基于協同治理視角下的審計案件線索移送機制探索

翁曉宇

（中南大學，湖南長沙，410000）

一、引言

審計監督是國家監督體系的有機組成部分，其職能的高效發揮制約著國家治理體系與治理能力現代化的實現。審計監督與其他監督形式之間有著密切的關聯，尤其是隨著我國監察體制改革的不斷深入，這種關聯性也日益加強，監審合作協同治理格局初步形成。[1]審計管理體制的創新變革，使協同治理觀念得到加強，審計案件線索移送機制也得到深度優化，其在腐敗治理中的功能效用得到進一步拓展，伴隨著案件移送質量的穩步提升，審計監督效能有了更為充分的保障。

二、協同治理視角下審計案件線索移送的基本原則與核心要素

（一）基本原則

審計機關向受理機關進行相關案件線索移送需依法依規地進行，在此過程中應秉持問題定性原則、客觀公正原則、時效性原則及分類移送原則來完成移送流程。受理機關應在規定時間內辦結移交手續，并及時進行案件處理反饋。具體而言，首先，審計機關確定案件線索的移送與否，應以其職權權限及審計項目授權范圍以基礎，移送決定的做出需符合相關的法律規范。其次，依照法律涉嫌構成犯罪的問題線索才在審計機關的移送范圍之內，其對案件移送須滿足相應標準。再次，移送文書應有規范的內容模塊及格式設計，文書需闡述審計內容、審計時間、審計意見、移送依據等事宜，闡述時應采用簡潔凝練的語言，既保障闡述充分，也需規避歧義的產生。最后，審計機關與受理機關應加強互動溝通，形成協作機制，受理機關須對移送文書進行嚴格審核，以保障線索定性準確，審計證據充分，此外對于移送結果、案件處理應及時進行公示。[2]

（二）核心要素

首先，移送依據。審計案件線索移送具有明確的法理依據及規范化的操作流程，我國相關法律法規都對此作出了明確規定。如審計法規定，被審對象財政、財務收支出現違法法律的情況時，應追究被審對象的刑事責任，也就是需對審計問題線索進行移送。審計法實施條例中也有類似的規定，這些法律規定使案件線索移送有法可依、有據可循。其次，移送目的。審計案件移送旨在使相關的涉案人員得到應有的法律懲戒，使違法犯罪行為得到打擊和遏制，進而構建良好的社會經濟秩序，促進社會的良性運行與協調發展。最后，移送事項。審計機關案件移送的事項包括了以下幾方面，即違反黨紀政紀的行為事項、涉嫌經濟犯罪的事項，只有政府部門才有處置事項的權限，這些事項皆超越了審計機關的職權范圍，審計機關即應對其進行移送。

三、審計機關進行案件線索移送的基本現狀

（一）移送處理概況

首先，自2010 年起，審計署對移送案件線索進行公告，經整理匯總發現，2010 至2018 年間移送案件數量為581 件，這些案件線索主要涉及的是經濟腐敗問題，其包括了多種類型，關涉到的行業領域也比較廣泛。2014 至2016 年間，案件數量出現了井噴式增長，與其他年份相比波動性很大，究其原因與2014 年國務院要求加強審計監督并出臺了相關的政策條例有關。在此背景下，審計機關與紀檢、公安等執法機關之間的聯動協作能力得到強化，移送案件線索的查處力度也有明顯加強，審計監督效能得到較大幅度的提升。[3]

其次，從辦結進度來看，審計署對公告的案件線索大多披露了其移送時間及結案時間，只有部分案例處理時間未公示。581 起案件中，520 起辦結進度確切，其中190 余起案件在當年內即獲得處理并結案，一年內和兩年內結案的案件數量分別為203 件及93 件，少數案件的結案時長為3 年及以上，審計機關在3 年內可從受理機關得到結案反饋的案件數量總體占比為97%。由此可見，案件處理的效率相對而言還是比較高的，但也不排除部分案件長期得不到反饋、查處時間過長的問題，這與審計機關及執法部門的履職狀況有關。任職不力、能力不足是造成這些問題的主要原因。

（二）基于不同維度對案件移送查處狀況進行分析

首先，就涉案主體而言，其大致包括了3種類型，即政府機關、企業、自然人。2010 至2018 年間，審計署移送案件中政府機關為最主要的涉案主體，合計241 起案例關涉政府機關，其次依次為企業216 起、個人58 起。政府機關和企業出現違法違紀問題，對于審計機關及相關執法機關而言，調查取證的難度使較大的，案件辦結效率由此也會受到影響。審計機關應加大對這類型主體的關注力度，尤其應重點審查領導干部經濟責任履行狀況。

