物業交接問題的行政法治理*
——基于雙重行政責任的探討

鄧 嶸

（上海財經大學 法學院，上海 200433）

在當前基層社會治理視野下，物業“交接”難的問題突出，新聞報道中時有出現“一個小區、兩個物業”同時管理的違法現象①“一個小區、兩個物業”的現象違反了現行《物業管理條例》關于物業管理區域統一管理的強制性規定，即第33 條“一個物業管理區域由一個物業服務企業實施物業管理”。，引發連串糾紛甚至治安事件，物業交接問題成為影響基層安定的社會難題并引發學界關注。②例如：周運鎳：《先予執行是解決新老物業交接矛盾的利器》，《中國房地產》2022 第7 期，第57-59 頁；黃永發：《物業退出機制探析》，《城鄉建設》2016 年第2 期，第71-72 頁；劉勇：《新舊物業管理交接中的難點、對策及監管》，《現代物業》2007 年第4 期，第95-97 頁。業主及業主團體、物業公司、街道社區、住建部門、市場監管、公安等多方花費大量治理成本。物業交接難題，已到了不得不在政策和法律層面謹慎思考和系統解決的時候了。2020 年《民法典》頒布后，物業服務合同成為典型合同由專章定型①《民法典》第937 條：物業服務合同是物業服務人在物業服務區域內，為業主提供建筑物及其附屬設施的維修養護、環境衛生和相關秩序的管理維護等物業服務，業主支付物業費的合同。物業服務人包括物業服務企業和其他管理人。，并增補了一些涉行政法的條款，物業問題再度引起國家立法層面的高度重視，并且成為一個公私法融合治理的交叉問題?，F有的成果中，對交接問題的法律治理研究主要集中在私法領域②相關文獻從物業服務合同角度探討的較多，例如：韓世遠：《物業服務合同的解釋論——以框架合同為視角》，《中國政法大學學報》2022 年第3 期，第92-103 頁；王景：《業主解除物業服務合同的困境及對策》，《長春師范大學學報》2023 年第3 期，第83-87 頁。，雖然交接中的紛爭化解主要以私法為工具，但是建筑物區分所有權、影響業主大會決議效力、物業服務合同效力的因素等，絕非純粹的私法問題，物業管理條例等公法上對物業交接規制不足或者保護失衡，成為影響判定物業要否交接的重要因素。筆者試對物業交接問題的公私法治理模式分別作述評，并從行政責任視角探討物業交接難題的行政法治理機制。

