梯度推進與差序治理:農村人居環境整治的行動邏輯
——基于粵西地區H市的調研分析

張國磊,張燕妮

(1. 廣東金融學院 公共政策與治理創新研究中心,廣東 廣州 510521;2. 廣州工商學院 管理學院,廣東 廣州 528138)

一、 問題的提出

我國快速推進的工業化在為地方提供新經濟增長點的同時,其負外部效應也給農村地區帶來一定的污染問題, 部分地區“GDP高速增長”的要求導致“邊污染,邊治理”的傳統發展理念仍難以揚棄,以致諸多環境污染問題得不到及時化解而加劇矛盾,不僅增加社會不穩定因素,也造成地方治理難度不斷加大。為扭轉地方政府錯誤的政績觀,提升農村人居環境整治成效,2017年,黨的十九大提出“實施鄉村振興戰略”,開展農村人居環境整治行動。2018年,中辦、國辦印發的《農村人居環境整治三年行動方案》強調要“動員各方力量,整合各種資源,強化各項舉措,加快補齊農村人居環境突出短板”。2019年,“中央一號文件”明確要“全面開展以農村垃圾污水治理、廁所革命和村容村貌提升為重點的農村人居環境整治”。2021年,中辦、國辦印發的《農村人居環境整治提升五年行動方案(2021—2025年)》要求“把改善農村人居環境作為各級黨委和政府的重要職責,結合鄉村振興整體工作部署,明確時間表、路線圖”。2023年,國家發展改革委等部門聯合印發的《關于補齊公共衛生環境設施短板開展城鄉環境衛生清理整治的通知》指出“要積極總結推廣浙江‘千萬工程’經驗做法,以環境清理整治為先手棋,深入推進農村人居環境整治提升,建設宜居宜業和美鄉村”。黨和國家通過發布一系列制度文件,旨在提升各級地方政府對農村人居環境整治的重視程度,但受行政權威、資源稟賦與群眾響應等因素的影響,不同地區的農村人居環境整治政策執行呈現出差異化的行動取向:既有積極響應中央政令,動員各方力量協同參與農村環境治理,也有消極應付上級檢查,上下共謀與拼湊應對農村環境治理考核指標,以致農村人居環境整治成效難以達到預期。

在城鄉二元分治的結構下,農村環境治理嚴重滯后,“臟、亂、差”幾乎成為農村地區的代名詞[1]。在誘因日益復雜化的農村環境問題治理過程中,如果單靠地方政府行政權威的推動,很可能因群眾冷漠化響應而導致環境整治政策“擱淺”,如果單靠基層群眾的自覺參與,很可能因政府治理資源分散化而加大治理成本。因此,加強農村人居環境整治的制度供給與提升治理主體的集體行動能力是化解農村環境治理困境的關鍵?，F有研究從3個層面展開:一是從宏觀層面梳理農村人居環境整治的制度背景。雖然我國農村人居環境整治政策逐步從空白走向完善,但各地區的治理水平仍有待提升[2]。農村人居環境整治是一項系統性、長期性工程,由于其涉及面廣,機制類型較為復雜多樣[3],需要完善政策配套與創新治理機制才能實現[4]。雖然實行付費制度能夠有效緩解地方財政壓力[5],但農村人居環境整治仍需要構建合作治理機制[6],并充分發揮多元主體的優勢[7],才能全面改善、高質量提升農村人居環境整治成效[8]。二是從中觀層面闡述農村人居環境整治的運作模式。隨著環境問題日趨復雜化,傳統的科層制治理模式已難以適應新要求[9],不僅引發治理低效與難以持續等問題[10],也導致農村環境治理政策“懸浮化”[11]。因而需要推動以政府單一主體管理走向以農民為主體的合作治理轉變[12]。同時,引入更具靈活性與創新性的PPP模式[13],在“政府-市場-農民”協作治理的基礎上,以數字技術助推農村人居環境治理模式創新[14],并通過組織嵌入與激發群眾優勢[15],實現環境治理過程中“信息孤島”和“二元鴻溝”的跨越[16]。三是從微觀層面揭示農村人居環境整治的內在困境。在城鄉二元分治的結構下,農村人居環境整治投入不足、基建滯后與監管不力的現象普遍存在[17]。受農村區位地理條件[18]與交通不便等因素的制約[19],加上治理技術與治理空間不相適應[20]以及法律制度不完善、權責界定不明晰、法治意識不深刻和監管機制不充分等問題的影響,現有的農村人居環境整治成果難以得到有效的法制保障[21]。

總體而言,現有研究主要從農村人居環境整治制度背景、運作模式與內在困境進行多維度剖析,所提出的觀點對本文具有一定的理論借鑒意義。學者們既有理論制度的分析,也有基于地域實踐的問題探索,但對農村人居環境整治如何從科層制體系內部向外部梯度推進到鄉村社會以及基層執行者的差異化行動取向所塑造的差序治理缺乏關注?；诖?本研究以粵西地區H市為案例樣本,于2023年7月—10月進行不定期調研,在總結經驗材料的基礎上,從梯度推進與差序治理兩個維度詮釋農村人居環境整治何以從制度的頂層設計走向底層實踐,以期為后續研究提供參考。

