黑龍江省法治化營商環境問題、成因及其建設路徑

李宏偉

(佳木斯大學,黑龍江 佳木斯 154007)

黨的十八大以來,習近平總書記高度重視營商環境的改善,多次強調法治是最好的營商環境。習近平總書記在黑龍江省主持召開新時代推動東北全面振興座談會時,強調要進一步優化政治生態,營造良好的營商環境。顯而易見,營商環境對于推動東北全面振興起著重要的保障作用。

依據《優化營商環境條例》,法治化是優化營商環境應當堅持的三大原則之一,是良好營商環境的題中應有之義?？陀^而言,黑龍江省“十三五”期間制定了全國第四個省級優化營商環境專項條例《黑龍江省優化營商環境條例》,頒布了一系列地方性法規和政策性文件,清理了不適宜營商環境優化的相關法規和文件,以《黑龍江省優化營商環境條例》為指導,初步構建了優化營商環境的地方性法規體系,法律營商環境建設取得了里程碑式的突破。但是,黑龍江省法治化營商環境仍然存在一些問題不容忽視。

一、黑龍江省法治化營商環境存在的問題

1.“圍獵”事件時有發生

由于地理環境相對偏遠,經濟發展程度所限以及政策機制不夠完善等原因,黑龍江省營造重商親商環境不夠理想,地方規?；?、產業化程度較低,甚至一些地方勢力受經濟利益驅使,賄賂政府公職人員等違法犯罪行為時有出現,嚴重破壞了市場經濟公平競爭的重要準則,在地方勢力拉攏下,政府公職人員不惜運用公權力為其站臺,幫助他們擴張商業版圖,嚴重破壞了區域經濟社會發展,給地方法治化營商環境建設造成阻礙。

2.以權謀私現象不容忽視

“找關系”“找熟人”等不良風氣給黑龍江省各級政府機關帶來極大影響,“不給好處不辦事”成為一種普遍現象,進而導致政府工作人員吃拿卡要、以權謀私事件經常。一些政府工作人員“給了好處違規也辦”的做派極為嚴重,他們認為“有權不使過期作廢”,眼中根本沒有規則條例。事實上,盡管其他省份也同樣存在此類現象,但據黑龍江高院向黑龍江省十四屆人大一次會議所作的工作報告顯示,2018—2022年共審理職務犯罪4458件6240人[1],居全國第二位,顯然黑龍江要嚴重得多。

3.司法程序亟待進一步完善

哈爾濱有些法院在針對辦理破產、保護中小投資者、執行合同等工作開展的自查中發現,在辦理企業與政府合同糾紛案件時,存在訴訟進度遠慢于上海、深圳等我國發達地區,企業的訴訟權益得不到保障,政府機關履行司法裁判文書不及時等問題。顯然,黑龍江省涉商案件的司法質量存在很大問題,營商環境亟待優化。

4.市場化運營程度不高

黑龍江省各地區各行各業市場開放程度不夠,在老城區改造等重大項目中,政府始終掌握著絕對話語權,完全違反市場化運作的基本規則,必然會導致政府“一言堂”現象。市場運行中,有些公司完全違背自由自愿原則,強行加入其他公司項目運營,與其他公司采取惡劣手段開展惡意競爭等現象經常出現,既缺乏行業規范,又缺少市場監管。而一些政府長期存在招標采購流程不透明、程序不公開等現象,嚴重破壞了市場經濟秩序,擾亂了公平競爭,極易滋生腐敗。

5.法治文化氛圍不濃厚。

市場經濟建設須臾離不開規則意識,同時,它又在法治文化建設中居于核心位置。由于歷史慣性影響,加之地方文化的特性,使得一些人在辦理諸項業務、處理各種事項時習慣于“找關系”“走后門”,其主要目的在于突破規則限制,尋求便捷路徑,甚至不惜違規以獲得更大利益。同時,一些政府官員依法行政意識不能貫徹始終,直接影響了營商環境的建設。

