老年人受教育權的權利體系建構

嚴道利

(江西師范高等?？茖W校,江西 鷹潭 335000)

伴隨世界人口老齡化程度的加劇,老年教育逐漸成為多國政府的發展議題。老年教育對國家發展而言是積極應對人口老齡化問題的重要舉措,是建設學習型社會的重要環節;對社會而言是建立親老、敬老及無年齡歧視的社會環境的必要通道;對個體而言是提高老年人生活質量的有效途徑。發展老年教育事業,起點與落腳點均在于保障老年人的受教育權利。人們習慣性地將青少年作為受教育權的主體,老年人受教育權的概念并沒有得到廣泛接受,這在一定程度上導致老年教育事業發展缺少法律根基,老年人受教育權利缺乏法律保護。構建老年人受教育權權利體系,明晰其權利內容,不僅可以深化對老年人受教育權的認識,且能夠為實現老年人受教育權利,促進老年教育事業發展提供依據。

一、老年人受教育權縷析

(一)老年人受教育權的法律依據

老年人受教育權既是國際人權公約確認的一項社會基本人權,也是我國《憲法》規定的公民基本權利?！妒澜缛藱嘈浴吩谛Q“人人都有受教育的權利”時,意味著承認教育是一個終身的持續不斷的過程,教育需要且必須持續人的一生[1]。在表述上,宣言沒有對權利主體進行限制,這意味著老年人也享有受教育的權利。我國2001年批準了《經濟、社會及文化權利國際公約》,其第13(2)(d)條要求成員國為實現人人享有受教育權,“對那些未受到或未完成初等教育的人的基礎教育,應盡可能加以鼓勵或推進”,表明切實保護每一位公民受教育權不僅是國際社會的要求,也是我國政府承諾履行的義務和責任。我國《憲法》第46條規定:“中華人民共和國公民享有受教育的權利和義務?！?這就確定了受教育權在國內法中的基本權利性質。老年人作為中華人民共和國公民,法定享有受教育權,由此確立了老年人受教育權在我國的法律地位?！独夏耆藱嘁姹Ｕ戏ā肥且罁椃ㄖ贫ǖ谋Ｕ侠夏耆烁黜棛嘁娴幕痉?進一步規定了老年人繼續受教育的權利及國家對其權益的保障,其第70條規定:“老年人有繼續受教育的權利。國家發展老年教育……”,結合第3條規定“國家保障老年人享有的權益”,包括獲得物質幫助、參與社會發展和共享發展成果等權益。老年人參與教育既是參與社會發展、共享發展成果的條件,也是二者的體現,國家為保障老年人的上述權益提供物質幫助。除在憲法與基本法層面對老年人受教育權進行確認,我國部分地方政府頒布了老年人教育條例,進一步將保障老年人受教育權的法律體系向下延伸至地方行政法規層面。

(二)老年人受教育權的性質與屬性

老年人受教育權在國內法中是由憲法規定的公民基本權利,在國際人權視角中是一項兼具自由權與社會權屬性的基本人權。只有正確認識老年人受教育權的性質,并予以適當的定位,才能有效保障權利的實現并促進其健康發展。作為基本權利的老年人受教育權,體現老年人個體與國家之間的法律關系,即權利義務關系。保障公民權利是創設國家的原初動力和核心價值,在公民權利與國家義務的關系中,公民權利是主線。主權國家一旦通過憲法確認了公民權利,同時就預設并承諾對應的義務。我國《憲法》確定了老年人受教育權的權利,意味著國家對保護和實現這一權利做出承諾。

老年人受教育權同時也是一項兼具自由權與社會權屬性的基本人權。教育問題進入法律領域是在近代社會,受教育權的產生、演變與社會變遷及人權發展息息相關。18、19世紀產生的第一代人權以自由權為特征,這一階段的受教育權主要作為公民的政治權利與自由,接受教育是公民行使政治權利、履行公民政治義務的條件。19世紀末20世紀初產生的第二代人權以社會權為主要特征,這一時期的受教育權是個體為提升生存能力而要求國家提供必要的教育條件和均等的教育機會的權利[2]。20世紀50年代以來,強調發展權的第三代人權理論孕育產生。這一背景下的受教育權被視為人的發展權,受教育權既是目的也是手段,是充分實現其他社會權利的條件,發展至今天的受教育權,已具有三代人權的特征。老年人受教育權既有自由權的屬性,要求國家不得侵犯,又具有社會權的屬性,要求國家積極主動地為權利實現提供條件,這兩種權利屬性要求的達成,最終實現受教育權的發展權特征。結合實踐來看,老年人受教育權最為重要的特征是其社會權屬性,即強調國家積極主動地采取措施,為權利實現創造條件,隱含了國家通過立法、行政、司法等各種手段和措施來保障公民真正享有受教育權益的義務。