一、物業交接問題的法理之思

（一）物業“交接”的概念及其法律性質

物業交接是指開發商或者物業服務人與業主、業主委員會之間，因物業管理權限的變化，就物業服務用房、相關設施、物業服務權責所進行的交付、接收活動。物業交接的法律依據主要來自《民法典》和《物業管理條例》，其中《民法典》第949 條規定，“物業服務合同終止的，原物業服務人應當在約定期限或者合理期限內退出物業服務區域，將物業服務用房、相關設施、物業服務所必需的相關資料等交還給業主委員會、決定自行管理的業主或者其指定的人，配合新物業服務人做好交接工作，并如實告知物業的使用和管理狀況。原物業服務人違反前款規定的，不得請求業主支付物業服務合同終止后的物業費；造成業主損失的，應當賠償損失”。該條明確了原物業服務人的“退出、移交、配合、告知義務和違反上述義務的后果”。③杜月秋、孫政：《民法典條文對照與重點解讀》，北京：法律出版社，2020 年，第360 頁?！段飿I管理條例》第38 條規定，物業服務合同終止時，物業服務企業應當將物業管理用房和相關資料④主要是國家《物業管理條例》第29 條規定的資料，具體包括：(一)竣工總平面圖，單體建筑、結構、設備竣工圖，配套設施、地下管網工程竣工圖等竣工驗收資料；(二)設施設備的安裝、使用和維護保養等技術資料；(三)物業質量保修文件和物業使用說明文件；(四)物業管理所必需的其他資料。交還給業主委員會，如果業主大會選聘了新物業服務企業的，物業服務企業之間應當做好交接。從兩部法律具體規定的立法視角看，物業交接的主要內容是原物業服務企業“交付”的行為和業務或者新物業服務企業“接收”的行為。所以，物業交接的主要法律性質可以理解為基于原物業服務人的后合同義務、業主建筑物區分所有權基礎上的物業實際控制權的轉移行為。物業服務是一項持續性的管理活動，物業服務企業掌握小區的實際控制權，擁有拒不交接的“天然優勢”。物業交接中，原物業服務企業以各種理由拒不交付的情形比較常見，會導致對誠信原則和后合同義務的違背，王利民、楊立新等認為，物業服務人的交接義務是其在服務合同終止后“最為重要的后合同義務”之一，違反交接義務的應當承擔繼續履行、采取補救措施或者賠償損失等違約責任。①王利民、楊立新、王軼、程嘯：《民法學》，北京：法律出版社，2020 年，第849 頁。域外的一些法律制度，為了保障物業控制權的順利轉移，通過規定應當向業主移交控制權的時間、向業主辦理移交手續的內容和范圍等來實現。②周樹基：《美國物業產權制度與物業管理》，北京：北京大學出版社，2005 年，第67-68 頁。在我國，部分地方如北京、吉林、福州等地政府專門制定政府規章或者規范性文件來規范物業管理項目的交接行為。③北京市住建委2010 年制定出臺《北京市物業項目交接管理辦法》（京建發〔2010〕603 號），吉林省住建廳、省公安廳2022 年制定出臺《吉林省物業項目交接管理辦法》（吉建聯發〔2022〕41 號），福州市政府1998 年制定出臺《福州市物業管理移交辦法》（榕政綜〔1998〕103 號）?，F實中，一些小區經常因物業管理權發生矛盾糾紛導致原物業不退出，新物業進不去，或者原物業欲移送物業管理權而無人接收的現實困境。其中最大的難題是“舊物管不撤，新物管難進”④王利敏、徐凌云、張國勇：《物業管理權交接糾紛頻發凸顯法律空白——北京萬潤家園小區實現物業管理新老企業順利交接事件透視》，《中國物業管理》2005 年第11 期，第63 頁。，而舊物業服務人欲移送物業管理權但無人接收的情況不多，且社會風險和治理難度不大，故我們將后者剔除不予討論。⑤按照前物業合同是否屆滿為期，物業交接難問題分可為兩種典型：第一種，前期物業合同尚未到期，但業主大會以前期物業服務不到位為由，提前解除前期物業服務合同，而前期物業服務人以某種理由不同意、不認可合同解除，不配合交接、不履行協助義務，不辦理移交并導致新物業服務人不能順利進場提供服務的交接難現象；第二種，前期物業合同屆滿，業主大會決定自行管理或者引入新的物業服務人進駐小區，前期物業服務人不配合交接、不履行協助義務，不辦理移交并導致業主或者新物業服務人不能順利進場的交接難現象。

（二）“交接”的主體及其利益考量

物業交接關系中的主體分為兩類，第一類是基本主體、直接主體或者必要主體，包括新舊物業、業主團體和業主，這種主體是交接法律關系中必不可少的成員，缺少其中任何一方都不能構成完整的交接法律關系，并且也難以順利進行交接活動，基本主體之間構成私法上的法律關系。交接基本主體對待交接的態度傾向于通過民事法律關系和組織意愿看待和處理交接問題。新舊物業之間存在“你留我去”的直接矛盾，競爭關系激烈并伴有肢體沖突之風險，舊物業和業主及業主團體之間因為對服務效果、質量的期望不對等產生排斥和不理解，上述兩對矛盾和沖突可謂天然的、無需描述的。所以，無論是“業主利益至上”亦或是“物業服務人利益至上”的論調，都不能成為物業法律關系中沖突解決的原則，從現行物業管理條例的制定目的“為了規范物業管理，維護業主和物業服務企業的合法權益，改善人民群眾的生活和工作環境”來看，國家層面的立法宗旨體現出公平、均衡、互惠、利益保護的價值。