二、 分析框架與個案引入

在農村基層場域中,農村人居環境整治所涉及的行動主體既有代表國家行政力量的基層政府,也有代表村莊自治力量的基層群眾,如何使兩者達成協同推動農村人居環境整治的共識,不僅是制度供給層面關注的重點,也是實踐層面亟待解決的難點。在科層制體系中,農村人居環境整治從制度供給到底層實踐呈現出梯度推進的樣態:當中央政令自上而下傳遞至地方政府后,首先由高層領導依托行政權威組織動員其管轄的“條塊”部門,使他們能夠在短時間調配和整合資源予以跟進;其次由中層部門根據上級要求進行政策配套和分解,使農村人居環境整治的各項指標不斷被細化;最后由基層干部認領任務和銜接執行,將農村人居環境整治的各項工作落實到位。在梯度推進過程中,為了確保農村人居環境整治各項指標的達成,需要通過高層領導不定期調研,中層部門設置考核指標等方式將責任下壓,并督促基層干部組織執行到位,由此減少因中央政令信息傳遞失真而導致整治任務“擱淺”的風險。然而,本研究對粵西H市部分鄉鎮進行調研發現,在地方政府梯度推進農村人居環境整治政策落實的過程中,不同鄉鎮呈現出差序治理的取向:既有消極應對的鄉鎮,也有積極響應的鄉鎮。

1. 分析框架:“梯度推進-差序治理”交織下的農村人居環境整治

黨和國家通過不斷加強農村人居環境整治的制度供給來督促各級地方政府履行環保職責,經由科層制體系中各“條塊”部門的政策分解之后,使得農村人居環境整治的各項任務與責任分配到位。處在科層制頂端的中央政府所具有的權威性是最強的,其所發布的各項制度文件的目標指向通常較為宏觀,需要由各“條塊”部門逐級分解和細化之后才能明晰任務數量和操作流程。在宏觀的制度文本到微觀的實施細則梯度推進過程中,由于不同層級的地方政府的價值取向各有差異,其政策解讀的側重點和實施政策的路徑選擇也各有不同,由此農村人居環境整治的行動取向呈現出差序治理的樣態。

(1)梯度推進:科層制體系中的農村人居環境整治政策演進

梯度推進是指新產業、新技術以產生地為中心,并向外圍地區按一定的空間梯度逐漸轉移擴散的過程[22]。本文所指的梯度推進是基于科層制體系政策執行進路,在中央政令進入科層制體系之后,經過各“條塊”部門分階段政策解讀、分步驟任務分解與分層次完成指令,最終達成政策目標的過程。公共政策需要地方落實到位,才能實現其政策目標,進而確保中央政令的權威性和地方執行的多樣性相統一[23]。梯度推進農村人居環境整治政策是指在中央層面統籌規劃農村人居環境整治頂層設計,在地方層面動態調整農村人居環境整治實施方案,在基層層面遵照執行農村人居環境整治各項任務。具體而言,在中央制度文件指導下,各級地方政府需要根據轄區內的農村人居環境污染現狀,制定短期、中期和長期的治理目標,基層政府按照上級領導指示,分階段、分步驟和分層次進行農村人居環境整治,以確保中央制度供給的目標指向與地方農村人居環境整治的訴求相契合。在梯度推進農村人居環境整治政策過程中,不同層面部門之間的互動是在科層權威執行下展開的,即科層制體系所塑造的行政權威能推動政策自上而下逐級落實。在不同層級的政策分解與配套之下,農村人居環境整治政策賦予了一系列考核指標,由此形成的責任下壓能夠督促各部門履職到位,經由各“條塊”部門任務分解,最終由最底層級的鄉(鎮)政府完成。

在科層制體系中,政策執行者會根據行政控制的強弱與社會動員能力的高低進行策略性動員[24]。在農村人居環境整治政策執行過程中,組織高層所掌控的權威和資源遠大于其他部門,其對下級部門具有絕對的“控制權”,因而在政策解讀的過程中,領導指示往往能決定政策走向和影響執行效果。中央政府所發布的農村人居環境整治政策通常具有宏觀的普適性意義,需要各級地方政府逐級分解至各部門,但由于部門之間的利益取向具有差異性,很可能因利益沖突而導致農村人居環境整治政策“無人牽頭”執行,或是在任務分配過程中因某個部門“討價還價”而長期停滯,以致諸多惠民政策最終因懸浮于政策文本而無法實現其政策目標。如何梯度推進政策?或是采取何種方式實施政策?具體方式主要有:一是按照科層制運作邏輯,首先由各級地方政府召開會議逐級傳達中央要求,其次配置專業化人員負責該項工作,最后通過設置考核指標下壓責任。但在發展型地方政府的理念中,經濟增長的優先排序,將會導致其他工作滯后化,因而農村人居環境整治工作長期依附于地方政府的中心工作。二是按照基層自治的行動邏輯,首先由基層政府下達指示,其次由村支兩委入戶宣傳和動員群眾參與農村人居環境整治,最后由村民自發組織起來共同維護村莊環境。但在“空心化”日趨嚴峻的村莊中,往往因村莊自治力量不足,或是基層群眾冷漠化響應政府動員而導致農村人居環境整治的各項工作難以推進,甚至出現由于群眾阻撓而導致基層政府陷入兩難的困境:既要按照上級領導指示將農村人居環境整治的各項指標完成,又要化解基層群眾不配合執行的問題,如若協調不好,就會導致諸多農村工作無法順利開展。

總體而言,在農村人居環境整治政策推進的過程中,基層部門容易在壓力型體制下忽略農戶的合理訴求,過度依賴剛性治理手段,導致農戶產生“局外人”心態:既不支持也不參與[25]。農村人居環境整治政策落地不能依賴單方主體的行動能力,而是既需要政府行政力量由內向外的動員和落實,也需要基層自治力量的響應和配合,由此在科層體系形成“試點-擴圍”、在鄉村社會形成“響應-支持”的梯度推進架構。