簡言之,老年人受教育權是憲法規定的公民基本權利的性質,決定了這一權利的國家義務和責任;老年人受教育權是一項基本人權,決定了國家不僅要履行義務,更重要的是要積極提供條件實現老年人受教育的權利。忽視老年人受教育權的基本權利性質,則容易淡化國家的責任和義務,使老年人受教育權失去國家的保障。

二、構建老年人受教育權的權利體系

老年人受教育權本質上的復雜性與內涵上的豐富性,決定了老年人受教育權應建立一個權利體系,該體系以老年人受教育權的內涵為基礎,如受教育機會平等權、受教育的選擇權、受教育條件主張權、個性發展權、法律救濟權等,并結合老年人作為受教育主體的特殊性而建構。

(一)受教育機會平等權

1.受教育機會是受教育權存在和實現的前提與基礎,老年人只有享有平等的受教育機會,通過受教育以適應退休生活,并積極參與社會獲取繼續發展的機會,才能真正享有受教育的權益。為老年人提供平等的受教育機會,同時也是對弱勢群體的保護以及對人性的尊重,老年人的自身發展需求不應被忽視。我國《教育法》第9條規定了所有公民享有平等的受教育機會,第36條更詳細地規定:“受教育者在入學、升學、就業等方面依法享有平等權利?！?我國《老年教育發展規劃(2016—2020年)》提出發展老年教育的首要基本原則為“保障權益、機會均等”,即指讓不同文化程度、收入水平、年齡層次的老年人都有接受教育的機會。

2.多項國際人權公約均明確提出反對各種形式的教育歧視,對那些未完成初等教育的人以及所有未滿足基本學習需要的人,都賦予其接受基礎教育的權利,并強調這一權利的享有不因年齡而受到限制,適用于兒童、青年和成人,也包括老年人[3]。由于歷史原因,我國大多數老年人,年輕時沒有接受應有的基礎教育。按照國際公約中的規定,不僅需要向老年人開放高等教育,還需考慮提供必要的基礎教育。然而,法律規定的平等權利,在現實中往往受到各種因素的影響和制約,使得不同的權利主體難以獲得真正平等的受教育機會。從實際來看,老年人并未享有與青少年平等的受教育機會,究其原因,主要是社會對老年人的定位仍然是需要被照顧的群體,加之老年人的自我評價不高,認為自己是家庭的負擔,這種社會地位不高、自我價值貶低導致了老年人獲取社會資源的能力低下[4]。老年群體處于被動接收資源供給的狀態,而社會與家庭對老年人的資源供給主要在于滿足其基本的生存生活需求,較少顧及老年人較高層次的精神需求,比如教育、文化等。因此,國家在教育資源有限的情況下,不可避免地向其他群體傾斜。對此,既要承認這種情況在一定社會歷史條件下存在的合理性,同時也要對處于不利地位的人群予以適當的補償。正如羅爾斯在其著名的《正義論》中所闡述,“為了平等對待所有人,提供真正同等的機會,社會必須更多地注意那些天賦較低和出生于較不利的社會地位的人們”[5]。因此,要實現法律中的平等與羅爾斯強調的社會正義,國家需考慮對老年人接受教育做出適當的補償。

3.老年群體內部受教育機會的不平等,主要反映在區域及城鄉間受教育機會的不均衡。相較于其他教育階段而言,老年教育與社會經濟發展水平的相關性更高,區域間經濟發展不平衡導致老年教育區域發展不平衡。在經濟較發達地區,老年教育蓬勃開展,部分地方政府以地方行政法規的形式細化國家相關法律條文,為老年人受教育提供法律保障。但在經濟欠發達地區,老年教育的發展水平明顯落后,制約著老年人享有平等受教育機會的可能性。除區域差異外,我國長期以來的城鄉二元體制結構造成城市與農村的老年人在生存環境與際遇上形成了鴻溝,城市老年群體在經濟實力、教育文化程度以及資源的獲得性上明顯優于農村老年群體,而這些因素直接制約老年教育的發展,由此導致城鄉老年群體受教育機會的嚴重失衡。具體反映在城市老年教育形式多樣、內容豐富,而農村老年教育不僅在質量上難以企及,在數量上更難以保障。因此,老年人群體受教育機會平等權不僅要求老年人享有與其他年齡群體同等的受教育機會,還要求老年群體之間打破老年教育在區域間、城鄉間的不平衡,實現老年群體內部平等的受教育機會。