其次，就受理單位而言，具備受理權限的機關包括了司法機關、紀檢監察機關、地方人民政府、行業主管部門等。審計署在2010 至2018 年間案件線索移送最多的是紀檢監察機關，數量合計為225 起，此后依次為司法機關180 起、行業主管部門83 起、地方人民政府64 起，移送案件中涉及貪腐問題的案件數量持續上升，由此也反映了審計監督對于廉政建設所發揮的功能日益凸顯。

四、協同治理視角下審計案件線索移送面臨的現實困境

（一）邊界效應制約了監審協同治理工作開展

審計機關、紀委監委、司法機關等有著各自的職能定位與領域側重，由此使彼此之間形成了一定的邊界意識，在邊界效應的作用下，不同主體機關更注重自身的職能領域，對于彼此職能重合的部分則鮮有關注。邊界性的存在對多主體協同治理機制構建形成了掣肘，它限制了主體機關的視野，使其職能發揮于一個既定而刻板的范圍，它們無法形成全局意識和整體觀念，很難站在宏觀性視角而進行職責定位，協同治理效能因此受到影響，審計案件移送也會出現各種問題和漏洞。[4]鑒于此，審計機關應積極主動地突破邊界效應的桎梏，以協同意識取代邊界意識，采取開放性態度加強與其他主體機關的交互溝通，主動參與并支持派駐機構、上級機關的監督治理工作，與之開展聯動監督，形成協作化工作模式?；诓煌瑱C構的職能定位、工作防范、職責內容而尋找彼此的契合點，夯實協同基礎，凝聚共同意識，使監審協作獲得更多實踐性成就。

（二）移送處理保障機制不健全

審計案件線索移送在流程方面包括了3 個基本環節，即案件移送前審計機關向受理機關進行問題通報，案件移送中審計機關與受理機關進行信息溝通，案件移送后審計機關從受理機關處得到信息反饋。上述3 大環節缺一不可，它們的有序進行直接影響著案件移送質量，但在實踐中，由于尚未對審計案件線索移送進行相關的立法，規范性制度尚未建立，由此即導致移送處理中會出現一些程序失范的狀況。當前移送處理保障機制還很不健全，這使得案件線索移送中信息傳達效率較低，而信息資源在移送處理中發揮著至關重要的作用，它為監審協作提供了基礎保障，對于提高審計價值有積極的意義。信息溝通不暢使信息不對稱的情況普遍存在，加之審計信息化建設尚處于起步階段，各主體機關間未形成信息傳遞閉環，審計人員的職業素養與專業技能也參差不齊，就更是加大了案件線索挖掘及審查的難度，審計移送質量難以得到有效保障。

（三）審計案件線索移送存在諸質量問題

首先，某些審計案件線索難以獲得規范性的證據支持，證據不充分、不適當使受理機關的案件審理受到影響，如雖然審計機關向司法機關及相關主管部門移送了大量的案件線索證據，但這些證據卻皆以復印件的形式存在，此不符合受理機關的審計證據要求，案件的辦結即會受到影響。其次，審計移送處理書以模板化的形式出現，忽視了具體案件的細節性特征，受理機關難以掌握案件全貌。[5]最后，線索追蹤落實及移送考核制度不完善，審計機關移送的案件多為經濟類案件，這就對受理機關工作人員的會計、審計知識應用水平提出了較高要求，受理機關查處此類案件往往難度較大，因此審計機關加強對案件追蹤是非常必要的。與此同時為了保障移送質量、提高審計效能，審計機關還應健全相關的問責機制，使移送質量與審計人員福利待遇、職務晉升等相掛鉤，以此激勵審計人員不斷提高專業技能。

五、基于協同治理視角的審計案件線索移送機制構建

（一）強化協作意識，構建協作機制

審計機關應不斷強化協作意識，加強與紀委監委、檢察機關等的聯動協作，共建一體化工作機制，形成強效的監督合力。審計機關是國家監督體系重要的組成部分，其通過發揮審計監督職能來維護國家良好的社會經濟秩序，同時促進國家反復廉政建設，推進國家治理體系與治理能力現代化的實現。審計機關與其他監督機構的協作雖已積累了一定的實踐經驗，作出了諸多積極的嘗試，但整體上看來這種協作機制仍存在不少問題與漏洞，部分地方審計機關跨機構、跨部門的協作意識還比較淡薄，他們缺乏協同化工作的基本觀念與認知，由此局限了監審合作協同治理機制的形成與推進。