(2)差序治理:差異化資源稟賦下村莊推動農村人居環境整治

差序治理源自費孝通提出的“差序格局”,即中國社會格局猶如把一塊石頭丟在水面上,并以此為中心,所發生的一圈圈推出去的波紋愈推愈遠……[26]。本文所指的差序治理是指以地方政府為權力中心,將農村人居環境政策不斷向外拓展,最終由鄉鎮、駐村干部、村干部與村民共同承擔。在差序治理過程中,不同行動主體的價值取向各有差異,尤其在面對差異化的村莊資源稟賦條件時,不僅需要中央與地方因地制宜地選擇不同政策工具,也需要提升基層政府的治理效能與優化實施方案,使農村人居環境整治成效得到穩步提升。當前,不同地區農村人居環境整治成效顯現出差異化態勢,既有積極響應中央號召,派出駐村工作隊入戶動員群眾參與的典型,也有消極應對上級各類型考核,機械式執行農村人居環境整治政策的典型。在農村基層場域中,受制于行政權威、資源稟賦與群眾響應等因素的影響,一些地方政府傾向于變通執行農村人居環境整治政策,甚至只選擇性執行對自身有利的條款而長期忽視基層群眾的訴求,以致農村人居環境整治成效無法達到預期。

科層制體系中的政策分解旨在明晰各部門的權責,并設置考核指標下壓責任,往往能督促各“條塊”部門跟進和履職到位。但在鄉村社會中,由于環境污染問題長期得不到根治而導致矛盾不斷累積,以致基層政府“進村入戶”動員卻遭到群眾冷漠化回應,甚至在政策落地過程中遭到群眾強烈反對而無法實施。究其根源,農戶陳舊的環保觀念和環保意識尚未適應農村人居環境整治的新要求[12]。由于農戶的環保理念欠缺,生活垃圾隨意丟棄,垃圾圍村現象較為突出,而基層群眾將這些問題向鄉(鎮)政府反映之后卻得不到有效回應與處置,他們只能選擇焚燒垃圾,由此產生的廢氣污染嚴重危害其健康。而以往的農村工廠或企業缺乏社會責任感,肆意排放廢水、廢氣和固體廢棄物,導致村莊周邊環境污染嚴重。雖然有基層群眾通過“互聯網+督查”等渠道向中央環保督察組舉報,地方政府在短期內采取“一刀切”關停的辦法予以應付,等風頭一過,這些企業照舊排污,地方政府為了確保經濟良好運行而往往選擇“睜一只眼閉一只眼”,以致基層群眾長期忍受企業生產所帶來的負外部效應的影響。當矛盾累積到一定程度之后,很可能以某一事件為導火索,爆發大規模環境群體性事件,這些因鄰避所造成的典型案例在學術界多有探討。農村人居環境整治傳遞到基層需要不同部門銜接跟進,而選擇何種方式推進該項政策往往是基于部門利益考量。雖然農村人居環境整治涉及的“條塊”部門較多,但這些工作仍歸“農口”單位負責。上級政府制定決策和發布權威命令,各“條塊”部門執行決策并完成農村人居環境整治的各項任務。作為牽頭單位的農業農村局不僅要按照本級政府的要求派出工作隊跟進各村莊的落實情況,也要按照上級領導的指示完成制度文本所要求的各項考核指標,在此過程中,工作量的多與寡取決于上級領導的重視程度,如果這些工作被地方政府提升至“政治任務”高度,將會顯現出各部門逐級攤派任務和自我加碼的現象,反之亦然。由此,農村人居環境整治的差序治理不僅受村莊資源稟賦的影響,也受地方行政領導注意力的影響。

總體而言,差異化的行政權威、資源稟賦和群眾響應條件塑造了農村人居環境整治的差序治理樣態,這種差序治理的行動邏輯是基層政府根據村莊自治力量的強弱與社會響應程度高低而有選擇的實施政策。這種差序治理是基層政府基于村莊實際情況動態調整和變通執行農村人居環境整治政策,既是“對上負責”達成政策目標,也是“對下回應”基層群眾合理訴求的一種行動策略。國家頒布的農村人居環境整治政策側重于將以往地方政府治理不到位或不及時的、基層群眾反映較為強烈的環境污染問題予以根治,在此過程中既有整合村莊自治力量的要求,也有尋求政社合作治理的訴求。因此,差序治理是在尊重各行動主體利益取向的基礎上,通過差異化配置治理資源,激活基層群眾的主體性作用,使其回歸農村人居環境整治的主導者角色。

2. 個案引入:粵西地區H市部分鄉鎮農村人居環境整治狀況

H市(縣級市)位于粵西地區,總面積為2 354.2平方千米,下轄6個街道17個鎮,常住人口約129萬人。在國家不斷重視農村人居環境整治的情境下,H市根據上級政府指示進行政策配套,并通過整合各部門資源投入農村人居環境整治過程中,雖取得了一定成效,但也存在一定的問題。本研究于2023年7月—10月對H市展開不定期調研,對農村人居環境整治所涉及的部門及人員(H市農業農村局、鄉村振興局、生態環境局的辦事員與T鎮、J鎮負責該項工作的駐村干部與村干部)進行深度訪談,以期全面了解H市推進農村人居環境整治政策的全過程。

(1)忽視:H市T鎮“對上負責”完成上級指令,排斥基層群眾參與

T鎮位于H市南部,下轄1個社區、17個行政村,轄區面積為60.4平方千米,常住人口約8萬人。一方面,雖然T鎮政府嚴格按照上級政府指示執行農村人居環境整治政策,但僅依賴于基層各部門機械式執行,“對上負責”完成上級部門下達高指標任務,而將基層群眾排斥在環境治理體系外。由于長期忽視當地群眾的訴求,以致近些年國家所提倡的垃圾分類政策得不到基層群眾響應和支持,導致生活垃圾亂堆亂放與隨意焚燒,造成環境污染問題。另一方面,雖然T鎮能夠根據中央文件精神和上級部門要求,積極投入人力、物力和財力等各種資源,但由于該鎮所轄的行政村過多,每年所派出的駐村工作隊伍龐大,使得本來就有限的財政資源供給更為捉襟見肘。治理資源的分散化在加大農村人居環境整治的行政成本的同時,也使得僅靠上級財政轉移支付的T鎮政府難以為繼,因而該鎮中心工作逐漸脫離農村人居環境整治,加之未能激活村莊自治力量,以致農村人居環境整治仍依靠政府主導,由此,T鎮農村人居環境整治成效并不顯著。

