審批制度改革的相關意見,這是國家首次在新世紀對行政審批改革制度化和法制化要求的具體體現。為持續獲得改革成果,國務院于2001年設立行政審批制度改革工作領導小組,而后中央編辦對外公布了《關于行政審批制度改革工作的實施意見》(國發〔2001〕33號),國務院定期取消或下放一批行政審批權限成為審批制度改革外在形式,直至現在已經成為全國自上而下推動改革的主要形式。2004年《行政許可法》正式開始實行,對行政許可標準、范圍、主體等事項進行了具體的法律規定,標志著權力實體和程序的法定化,但尚待改革持續全面深入,以實現最終的法治化。

黨的十八大以來,我國行政審批制度改革強力推進。2013年在十二屆全國人大一次會議的中外記者會上,時任國務院總理李克強鄭重指出政府行政審批事項將削減1/3以上。①從此行政審批制度改革著力于從制度上大幅度簡政放權,持續加強行政審批的有效規范。同年,上海自由貿易區成立,應運而生的負面清單、先照后證等制度成為我國行政審批制度改革的有益嘗試。2014年國務院辦公廳公布《國務院各部門行政審批事項匯總清單》[4],并在匯總清單中列明各部門的審批事項。2015年國務院公布《關于規范國務院部門行政審批行為改進行政審批有關工作的通知》(國發〔2015〕6號),提出六項行政審批制度改革標準化的具體措施。除此以外,同年國家開始關注附著于行政審批的中介服務清理。2016年中央編辦《行政許可標準化指引(2016版)》[5]對外發布,明確和細化行政審批的流程管理、場所管理、服務規范等。2017年雙隨機市場監管改革全面展開,這意味著取消的行政審批事項要加強事中和事后監管,此后的“先照后證”和“證照分離”改革更是強調要提高行政審批效能,進一步增強市場活力,[6]同年政務服務目錄和辦事指南編制廣泛開啟,行政審批要件、辦事流程、申請材料得到進一步規范。2018年國家機構改革開始正式推進,就此也成立國務院加快政府職能轉變和“放管服”改革協調小組,具體事宜由國務院辦公廳統籌負責,至此該項行政審批改革職責由中央編辦轉為國務院辦公廳,小組下設五個專題小組進行五位一體的全面系統化改革,小組還下設四個保障小組專門負責綜合統籌、法治審查、督查落實和專家論證,以保證改革立體化和多角度貫徹執行,從此行政審批改革的基本面向體現為政府職能轉變、社會化需求滿足和全面依法治國。2019年,國家突出市場準入負面清單作用,推行全國一張清單管理模式,建立全國統一清單代碼體系。2020年,全國開啟 “放管服”改革與數字政府建設融合發展,著力提升政務服務標準化規范化便利化水平,培育市場化法治化國際化營商環境。2021年,國家強化大數據、云計算、人工智能等金融科技應用于行政審批制度改革,探索線上自動化審批模式。2022年,中央持續推進政務服務事項集成化統一辦結,深化政務服務向“跨省通辦”和“省內通辦”的便民形式推進。

(二)行政審批制度改革的法治面向分析

黨的十八大以來,行政審批制度改革進入重要攻堅時期,其成效顯著并呈現以下特點。一是從關注取消審批的“數量”轉向關注“質量”,各個部門不斷下放“真金白銀”的行政審批權,財政、金融、貨幣、投資、土地、交通、水利等各個領域都加大力度簡政放權,從職業資格改革到投資項目負面清單、從利率市場化到土地供應多元化、從PPP模式到共享經濟模式,無不體現著簡政放權的深刻變革。二是從關注“法制化”到關注“法治化”,盡管《行政許可法》早已頒布,但是依然存在法律效力不足的非行政許可審批。近年來清理的非行政許可審批就是從法制化邁向法治化的例證,同時對留存的行政許可也要根據法律法規而設定清單,權力清單化能使權力在陽光下更規范運行。三是從關注行政審批的“取消”到關注其“下放”。行政審批的取消解決的是政府與市場的邊界,但僅此并不夠,還需要解決留存的行政審批在考慮下級承接能力的情況下,由上下級哪級政府承擔問題,這實際上關系到行政效率、權利保障和權力分配的問題。近年來,國家不斷修改法律調整行政審批行使層級就是不斷優化權力行使主體的例證。四是從僅關注批準到關注與審批全方位事項。近年來對中介服務、前置要件、申請材料、辦結流程、主體責任、審批標準都進行了全方位清理和規范。破除“紅頂中介”,打破利益輸送是國家的重大部署;規范前置要件實行先照后證、多證合一、證照分離也是近年的重大舉措;依法受理申請材料、規范辦事指南是審批制度改革的重中之重,規范自由裁量權、統一審批標準是編制政務服務指南的主要考量。五是從關注規范權力到關注保障權利。當前滿足人民群眾的公共需求日益成為行政審批制度改革的基本面向,這從改革小組專門成立優化社會服務小組就可直觀看出,當前越來越強調行政審批權力的公共服務屬性。

