區域貿易協定環境條款三十年之變遷*

鄭玲麗

以1992年里約環境與發展會議為標志的環境保護潮流和以1995年世界貿易組織(WTO)成立為標志的貿易自由化潮流間發生激烈的碰撞,貿易與環境問題則成為全球矚目的焦點。(1)參見秦天寶:《WTO與環境問題研究報告》,載《武大國際法評論》2007年第1期。GATT/WTO迄今尚未有效解決貿易與環境的沖突。一系列重要的多邊環境條約(Multilateral Environment Agreements, 以下簡稱MEAs)(2)多邊環境條約概分為三種:第一,調整某一特定類型產品(如野生動物)貿易;第二,以保護國家不受有害物質對其國內環境的損害(如有害廢料);第三,保護“全球共同財產”,如臭氧層或全球大氣系統。所有這三種類型都要求跨境合作,特別是第三種類型,須歸類為具有整體性。包括《里約宣言》、《聯合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)、《生物多樣性公約》誕生,成為國際環境法史上具有劃時代意義的重大事件。從比較法的視角看,國際環境法在發展的過程中表現出趨同化和碎片化的特征。(3)參見秦天寶:《后里約時代國際環境法的回顧與展望》,載《世界環境》2012年第6期。多邊環境條約是環境保護最原始最直接的條約體系,但環境問題的發展速度遠超MEAs解決環境問題的速度。規范性與有效性的矛盾是當代國際環境法實施中普遍面臨的基本矛盾。(4)參見曹煒:《國際環境法造法機制研究》,載《中國人民大學學報》2016年第5期。20世紀90年代以來,以北美自由貿易協定(North American Free Trade Agreement,以下簡稱NAFTA)為邏輯起點,環境條款逐漸被納入大批自由貿易協定(Free Trade Agreements,以下簡稱FTAs)或區域貿易協定(Regional Trade Agreements,以下簡稱RTAs)(5)區域貿易協定,是指兩個或兩個以上的國家或地區以成員間消除各種貿易壁壘和阻礙生產要素自由流動的歧視性經濟政策為目標而締結的貿易條約或有法律約束力的政府間經貿安排。自由貿易協定,是指兩個或兩個以上的國家通過協議彼此取消進出口關稅和各種非關稅措施,各自仍然保留與第三國貿易關系的關稅和非關稅措施的自主權。參見左海聰:《國際經濟法》,武漢大學出版社2014年版,第250頁。本文區域貿易協定,包含傳統的自由貿易協定、優惠貿易協定(Preferential Trade Agreements, PTAs)、新興的經濟伙伴關系協定(Economic Partnership Agreements)甚至新的經濟安排(Economic Arrangements)如印太經濟框架(IPEF),但排除雙邊投資協定(Bilateral Investments Agreements, BITs)或多邊環境條約。之中,開啟了RTAs環境保護的新紀元。在許多全球性的MEAs中,締約國越來越多地求助于區域來幫助執行這些協定。(6)See Edith Brown Weiss, The Five International Treaties: A Living History, in Engaging Countries: Strengthening Compliance with International Environmental Accords. ch. 5, Edith Brown Weiss &Harold K. Jacobson eds., 1998.RTAs超越MEAs及WTO成為保護環境更有效的國際條約典范。環境問題現在已成為一個主流的貿易問題,(7)Steve Charnovitz, Trade and the Environment in the WTO, Journal of International Economic Law, Vol. 10, September 2007, p.3.為了從國際貿易法層面共同應對氣候變化、生物多樣性喪失和環境污染這三重全球危機,回顧梳理三十年來RTAs環境條款(8)本文RTAs環境條款是指任何直接和明確提及環境保護、可持續發展和其他環境相關問題的條款,包括RTAs/FTAs可持續發展條款及RTAs/FTAs氣候變化條款。之變遷實屬必要。(9)研究RTAs環境條款國內代表性著作有:鄭玲麗:《環境與貿易——CPTPP環境章節解讀及我國法律對策研究》,人民出版社2021年版;李麗平:《自由貿易協定中的環境議題研究》,中國環境出版社2015年版。國內代表性論文有:林燦鈴、魏林耀:《自由貿易協定中的環境義務及其應對》,載《經貿法律評論》2022年第1期;曾文革、劉葉:《〈中歐全面投資協定〉與CPTPP環境保護條款的比較及啟示》,載《國際商務研究》2022年第1期;邊永民:《〈美加墨協定〉構建的貿易與環境保護規則》,載《經貿法律評論》2019年第4期;梁詠、侯初晨:《后疫情時代國際經貿協定中環境規則的中國塑造》,載《海關與經貿研究》2020年第5期;陳詠梅、吳曼嘉《美國FTA中的環境條款范式論析》,載《國際經濟法學刊》2013年第1期;朱京安:《應對TPP高標準環境政策的新思路——適度環境標準》,載《甘肅政法學院學報》2017年第2期;李振寧:《環境保護的“多-雙邊”協調模式:基于自貿協定環境條款的文本分析》,載《環境與可持續發展》2014年第5期;趙玉意:《BIT和FTA框架下環境規則的經驗研究》,載《國際經貿探索》2013年第5期;李壽平:《北美自由貿易協定對環境與貿易問題的協調及其啟示》,載《時代法學》2005年第5期。