(2)重視:J鎮“對下回應”群眾合理訴求,重塑基層群眾主體作用

J鎮位于H市中部,下轄1個社區、8個行政村,轄區面積為57.81平方千米,常住人口約3萬人。一方面,J鎮將農村人居環境整治工作提升至“政治任務”高度,在總結以往環境治理經驗的基礎上,通過強化政府動員,選派“能力強,干勁足”的干部下基層,積極吸納社會力量參與農村人居環境整治,由此形成了政社互動的治理格局。另一方面,J鎮根據不同鄉村的實際情況,差異化配置治理資源,在各村(社區)開展“星級衛生家庭”評比,并設置紅黑榜通告欄,對積極參與農村人居環境整治的農戶給予一定的獎勵,對消極應對農村人居環境整治的農戶及時下達整改通知,由此形成政府動員與基層群眾積極響應的農村人居環境整治模式,將以往“政府埋頭苦干,群眾看熱鬧”的“公共悲劇”問題有效化解。

總體而言,在科層制體系中推進農村人居環境政策將會呈現差異化的行動取向,尤其在行政權威、資源稟賦與群眾響應的影響下,H市不同鄉鎮的農村人居環境整治行為各有差異,所取得的成效也有所不同,典型表現為兩種樣態:忽視(T鎮)與重視(J鎮)。T鎮傾向于“對上負責”完成上級部門下達的高指標任務,機械式執行政策要求,卻忽視了對基層群眾的動員,由于基層群眾響應不足,以致該項工作最終由駐村干部和村干部承擔。而J鎮以“對下回應”基層群眾訴求為指引,主動吸納群眾參與農村人居環境整治的全過程,在鄉(鎮)政府的動員下,基層群眾的主體性作用得到有效激活,由此形成了鄉(鎮)政府-駐村干部/村干部-村民良性互動的治理格局。

三、 梯度推進:農村人居環境整治的制度嵌入

一項政策從頂層設計走向底層實踐需要在科層制體系中逐級動員和由內向外推進。梯度推進農村人居環境整治政策,意味著需要不同層級政府部門合作與銜接才得以順利進行,在此過程中,不同層級政府部門所承擔的工作任務和要求各有差異。本文所探討的梯度推進政策主要是指中央政府所發布的農村人居整治政策傳達到地方政府之后的一系列執行行為,主要分為高層、中層和基層:組織高層指的是地方政府部門領導(通常是指黨政“一把手”),中層部門主要涉及農村人居環境整治的各職能部門,基層干部指的是鄉(鎮)干部、村支兩委與駐村干部。從各主體的角色作用來看,組織高層主要負責將中央發布的農村人居環境整治政策進行傳達,其重視程度往往決定了農村人居環境整治的成效;中層部門主要負責將農村人居環境政策進行細化和分解至下級部門,并制定各項考核指標予以跟進;基層干部主要負責將農村人居環境整治的各項指標落實到位,以回應高層領導的指示,由此形成了組織高層“權威推動”-中層部門“配套分解”-基層干部“銜接執行”的梯度推進樣態。

1. 組織高層“權威推動”:高度組織化動員與注意力再分配

在科層制體系中,權威和資源掌控在組織高層手中,其對下級部門有絕對的“控制權”,這種“控制權”主要體現在對其管轄部門的指揮和授權。在中央政府下達農村人居環境整治政策文件之后,高層領導亟須在短時間內動員各部門執行,在此過程中,高層領導首先要對政策進行解讀,并作出指示,中央制度文件被地方組織高層領導解讀之后會變得更加具體化,以確保不同層級部門悉知政策內容和考核要求,并按照分工“認領”任務。

處在科層制頂端的組織高層掌控的資源和擁有的權威最大,其能夠依托行政權威整合體制內資源與動員其管轄的各層級部門及時跟進工作,因而在農村人居環境整治政策下達后,其需要通過召開會議傳達中央文件精神,并在此基礎上提出指示性要求,以確保宏觀的農村人居環境整治制度文件能夠“接地氣”,契合各部門的執行能力。在黨和國家不斷加強農村人居環境整治的情境下,該項工作會被組織高層提升至“政治任務”高度,以提高各部門對履行環保職責的重視程度。正如H市農業農村局LJH所言:“在實施鄉村振興戰略的背景下,作為生態振興的重要內容之一,市里邊越來越重視農村環境治理問題工作,并將該項列入年度中心工作推進” 。(訪談記錄:20230711)因而在逐級傳達中央制度文件要求的過程中,組織高層不僅需要在政策解讀時作出指示來表明自己的立場,也需要在相關會議中強調自己的要求,以確保下級部門明晰自己的意圖。換言之,農村人居環境整治的成效取決于地方組織高層領導的重視程度,其注意力的分配是根據政策要求做出動態調整。針對如何推進農村人居環境整治這項工作,正如H市生態環境局LCY所言:“雖然我們各部門需要按照市領導的指示跟進各項工作,但每個領導的關注點和要求都不一樣,尤其是換屆之后,我們不僅要及時調整治理策略,也要派出工作隊伍與領導的秘書進行對接,不然沒辦法跟上領導的節奏而影響到單位的績效”。(訪談記錄:20230715)地方組織高層領導通過“權威推動”,以高度組織化動員各部門的優勢資源投入農村人居環境整治過程中,尤其是領導“掛點”的村莊,其掌控的權威和資源能夠在短時間內形成“集中力量辦小事”的樣態。在各部門優勢資源集中供給下的村莊的農村人居環境整治成效最為顯著,但一些缺乏資源供給的村莊,即使有駐村干部和村支兩委組織動員群眾,但因資源供給不足而往往導致整治成效差強人意。