黨的十九大提出國家治理體系和治理能力現代化目標,[1]21這為未來行政審批制度改革提供了正確的方向指引。黨的二十大更是強化全面依法行政,突出行政審批的法治化意義。[7]具體來說,一是必須強化以問題、結果、需求為導向,不是為了削減行政審批而削減,削減的目的在于達到及時解決急迫問題、優化結果效益和滿足公共需求層面。[8]二是注重行政審批的便利化和效率化,這是要求在進一步精簡和整合行政審批的基礎上,需要改進目前審批方式,要依托于網絡平臺,進行多方位融合式審批,能夠進行統一平臺管理的行政審批事項統一納入平臺管理,提供“一站式”的審批服務。同時各審批機構在網絡平臺也應采取并聯審批,在此并聯審批過程中對相關門檻標準、階段流程和辦理時限等方面進行細化和明確,[9]同時還不斷加強行政審批數據與資料在網絡平臺互通,使得辦事人最多跑一次。三是加強行政放權的協同性與聯動性的妥善協調。對跨部門、跨領域、跨地域的審批事項,相同或類別相近的要一并取消或下放,審批涉及到的所有關聯事項要進行整體取消或下放。[10]同時承接行政審批的有關基層政府部門在人員、經費、技術、裝備等方面要確保有能力承擔好和有能力做得好。四是要將政府信息公開、第三方績效評估、行政問責制引入行政審批制度改革,不斷優化調整內在屬性。五是要加強事中事后監管。行政審批作為事前監管措施,即便其存在之時也不能放棄對其后續的監管,而當行政審批取消之后更需加強日常監管,具體要在信用監管、智能監管、數字監管等方面予以強化。在此基礎上,更需要運用大數據、物聯網、云計算等現代信息技術,構建全方位一體化的監管體系,量身定制審慎的監管模式。六是為實現法治政府目標,在全面推動行政審批制度改革進程中不斷強調法治建設。

二、行政審批制度改革法治化的必要性

法治的內在含義要求改革要做到于法有據,崇尚法律尊嚴和權威地位,而改革則要求對現有不合理的有關制度安排做出改變與突破,雙方存在一定的矛盾性。然而改革與法治也呈現出內在統一性,首先,改革一旦沒有納入法治保障的范疇之中則易出現權力恣意,一旦改革推動者不作為或亂作為,那么改革就會出現停滯或倒退,因此改革良好預期目標的實現是需要法治保障。其次,改革如果借鑒法治的良好形式則會有助于推動改革的進一步深化。法治的過程實際上是集眾人智慧的過程,是觀點摩擦和融合的過程,通過這樣的過程會萃取出真知灼見,這種真知灼見是統領全方位改革推進的理想對象。最后,法治也需要改革的不斷深入,展現法律正義價值的本來面目,究竟什么是正義這并不是容易回答的問題,②正義猶如普羅旺斯的臉隨時變化,隨著行政審批制度改革進入深水區,在處理深層次復雜問題時需要對正義價值進行取舍或排序,這種取舍或排序就反映在全面深化改革的進程中。③

盡管《行政許可法》已于2004年正式實施,但是并不等于行政審批已經完全實現了法治化,還需要不斷推進法制化向法治化改革。同時《行政許可法》這部良法也有內容局限性,例如并沒有對行政許可要件進行標準化規定,投資領域實行負面清單制度并沒有引入法規規范之中,這些都是《行政許可法》需要進一步完善的地方。因此,行政審批制度改革仍需面向法治化不斷推進。