第二類主體是參與主體、間接主體或者稱非必要主體，包括社區委員會、街道、物業行政主管部門、公安部門、基層政府等，這類主體的參與度是不特定的，根據每一起物業交接活動的具體差異而不同，他們的參與塑造了在交接糾紛中的公法治理關系。根據憲法、民法典、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法、城市居民委員會組織法、住建部業主大會和業主委員會指導規則等有關規定，社區和街道有參與物業交接治理的法定職權和依據，二者對業主大會和業主行為具有指導、協助和監督職能。因此，街道辦事處（鄉鎮人民政府）、社區居（村）民委員會應當參與指導，對業主大會會議表決情況進行監督。住房和城鄉建設部門是物業行業行政主管部門，履行對物業行業的監督、管理、指導等法定職責。公安部門是住宅小區發生治安、犯罪案件的行政介入部門，根據屬地管理原則如果住宅小區因為物業交接發生肢體沖突或者暴力事件，對小區有管轄權的公安部門負責維穩、治安處罰和刑偵。當物業交接沖突升級或者事態擴大升級為較大事件時，基層人民政府必須要依法妥善處理。從實踐來看，第二類主體在維護穩定的基礎上更注重維護法律秩序，他們的合法有效參與將會有助于交接問題的妥善治理，非法干預或者失職失責也會成為解決物業交接問題的絆腳石甚至為主要阻力。

二、物業“交接”問題的私法治理及其局限

物業交接治理屬民法、行政法共同作用的領域，在純私法語境中，物業公司與業主爭議的主要焦點是前物業合同是否終止。在公法環境中，物業公司、業主、公權主體爭議的主要焦點是業主團體資格的合法性以及業主大會關于更換物業的決議效力。在物業交接問題上，“物業管理企業與業主之間是實體對實體的關系，不是實體對個人的關系，單個業主對物業管理企業的抗辯，在目前的法律環境下，不設計專門的合同是無法實現的”①舒可心：《業主自治手冊》，北京：人民出版社，2018 年，第210 頁。，業主個人的主張難以單獨挑戰物業服務企業掌握物業控制權的合法性。所以，如果業主委員會沒有取得合法地位或者業主大會關于更換物業的決議沒有作出或者作出后無效，舊物業仍然具有合法地位。公權主體作出行政決定的依據既有民事法律規范又有行政法律規范，依據《物業管理條例》第58 條拒不移交資料的行政責任條款、《業主大會和業主委員會指導規則》第59 條行政撤銷權條款，公法適用效果有時可以對物業交接中的民事法律關系產生沖擊，直接影響甚至決定舊物業服務合同的效力。

（一）私法治理的地位

在我國的法律治理層面，對物業法律關系的規定最早是以行政制度作為開端的①如早期的《國務院關于深化城鎮住宅制度改革的決定》（1994）、《城市商品房預售管理辦法》（1994）、《城市公有房屋管理規定》（1994）、《城市住宅小區物業管理服務收費暫行辦法》（1996）等。，其中出現有關物業交接針對性內容較早的是《建設部、國家工商行政管理局關于印發推行〈物業管理委托合同示范文本〉的通知》（1997）《建設部關于印發〈業主大會規程〉的通知》（2003）等。2003 年版國務院《物業管理條例》是我國行政法規首次“觸電”物業交接問題，其第29 條、39 條、59 條規定物業管理企業、業主委員會的交接責任和不予交接的法律責任。然后，民事法律對前期行政制度和立法及實踐經驗進行消化吸收，2007 年版《物權法》在“業主的建筑物區分所有權”中列出“業主有權依法更換”條款，但是對更換物業后的交接事項沒有設定權利義務，以至于實踐中小區滿足更換物業條件后，具體如何進行交接在程序和步驟上無規可循。

2020 年《民法典》頒布，在吸收《物業管理條例》經驗基礎上、結合物業糾紛難點，專門在合同編“物業服務合同”章設定了第940 條，明確前期物業合同隨新物業服務合同生效而終止；設定第949 條明確原物業服務合同終止后，原物業服務人的退出、移交、配合和告知義務以及違反義務的法律后果；為“做好新舊物業銜接期間的服務，解決現實中的交接亂象，切實保障業主合法權益”②杜月秋、孫政：《民法典條文對照與重點解讀》，北京：法律出版社，2020 年，第361 頁。，其還設定第950 條明確交接的過渡期間原物業服務人的繼續服務義務和請求支付相關物業費的權利。盡管我國對物業交接問題的規制首先是以行政法律制度為主體的公法規制，隨后不管是在公法還是私法上都給予了制定法關照，特別是很多省份還結合各自實際特別制定了公法上的物業管理條例或者實施辦法，但是物業領域的糾紛特別是關于物業交接問題的糾紛首先表現為合同糾紛，當事人主要以私法救濟的方式解決矛盾和沖突，公法對物業糾紛的介入和救濟，撼動不了私法對物業交接糾紛的“正位調整”地位。③筆者通過無訟案例網檢索有關“物業交接”的案件，結果顯示：累計收錄15685 個司法案件，從案件類型的結構來看，其中民事類數量占比96.79%，執行類案件數量占比1.8%，行政類案件數量占比0.91%，刑事類案件數量占比0.5%，說明民事案件為絕對主體，同時又伴有少量的執行、行政和刑事案件。統計時間為2022 年12 月30 日。