總體而言,地方組織高層的“權威推動”是確保農村人居環境整治政策順利落地的關鍵,掌控的權威和資源能夠驅動各層級部門及時跟進政策,但高層領導所作出的指示很可能導致因額外任務量的增加而加重基層部門工作負擔。權威推動是高效組織化動員的內部驅動力,而組織高層領導注意力的分配能夠決定政策的未來走向。如果組織高層領導高度重視,那么農村人居環境整治所獲取的體制內資源將會不斷增加,在其管轄部門“集中力量辦小事”的態勢之下,農村人居環境整治政策得到高效執行,反之亦然。

2. 中層部門“配套分解”:權責明晰與責任下壓

農村人居環境整治所涉及的部門主要有“農口”單位,即負責“三農”工作的相關部門,這些部門“認領”組織高層領導下達的指示之后,就會將任務分解到各科室,一方面通過設置專項經費來維系該項工作的支出,另一方面設置責任清單明確各執行者的責任。組織高層領導的指示經由各部門的再次細化,使得農村人居環境整治各項指標得以具體化,對組織高層領導指示的配套分解既有資源供給層面也有責任明晰層面。農村人居環境整治的日常運作需要不同層級部門的人、財、物供給才得以維持,而資源供給量往往受組織高層領導的重視程度影響,但不同層級部門承接該項工作之后意味著考核壓力隨之而來,因而各部門所需承擔的責任越來越多。

權責明晰是推動農村人居環境整治政策落地的必要過程,如政策下達后“無人管”,那將難以實現政策目標。在科層制體系中,中央政令逐級傳遞意味著各部門需要擔責,并做到事事有回應。從以往的農村環境治理來看,由于地方各部門權責模糊化,政策執行不到位也難以追責到具體的個人,以致村莊污染問題日趨嚴重。正如H市鄉村振興局CJB所言:“由于農村環境治理所涉及的事務較為復雜,到底歸哪個部門管或者牽頭,以前的文件也沒有明說,這就導致很多村莊的環境問題找不到歸口單位處置而加劇群眾的怨氣”。(訪談記錄:20230718)即使在諸多政策文本中明確各主體的責任和義務,但地方政府往往過于重視與經濟發展相吻合的中心工作,而將農村人居環境整治滯后排序。由于上級資源供給不均衡,以致農村人居環境整治陷入“無主體”的困境,即本該由地方政府部門負責該項工作,卻因資源供給不足而被迫“擱淺”。正如H市生態環境局WYJ所言:“雖然我們也派出工作隊對一些村莊的環境污染問題進行跟蹤治理,但有些村莊較為偏遠,上級又沒給什么經費,所以治理難度還是很大的”。(訪談記錄:20230725)正因為如此,當前的農村人居環境整治工作首先被組織高層領導提升至“政治任務”高度之后,能夠快速引起其管轄的部門重視,其次整治任務經由各部門配套分解,使該項工作權責明晰化,最后將整治任務賦予考核指標體系并下壓執行責任,以確保各“條塊”部門“認領”到位。

總體而言,在科層制體系中,組織高層領導的指示被中層部門配套分解之后,農村人居環境整治的各項權責得以明晰化和具體化。但受上級資源供給數量的影響,并非所有部門都能按照上級的指示投入全部精力和資源推動該項工作,這就導致農村人居環境整治成效各有差異。如果組織高層領導重視該項工作,那其管轄的部門就會竭盡全力跟進該項工作,反之亦然。在農村人居環境整治重心不斷下移的情境下,即使各部門所需承擔的工作量超越以往,但也要投入專項資金和人員推動該項工作,因為上級設置的責任清單一旦成立,各層級部門就要承擔清除“臺賬”的責任。如果完不成工作量,不僅會影響單位的績效考核,也會影響個人的發展。

3. 基層干部“銜接執行”:主動加碼與規避風險

政策落地需要各執行者銜接跟進才得以實現政策目標。在組織高層的“權威推動”和中層部門的“配套分解”下,農村人居環境整治政策進入基層執行場域。作為執行者,基層干部不僅要“對上負責”完成上級領導下達的高指標任務,也要及時“向下回應”基層群眾的合理訴求。而處在科層制底端的基層干部,由于權威和資源雙重匱乏,他們不得不通過“主動加碼”的方式來彰顯個人能力,以希望自己的政績能進入上級領導的“可視范圍”,因而基層干部的執行能力直接影響農村人居環境整治成效。