一、1992年以來RTAs環境條款的演變脈理

WTO區域貿易協定數據庫(Regional Trade Agreements Database)、(10)https://rtais.wto.org/UI/PublicMaintainRTAHome.aspx.WTO環境數據庫(Environmental Database, EDB)(11)https://edb.wto.org/.及經濟合作與發展組織(OECD)均為RTAs環境條款定性和定量分析提供了重要客觀依據。據WTO官網統計,1992年至2022年共有354個RTAs生效,載有環境條款的RTAs多達202個,占比57%。(12)http://www.rtais.wto.org.基于“貿易與環境”綜合性數據庫,(13)加拿大Jean-Frédéric Morin教授領銜與德國發展研究所聯合開發的“貿易與環境”綜合性專業數據庫(TRend and ENvironment Database, TREND),https://www.greengrowthknowledge.org/tools-and-platforms/trade-environment-database-trend.本文針對202個RTAs環境條款進行規范分析、價值分析和比較分析,擬從RTAs環境條款變遷的主要階段及其總體特征總結其演變規律,并對未來RTAs環境條款進行預判。

表1 系作者根據WTO的RTAs數據庫統計制成

(一)RTAs環境條款1.0(1992年-2002年萌芽階段)

在聯合國《里約宣言》影響之下,1992年有28個RTAs生效,載有環境條款的RTAs就有8個;2002年有98個RTAs生效,載有環境條款的RTAs有31個。從國別來看,美國在簽訂MEAs方面往往落后于許多發達國家甚至發展中國家,(14)根據美國國務院2023年統計,共9項美國政府已簽署的多邊環境公約迄今未得到參議院批準,包括《京都議定書》《聯合國海洋法公約》《生物多樣性公約》《控制危險廢物跨境轉移及其處置巴塞爾公約》《關于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》《防止傾倒廢物及其他物質污染海洋公約議定書》等,https://wwww.state.gov/treaties-pending-in-the-senate/。但卻是目前在貿易協定中嵌入環境條款最多的國家,同時也是卷入貿易-環境爭端最多的國家。(15)參見周亞敏:《全球價值鏈中的綠色治理——南北國家的地位調整與關系重塑》,載《外交評論》2019年第1期。因為美國國會定期為國際貿易協定提供快速通道批準程序,但MEAs無權享受此等優待。從區域經濟發展水平來看,主要是工業化國家與發展中國家之間的南北型RTAs環境條款居多。(16)Jean-Frédéric Morin, Andreas Dür, and Lisa Lechner, Mapping the Trade and Environment Nexus: Insights from a New Data Set, Global Environmental Politics, Vol. 18, Issue 1, 2018, pp.122-139.而且南北型貿易協定中的若干環境條款實際上更多地與發展有關(development related),而不是與貿易本身有關(trade related)。(17)Jean-Frédéric Morin and Rosalie Gauthier Nadeau, Environmental Gems in Trade Agreements: Little-known Clauses for Progressive Trade Agreements, CIGI Papers No. 148, October 2017, p.4, https://www.chaire-epi.ulaval.ca/sites/chaire-epi.ulaval.ca/files/publications/paper_no.148.pdf.