(一)政府與市場邊界需合理正當劃分

在市場經濟的私法領域,行為操守奉行“法無禁止即自由”,盡管這其中也有法律對個體的強制性約束,但是更加突出對個體權利的保障和自由的強調,公民、法人或其他社會組織成為社會活躍的原動力,更是促使社會向前進步的力量源泉。但應當看到的是,市場調節機制本身是存在內部缺陷的,諸多問題無法通過市場機制本身調節,在面對公共利益容易產生搭便車行為,在面對信息不對稱容易產生道德風險和逆向選擇,在面對個體利益最大化追求時容易產生正負外部性。因此,個體權益將會隨著市場調節機制的失靈而遭受損失,因此這就需要超脫于市場本身的外部力量對有關市場失靈進行干預,也就是公共權力的介入。由此來看,行政審批是相對于市場機制的政府干預形式,其應是為有效應對市場失靈的后發性介入手段。這種公共介入,必須要考量這種介入本身的必要性與合理性,也就是是否確實存在市場無法自己解決的問題,而這種問題的解決是否只有公共權力的介入才能解決。另外還需要進一步考慮這種公共介入的充分性與平衡性,也就是這種介入是否能在解決問題中取得理想效果,同時應確保這種介入應均衡因介入本身帶來的個體權益變化,重點在于不應減損弱勢群體個體權益和通過補償機制將公共介入獲利者有關獲利補償給有關權益受損者。政府與市場如同彈簧兩端,彼此之間體現為互為彼此的張力關系。當市場或社會自治能力較弱時,政府介入范圍較大;當市場或社會自治能力較強時,政府介入范圍較小。但是這種政府與市場的張力關系本身并不能自發確定,完美的黃金分割點不會自動呈現,實際上占據權力的主體決定著兩者之間的關系。正如著名英國學者雪萊所講“權力像蔓延的瘟疫,遇到誰誰就會染上它”[11]。占據權力的主體基于權力的無上性和人性的貪婪,總是追逐不受限制的權力,因此權力具有擴張性,于是有人常將政府比作“利維坦”。也正是基于此,洛克著作《政府論》[12]提出“有限政府”理念和權力制約機制。正因如此,需要解決政府失靈問題,而解決政府失靈問題最好的應對辦法是制度化和規范化,而制度化規范化的最好形式就是法治化。以上推演過程,是從經濟法角度分析,行政審批制度改革面向的法治化是經濟法的必然要求,其包括市場監管的法治化和宏觀調控的法治化。

(二)行政審批自由裁量權需有效確認與規范

法律窮力之處乃是被現代公共行政視為靈魂的自由裁量發軔之地。[13]法律面對自由裁量如何既能防止權力濫用又能調動權力主體積極性是實現行政審批法治化的關鍵,法律容允必要的自由裁量,而排斥濫用的自由裁量,因此行政審批必要的自由裁量是法律允許存在的。有學者將行政審批自由裁量分為以下幾種情況：一是程式化的自由裁量。只對申請人依據審批事項受理條件提交的各類材料進行形式要件審查,尤其是對申報材料的真偽與完整性進行重點審查。二是實質性的自由裁量,要對許可申請的各類要素進行實質性全方位審查,另有必要之時還需配合進行現場檢查,要根據檢查評估結果來確定有關申請審批的充分性與正當性。三是導向型的自由裁量,指對許可審評是否符合宏觀發展規劃、整體產業布局和地域振興政策進行審查后,作出的具有公共政策導向特征的自由裁量。申請人承諾在前、行政機關容缺受理就是其例。四是決策性自由裁量,指含涉創新產業、核心技術、重大項目等方面的許可申請。根據市場客觀現實需求,行政機關根據法律授權范圍內通過有關程序對擴大準入標準、授予變通政策、批準解除限制性條件等方式做出是否許可的自由裁量。五是授權型的自由裁量,是根據有效力的概括授權依據而賦予審批實施機關較大的自由裁量權。

(三)法律保留原則需全面貫徹

法律保留原則是由德國行政法學學者奧托·邁耶提出的,其認為法律保留是指在特定范圍內對行政控制力的約束,其決定著立法權與行政權的邊界范圍,更決定著行政者自主權限大小。[14]進一步而言,法律保留就是對涉及公民基本權利約束或限制等立法事項必須由立法機關通過立法明確,行政機關不得直接以行政立法的形式加以規定,因為行政機關實施的任何行政行為必須具備法律授權,否則合法性會受到質疑。[15]