在科層制體系中推進政策,雖然組織高層領導的指示能夠拔高政策文本的要求和提高各部門的重視程度,但政策目標的實現需要基層干部這一執行者強有力的推動才能完成。中央政令的統一性在地方多樣化執行之后很可能會出現政策意外結果,即使在考核壓力之下,地方政府各部門通過選擇性執行予以避責,這就導致農村人居環境整治的各項任務被選擇性執行,最終無法到達政策目標。正如H市農業農村局SBR所言:“市里邊把農村人居環境整治的任務下達之后,我們首要關注的是哪些任務對我們有利,就會竭盡全力完成,那些可能帶來風險的條塊就轉移給鄉鎮完成,以確保我們順利完成而不被問責”。(訪談記錄:20230809)雖然基層部門出于契合當地執行環境的需要而有選擇地執行政策,但一些部門只執行對本部門有利的政策,而將與基層群眾利益相關的要求或亟須解決的問題排斥在外或滯后執行,進而導致農村人居環境整治的“碎片化”。作為農村人居環境整治的直接負責人,基層干部通常要考慮執行整治政策之后是否給自己帶來收益,如果收益大于風險,他們就會竭盡全力完成,如果風險大于收益,他們同樣采取選擇性執行來降低自己被問責的風險。正如H市生態環境局SYX所言:“由于市里邊將農村人居環境整治工作提上日程,領導很重視,所以我們不能按照以往的套路‘躺平’,而是不斷加碼工作量,以讓自己的‘政績’獲得上級領導的認可”。(訪談記錄:20230815)雖然基層干部通過主動加碼的方式來獲取盡可能多的成績,但需要承擔的責任同樣在增加,在權衡利弊之下,其執行行為就會受到影響。

總體而言,基層干部的主動作為是“銜接跟進”組織高層領導批示和中層部門責任的關鍵。在農村人居環境整治的制度文本中,對基層干部的執行標準作出了明確的要求,如果基層干部按部就班,機械式執行農村人居環境整治政策,那很可能因基層群眾不配合而導致任務“擱淺”。為了給自己預留一定的彈性空間,基層干部往往在組織高層領導的指示下通過自我加碼的方式拔高工作要求,以獲取盡可能多的績效,進而爭取進入組織高層領導的“可視范圍”。但工作量的增加勢必會加重基層干部的工作負擔,尤其在考核壓力不斷放大的情況下,他們很可能采取“做作業,造數據”的拼湊對接方式來應對上級檢查,由此導致農村人居環境整治的成效遭到質疑。

四、 差序治理:農村人居環境整治的實踐邏輯

梯度推進農村人居環境整治政策在不同地區呈現出差序治理取向,本文所指的差序治理是科層制體系中最底層級執行者(村支兩委與駐村干部)如何將組織高層領導的批示、中層部門的要求與基層干部的指導落實到位。當農村人居環境整治政策被組織高層領導解讀、中層部門分解與基層干部細化之后,就會下發至村莊。作為兜底的執行者,村支兩委與駐村干部需要按照上級的指示開展工作,但問題是不同層級的要求存在差異,村支兩委與駐村干部不僅要開展常規性工作,也要抽調力量完成領導交辦的額外任務。雖然現有研究多有探究村支兩委與駐村干部在農村人居環境整治過程中的助推作用,卻忽視了對他們接到不同層級要求之后的行動的邏輯分析,尤其是其差異化的回應方式將會給農村人居環境整治帶來何種結果。

1. 領導高度重視:集中力量辦小事

領導高度重視是在科層制體系運作實現權威、人力和財力資源的注意力分配方式[27]。組織高層領導重視是開展農村基層工作的前提,也是體制內資源能否得到有效整合和供給的關鍵。當前的農村人居環境整治不再像以往依賴于基層政府“有所作為”,而是被提升至“政治任務”高度之后,經由“條塊”部門逐級加碼并下發到基層部門,并賦予各項考核指標予以跟進,以確保各部門聽從組織高層領導指揮并投入更多的資源予以支持。組織高層領導之所以高度重視農村人居環境整治工作,一方面是因為中央制度文件所隱含的執行壓力不斷增大,需要按時按要求執行到位才能化解被問責的風險;另一方面是因為村莊環境長期遭受污染而導致矛盾累積到一定程度,如果不及時化解很可能演化為更大事件,最終導致治理難度加大和輿論風險的社會放大。組織高層領導高度重視,意味著各部門都要提高政策執行效率,以提升農村人居環境整治的有效性。

在農村人居環境整治過程中,組織高層領導的指示最終由村支兩委與駐村干部執行才得以實現其價值和目標。但從以往的農村環境治理來看,經濟發展的優先排序導致環保工作滯后化,加上科層制體系權責模糊,使得農村環境污染問題日趨嚴峻而得不到有效治理,究其根源:一方面,上級資源供給不足而導致地方財政供給吃緊,以致農村人居環境整治工作難以開展;另一方面,一些領導缺乏重視,認為該項工作“農口”部門完成就行,而其管轄的部門無法跟進。單靠涉農部門去開展農村人居環境整治工作很可能因利益沖突而陷入“無人管”的境地。正如T鎮政府LXR所言:“在接到市里面下達的任務指標之后,我們首先找到鎮里農業農村辦的辦事員對接該項工作,但這個辦公室的人員幾乎全被抽去搞鄉村產業了,所以農村人居環境整治工作得先放一放”。(訪談記錄:20230929)為了加強農村人居環境整治工作,黨中央和國務院等部門不斷出臺文件和制定規劃,但制度嵌入鄉村場域之后,如缺乏組織高層領導重視,就會出現政策“懸浮”于文本而難以真正落地。雖然中央政令具有權威性,但這種權威性很可能被科層制體系變通執行之后消解殆盡,因而仍需要基層干部銜接跟進才得以實現其政策目標。正如J鎮政府SDW所言:“市里邊下達的工作任務都有我們生態環境辦的工作人員承接,不然該項政策都沒人牽頭執行了”。(訪談記錄:20230930)換言之,如果按照以往的科層制運作邏輯,上級部門通過召開會議將中央政令逐級下達,該項工作的具體要求很可能被基層部門忽視,以致被基層干部選擇性執行,最終影響農村人居環境整治的效果。