GATT/WTO判例法助力RTAs環境條款萌發。1991年是RTAs環境條款演變進程中一個至關重要的時間節點。1991年以前,只有少數RTAs就環境條款進行談判。(18)1957年《建立歐洲經濟共同體條約》是第一個包含環境條款的RTA,第100條和第235條分別規定了歐共體在環境保護方面的總體目標、原則、考量因素等,從而為歐共體的共同環境政策奠定了法律基礎,尤其是為解決那些影響共同市場的建立或運行相關的環境問題。1991年美國在GATT金槍魚-海豚案中敗訴,導致美國國內環保主義者激烈的抗議,之后美國更頻繁參與到貿易談判進程中,其成果包括1992年NAFTA及其附屬環境合作協定(NAAEC)、GATT關于環境措施的規定等。1992年至2005年期間含有環境相關條款的RTAs數量增長較快,但這些RTAs環境條款具體數量仍然有限,主要是與環境有關的例外情形和序言。然而,這一期間出現了一些具有開創性環境條款的RTAs。1992年簽署并于1994年生效的NAFTA,是將貿易自由化目標置于環境可持續發展目標中的第一個國際協定,該協定為協調貿易規則與環境標準而做的相關規定,被視為成功協調貿易與環境關系的典范之一。NAFTA規定了有效執行環境法律和標準的承諾,并且締約方承諾不會為了吸引投資而降低這些環境法律和標準。NAAEC還包括一系列與環境有關的體制安排、審查和監測機制以及爭端解決程序。NAFTA共創造了46項前所未有的環境條款,分布于農業、衛生與植物衛生檢疫措施和投資等章節,且NAFTA及其環境議題談判過程對美國后續FTAs產生了重大影響。(19)Jean-Frédéric Morin, Joost Pauwelyn, and James Hollway, The Trade Regime as a Complex Adaptive System: Exploration and Exploitation of Environmental Norms in Trade Agreements, Journal of International Economic Law, Vol.20, No.2, 2017, pp.365-390.晚近美式FTAs采用一整章來討論環境問題,包括執法和爭端解決機制。

(二)RTAs環境條款2.0(2002年-2012年發展階段)

2002年伊始,RTAs環境條款創新更加豐富普遍。2002年以來,每年簽署的含環境條款的RTAs數量超過20世紀60年代的總和。從締約主體來看,2005年開始,特別是自2008年以來,RTAs環境條款數量持續增長,主要是由于發展中國家之間締結的南南型RTAs環境條款的數目激增,但南南型RTAs環境條款的范圍和承諾水平通常不如南北型RTAs環境條款那么詳細可執行。雖然權力不對稱在一定程度上解釋了RTAs環境條款創新的分布,但RTAs環境條款創新隨著參與方的增加變得更加普遍。(20)同上。2011年載有環境條款的RTAs數量首次突破100個,達105個。南南型RTAs環境條款的持續攀升,意味著環境承諾不一定由監管力度大的發達國家強加,發展中國家在自己的南南型貿易協定中承擔了環境保護的義務,意味著發展中國家在貿易層面對環境保護的責任擔當和條約承諾。(21)Lisa Lechner and Gabriele Spilker, Taking it seriously: commitments to the environment in South-South preferential trade agreements, Environmental Politics, https://doi.org/10.1080/09644016.2021.1975399.但RTAs環境條款可能演變為針對發展中國家的綠色貿易壁壘或新型貿易保護主義,如何在RTAs層面貫徹MEAs的共同但有區別責任原則、國家自主貢獻原則及預防原則,仍然是懸而未決的問題。

從內容來看,環境例外與環境合作仍然是最常見的RTAs環境條款類型,但不同區域、不同成員的RTAs在不同范圍、深度和廣度上漸次納入更多創新性環境條款,特別RTAs層面的環境合作與環境治理已超出了WTO涵蓋的環境議題。2010年之前RTAs一般只在序言中提及環境,而沒有介紹締約國各自的環境目標,“高標準”的環境基準尚未制定出來。除了RTAs本身,一些與RTAs平行談判或在協定生效后談判的附帶文件也包括與環境有關的具體條款。如2006年日本-菲律賓FTA包括一份換文,確認該協定不妨礙根據《控制危險廢物跨境轉移及其處置巴塞爾公約》,在現有和未來的國家立法下通過或執行禁止出口有毒廢物的措施。