二、黑龍江省法治化營商環境問題成因分析

1.法治建設緩慢

一是法治建設遲緩。北京、上海、廣東等較早開展地方法治運動的省(市)大都政策法規體系相對系統完善、法治研究團隊比較專業、法治戰略部署健全先進、地方法治環境優良、法治成果顯著。而黑龍江省推進法治建設行動較緩,造成了法治建設規范性和系統性不足,顯然對法治環境建設十分不利。

二是立法質量不高。長期以來的地方立法、政府紅頭文件或沒有上位法依據,或相互沖突[2]。一些地方法規和行政規章在建設過程中,具體情況考量不到位,制度文件的適合度評估不夠全面,法學專家對立法實踐的指導和建議匱乏;不同行政區域或部門針對重疊的業務范圍往往作出重復規定,造成私權利受損和公權力擴張;此外,還存在個別法規規章并非出自人民意愿,僅是上級部門下達的指示、規定、文件等現象。

三是執法過程不規范。一些政府官員為企業發展服務中以權謀私、“吃拿卡要”現象屢禁不止,個別執法人員任意凌駕于法律之上,他們不擔責不作為,遇事相互推諉,導致行政效率極低,甚至有些人常以損害公共權益為代價換得個人利益,這些行為無疑給市場公平秩序帶來嚴重破壞,難免引發人們有關黑龍江省營商環境的熱議。

四是失信現象普遍。一方面政府在招商引資過程中,不兌現與企業所簽訂的合同,甚至對司法裁決的義務拒不履行等現象普遍。另一方面許多國有企業、大型工廠在市場中不按規則辦事、不履行合同等失信行為屢屢發生。長此以往,造成擬入企業顧慮,無形中損害了營商環境建設。

2.區域經濟落后

一是計劃經濟體制慣性影響。黑龍江受計劃經濟時期形成的指揮、把控、調整資源配置與需求的習慣影響深重,政府職能轉變不徹底。隨著自然資源日益衰竭,發展模式仍然停留在過度依賴不可再生資源的粗放型階段,對于經濟的可持續發展顯然是不利的。同時,由于受傳統思維影響,導致黑龍江政府人員和群眾改革意識不強,使得自身市場經濟發展水平與其他省份相比差距較大。

二是市場競爭不夠公平。黑龍江市場主體準入程序繁瑣,外地企業常常會受到行政人員的差別對待。而一些地方政府為了保護地方商業主體,常常利用制定政策、采購、招標等環節限制外來企業發展,造成市場競爭不公現象頻發。而黑龍江省石油、化工、煤炭等行業多被國有大型企業所壟斷,導致新進入本省的外地企業必須依附以上企業。

三是經濟結構過于僵化。黑龍江省原有大工業、國有企業、重工業和農業市場占比較大,經濟結構靈活性不足,企業創新能力、服務能力、競爭能力不強。同時,民營企業缺失、大型國有企業匱乏,使黑龍江經濟發展遭遇嚴峻的現實問題,很難吸引商業投資,不利營造法治化營商環境。

3.地方思想頑固

一是“官本位”思想催生了官員不良行為。受“官本位”思想支配,一些官員用公權力去為自己攫取非法利益,收獲資金和資源,部分官員到基層任職目的主要在于“鍍金”,熱衷于“面子工程”,而不愿將政府財政的收入用于招商引資,改善民生。一些官員法治觀念薄弱,“一言堂”“一把手說的算”成為普遍現象,致使全社會都將此類意志作為行事準則,無視紀律條款和法律法規,阻礙了有關營商環境法規制度的構建。

二是“辦事求人”思維滋生社會不良風氣。黑龍江人豪放、直爽的性格,重哥們義氣、不拘小節的性情鑄就了“熟人社會”“人情社會”風氣。人們多奉行“辦事求人”觀念,他們通常會尋找一定社會關系去辦理正常即可辦理的事務,以求得到超過其他人的便利。個別官員既希望有人求自己辦事,以滿足虛榮心,同時又希望依靠公權力去謀求非法利益。