總體而言,提高各“條塊”部門對農村人居環境整治的重視程度往往取決于組織高層領導的注意力分配,如果領導高度重視,那其管轄的部門就會積極跟進,尤其是領導的“掛點”村莊,各類型的資源會在短期內整合并投入到位,由此形成的“集中力量辦小事”往往比科層制逐級落實的效率更高。在組織高層領導的指示下,既有各“條塊”部門整合資源并投入農村人居環境整治工作,也有村支兩委與駐村干部積極動員群眾參與,由此形成了剛性治理和柔性治理互動的格局。

2. 部門重點關照:跨層級整合資源

農村人居環境整治所涉及的主體較多,既有黨政部門,也有社會組織與基層群眾,如果這些主體無法達成合作治理的共識,那么很可能導致該項工作陷入“梗阻”困境。在組織高層領導的指示下,各“條塊”部門分解任務,并下達給基層干部,在此過程中,部門資源供給數量將會直接影響農村人居環境整治工作的質量,如果資源供給充足,那該項工作就能得到保障,反之非然。在上級目標考核機制下,農村人居環境整治的壓力逐級傳導,各“條塊”部門需要花費大量精力才能完成整治目標,以降低被問責的風險。農村人居環境整治是一項系統工程,所涉及的“條塊”部門眾多,既有負責總體發展規劃的發展改革委等部門,也有專項資金供給的財政部門,更有負責執行的農業農村局,這些部門在農村人居環境整治中所承擔的工作量存在差異。但從資源稟賦來看,“強勢”部門能夠快速整合資源支持組織高層領導開展農村人居環境整治工作,而“弱勢”部門只能依賴駐村干部或村干部入戶游說村民配合執行農村人居環境整治政策。

由于缺乏市場主體與社會組織的介入,現階段農村人居環境整治仍以地方政府的財政供給為主,由此造成地方財政壓力不斷加大。在科層制體系中推動政策,難以避免因“條塊”部門職能分割而出現的意見“分歧”,尤其是治理指標的設置與資源供給量都需要經各部門商議之后才能決定。正如T鎮農業農村辦HMY所言:“雖然市里邊下達了任務指標,但各個村莊的環境治理需求都不一樣,如何將有限的財政資金分配到位仍需要我們幾個部門協商之后才能執行”。(訪談記錄:20231002)在中央政令下達后,各“條塊”部門都需要考量執行該項工作所獲取的收益與風險,如果風險大于收益,他們則謹慎對待;如果收益大于風險,他們則優先執行。各“條塊”部門受組織高層領導管轄,其執行行為受領導指示的影響,因而各“條塊”部門的優勢資源往往集中供給領導高度重視的村莊,由此導致農村人居環境整治的成效呈現差異化特性。正如J鎮生態環境辦ZZT所言:“搞了幾年的農村人居環境整治評估工作,每個村莊的成效各有差異,最明顯的是有部門‘特殊關照’的村莊效果好一些,而那些資源供給不到位的則很差”。(訪談記錄:20201003)這種差異化是組織高層領導重視下各“條塊”部門整合資源,并集中供給到某村莊所取得的效果。但有限的資源供給并非能均等化配置給所有的村莊,由此造成的結果是:有些村莊整治成效顯著,而有些村莊則污染照舊。

總體而言,在各“條塊”部門優勢資源的集中供給下,部分村莊的人居環境整治成效較為顯著,但有限的資源并非均衡性分配到各個村莊,這就導致得不到重點關照的村莊往往整治成效不佳。由于農村人居環境整治需要多部門合作共治才能實現其目標,因而該項工作不僅需要組織高層領導的高度重視,也需要各“條塊”部門通過跨部門整合優勢資源,并差異化、均衡性地配置到各個村莊,以化解因上級資源供給不足而造成村莊環境治理失靈的困境。

3. 基層變通執行:積極向上爭資跑項

農村人居環境整治任務被下發至鄉鎮,再由鄉鎮基層干部指導村支兩委和駐村干部落實,在此過程中,雖然組織高層領導的指示需要遵照執行,但由于村莊資源稟賦條件與群眾的響應程度不足,往往需要村支兩委和駐村干部通過變通執行予以消解。為快速完成上級下達的高指標任務,基層干部替代農戶的主體地位,導致農戶成為局外人。作為農村人居環境整治的責任人,基層干部采用何種方式來指導村支兩委與駐村干部推動該項工作往往影響農村人居環境整治成效。在基層治理重心不斷下移的情況下,“上面千條線,下面一根針”使得基層干部所需承擔的工作量大大增加,而一些地方政府將農村人居環境整治工作提升至“政治任務”高度,無形中加大了考核壓力,在此情境下,村支兩委和駐村干部如果按照以往政策執行方式,那么很可能在任期內完不成考核指標而影響到自己的發展,這就迫使其積極向上級爭資跑項,以化解上級部門資源供給不足的困境。