(三)RTAs環境條款3.0(2012年-2022年深化階段)

2012年聯合國可持續發展大會發布《我們共同的未來》(22)The Future We Want, Resolution adopted by the General Assembly on 27 July 2012, http://sustainabledevelopment.un.org.強調貿易協定領域高環境標準的規則制度建設,推動了新一代RTAs環境條款進一步強化和夯實,巨型FTAs、RTAs、經濟伙伴關系協定乃至經濟框架成為環境保護包括積極應對氣候變化的新興規則載體。在已通知WTO的RTAs中,一半以上RTAs主體部分包括環境相關條款。2018年12月31日生效的《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》(Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership, 以下簡稱CPTPP),堪稱迄今為止覆蓋區域最廣、涉及環境領域最寬、環境規范標準最高、環境條款內容篇幅最長的巨型FTA。在某種程度上,CPTPP也可以被稱作是NAAEC的升級版。CPTPP第20章代表了歐美西方國家主導的自由貿易協定的主流,(23)參見韓立余:《TPP協定的規則體系:議題與結構分析》,載《求索》2016年第5期。也代表了RTAs環境條款的關鍵轉折點。鑒于CPTPP內容的先進性及其成員的代表性,其環境章節成為貿易與環境關系的重要內容,甚至有可能成為未來WTO多邊貿易體制中環境協定的模板。(24)CPTPP除第20章環境專章外,其他許多章節均與環境和可持續發展相關。詳見鄭玲麗:《環境與貿易——CPTPP環境章節解讀及我國法律對策研究》,人民出版社2021年版,第157-263頁。2020年7月1日生效的《美墨加協定》(US-Mexico-Canada Agreement,以下簡稱USMCA)作為NAFTA2.0版本,曾被美國貿易代表斷言形成了美國歷史上所有FTAs中最詳細的環境章節。USMCA在NAFTA基礎上回應了當代環境問題,包含了比以往任何貿易協定都更為豐富的環境條款,(25)USMCA第24章“環境”包含了30項NAFTA并未涉及的環境議題,與CPTPP第20章高度相似,設置了關于多邊環境條約、保護臭氧層、保護海洋環境免受船舶污染、空氣質量、海洋垃圾、貿易和生物多樣性、外來入侵物種、海洋漁業捕撈、可持續漁業管理、海洋物種保護、漁業補貼、森林、遺傳資源、環境產品及服務和未列入NAFTA的轉基因生物等的具體規定。制定者力求使其成為“未來貿易協定的新范式”。(26)Noemie Laurens, Zachary Dove, Jean Frederic Morin and Sikina Jinnah, NAFTA 2.0: The Greenest Trade Agreement Ever, World Trade Review, Vol.18, Issue 4, 2019, pp.659-678.但CPTPP及USMCA環境章節內容設置實際上并不完備,最大瑕疵在于缺乏明確的氣候條款。2022年5月,美國與澳大利亞等國啟動了“印度-太平洋繁榮經濟框架”(the Indo-Pacific Economic Framework for Prosperity,以下簡稱IPEF),核心是促進各國經濟的韌性、可持續性、包容性、經濟增長、公平和競爭力。有別于傳統的FTAs,IPEF包括貿易、供應鏈、清潔經濟和公平經濟四大支柱,并承諾在環境領域展開具體談判。除了傳統的環境和氣候問題外,還打算利用國際農業基金在農業問題上履行承諾,確保建立一個可持續的全球農業體系。(27)https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2022/september/indo-pacific-economic-framework-prosperity-biden-harris-administrations-negotiating-goals-connected.美國意圖通過FTAs環境條款的創新修正其對外貿易政策,產生規則溢出效應,進而影響WTO。