三是“追求穩定”價值觀帶來負向影響。一方面,省外生源的大學生,畢業后大都選擇去經濟發達地區求職就業。另一方面,留省的年輕人拼搏意識淡薄,他們傾心于事業單位、公務員等“鐵飯碗”類職業,創新創業意識匱乏。

三、黑龍江省法治化營商環境建設路徑

1.法治規范路徑

(1)健全企業權利保護法律法規

一要加強企業權利保護。要建立有益于保護企業權利的系統機制,給人民群眾財產提供有效保護,使市場主體合法權益得到維護,全面清理破壞公平原則的各類型行政規范性文件,對那些有利于保護企業權利的則加以修訂和完善,及時修改清理損害私有產權保護的政策法規,建立健全企業經營權和財產權的保護制度,強化對企業經營權和法人財產權的保護。

二要優化知識產權制度。強化法律法規建設,不斷完善著作權、版權、商標權、專利權等法律法規,加大法院對于知識產權類行政、民事和刑事案件的審理力度。要依據《科學技術進步法》《促進科技成果轉化法》等法律法規,創新商業秘密保護、職務發明等內容,促進科技成果產業化;健全有益于創新人才集聚的法律保障機制,在人才評價標準中引入科研能力、創新成果等觀測點,以更好地吸引優秀人才進入黑龍江開展創新創業。

(2)完善公平競爭的法律法規

一要完善公平競爭法律法規。對那些用以整治市場壟斷行為,有利于宏觀調控和市場監管的法律法規不斷加以完善,以引導市場主體自覺在合理的范圍內有序競爭。依據國家戰略部署和整體發展規劃,進一步完善宏觀調控體系。全面修訂有關預算的行政規范性文件,推動預算管理工作得到進一步強化。提高稅收領域立法效率,規范稅收征收,防止出現隨意減免稅收情況。規范市場主體行為,保護消費者權益,提升產品質量。

二要用法律手段破解地方保護主義。健全食品藥品監管體系,加強食品安全地方立法。聚焦市場主體和個人信用缺位現象,完善社會信用體系。運用法律手段破除地方保護主義觀念,取消行政封鎖,提倡公平有序的市場競爭,維護健全完善開放統一的市場秩序,保證市場實現健康發展。

(3)健全惠企制度

一要放權于企業。黑龍江省政府機關要改變掌握企業進入市場決定權的現狀,真正做到“還權于企”,在僅保留行政機關監管職責的前提下,做到簡政放權,取消復雜的企業登記環節,讓企業擁有市場準入權,將自主權和主動權還給市場主體,切實發揮市場在資源配置中的決定性作用。

二要給企業減壓減負。應充分依托信息化技術平臺,全面整合資源配置,建立“一網通辦”“一窗通辦”等多種服務模式,推行并聯審批方式,轉變工作作風,讓商事企業真正實現“進一次門,辦好所有事”[3],促進涉企業務提質增效,助力市場主體登記制度向縱深推進,優化市場主體準入流程,簡化辦事程序,讓企業相關事務通過互聯網即可辦結,提高市場主體登記效率,提升政府管理效能,進一步優化營商環境。

2.法治實施路徑

(1)靈活多元化解商事糾紛

一要建立司法機關與企業聯絡結對制度。黑龍江省司法機關應主動摒棄為保持中立性而不與外界聯系的錯誤認識,主動與企業等市場主體構建溝通聯絡機制,聚焦企業應知曉的法律問題,通過線下或線上等渠道,廣泛開展普法宣傳;針對企業管理漏洞以及易引發訴訟環節,通過座談、巡查等形式,給出恰當的檢察建議和司法意見,助力企業建好“防火墻”,自覺依法合規經營。

二要健全完善涉企商事案件快辦快審機制。黑龍江司法機關可以采取速裁程序或簡易程序對關涉市場主體商事案件進行審理,除法定及疑難復雜案件外,司法機關在充分了解當事人訴辯意見的基礎上,推進證據充分、事實清楚的案件快審快結。統一標注類案,明確案件辦理程序,施行同案同判機制。應創新司法服務舉措,變“被動服務”為“主動上門”服務。案件審理中,要關注企業利益,及時回應當事人合理訴求,耐心解答當事人疑惑,使當事人充分認可并接受判決結果,服判息訴。