我國《立法法》將法律保留事項劃分為絕對保留和相對保留兩種類型。④絕對保留事項是必須由立法機關立法的事項,立法機關不可授權。相對保留事項是立法機關可授權行政機關立法的事項,但是授權必須遵照相關內容和程序要求。[16]《立法法》第八條提出各級人民政府產生、組織和職權屬于法律相對保留事項,總結起來可將其概括為職權法定。職權法定不僅意味著應由法律最終確認規范政府權力,還應當體現在權限改革推進過程當中,也就是說,職權法定并不僅僅體現為以法律的形式確認和規范,更體現為在行政審批制度改革過程中應遵循法治理念、正義價值、正當程序。不僅如此,根據《立法法》第八條規定的政府職權法定還要求政府之間關系需要法定。一直以來,我國《憲法》《國務院組織法》《地方各級人大和政府組織法》對政府職權規定并未進行明確和細化,這不僅導致政府職權范圍在法律實踐中難以把握,同時也帶來政府之間的職權關系尚未法制化,導致職權劃分模糊。在中央與地方、上級政府與下級政府的事權劃分上出現權責不一致的情況下,中央政府或上級政府往往將具有正外部性的有關事權上收,牢牢把握決策權和審批權;同時將具有負外部效應的有關事權下放,導致地方政府或下級政府除行使本級事權以外還需承擔中央政府或上級政府應當承擔的部分職責。更進一步說,由于地方政府或下級政府承擔額外的事權,導致地方政府長期背負額外的支出責任,造成土地財政、地方債等問題。而當下全方位推進的行政審批制度改革正是調整政府間職權關系的重要實踐,通過將部分行政審批權下放使得政府間權力配置結構不斷優化合理,進一步提高行政效率。

從政府職權法定和政府間職權劃分這個角度看,行政審批制度改革需要法治化?？上驳氖?近期國務院在推動行政審批權限下放的過程中注重通過修改法律予以配套,較為妥善地處理了改革與法治的關系。但是僅僅通過法律化形式來推動改革并不能實現真正的法治,還需根據事權劃分基本準則來劃分政府事權,均衡權限劃分,形成權力對權力的監督,這就需要加強下級政府主體地位,增強下級政府協商話語權。行政審批制度改革既具備行政管理體制的內涵,又具有經濟體制改革特征屬性。計劃經濟重視國家調配資源,市場經濟重視市場配置資源,在計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌階段,行政審批數量和通過行政審批形成的政府與市場的調控力是判斷這種體制轉向的重要標志。通過推動行政管理體制改革而推進經濟體制改革是深化改革較為典型的做法,隨著改革的逐步深入和外延逐步擴大,特定的改革就兼有行政管理體制改革和經濟體制改革之義。⑤行政審批制度改革如上所述,其發始于行政管理體制改革,但是對于經濟體制內容也勢必涉及。從《立法法》第八條提出基本經濟制度屬于法律相對保留事項來看,行政審批制度改革的法治化實屬必要。

(四)公民權利需得到有效保障

黨的十九大報告強調檢驗一系列改革是否成功在于群眾的獲得感,時任國務院總理李克強曾多次關注行政審批制度改革成果的群眾獲得感問題,當下審批制度改革在有的地方體現出在政府內部轟轟烈烈開展,但是老百姓真切得到改革收益卻并不太多,這是因為沒有將改革的供給端和需求端串聯考慮。同時由于行政審批是對民眾權利的限制,切切實實關乎民眾生存權、就業權、發展權等基本人權的保障。因此基于以上兩點考慮,公民權利保障應是行政審批制度改革的公共之維。但是權力運行機制并不會自動保障權利,宣示行政審批制度改革的公共之維,相反權力的運行往往會過界公民的正當權利。英國光榮革命、法國大革命、美國獨立戰爭前夕國家最高決策者苛加的稅收對民眾生存權嚴重侵犯,公民權利難以保障,民眾的奮起反抗使得英國的權利法案問世、路易十六被送上斷頭臺、美國獨立。

根據盧梭“社會契約論”觀點,民眾生而自由和平等,每個人僅應讓渡為保障個人權利正當行使的權利范疇,以社會契約形式載明讓渡的權利范圍和由此產生的權力邊界。社會契約是共同體和各個成員之間的一種約定,它以社會公意為基礎,是合法的一種約定;它對一切人一視同仁,是公平的一種約定;它以實現公共幸福為目的,是有益的一種約定;它擁有公共力量和最高權力的保障,是穩固的一種約定。而這種社會契約典型形式就是法律或者進一步說是憲法,因此民眾自主決定個人重大權利事項是憲政的應有之義。我國實行人民代表大會制度,是代議制民主制度國家的典型代表。黨的十九大報告指出要支持和保證廣大人民群眾通過人民代表大會制度行使國家權力,著重發揮人大及其常委會在立法推進過程中的關鍵作用。[17]因此從憲法上看,行政審批制度改革由于關乎群眾各項基本權利保障,因此其法治化是應有之義。