（二）私法治理的局限

對物業交接問題的私法治理，存在一些固有的局限，主要包括：

第一, 治理時間長并且面臨司法執行難問題。進入訴訟程序之前，業主和物業公司依據私法規定，站在不同的立場，各自持有對立觀點，往往是“公說公有理婆說婆有理”，互不買賬，矛盾難以調和；進入民事訴訟程序時，“業主對物業公司的不滿已達到頂點”④王德福：《物業糾紛剛性化及其化解機制》，《北京工業大學學報（社會科學版）》2019 年第6 期，第23 頁。，還會衍生出其他治理難題，很多交接的案件往往是經過一審、二審和再審，紛爭經常需要花一至兩年的時間才能了結。即使關于物業交接的訴訟案件判決已定，也會面臨執行難題，公共收益財務賬目混亂、歷史遺留問題的責任劃分、拖欠物業費的清算等都會影響物業交接的司法強制執行效果。

第二，私法規則的自我修復機制效率過低。①徐鍵：《論城市化背景下的房屋租賃法律規制》，《四川行政學院學報》2012 年第2 期，第58 頁。物業交接主體最終爭奪的都是管理權，目標上是同一的、彼此排斥的，矛盾雙方特別是物業企業不撤退的理由各式各樣，物業企業、業主團體、物業服務相關方的權利的多向流變、利益沖突的加劇, 以及權利訴求的難以調和等拉長了修復機制的運作距離。盡管《民法典》的出臺對進一步規范物業服務提供者的行為、物業服務合同以及業主權利的保護發揮了重要作用，但其中關于物業領域的法律覆蓋依然有限，短時間內法典不會輕易修改，需要通過相應的行政法律制度進行修補和完善。

第三, 個人權利對峙的公共化。業主團體內成員構成復雜、對待個人權利的態度不一，使得業主團體與業主之間的溝通成本增長，業主團體的代表能力和代表范圍受到限制，在橫縱向權利關系的交織中期望以單一的私法規則解決公共化的權利沖突水平不夠。但是，在公司法人結構下運行的物業公司，具有天然的集體性、計劃性和組織性，溝通成本遠低于業主團體，在資本支持下的公司治理模式效率也遠高于業主團體內部的民間組織治理模式效率。盡管業主大會和業主委員會有業主公約和議事規則作為行為指引，但其真正發揮的作用和效果微乎其微。

第四, 資源緊張和力量薄弱催生業主和業主團體對公共權力的依賴。作為“散戶”的業主和作為無獨立民事主體資格的業主團體所享有的資源有限、力量薄弱，在物業交接管理權爭議的事件中難以與專業化、企業化、組織化的企業抗衡，而且交接難題中還夾帶著“業主自行管理物業”“線上投票”決策模式等新生事物，通過當事人協商的方式，采取調解、司法訴訟等方式，常會遇到利益難以平衡、矛盾難以協調、成本難以彌補、時效難以滿足、定紛止爭功能有限等諸多不利，業主和業主團體亟需責任政府以履職和服務的方式提供公共救援。