三要運用調解手段化解商事糾紛。商事糾紛案中,調解是最常用的追求利益最大化的基本策略,能幫助企業最大程度節約訴訟成本,避免陷入單純的對抗境地,幫助企業將經營的不良影響降至最低。司法機關在調解中要善于借助有益于雙方當事人握手言和的契機,引導雙方化解矛盾,使企業從復雜的訴訟程序抽離出來,以保證其將更多精力投入生產經營之中。

(2)妥善審理好涉企案件

一要依法嚴厲打擊各類犯罪。要善于通過刑事手段,依法嚴厲打擊侵犯財產權、非法集資、破壞企業生產安全、行賄受賄、詐騙等破壞市場經濟秩序犯罪案件。對影響企業發展的犯罪加大懲處力度,以維護公平有序的市場經濟秩序,保護各類市場主體的財產安全。在此過程中,要對非法集資和企業融資、經濟犯罪和經濟糾紛加以科學區分,掌握經濟違法行為入刑標準,以有效保護投資者的合法權益,保障市場主體的生產經營活動。

二要避免發生惡意炒作的輿情事件。辦案人員應秉持“一案一研判”的基本原則,辦案前要對涉案企業經營現狀開展分析,案件調查中應精準把握案件背景、起因,詳細了解具體細節,整個辦案過程都要做到程序合法,辦案時機成熟,努力實現法律效果和社會效果相統一。值得注意的是,涉案企業新聞發布前,要建立并完善輿情應急預案,以有效消除輿論風險。

三要借助各類會議形式提升辦案水平。為避免產生冤假錯案,應善于充分發揮檢察官聯席會議、法官聯席會議、審判委員會和檢察委員會等各類會議職能,通過組織案例研討會,結合類型案件,對于涉企典型案例,探討證據審查、政策掌握、法律認定的具體方法,給予指導性的解釋,力爭讓所有的涉企刑事案件都能夠經得起時間和法律的檢驗。

(3)加大執行工作力度

一要充分考慮企業的合法權益。法院應自覺增強服務營商環境建設的責任感、使命感,在辦理涉企案件時應將企業的合法權益放在首位。當企業作為申請執行人時,法院應本著為地方經濟發展負責的態度,對被執行人的違法行為采取強制措施,用司法為企業的發展提供保障。而當被執行方是企業時,法院應充分考慮企業生產經營需要,切勿輕易啟動強制措施,要在不影響企業正常運轉而又不違反原則的前提下,分步推進執行工作。

二要加強執行案件流程監管。法院等部門應精細化運用案件管理系統,聚焦企業財產查、控、處等管理問題,努力實現案件質效管理,進一步完善相關規定,規范執法流程,有效增強執行效率。司法部門要結合具體實際制定適時開展執行攻堅活動規劃,全面清查涉企、涉金融機構等執行案件,實現長效治理,達成標本兼治的效果,為法治化營商環境建設提供有利條件。

三要優化執行管理體制。法院要堅持并完善統一協調與管理的工作體制,在內部上下級間、各部門間構建順暢的信息渠道,嘗試創建執行權分權運行模式,科學劃分各部門在具體實踐中的執行實施或裁決兩方面職能,并厘清各自的職責權利,努力創建運行高效、相互協調、分權制約的運行機制,以使工作程序愈加規范,案件執結率顯著提高,為法治化營商環境建設保駕護航。

3.法治監督路徑

(1)強化對政府的監督

一要實行政務公開。公開是最有效的監督。企業作為市場經濟的主體,是營商環境的直接參與者、親歷者,他們對地方的政務狀況感受更為直接。因此,要大力推動政務公開,借助數字通信技術,運用講事實、說案例等形式,通過各種渠道確保企業對政務的知情權,讓企業信任政府并深切感受行政為民的氛圍。同時,借助企業的真實感受,進一步向社會公開政務信息,以利于形成法治信仰的社會氛圍。