與美國力推價值觀貿易不同,歐盟積極搶占在貿易協定中可再生能源等應對氣候問題的先機。2012年7月1日生效的歐盟-韓國FTA包含了“貿易與可持續發展”的專門章節。2016年簽署的《歐盟與加拿大全面經濟貿易協定》(EU-Canada Comprehensive Economic and Trade Agreement,以下簡稱CETA)(28)https://policy.trade.ec.europa.eu/eu-trade-relationships-country-and-region/countries-and-regions/canada/eu-canada-agreement_en.設置了環境與貿易的“雙保險”章節,堪稱新一代FTAs環境規則的集大成者。(29)CETA被歐盟考慮作為歐式FTAs環境條款的“黃金標準”。但也有批評觀點認為,CETA不是一項進步的協議。CETA無法正確執行“無牙”的環境章節,特別投資法庭優先考慮企業利益而忽視公眾訴權,還威脅為公共利益采取的措施,如歐盟的燃料質量指令,CETA 的國內法規章節在頒發環境許可證時沒有充分考慮環境因素,例如是否批準燃煤電廠,也未能反映加拿大和歐盟對《巴黎協定》的承諾。其第22章“貿易與可持續發展”章節包括內容與目標、透明度、支持可持續發展的貿易合作與促進等,第24章“環境與貿易”章節涉及漁業養護、瀕危物種、森林管理、環境產品貿易和企業社會責任等。其中一些環境承諾比MEAs更精細和可執行。截至目前,2021年歐盟-英國FTA(30)See Trade and Cooperation Agreement-between the European Union and the European Atomic Energy Community, of the one part, and the United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, of the other part. See https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CELEX:22021A0430(01)&from=EN.可謂“氣候”出現頻率最高、涉及領域最廣泛的貿易協定?！皻夂颉币辉~在該協定及其附件中出現過40余次,直接涉及20多個條款,FTAs氣候變化規則的數量和質量均上升到了一個新高度。

但2022年1月1日生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》(Regional Comprehensive Economic Partnership,以下簡稱RCEP),(31)fta.mofcom.gov.cn/rcep/recep_new.shtml.作為涵蓋人口最多、經貿規模最大的FTA,卻并未包含關于環境或可持續發展的專門章節,可謂新一代FTAs環境條款的重大缺失。(32)RCEP部分章節暗含環境例外條款,如第17章第10條提及《生物多樣性公約》、第17章第12條一般例外把GATT1994第20條一般例外經必要修改后納入。

二、RTAs環境條款三十年變遷的總體特征

綜上所述,RTAs環境條款的結構、內容、國別、區域隨著時間的推移而演變,在RTAs中納入這些環境條款是個動態發展過程,多年來一直在演變和擴張,且環境條款在RTAs中的位置、措辭、范圍、深度、法律和體制影響等方面均有差異性。然而,RTAs環境條款實體法與程序法有機契合模式消除了締約方“環境義務”和傳統的“貿易義務”之間的差異,增強了環境義務在RTAs層面的法律約束力。RTAs環境條款三十年來呈現如下特征:

(一)“沖突條款”加強成員在RTAs層面遵守MEAs是重大條約創新

如果某些MEAs項下環境義務與RTAs具體貿易義務不一致,RTAs規定應以MEAs的環境義務為準,此類條款可概括為“沖突條款”(conflict-of-laws provision)。為什么“沖突條款”加強成員在RTAs層面對MEAs的遵守是重大條約創新呢?因為貿易義務與MEAs之間的不一致是目前WTO談判中尚未解決的問題。(33)參見祁歡:《WTO與多邊環境協議(MEAs)關系中的條約法問題》,載《北京工商大學學報》(社會科學版)2004年第3期?；趪乙庵緟f調理論,所有MEAs遵約機制的一個關鍵問題是,其成功與否最終取決于主權國家是否同意并愿意妥善執行。國際社會普遍認為,包括《巴黎協定》在內的大多數MEAs都缺乏有效的爭端解決機制,更傾向于采用不遵約機制(Non-compliance Mechanism),也不包括對締約方具有法律約束力和可執行性的義務。(34)Daniel Bodansky, The Legal Character of the Paris Agreement, Review of European, Comparative &International Environmental Law, Vol. 25, Issue.2, 2016, pp.142-150.