三、行政審批制度改革法治化的基本路徑

法治的本質內涵不止在于對公權力的賦予和使私權利的順從,更是在于對公權力的約束和對私權利的保障,根據良法善治對法治的經典釋義,法治應當在靜態立法和動態實施中得到體現。在靜態立法中,要對社會普遍基本善的認識融通于法律價值理念之中,使得全體社會成員能夠對善與惡、對與錯、公平與不公平、正義與非正義等應然性價值判斷形成普遍的判斷標準,[18]以此達到自然法提倡的人類終極理性。也就是說,靜態立法的法治意義在于將基本善的價值理念完美融入于行政審批具體法律制度之中,使得公平、效率、自由、秩序、安全等有關價值理念在行政審批有關制度之中得到正當伸展。在動態的法律實施過程中,要圍繞法律制度的具體內容,使其對社會生活的方方面面產生切實性影響,也就是在行政、司法、守法和法律監督等各個環節都能按照法律制度運轉,這其中當然包括政府行政審批也要受到應有約束。因此,行政審批作為我國依法治理重要內容,應當從價值理念、實體內容和程序設計三個方面予以推進。[19]

(一)應以法治價值理念引領行政審批制度改革

從現代法治理念來看,做到“法無授權不能為”是實現法治政府的重要標志,對于行政許可來說,就是實現按照《行政許可法》行使行政審批權力,使得審批職權與許可等同統一。但是這并不足夠,盡管能夠促成行政審批與行政許可的內在交融和外在等同,也不是真正實現了法治目的。我們還需推進法治基準與服務取向的均衡,明確行政審批制度改革的法治基準在于權力制約和權利保障,尤其在于對公共需求滿足的權利保障。因此必須樹立為滿足公民需求的服務理念,在滿足公共需求的過程中,行政機構履行公共職能和實現公共價值。這種基準和服務取向強調審批過程的服務意識和責任意識,拋棄特權意識,要尤其注重行政審批主動改進和自我完善,為申請人提供全方位立體式的便捷服務。因此在行政審批制度改革法治化進程中需要轉向以申請人為中心的服務法治理念,需要加強審批機構與工作人員的約束性規范,甚至是明確相關單位和個人的法律責任形態,同時還需進一步賦權申請人的權利范圍和行使邊界,使得申請人的權利保障能夠貫穿和實現于每個行政審批的運行過程與細節之中。⑥此外,正當善意的法治實質還需推進按需審批,當機械地依規行使行政許可不能完全實現法律上的公益與私益目的時,就需要在法律上賦予“善良”工作人員以行政審批的解釋權和變通權,而使行政審批真正達到預期目的,當然這種授權的解釋和變通應該通過立法被嚴格限制在極特殊情形下。服務審批和按需審批是行政審批制度法治改革成功的高級形式,這實際上是從形式的法治主義到實質法治主義的邁進,實現既合法又合理,行政許可高度透明又可預期。

(二)應以實體內容正義的實現推進行政審批制度改革

《行政許可法》第十二條和第十三條分別從正向與反向兩個角度,對行政許可創設進行了立法規定。第十二條明確可以設定行政許可十類事項,第十三條規定可以不設定行政許可四類事項。應當看到的是,《行政許可法》在十二條和十三條的立法用語中使用的是“可以”設定行政許可和“可以”不設定行政許可,而并未使用“應當”設定行政許可和“不應當”設定行政許可的法律術語表述。從此可以說明,立法者當時已意識到行政許可對于民眾生活影響很大,本著審慎態度設定行政許可,因此可以理解為“只有確有外在需要,才可以設定行政許可”。在行政審批制度改革法治化過程中,勢必解決非常關鍵的行政許可設定必要性這一問題,這也是政府與市場劃分的問題。[20]