（二）健全法律法規，完善制度體系

首先，《監察法》的出臺使我國反腐敗法律體系日趨完善，《審計法》應加強與《監察法》的交互銜接，以減少法律規定間的矛盾沖突之處，促進法律的順暢實施與推進。監察制度與審計制度應在更高的層次進行滲透融合，同時應對《審計法》做出必要的調整和修訂，使審計機關和監察委員會間的聯動協作有法可依且操作明確。比如審計機關應將在審計實踐中發現的職務違法犯罪線索向監察委員會進行移送，并助力監察委員會的監督調查。審計機關應按照監察委員會的相關安排在必要時圍繞特定事項展開專項調查，并提供調查報告，使監察委員會能對整體調查工作進行合理統籌。

其次，為了提升協作監督的效能，應構建審計協同法規制度體系。監察體制改革的深入推進，從根本上改變了審計與監察的相互關系，面對這種關系形態的變化，需以制度化的形式來對審計監督與監察監督之間的聯動協作加以規范，使二者的銜接更加有序而順暢。其一，應對《審計法》做出必要調整，使其更適宜于監審協作工作的開展，應為其指定完善的配套制度，形成體系化的制度結構。其二，要加強組織管理，建構合理的組織架構，以保障監審協作的有序化開展，應立足《審計法》《監察法》的相關規定，制定完善的協作性工作制度，促進協同治理的規范性推進。其三，監察機關應依托權威性地位來對審計后續工作中出現的問題進行合理處置，尋找問題的最佳解決方案，助力審計監督效能的充分發揮。[6]

（三）規范移送流程，提高移送時效

首先，審計機關應嚴格按照流程規范來對審計案件線索進行移送，在移送之前需與接收部門做好交流對接工作，以保障移送事宜的順利開展。審計機關需向對接單位介紹移送案件的具體細節，使接收單位對此有充分了解，與此同時要加強與紀委監委、司法部門的互動溝通，聆聽其意見建議，由此使立案效率得到有效提升，防止移動案件被長期擱置，使案件盡快得以偵查處理。

其次，加強審計案件線索移送的制度化、規范化管理。其一，應具有確切的移送標準，比如細化職務犯罪涉案金額等。其二，《監察法》規定了監察過程中搜集的物證等證據可以在刑事訴訟中獲得訴訟證據的資格，成為訴訟證據而對案件事實形成支持。但審計實踐中，審計機關偵查取證條件有限、技術不足、信息匱乏，因此其獲得的審計證據往往難以作為訴訟證據而使用，為了提高審計證據的證明力，使其在刑事訴訟中發揮更大的功用與價值，即有必要建構審計證據轉換為訴訟證據的規范機制，以此來強化審計證據與待證事實之間的關聯性。其三，審計人員應注重自身的職業能力發展，不斷提高核心素養與專業技能，通過積極參加系統培訓、強化終身學習意識等來豐富自身知識儲備，優化知識結構，使會計法律相關知識能牢固建構于內在知識體系中。此外要持續淬煉審計證據能力，培養自己對審計線索的敏感度，使自己對復雜現象背后潛藏的問題有較高的洞察與判斷力，從而及時捕捉問題所在，實現審計監督目的。

（四）加強信息共享，促進協同治理

信息閉塞或不對稱是導致監督效能低下的重要原因，由此為腐敗問題的滋生與長期存在提供了空間。審計機關與受理機關缺乏即時充分的信息交換，由此會使信息失去時效性保障，降低信息的利用價值，為此，在監審協同機制下，構建信息共享機制就顯得尤為很重要，藉此可降低信息搜索成本，提高信息資源的有效利用率。實踐中，審計機關可通過組織召開聯席會議等方式發布案件線索，信息使用者可即時獲取這些線索信息，與此同時審計機關應為受理機關查閱相關資料提供便利，構建移送信息共享平臺，并設置受理、查詢等功能模塊，最大化地壓縮案件線索移送時間，使案件信息得到充分的在線共享，審計機關和受理機關藉此可形成高度協同的聯動工作模式。對于平臺的管理，應設置嚴格的信息查閱制度，只有獲得相關資格的案件經辦人員才能取得信息查閱權。此外，應加強平臺的維護和更新，防止系統漏洞的出現，有效規避信息泄露的可能。

六、結語

審計監督作為國家監督體系的有機組成部分，其在推進反腐治理與廉政建設、維系良好的社會經濟秩序中發揮著重要的功能與作用。審計監督實踐中，案件線索移送直接影響著審計效率與質量，隨著國家監察體制改革的逐步深入，監審協作治理機制日臻完善成熟，在此背景下，審計案件線索移送的諸多障礙得以突破，移送處理效能不斷提升，審計全覆蓋、監察全覆蓋得到高效的貫徹落實。