如何在有限的資源稟賦條件下完成農村人居環境整治的目標是基層干部亟須解決的難題,作為該項工作的直接責任人,如果完不成各項考核指標,影響的不僅是自身的績效考核,甚至會影響整個鄉(鎮)在市里的排名。傳統農村環境治理采取“攤大餅”式派發任務,由各鄉鎮負責完成,由于缺乏考核與激勵機制,任務完成效果難以評價。而當前的政策執行不僅被賦予多項考核指標,也不斷強化部門之間的競爭。畢竟在有限的資源供給下,誰做得好,上級就會支持誰,所以農村人居環境整治在鄉(鎮)形成了排名評比。正如T鎮政府CMY所言:“市里邊把該項工作的成效進行排名之后,我們不得不抽調大量的工作人員專門跟蹤每個村的進度,以防止排名墊底而被市領導‘點名批評’”。(訪談記錄:20231005)考核與激勵機制不僅影響地方政府的財政支出偏好,也影響基層干部對農村人居環境整治的關注度,這種橫向評比往往也能激發各鄉(鎮)的能動性,即為避免被上級領導“點名批評”,各鄉(鎮)都會抽調“精兵強將”來組建一支工作隊,并全程跟進和指導村支兩委與駐村干部開展農村人居環境整治工作。但基層干部的能力有限,并非都能解決當前農村人居環境整治中的所有問題,尤其在權小責大的情形之下,他們往往通過積極向上“爭資跑項”來獲取盡可能多的資源,以緩解村莊資源供給不足的局面。在考核與激勵機制的推動下,駐村干部更傾向于依托個人關系網整合資源,或是向上游說以尋求后盾單位的全方面支持。正如J鎮駐村干部LXR所言:“單靠我一個人的力量沒辦法搞好這項工作的,我更多地尋求上級部門的幫忙才得以推進一些工作,如果得不到他們的關照,我的工作量很難完成”。(訪談記錄:20231005)然而,并非所有村支兩委都能聽從駐村干部的指令去執行,畢竟他們不屬于科層制體系中的人員,并不受上級考核與激勵的影響,因而在駐村干部下達農村人居環境整治指令之后,很可能因為村支兩委的反對而被迫終止。

總體而言,中央政令需要科層制體系逐級推動并觸底實踐才得以實現其目標,但在異質性資源稟賦條件下,農村人居環境整治政策執行所遭遇的困境難以規避,尤其在上級資源供給缺乏與基層群眾響應不足的情況下,需要駐村干部發揮“能人”效應,積極向上爭取資源。駐村干部的個人能力越強,對農村人居環境整治政策的宣傳力度越高,就越有可能提高農戶的參與整治意愿,由此就會出現各層級駐村干部“爭資跑項”的現象,但有限的資源無法平均分配到各個村莊,上級部門就會引入考核與激勵機制來評價駐村干部的執行能力。駐村干部需要按照組織高層領導的指示和中層部門的要求并將任務再次分解給村支兩委與駐村干部,并全程指導其完成相關工作。

五、 結論與討論

在科層制體系中梯度推進農村人居環境整治是根據村莊治理需求而形成的一種政策運作方式。在推進農村人居環境整治過程中,組織高層領導的“權威推動”發揮了重要作用,其作出的指示既決定政策的未來走向,也影響各“條塊”部門的執行行為;中層部門的“配套分解”能夠使得農村人居環境整治的各項指標和責任明晰化;基層干部的“銜接跟進”能夠使得農村人居環境整治的各項任務落實到位,由此形成了“高層領導重視-中層部門關照-基層干部執行”的整治推進路徑。差異化行動主體的價值取向與行動邏輯各有不同,以致農村人居環境整治效果也顯現出差序治理樣態。

首先,高層領導高度重視。從發展型政府視角來看,經濟發展的優先排序導致農村人居環境整治滯后化,而資源供給不足更是加劇整治成效的差異化。在以往的農村環境治理過程中,由于中央政令進入科層制體系之后遭遇層級節制而陷入“梗阻”的困境,以致諸多農村環境污染問題得不到及時有效處置而最終演化為環境事件,不僅加重了地方政府治理難度,也使得社會不穩定因素增加,這與當前的國家治理要求相違背。為了扭轉地方錯誤的政績觀,提升農村人居環境整治成效,黨中央與國務院發布了一系列制度文件,這些制度文件旨在提升各級地方政府對環保的重視程度。其次,中層部門重點關照。在不同層級領導的政策解讀和批示下,再加上行政權威、資源稟賦與群眾響應等因素的影響,各地區的農村人居環境整治出現差序治理的格局。這種差序治理源自村莊根據實際情況而做出的政策變通執行,目的是增強中央政令要求與村莊環境治理訴求的契合度。差序治理是根據村莊資源稟賦與群眾響應傾向均衡性配置資源,以消解村莊環境治理成效不達標的現狀,但有限的財政資源無法供給到所有村莊,這就導致各村莊的農村人居環境整治成效不同。最后,基層干部執行到位。上級部門會根據駐村干部的執行效能給予激勵,如果治理成效顯著,那么該村莊將會得到持續性資源供給,這就導致一些個人能力較強的駐村干部獲取資源的數量遠大于其他人,其所在的村莊農村人居環境整治成效更為顯著。然而,資源供給數量的多寡取決于高層領導的重視程度,如高層領導注意力分配最多,其所“掛點”的村莊就會得到各“條塊”部門的及時跟進,這就形成了高層領導高度重視、中層部門重點關照與基層干部高效執行的差序治理格局。

總體而言,農村人居環境整治從中央層面的頂層設計走向地方層面的底層實踐不僅需要科層制體系的梯度推進,也需要鄉村社會的差序治理。中央政令傳遞需要分階段、分步驟與分層次的梯度推動,各層級政府的領導需要解讀政策并作出指示,經由各“條塊”部門的任務分解與資源配套之后,最終的治理任務落到基層干部身上。為了確保農村人居環境整治政策能夠達成目標,不僅需要各部門銜接跟進,也需要配套考核機制予以跟進。正因為如此,中央政令傳達到基層,就會在各“條塊”部門中拓展出諸多實施細則與考核辦法,由此伴隨而來的考核壓力不斷增大,基層干部負擔不斷加重,就會刺激其選擇性執行行為,由此產生農村人居環境整治成效的差異化。本文的邊際貢獻在于:不再局限于現有研究探討的農村人居環境整治政策運作的動態描述,而是通過梯度推進與差序治理兩個維度動態展示農村人居環境整治政策如何從科層制體系由內向外推進,并揭示行動主體的差異化價值取向與行動邏輯如何影響農村人居環境整治成效。