三、物業“交接”問題的行政法治理及其優勢

公法與私法之間的應然區隔，并不代表現實法律世界中二者能夠做到完全切割。一方面，人類有限的理性無法實現不同屬性法律規范與法律部門之間的“一一對應”；另一方面，公法與私法的相互工具化趨勢日甚。②章志遠：《行政法治視野中的民法典》，《行政法學研究》2021 年第1 期，第43 頁。對物業交接問題的治理就是一個公私法融合治理的過程，這也是最有效和全面的綜合治理方式?！睹穹ǖ洹分猩婕暗膸в行姓ㄐ再|的物業交接條款為公法進入物業交接問題架設了必要的管線通道。以開發商或者物業公司為代表的市場力量和以業主委員會為代表自治力量已成為社區治理結構中的重要主體。他們之間的關系雖然在本質上說是明確的契約關系，且有國家正式法律規范予以確認和保障，但是在現實生活中，出于存在各自行為邏輯上的差異以及商品住宅小區相關制度及其細則不夠完善等原因，加之受原有“單位制”“街居制”慣性思維影響，矛盾與沖突時有發生。①李培志：《社區治理中的業主委員會研究》，北京：社會科學文獻出版社，2020 年，第116 頁。準確識別物業服務合同的效力，業主民主決策、決議的內部效力和對外效力以及業主委員會的執行權限，法院提高有關物業交接規則的適用性和司法審判的效率，是通過私法和裁判路徑治理上述物業交接問題的有效方式。

除此之外，當務之急還要強化行政法治理。實施行政法治理的路徑具有諸多優勢，主要包括：

第一，行政法治理更具有靈活性。面對日益復雜的治理問題，當沒有制定法時，行政機關可以根據利益衡量和內在正義作出判斷，用豐富的行政手段彌補私法規范上的不足和漏洞。尤其是行政確認、行政指導、行政調解、行政調查、行政溝通、行政立法等方式，更能夠相機應變，比私法治理的效率更高。

第二，行政法治理具有更強的直接性。對物業服務行業領域的行政監管是無時不在的，不管是現時的還是未來的，物業監管主體的責任和義務以及其權威都會圍著物業領域的矛盾問題而發生并延續，公法治理中的行政干預或者協調也會對拒不交接或者強行交接的主體產生強的行政威懾力，對他們來說該威懾力附帶的拘束力和指令性是不可抵擋的。

第三，行政法治理具有過程性?！耙苑张c合作、信任與溝通為理念的現代行政法，將行政行為看做一個過程”②葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務印書館，2019 年，第23 頁。，“任何一個特定的行政行為都是包含若干發展階段的動態過程”③朱維究、胡衛列：《行政行為過程性論綱》，《中國法學》1998 年第4 期，第68 頁。，不管是踐行誠信原則、采取溝通方式、推進公私合作等都需要不同的階段累計成完整過程，而協商、第三方調解、仲裁或訴訟等方式階段性、短時性特征較強，難以實現全程性治理。行政法治理作為一種過程性的治理，在物業交接前、交接時以至交接后，都能夠對相對人樹立公共權威，發揮更加有效并且持續性的治理作用。

第四，行政法治理具有無償性。對物業交接行為的監管和指導是主管行政機關依法履行的行政職責或者說行政義務，這種職責或者“義務的履行是無償的，是不能索取報酬的，不能以等價、有償為原則”“無論從公共利益的集合上看，還是從公共利益的維護和分配上看，原則上都具有無償性，有償只有一種例外”④葉必豐：《行政行為原理》，北京：商務印書館，2019 年，第33-35 頁。。而私法救濟的方式，需要花費大量的私力成本，這種私力成本的付出對私主體來說是巨大的。

四、雙重行政責任視角下物業“交接”問題的行政法治理

從責任論角度分析，物業交接問題治理中的行政機關主要肩負雙重行政責任，一是關于如何推進物業交接順利進行，包括對業主大會的組織、召開、執行等事項的行政指導責任；二是關于如何監督、監管、處罰物業交接活動中的違法違規行為即行政監管責任，例如對違反社會治安法的行為、違反物業管理行政法規行為的處理處罰等。其中，行政指導責任的履行偏差及其糾治、行政監管責任的履行不足及其補強是兩個核心問題。