RTAs大量與環境有關的條款集中于成員對所涵蓋的MEAs做出具體義務承諾。其中一些條款重申了MEAs的重要性,另一些條款則重申了MEAs所規定的權利和義務,其他條款要求締約方確保他們的環境法律和政策與MEAs的義務相一致。少數條款進一步要求締約方通過并維持環境法,以履行特定MEAs項下義務。少數條款還進一步要求締約方加入某些MEAs。RTAs也包括RTAs環境章節與其他MEAs之間關系的規定。此類條款的承諾也被視為一項重要的環境條款,因為在某些情況下,當貿易自由化承諾與MEAs相關措施之間存在潛在的緊張關系時,MEAs項下環境義務可以優先于貿易義務。(35)NAFTA第104條規定,在發生任何不一致的情況下,某些環境條約應優先考慮,“只要一締約方可以在履行此種義務的同等有效和合理可用的手段中作出選擇,則該締約方應選擇與本協定其他規定最相符的替代辦法?！泵绹?007年5月社會議題政策改革后放棄了這一條款,但重新啟用了一個版本。此后美國締結的FTAs載有下列條款:“如果一方在本協議項下的義務與[所列環境]條約之間存在任何不一致,則該方應尋求平衡其在兩項協定下的義務,但這并不妨礙該締約方采取特定措施,以遵守其在條約項下的義務,前提是該措施的主要目的不是對貿易施加變相的限制?！盧TAs這一類別條款出現頻率較高。

例如,USMCA第24.8條關于MEAs共有5項具體規定,明確列舉了七項MEAs,呼吁各國政府“努力確?！盡EAs的實施,并要求締約方承諾如果MEAs與USMCA存在分歧,MEAs將優先適用。(36)七項MEAs分別為1973年《瀕危野生動植物種國際貿易公約》、1987年《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》、1973年《防止船舶污染國際公約》、1971年《國際重要濕地公約》、1980年《保護南極海洋生物資源公約》、1946年《國際捕鯨管理公約》和1949年《美洲熱帶金槍魚公約》。值得注意的是,如果爭端是在雙邊或區域貿易協定下產生,專家組會根據貿易協定的文本做出裁決,而不是根據其他協定(如MEAs),除非這些協定在貿易協定中明確注明。2002年加拿大-哥斯達黎加FTA(37)Free Trade Agreement Between Canada and the Republic of Costa Rica entered into force in 2002, available at: http://publications.gc.ca/site/eng/9.541624/publication.html.環境條款第1.4條專門規定了當FTA與MEAs之間不一致時,MEAs優先適用。2005年澳大利亞-美國FTA(38)Australia-United States Free Trade Agreement entered into force on January 1, 2005, https://ustr.gov/trade-agreements/free-trade-agreements/australian-fta/final-text.第19.8條要求雙方應繼續設法加強它們都是締約國的MEAs和國際貿易協定的相互支持,各方應就WTO內有關MEAs的談判定期進行磋商。CETA第22章“貿易與可持續發展”要求締約方尊重勞工和環境國際協定,第24章“貿易與環境”要求締約方以加入的國際環境協定為基礎,第24.12條“環境問題合作”要求就MEAs與國際貿易規則之間的關系交換意見,第24.15條規定,“關于第24.4條規定的與多邊環境條約有關的事項,專家小組應征求根據這些協定設立的相關機構的意見和信息,包括這些機構通過的任何相關可用的解釋性指導、調查結果或決定?！?/p>

(二)“不減損條款”及“有效執行條款”在RTAs層面地位持續攀升

第一,在RTAs環境條款1.0階段,“環境”逐漸從GATT/WTO協定下貿易義務的“例外”條款,演變為RTAs項下高水平環境保護義務的承諾。其主要文本措辭為“各締約方不得以影響貿易或投資的方式放棄或以其他方式減損其國內環境法”,從而將環境與整個協定的主題——貿易甚至投資關聯起來。此類條款可稱之為“平衡條款”(39)參見趙玉意:《BIT和FTA框架下環境規則的經驗研究——基于文本的分析》,載《國際經貿探索》2013年第9期?；颉安粶p損條款”,屬于消極防御型條款。