我們可以從公共物品這個角度分析行政許可設定的必要性問題。公共物品理論上可分為純公共物品和準公共物品。對于純公共物品而言,具有非競爭性和非排他性,不可引入市場進行充分的競爭,需由政府提供,如國防和消防等公共物品,理論上看純公共物品的政府提供是政府對公共物品生產和維護的提供,也就是從始至終都沒有非政府主體參與。因此在這樣的語境下,行政許可是沒有設置必要性的,沒有為外部的行政相對人申請預留空間,而只能在政府內部供給循環,這類似于計劃經濟的公共物品供給模式,實踐中由政府提供的這種純公共物品較少。上述純公共物品的界定是出于理論角度,從各國實踐規定來看,各國對公共物品的范圍界定并不一致。就消防來說,其屬于典型理論上純公共物品,但是對于美國這種市場化供給程度比較高的國家,在個別地方存在私立供給情況。

對于準公共物品而言,由于其并沒有完全具備非競爭性和非排他性,因此存在著市場介入的空間與可能,對其可從準公共物品本身的正負外部性角度來討論行政許可的設置必要性問題。就具有負外部性的準公共物品而言,在生產或使用過程中具有一定的危害性或容易出現危險,會對公共安全造成重大隱患或危害,如環境污染、安全事故、衛生安全等,因此對于具有負外部性的公共物品,應從嚴設定行政許可,嚴格審查并加強事中事后監管措施。就具有正外部性的準公共物品而言,從總體上看應適當放松審批審查,具體可做如下分類討論。一是社會福利性的準公共物品,如教育、養老、醫療等具有明顯正外部性的特征。就我國實際而言,這些起初是由政府提供,但由于長時間的單一提供主體在機構的設置數量和服務水平上逐漸難以適應于社會發展的需求,當前事業單位改革逐步深入和社會資本介入領域逐漸擴大,私立養老、醫療和教育機構越來越多,政府應在行業準入和從業機制上放松監管審批,將更多競爭因素和多元供給主體引入該領域當中,使民眾能更好地享有福利。為此,賦有審批權限的政府部門或事業單位,應將其審批職能逐漸轉向監管職能,重點關注從事該行業所能提供的公共物品和服務的質量。二是人們生產生活所需的準公共物品,如水、電、氣等公共物品形式。對于這類準公共物品的使用既能滿足自身的日常生活需求,也能創造出市場價值。鑒于此,這種公共物品的提供可以適當引入市場機制,政府不進行審批監管,而以采購的形式向公民提供。與此同時,政府往往利用價格、稅收、財政、金融等有關政策對其進行宏觀調控,重點關注有關公共物品價格和質量能夠得到普遍接受。三是需要技術資質的準公共物品,如律師、法醫、質量評定、容積計算等公共物品。技術資質性的公共物品關涉到公民權益的方方面面,正向溢出作用需要在特定環境下進行重點保障,否則稍有差錯就產生不利后果,因此此類公共物品不僅要在準入過程中進行相應嚴格審查,還要對這類準公共物品從業者進行資質審查,改革重點方向應放在事中與事后的監管。

(三)應以程序設計的正義規范統籌行政審批制度改革

“程序正義”是“結果正義”的基石,對于行政審批制度改革來說,只有貫徹程序正義才能實現行政審批制度科學化與合理化。具體來說,需做好以下事項。

首先,應依法嚴格清理非行政許可審批與依據規范,同時對清理過程予以規范,這也是行政審批制度改革法治化的重頭戲。非行政許可審批是指設定依據不符合《行政許可法》規定的行政審批,不合法的具體依據形式包括國務院規范性文件、國務院部門規范性文件和地方政府規章(省級政府批準的一年臨時許可除外)和規范性文件。此前,國家通過權責清單工作和政務目錄工作,對非行政許可審批已經基本清理完畢。同時,上述清理過程應堅持系統化公開清理,并遵守規范程序,有關政府職能部門在清理上述事項時應當充分聽取審批對象訴求和理由,之后還應再組織專家進行論證,最后更需銜接好有關事后監管措施。