（一）行政指導責任的履行偏差及其糾治

立法不可能完全滿足不斷發展的社會治理需要，不可能預先為行政活動設定面面俱到的法律依據和政策依據?，F代社會法治環境下，政府機關在行政管理過程中積極采取具有柔性靈活特點的行政指導，是彌補“行政的法律空域”，面向現實和未來、適應市場經濟和社會發展趨勢的一種理想的行為選擇。①編寫組：《行政法與行政訴訟法學》，北京：高等教育出版社，2018 年，第182-186 頁?；鶎又卫頍o小事，住宅小區物業管理處在我國基層治理的“最后一公里”，治理成效直接關系到人民生活的幸福指數，用一種柔性的行政指導手段化解新舊物業交接中的矛盾，改善人民生活環境，更能保障百姓安居樂業，激活“神經末梢”釋放“大能量”。在現行的行政法治中，物業的行政主管部門、街道或鄉鎮和具有行政化色彩的居委會負責對業主大會和業主委員會的指導，履行法定職責，對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助，引導其依法更換物業、合法從事交接活動。在交接流程、交接方式等方面業主委員會需要行政機關提供指導或者政策服務的，行政機關應當做好政策咨詢和答疑服務。在網格化的基層治理工作體系中，物業公司由于占有物業管理資源、擁有一定的人、物和資金上的管理權，也被納入行政指導范圍。物業交接會涉及很多需要行政部門參與指導的程序事項，例如籌備組的設立、業主大會議事規則和管理規約的備案、業主大會會議的召開程序等，履行行政指導責任既是相關部門的法定義務，也是業主的實際所需。

因為行政指導具備規則的補充和替代功能、化解糾紛的協調和疏通功能、集體決策的民主動員和號召功能，所以其在物業交接治理中發揮重要作用并形成普遍性規律：行政指導職責履行到位的小區，物業交接矛盾化解的效果好；行政指導職責履行不到位、變味甚至異化的小區，物業交接矛盾化解效果差，有的甚至升級。行政指導行為在物業交接治理過程中的扭曲，有幾種明顯的表現：一是動機不純。物業行政指導本是利益誘導型的行政活動，應當以助成交接活動、提示法律風險、宣傳政策等為內容，如果指導中摻雜了不正當的考慮或者利益尋租，就會變成“假意指導”，交接主體在行政治理中會感覺到受到打擊或者侵害，最后拒絕指導或者抵觸指導。二是強制逼迫。傳統行政法理論表明，“行政指導系非權力之行政活動，與權力行為之行政處分、行政立法、行政強制等有別，故不得對不服從行政指導者，課以行政罰或對之為行政上強制執行”②李惠宗：《行政法要義》，臺灣：元照出版有限公司，2020 年，第495 頁。，但是在實踐中，有的住建部門或者街道社區以指導的名義要求交接的一方或者雙方，必須做出某種行為或者不做出某種行為，如果對方不接受指導，則作出恐嚇或者威脅、要求行政相對人作出報告、公開行政指導函件、公告行政相對人不服從行政指導的事實、撤回已授益的行為、科以不利處罰等決定，背離了行政指導的非強制性特征。三是逃避責任。因為目前行政指導行為并沒有被納入我國行政訴訟的受案范圍，交接主體很難就那些“假意指導”、違法指導的行為申請行政復議、提起訴訟和要求賠償，所以一些部門單位以行政指導之名、行使行政命令之實，以此逃避訴訟風險。本可以根據法定職權直接以行政決定處理的，卻發出“行政指導函”，突破法定權限干預基層治理中的業主自治權或者物業企業的正常經營權，以此逃避法律責任。