如NAAEC規定,NAFTA各締約方“有權設立各自的環保水平、環境發展政策和優先事項”,但是必須“確保其法律法規提供了高水平的環境保護,并應繼續努力完善這些法律法規”。(40)NAAEC第3條。該條款既未界定何種程度是“高水平”的環境保護,也未對環保水平規定統一的有約束力的最低標準。除此之外,“不減損條款”還采用“建立各自環保水平”、“高水平保護”、“努力”等字眼。如美國-新加坡FTA第18.1條、歐盟-韓國FTA第13.3條以及歐盟-中國香港FTA第8.3條均如此規定。時隔二十余年,這一“不減損條款”在CPTPP第20章環境專章“一般承諾”、UMMCA第24.3條“保護水平”中再現,甚至要求更高。(41)CPTPP第20.3(3)條規定:“每一締約方應努力保證其環境法律和政策規定并鼓勵高水平的環境保護,并努力繼續提高其各自的環境保護水平?！盋PTPP第20.3(6)條規定:“通過弱化或減少各自環境法律所提供的保護以鼓勵貿易或投資是不適當的。因此,一締約方不得以弱化或減少環境法所提供的保護的方式,豁免或減損或提議豁免或減損其環境法?！钡艿健盀榱恕边@一短語的限制,意味著締約國既需要表明環境保護的國家意愿,也需要表明專門針對其他締約方增加貿易或投資的國家意愿。作為一個實際問題,這樣的國家意愿問題通常很難證明。這一條文規定是否有效值得密切關注。

第二,在RTAs環境條款2.0、3.0階段,RTAs文本深化了締約國的環境規制義務,從區域性條約層面締約國高水平環境保護的空泛承諾發展為確認締約國具體的環境保護義務,并確保有適當的程序法來執行。此類條款可概括為“有效執行條款”,屬于積極進攻型條款。

與“努力確?！毕啾?“有效執行”是一項要求更高、更明確的責任,但也給締約國保留了調查、起訴、監管和合規事項審查方面的自由裁量權。這種締約國環境保護義務從實體法到程序法都有明確條約規定。實體法方面,規定了諸多部門條款、企業的環境保護社會責任等,如USMCA第第24.13條“企業社會責任和負責任的商業行為”。程序法方面,如美國-新加坡FTA第18．3條,美國-澳大利亞FTA第19．3條,美國-智利FTA第19．8條,USMCA第24.6條“程序事項”共有7項具體規定。

(三)“爭端解決條款”使RTAs環境爭端解決機制法律約束力由軟趨硬

RTAs適用的環境爭端解決機制有政治解決模式(磋商、調停、調解)、混合解決模式(磋商、調停、調解;仲裁庭、專家組裁決)和司法解決模式(特設/常設仲裁庭、專家組)三大類型。(42)參見鐘立國:《論區域貿易協定爭端解決機制的模式及其選擇》,載《法學評論》2012年第3期。三十年來,這三種模式在RTAs環境爭端解決中按順序逐漸過渡,意味著從“權力為導向”向“規則為導向”的變遷。

首先,RTAs從強制力最弱的程序性方法來嘗試解決“環境義務”爭端,嚴格遵守“談判”的政治/外交解決模式,發生爭端完全依靠締約方協商解決。(43)統計數據表明,三十年來約30%RTAs環境條款采用這種爭端解決模式。如2009年加拿大-秘魯FTA及其附帶環境協定。甚至2013年韓國-土耳其FTA第5.12(3)條規定:“對于本章(貿易與可持續發展)下出現的任何問題,任何一方都不得求助于第六章(爭端解決)”。

其次,最為常見、影響最深遠的是混合解決模式,(44)統計數據表明,三十年來約65%RTAs環境條款采用這種爭端解決模式。亦稱“準司法解決模式”,這種“武裝到牙齒”的模式很大程度上彌合了“環境義務”爭端與傳統“貿易義務”爭端程序上的差異。1994年NAAEC創建了與貿易問題不同的獨立的環境爭端解決機制。當任一締約方針對“另一締約方持續性地未有效執行其環境法律”而請求進行書面磋商時,可啟用該爭端解決機制。(45)NAAEC第22.1條。當仲裁庭認定“另一締約方持續性地未有效執行其環境法律”,一締約方可對其進行貨幣制裁和貿易處罰,這是FTA第一次通過貿易制裁來執行環境法。(46)Errol Meidinger, The Trans-Pacific Partnership Agreement and Environmental Regulation, In Megaregulation Contested: Global Economic Ordering After TPP, Benedict Kingsbury, et al., eds., Oxford University Press, 2019,http://ssrn.com/abstract=3165490.美國是全球率先在貿易協定中對違反環境義務的行為實施貿易制裁的國家。2000年美國—約旦FTA是美國首次將環境條款直接納入貿易協定正文、使環境問題可以適用與貿易問題相同的FTA中的一般性爭端解決條款的首例。(47)參見陳詠梅、吳曼嘉:《美國FTA中的環境條款范式論析》,載《國際經濟法學刊》2013年第1期。后續有RTAs進一步規定,可就環境章節和/或附屬環境協定項下產生的環境事項進行磋商,當環境磋商未能解決環境章節或環境附屬協定下爭端時,少數RTAs進一步建立了具體的爭端解決程序。如美國-新加坡FTA第18.7條規定,磋商程序于磋商請求提交后30天內進行,成員磋商可以尋求第三人或機構的意見和協助;如磋商未能解決問題,成員可要求FTA聯合委員會予以解決。如果RTAs項下義務與所涉及的MEAs規定的具體義務不一致,少數條款規定了只訴諸RTAs爭端解決;其他條款則規定,RTAs爭端解決章并不適用于環境爭端。