其次,應依法規范行政審批事項的下放程序。審批事項下放根據下放對象不同,可以分為上級政府對下級政府的政府內部下放和政府對事業單位、社會組織的社會外部下放,下放審批權限既能提高行政審批效率,又能為行政相對人提供直接服務,保障其權益。關于政府內部下放,下放什么、如何下放以及下放后如何監管等問題,是需要在法治化進程中認真考慮的。當前,各省實踐將微觀經濟管理審批權限下放較多,而對涉及公共安全、民生福利、市場秩序、質量水平等本地區重大宏觀管理事宜則審批權限下放較少。下放過程中,承接主體應對擬下放的行政審批程序進行規范和細化,確保行政審批的質量。下放后,原實施主體應定期對下放效果作出總體評價和宏觀指導,及時做好取消、創新服務和收回的研判工作。值得一提的是,如何理解在法治化進程中理解和規范政府內部下放,按照職權法定要求,在沒有修改法律的情況之下,通常不能將政府職責進行向下轉移,因此所謂“政府內部下放授權”只不過是行政委托的異化。通常而言,政府機構固有行政職能是不能行政委托的,因此為使改革與合法性問題能夠調和,應當修改或補充原政府機構行政職能的行使層級規定,規定有關的行政審批事權可在上下級政府之間進行委托授權。從實踐來看,并不是每個行業領域里政府部門的縱向事權分權都有明確規定和詳細劃分,并且這種劃分依據還尤其缺乏法律形式。因此,我們在推動審批權限下放的過程中,一定要尋求立法及時跟進,進而通過合法委托的形式予以推進。對于沒有法律法規依據,但又因客觀情況需要下放的,應該根據本級立法權限尋求在修改法律范圍內予以下放,并提請有關部門對事權劃分法律依據進行修改或補充。關于社會外部下放,盡管實踐中社會外部下放較少,但其仍然是下放的具體形式,實際來看,事業單位和行業組織多為職權承接者,由此社會外部下放當符合承擔行政職能事業單位改革要求,防止事業單位一邊接收下放的行政審批職能,一邊上交政府機構行政審批權限。為此,當前的協調措施在于最好不對事業單位下放行政審批權限,或者是僅下放事務性和服務性工作事項。社會組織可以成為社會外部下放的理想承接者,但這是建立在社會組織具有良好的組織規范和運行規范基礎之上的,只有這樣才能真正發揮公共自治的效果。

再次,應依照法律要求創設集中行政審批程序。相對集中行政許可分為兩種模式,一種是將行政許可權從原實施主體真正轉移到另一實施主體,這是化學整合,這種整合在《行政許可法》中有明確要求,在具體改革進程中應當符合法律程序規定。另一種是將行政部門的行政許可進行統一窗口受理,服務窗口直接設在行政審批服務中心,這種改革模式實際上行政權責歸屬并沒有本質改變,這是行政權限的物理整合,《行政許可法》對此也有明確規定,因此在推進改革進程中要按照法律規定整合,同時還應當通過地方性法規或政府規章的形式明確行政審批服務中心的功能定位,使得授權單位與行政審批服務中心之間、授權單位與服務窗口之間、服務窗口與授權單位部門之間、服務窗口與服務窗口之間、服務窗口與服務對象之間都能明確相應的職責關系和權利義務關系。

最后,應完善行政審批的政府監管法律程序。通過立法完善政府監管的主要內容,包括內部管控和責任追究兩個方面。內部管控是指有關政府要主動對繼續保留實施的行政審批事項進行系統考評和動態清理,要定期對行政審批內部運行效率和權利保障方面進行論證與考察,多征求申請者意見,以期定期收錄總體評價意見,而后針對具體問題予以完善。同時應根據政府公共服務職能轉變要求,要及時和全面清理當前已不再符合公共服務需要的審批事項,更要杜絕行政許可審批的存在,推進其法定化進程,明確有關實體和程序要求,進而保證行政審批制度改革與政府公共服務職能轉變之間的有效銜接。責任追究是指有關職權主體要依職權或者依申請對行政審批過程中發現的違法違紀問題進行嚴懲,追究相關個人和單位的法律責任,維護行政審批的公平公正,不得以單位責任替代個人責任,不得以個人行政責任代替法律責任,不得以個人懲戒責任代替賠償責任。在強化責任追究的同時,要注重責任追究借助于其他輔助制度。一要加快推廣行政審批電子監察系統在行政審批公開的全面適用,要將行政審批關鍵環節置于電子監察之中,要將電子監察系統的聲音和影像高水平輸送至監察人員手中,并開發智能捕捉和提示功能,將紀錄的可能違法違紀行為進行智能篩選。二要全面銜接好行政復議對行政審批的監督作用。全力做好行政復議對行政審批的合法性審查監督,在當前行政復議法全面修改時期,要將行政復議內在范圍從合法性向合理性進行延展,拓寬其審查范圍,并要對行政復議與行政審批的具體監督措施進行細化,要明確和細化原具體審批機關應當在哪些方面對審批行為進行合法性與合理性改正。三要切實做好各級政府內部對行政審批機關的監督。要形成政務服務部門、司法行政部門、機構編制部門三者聯合對行政審批具體職責的監督,各地政務服務部門負責外部合規性操作監督,司法行政部門負責內部合法性與合理性監督,機構編制部門負責審批職責總體運行監督,以此使審批職責置于全面的內部行政監督之下。[21]四是還要積極引入人大權力機關對行政審批的監督。有關人大部門應當對政府審批職責行使的科學性、合理性和充分性進行監督,審批部門要定期向人大有關部門報送審批職責行使情況報告,人大部門應主動和充分發揮監督部門職責,對有關報告進行書面和現場監督審查。