從理論上看，在歷來被視為一般權力關系的領域中，允許不依據法律的行政滲透，行政指導因而在很大程度上存在著使法治行政的原理空洞化并逐漸崩潰的危險性。①南博方：《行政法》，楊建順譯，北京：商務印書館，2020 年，第88 頁。為了避免上述不良傾向，減少行政指導行為失范帶來的負面影響和社會成本，必須增強行政指導的規范性、合法性和制度化，用行政法治原則加以系統研究。②莫于川：《行政指導與建設服務型政府——中國的行政指導理論發展與實踐探索》，北京：中國人民大學出版社，2015 年，第191 頁。在物業交接治理中，行政部門要履行好指導職責，善用新型行政行為，在行政法原則框架內穩妥處理好幾對關系：首先，處理好行政指導與行政決定的關系。嚴格區分行政指導與行政決定的界限，確保行政指導的純粹性，對于一些帶有合法性認定、事實認定、權利義務損益事項判定內容審慎納入行政指導文書范疇，防止應該通過法定程序作出的行政決定偽裝成“假意指導”。其次，處理好透明指導與公開指導的關系。在指導過程中加強業主的民主監督，能政策解答、說明理由、解釋原因、公布進展、提供選擇項的，一律盡其所能，提高指導內容和程序的透明度；但同時，要對指導意見是否向業主公開作出中等性審查，對一些公開后不利于緩解物業交接矛盾、不利于基層治理秩序穩定的，只對業主委員會公開、不統一向全體業主公開，避免出現誤會。再次，處理好要式指導和非要式指導的關系。關鍵性的指導應當盡量書面化、書面指導應當盡量要式化。設計合乎規范的指導文書格式，明確標注“本指導僅供建議參考、無強制約束力”等字樣，避免被指導者對物業交接中的行政指導行為產生誤解進而加劇交接矛盾。最后，處理好指導能力和時代要求的關系。加強高素質、專業化的行政干部隊伍建設，提高住建部門、街道社區干部的法治素質和服務意識、責任意識，對市域治理現代化、共建共治共享社會治理新格局、物業管理領域新問題、新事物等增進了解、掌握信息，細化配套措施，避免指導不夠、不佳，不合乎法治精神和法律法規的規定。

（二）行政監管責任的履行不足及其補強

2015 年國務院首次提出“放管服”改革③2015 年5 月12 日，國務院召開全國推進簡政放權放管結合職能轉變工作電視電話會議，首次提出了“放管服”改革的概念?！胺殴芊?，就是簡政放權、放管結合、優化服務的簡稱?！胺拧奔春喺艡?，降低準入門檻；“管”即創新監管，促進公平競爭； “服”即高效服務，營造便利環境。，而后相繼取消了多批行政許可事項，更多行政資源從事前審批向事中、事后監管轉向。政府對物業服務企業的管理隨著市場發展，將物業服務企業的信譽責任等轉向了市場評判，減少對其的行政干預。①楊君、郭琴、盧戀：《讓小區治理運轉起來——基于全景化及實踐性的視角分析》，廣州：暨南大學出版社，2018 年，第62 頁。2018 年，住房和城鄉建設部廢止《物業服務企業資質管理辦法》，從“取消資質認定”到“廢止資質管理辦法”，物業服務企業的資質認定事項已成為歷史。但是，行政機關監管義務始終沒有丟失，伴隨行政監管任務的多樣化和復雜化，民眾公共請求權概念亦由以侵害行政為中心的違法排除請求權，嬗變為以給付行政為中心的行政介入請求權。新舊物業交接難而不決的常見后果是兩個物業共同管理同一個小區，該局面直接違反了《物業管理條例》的限制性規定，如果行政機關在調查和處理、履行處罰義務方面不作為，將直接破壞小區公共利益?！耙簧讲蝗荻ⅰ?，小區出現交接的矛盾糾紛甚至肢體沖突，一般在私力救濟上難以協商解決或者短時間難以解決。在規范依據上，《民法典》第286 條“業主或者其他行為人拒不履行相關義務的，有關當事人可以向有關行政主管部門報告或者投訴,有關行政主管部門應當依法處理”以“請求行政介入”條款取代了《物權法》第83 條的“向法院起訴”條款、②章志遠：《行政法治視野中的民法典》,《行政法學研究》2021 年第1 期，第46 頁?！段飿I管理條例》第48 條和住房和城鄉建設部《業主大會和業主委員會指導規則》第49 條關于行政機關應當“及時處理”物業管理活動中的各種投訴等規定，表明物業管理活動中民事權利保護需要行政監管發揮作用。因此，必須以解決交接糾紛的問題為導向，思索和改進當前的物業領域的行政監管問題。