(二)受教育的選擇權

老年人享有受教育的選擇權,即老年人對接受教育的種類、學校類型、教育形式,甚至教師風格等有自由選擇的權利。老年人在興趣愛好、文化程度及身體狀況上的差異性,要求老年教育具有靈活性、多樣性以滿足老年人的求學需求[6]。與義務教育階段相比,老年教育的選擇空間更大,自由度更高,同時還有選擇放棄的權利。根據國際人權條約以及我國憲法中有關教育的條款,受教育選擇權包括教育種類、教育機構、教育形式的選擇權等,貫穿于所有教育階段。

1.教育種類選擇權指老年人可以在社區教育、家庭教育、學校教育等種類中進行選擇。老年人因身體狀況、家庭等原因,對接受教育的便利性要求較高,并會據此靈活選擇教育類型。為便于老年人能夠就近入學,特別是針對居住較偏遠地區的老年群體,通過開展社區教育的方式,能夠有效提升老年群體的入學率。如,臺灣地區通過招標或委托的方式組建小區學校為老年人打造便利的學習場所,其優勢在于基于社區辦學[7],節省老年人的交通往返時間以鼓勵他們參與學習。

2.教育機構選擇權指老年人可以在公辦學?；蛎駹I學校等類型中進行選擇。如美國老年教育機構主要有五種類型:老年游學營、退體學習學院、老年人信息學院、老年人網絡以及什帕德中心[8]。我國較為成熟的老年教育機構以公辦的老年大學和老年學校為主,質量上有一定的保證,但存在供不應求的問題。對此,國家應充分調動社會各種力量實現老年教育機構多樣化發展,積極引導、支持和鼓勵民營機構為老年教育提供有效供給。

3.教育形式選擇權指老年人可以在學歷教育與非學歷教育,全日制教育與非全日制教育等形式中進行選擇。部分老年人因需兼顧照料后代與學習,要求適中的學習壓力,因而偏好非學歷、非全日制教育為主。但也不乏部分老年人渴望挑戰自我,愿意承受較大的學習壓力,通過參與學歷教育獲得學習成果認可。對于這部分老年人的需要,國家應提供相應的通道,尤其是在終身學習的背景下,各教育類型、教育階段之間的教育成果認定應打破隔閡,緊密銜接,確保受教育者能夠獲得相應的成果認證。

(三)受教育條件主張權

老年人對受教育條件的主張指要求國家為其接受各種教育提供合理的物質條件。老年人在獲得教育機會之后,教育條件就成為其教育能否取得成功的關鍵。受教育條件主張權的實現,需要國家主動采取措施。根據《憲法》《教育法》《老年人權益保障法》的規定,老年人受教育條件主張權主要包括適宜教育環境建設請求權、教育條件利用權以及獲得教育資助權。

1.適宜教育環境建設請求權。適宜的教育環境指適合老年人安全、便利和舒適學習的學校環境。老年人特殊的生理條件,要求在為其創設并提供教育環境時,需特別注意環境的適老性,這也是維護老年人受教育權的必要條件。我國2012年修訂的《老年人權益保障法》新增了“宜居環境”的章節,就國家推進老年宜居環境建設作了原則性規定,要求各級人民政府制定適宜的城鄉規劃,統籌規劃老年人適用的各項基礎設施。老年教育機構屬于老年文化設施范疇,理應按適老性標準創建,包括老年教育服務機構的合理布局以及無障礙設施建設等。實現教育環境創設請求權需以國家教育財政措施為前提?！稇椃ā贰督逃ā肪幎▏彝ㄟ^財政撥款制度,履行其創建、維持各種教育設施的義務。對于國家教育財政投入不足,導致受教育者權利無法實現的,權利主體可以主張國家采取適當的財政措施。需注意的是,老年人受教育權的實現是一個漸進過程,以國家綜合實力為邊界,教育環境創設請求權不能超過國家所能支配的資源總量,但國家有義務盡最大努力保障權利的實現。

2.教育條件利用權。對于已有的教育條件,老年人享有平等的利用權。我國《教育法》第42條規定,受教育者享有“參加教育教學計劃安排的各種活動,使用教育教學設施、設備、圖書資料”的權利,這表明教育條件利用權的內容包括參與教育教學活動和使用教育教學設施。參與教育教學活動權是指老年人按照教育教學計劃安排,在指定時間、地點,接受指定教師傳遞規定教學內容的權利。參與教育教學活動是老年人獲得個人發展的主要途徑,直接影響老年人受教育權實現的質量。提供老年教育的機構,要合理安排課程與教學,不得隨意取消、更改教學安排,侵害老年人參與教育教學活動的權利。使用教育教學設施權是指老年人合理利用國家現有的教育教學設施的權利。老年人不僅可以享用教育機構提供的各項設施,同時應享有使用各項社會文化設施的權利,國家為此應提供必要的條件和幫助。隨著老齡人口數量及其精神文化需求的雙重增長,老年教育資源短缺,政府應充分利用已有的教育資源,如在高校中創辦老年繼續教育學院,高校中的圖書館、教室等學習場所向老年人開放等。除此之外,文化宮、圖書館等社會文化設施應向老年人免費開放。