行政審批制度改革法治化,是全面深化改革和全面依法治國兩項戰略的交匯問題,也是當前亟待解決的重大課題。從現有研究來看,對行政審批制度改革的研究從實務管理和經濟測算角度較多,法學領域對行政審制度改革法治化的部分基本問題缺少細化和深入,未來在全面依法治國大背景下,行政審批制度改革不僅是對改革過程外在立法的法制化,更是在規范政府權力與保障公民權利維度的法治化,這有賴于理論研究和實踐的逐步融合,期盼后續研究能對此有更為深入的挖掘與思考!

注釋：

①《最堅定回答：本屆政府下決心要削減三分之一以上國務院行政審批事項》,http：//lianghui.people.com.cn/2013npc/n/2013/0317/c359033-20816412.html,2013年3月17日。

②亞里士多德將其理解為平等認識基礎上而表現出來的對他人的尊重,表現為分配正義和糾正正義?；舨妓拱颜x歸結為通過契約對財產所有權的確認。功利主義思想代表人物邊沁將每個人的苦與樂視為同等重要,在正義評斷標準中以數學方法尋求一項行動的所有良好結果與所有有害結果的最大差額。諾齊克強調個人自然權利的正當持有,權利自由行使與保障是正義本來屬性,國家權力當且僅當是最低限度時才是正當的。羅爾斯從兩個方面闡述正義,一是權利原則,自由優先是基礎;二是差異原則,社會和經濟的不平等只應在這樣的情況下發生,在機會平等的前提下,所有機會都對社會成員開發,保證處境最差的人盡可能獲得最大收益。

③正義屬性中的公平和效率就經常處于張力之中,這種關系的不斷變化也代表著正義不斷變化。

④《立法法》第八條：“下列事項職能制定法律：(一)國家主權事項;(二)各級人民代表大會、人民政府、人民法院和人民檢察院的產生、組織和職權;(三)民族區域自治制度;(四)犯罪和刑罰;(五)對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰;(六)稅種的設立、稅率的確定和稅收管理等稅收基本制度;(七)非國有財產的征收、征用;(八)民事基本制度;(九)基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度;(十)訴訟和仲裁制度;(十一)必須由全國人民代表大會及其常務委員會制定法律的其他事項”?！读⒎ǚā返诰艞l規定“本法第八條規定的事項尚未制定法律的,全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定,授權國務院可以根據實際需要,對其中部分事項現行制定行政法規,但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外”。

⑤如供給側機構性改革不僅僅注重要素市場的發展和完善,還關注行政管理體制改革中事業單位轉制為企業、清證減費、打破行政壟斷等體制機制性問題。

⑥《行政許可法》第12條規定：下列事項可以設定行政許可：(1)直接涉及國家安全、改革安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動,需要按照法定條件予以批準的事項;(2)有限自然資源的開發、公共資源配置以及直接關系公共利益的特定行業的市場準入等,需要賦予特定權利的事項;(3)提供公眾并且直接關系公共利益的職業、行業,需要確定具備特殊信譽、特殊技能等資格、資質等的事項;(4)直接關系公共安全、人身健康、生命安全的重要設備、設施、產品、物品,需要按照技術標準、技術規范,通過檢驗、檢疫等方式進行審定的事項;(5)企業或其他組織的設立等,需要確定主體資格的事項;(6)法律、行政法規規定可以設定行政許可的事項。第13條又規定：上述事項通過下列方式能夠予以規范的,可以不設行政許可：(1)公民、法人或者其他組織能夠自主決定的;(2)市場競爭機制能夠有效調節的;(3)行業組織或者中介機構能夠自律管理的;(4)行政機關采用事后監督等其他行政管理方式能夠解決的。