物業無法正常交接所導致的侵權行為或違約行為，具有持續性、連續性和社會影響性，當前以行政相對人申請為主的被動式行政監督已經完全無法適應新時代物業行業領域問題層出不窮的現狀。而且，從法教義學視角檢思當下政府在物業交接治理中的行政監督責任、從法律社會學角度檢討實踐中的問題，也不難發現這其中還存在諸如監督規范式微、監督力度不夠、監督效果不明顯等問題?！段飿I管理條例》第58 條規定了對舊物業拒不移交資料的責任，行政機關在治理物業交接問題中主要有三項監管手段：一是作出行政命令，對拒不移交資料的物業服務企業要求其限期改正，即履行既有的交付義務。但是行政命令作為一種指引并非法律上的制裁，在行政處罰前對物業“老賴”不具有實質的威懾力。二是作出申誡罰，對舊物業的違法行為進行公開通報、懲戒和教育，對其名譽、榮譽、信譽等施加影響，引起其精神上的警惕。不過，申誡罰對小規模企業的拘束力不明顯，特別是在目前尚不十分健全的社會信用體系下，受申誡的小規模物業企業可以通過更名方式卷土重來。三是作出罰款，通過罰繳1-10 萬元的罰款，促使舊物業履行其應當交接而未交接的義務。對于該處的罰款到底是行政處罰中的財產罰，還是行政強制中的執行罰，現行物業管理條例并未明確。如果按照財產罰的性質理解，對舊物業“老賴”只能一次性罰1-10 萬元，不能突破“一事不二罰”原理多次連續罰。這種力度并不算大，一些實力雄厚的公司接受了罰款，仍然拒不執行，“兩害相遇擇其輕”，其寧愿接受一次數額不大的罰款，也會賴著不走繼續管理物業營利。

針對上述問題需進一步補強對物業交接的行政監管。首先，完善市場監管與物業行政監管之間的銜接合作機制。例如，在物業資質取消的“后資質”時代，市場監管部門負責企業經營的“大監督”，不掌握和熟悉物業政策，而物業主管部門通過“雙隨機、一公開”等方式負責物業企業的“小監督”，但無法直接暫扣或者吊銷工商營業執照，故建立兩部門就暫扣或者吊銷工商營業執照的工作銜接機制非常必要。其次，在立法上設定對物業公司的直接強制，克服監督疲軟的問題。目前對無正當理由拒不交接的物業的違法行為，多數基層部門沒有直接強制執行權，有的相對人采取申請人民法院司法強制執行的方式救濟，但訴訟周期過長、裁判尺度不一、訴訟風險過高等，都是業主不能承受之“重”。根據設立直接強制的一般原理，“只有在無法采用代履行、執行罰的情況下，或者雖采用了代履行或者執行罰，仍難以達到執行目的時，才能適用直接強制”①姜明安：《行政法與行政訴訟法（第七版）》，北京：北京大學出版社、高等教育出版社，2019 年，第285 頁。。在物業交接爭議中，無法采取代履行的方式履行交付義務，即使采用執行罰的方式也不一定能夠達到執行目的，因此，在立法上充分賦予基層行政主管部門可以直接強制執行的權力，由行政機關依法對舊物業執行強制交接亦無不妥。最后，將對舊物業的罰款應當視為一種執行罰手段。因為在新舊物業交接治理中，對舊物業的罰款不是目的，真正的目的是促成其退出物業服務區域。作為間接強制的執行罰可以突破“一事不二罰”原理而對義務人反復適用，甚至可以按天計算罰款，這種方式是對業主權利的最大保護。多地制定的地方性法規如《北京市物業管理條例》《河南省物業管理條例》《廣西壯族自治區物業管理條例》等規定，就拒絕退出物業管理區域的服務企業，自規定時間屆滿次日起每日一萬元的數額按日連續罰款，就體現了執行罰的立法理念，贏得了很好的社會效果。

五、結語

抓住合作治理中的目標、責任、理念、權利等，才能抓住合作治理的癥結。②葉繼紅：《結構與行動互構下公私合作治理的運作邏輯——以農轉居社區物業混改為例》，《北京社會科學》2023 年第1 期，第78 頁。新舊物業交接難題是一個合作治理的交叉問題，僅靠私法模式去解決是遠遠不夠的，必須堅持公私法合作治理的理念，在現有私法治理的模式上，更加重視公法治理的作用。從行政責任視角加強對物業交接問題的行政法治理，一則要糾治交接活動中行政指導責任的偏向，正確處理好行政指導與行政決定、透明指導與公開指導、要式指導與非要式指導、指導能力與時代要求的四對關系；二則要重視行政監管責任履行的不足及其補強，即健全完善市場監管與物業行政監管之間的銜接合作,在立法上設定對物業公司的直接強制，將對舊物業的罰款視為執行罰手段等。