3.獲得教育資助權。獲得教育資助權指為在經濟地位、文化程度上處于不利地位的老年人參與教育提供物質幫助。我國現有的教育體制本身就包含了教育資助制度,對從基礎教育到高等教育的各教育階段均有具體的資助政策,旨在幫助經濟困難的個體接受應有的教育。我國老年人口中有15.5%的人在經濟上需依靠政府、社會各界的支援與幫助,僅有31.2%的老年人物質生活水平達到小康以上[9]。經濟上的困窘,大大降低了老年人接受教育的機會。對此,國家應在現有的教育資助制度中增加對老年人的資助計劃,為經濟困難但有繼續接受教育意向的老年人提供資助。除經濟因素外,文化程度同樣影響老年人參與教育的意愿。國際社會在對老年教育的研究中發現,文化程度越高的老年人,其參與教育的意愿越強,反之,意愿則越低。但事實上文化程度不高的老年人更應接受教育以實現積極老齡化,這就形成一個悖論。有研究者將其稱為老年教育中的“馬太效應”,對老年教育需求最迫切的是那些文化程度較低、經濟基礎較差的老年人,而成年期越成功、文化程度越高的人,晚年生活也越好[10]。因此,國家有必要針對經濟困難、相對弱勢的老年人提供個別的資助。

(四)個性發展權

個性發展權是指老年人作為發展主體,能夠按照自身意愿選擇適合的教育以謀求自身發展。個性發展是教育的基本目的,個體受教育權的主張必然包含個性發展的命題。但由于我國老年教育的社會福利傾向明顯,相對忽視老年人個性發展。有研究者對我國東、中、西部七省市45歲以上人群的學習需求以及教育機構課程進行調查分析,發現受試機構提供的課程在結構、類別與內容上均與受試人群需求存在明顯差異[11]。我國老年教育政策指出,發展老年教育的目的在于提高老年人的生命和生活質量,而老年人生命與生活的質量,與其是否獲得符合自身狀況的發展有關。埃里克森的社會心理發展理論認為,老年階段的發展任務是獲得圓滿感,這也正是老年人個體發展的過程,關乎老年人的生活幸福感。由此看來,為實現老年教育的目的,教育需密切關注老年人的個性發展,解決其現階段的發展任務。保障老年人獲得個性發展的一個重要途徑是讓老年人參與教育政策的制定并充分表達意見。有臺灣學者就指出,盡管臺灣地區老年教育政策已進入社會正義階段,但如何保障老年人在政策制定中充分表達意見,仍是政府需繼續努力解決的議題。[12]

(五)法律救濟權

老年人受教育權的法律救濟權作為事后的補救與事前保障相對應,并共同構成完整的權利保障體系。我國《老年人權益保障法》規定受教育權是老年人享有的權益之一,該法還規定當老年人的合法權益受到侵害,有權要求有關部門處理或依法向人民法院提起訴訟,相關部門與法院應依法及時受理案件,不得推諉和拖延。老年人的受教育權極易受到來自多方面的侵害或妨礙,要保障老年人的受教育權益,必須實現權利的救濟,沒有救濟就沒有權利。但由于憲法對基本權利是一種原則性規定,缺乏可操作性,因此權利的實現有賴于法律化,而在法律化過程中,部分基本權利沒有法律化或法律化不完善,使其在實踐中得不到有效的司法保護而難以落實[13]。我國目前尚未制定關于老年教育的專門法律,現有的法律條文僅作原則性規定,難以獲得最有力的法律保護,加之老年人自身的維權意識不高,因此,有必要在法律中明確對老年教育的法律救濟。同時,還需針對老年人提供司法優待,包括司法救助和法律援助。司法救助包括對經濟困難的當事人實行訴訟費的緩交或減免等;法律援助是指法律援助機構向有困難的當事人無償提供法律咨詢、代理、刑事辯護等法律服務。

只有從法律、制度上對權利內容進行確定,國家發展老年教育事業、保障老年人受教育權才有據可依。但權利體系的建構只是保障老年人受教育權實現、促進老年教育事業發展的第一步,最終還要依賴于國家的行動。