二要嚴格監督執法行為。當前執法不嚴、執法隨意、執法不公等現象,在黑龍江省各層級依然存在,給法治化營商環境的構建帶來一定阻遏。因此,一方面要完善涉企執法程序,制定具體執法細則和操作流程,切實做到步驟清楚、要求具體、期限明確、程序公正[4];另一方面應積極發揮監察委員會、監察局等執法部門內設監察機構的監察功能,對亂收費、以權謀私、吃拿卡要等違法亂紀現象加大查處力度,促進執法規范化,防止假借執法之名的違法違紀行為給企業正常生產經營帶來損害,保護各類企業合法權益。

三要嚴明執法環境。信息時代,運用媒體傳播速度快、范圍廣等特點對執法機關開展監督,結合時效性和最終效果判斷,都要遠強于公權力機關。因此,執法部門應該邀請媒體全過程參與執法,以達到監督執法的效果。甚至為了實現跟蹤問效的目的,可以積極構建媒體監督長效機制,讓媒體持續做好跟蹤報道。

(2)強化對司法的監督

一要嚴查違法違紀問題。構建信訪舉報網絡平臺,運用上訪、信訪、電話等渠道,對群眾關注度高、反映強烈的“關系案、人情案、金錢案”等案件,廣泛搜集線索;加強司法巡查、審務督察力度,引導司法人員進一步規范自身行為,自覺避免與當事人單獨私下接觸。對于過問案件的情況,實行嚴格的登記制度,以便對那些插手具體案件、干預司法活動等現象嚴肅開展追責,積極倡導“陽光”審判。

二要強化監督執紀問責。緊盯風險環節、盯住重點人員,大力開展司法巡查、審務督察,對涉企案件中的辦案人員進行監督,堅決制止他們出現“冷橫硬推”“吃拿卡要”“庸懶散奢”等行為,避免對群眾感情造成傷害、給法務形象帶來損害、對人民利益形成侵害。對于司法人員暴露的苗頭性、傾向性問題及時加以糾正,幫助司法人員強化紀律規矩意識。

三要強化審判權監督。推進法官辦案終身負責制和錯案追究制落實落地,堅決執行“有權必有責,錯案必追究”機制;健全完善并綜合運用好院庭長監督、專業法官會議監督和審判委員會監督“三監督”體制,以保證辦案過程得到群眾監督、辦案質量經得起歷史檢驗;對司法腐敗“零容忍”,對司法不公、司法不廉等現象給予嚴厲打擊。

(3)強化對市場主體的監督

一要加強市場環境監督。要充分引導市場管理、營商環境建設等行政部門嚴格履行管理職能,通過市場巡查的方式,對那些由于惡意虛假宣傳、蓄意惡性競爭、肆意壟斷經營等行為而導致市場秩序受到擾亂的企業依法給予嚴懲。同時,運用廣播、網絡等手段,對合法經營的政策法規進行廣泛宣傳,引導市場主體自覺摒棄不正當競爭行為,積極創建合法有序的市場經營環境。

二要加強企業內部監督。強化內部紀檢監察部門職能,對企業主要領導履職情況開展嚴格監督,著力監管生產經營的重點部門、重要環節和重大項目,引導企業嚴格按照法律法規的相關規定合法、合規經營,確保經濟運行安全,促進經濟實現健康發展。

結語

黑龍江經濟發展與振興很大程度上取決于營商環境的法治化程度,因此,黑龍江政府和有關部門應緊盯公務人員、政府官員、司法程序、市場化運營、法治文化等方面在發展優化市場經濟法治化營商環境過程中存在的問題,并從法治建設效果、區域經濟發展程度、地方思想文化特點等方面歸納問題成因,最后從法治規范、法治實施和法治監督路徑提出有針對性地解決影響法治化營商環境突出問題的基本策略,從而為黑龍江經濟社會實現更好的發展保駕護航。