最后,最硬核的司法解決模式通過特設或常設仲裁庭或專家組,由其對環境爭端做出具有法律約束力的裁決,從而將環境義務提升到貿易義務同等的法律地位。(48)統計數據表明,三十年來僅約5%RTAs環境條款采用這種爭端解決模式。此外,司法模式下的少數常設法庭建立了一個超乎尋常的制度,即非政府組織和私人有資格提起訴訟。在新一代FTAs中,關于有效執行環境法的承諾,FTAs通過投資者-國家間爭端解決機制或國家爭端解決機制這種最具法律約束力的機制予以保障。(49)José-Antonio Monteiro, Typology of Environment-Related Provisions in Regional Trade Agreements, 2016, WTO Staff Working Papers, ERSD-2016-13.CPTPP首創四級兼雙重環境爭端解決機制,包括環境磋商、高級代表磋商、部長級磋商和專家組程序。(50)參見魏沁寧:《CPTPP環境治理范式及中國的實踐進路》,載《江西理工大學學報》2022年第1期。對爭端解決判決,爭端各方必須予以承認并執行之,這當然是對爭端各方主權的一種制約;司法解決模式限制了RTAs成員的政策調整能力。(51)參見鐘立國:《論區域貿易協定爭端解決機制的模式及其選擇》,載《法學評論》2012年第3期。

三、RTAs環境條款三十年變遷之困境

在對RTAs環境條款三十年的變遷進行系統全面梳理之后,不難發現,RTAs正成為貿易領域推動環境保護的主要規則載體。追求環境、勞工等非貿易目標,使得RTAs從自由貿易、降低區域內關稅、削減區域內非關稅壁壘的傳統領域,到倡導綠色、包容性、可持續貿易、公平貿易的實體到程序規則的體制性擴張,揭示了RTAs對當代重要社會問題的共同關切(mutual concern),但也面臨一系列困境。

(一)“沖突條款”并未有效澄清MEAs與RTAs環境條款之間的條約關系

國際法缺乏固有的規范等級,(52)參見張輝:《國際法效力等級問題研究》,中國社會科學出版社2013年版,第8頁。不能為環境保護必然優于貿易規則的立場提供一個規范依據。(53)參見許楚敬:《跨WTO體制的規則沖突及其解決路徑》,載《法學家》2011年第2期?！皼_突條款”的發展并未有效澄清MEAs與RTAs環境條款之間的條約關系及效力等級。雖然少數RTAs明確規定MEAs項下環境義務優先于RTAs項下貿易義務,(54)如CPTPP第29.1.2條。但大多數RTAs既未明確成員已簽署的MEAs項下環境義務是否優先于RTAs項下貿易義務,也未澄清成員未來批準的MEAs在現有RTAs框架下居于何種法律地位。

以CPTPP為例,CPTPP對MEAs項下締約方現有義務的處理因MEAs不同而異。CPTPP第20.4條規定,締約方確認致力于執行其加入的MEAs,承認這些協定在保護環境方面的重要性,并認識到在談判和執行MEAs方面合作的重要性。第20.5條“臭氧層保護”并沒有向締約方強加任何實質性或可強制執行的義務,只是要求締約方采取措施控制《蒙特利爾議定書》及其未來修正案規定的物質的生產、消費和貿易。關于《瀕危野生動植物種國際貿易公約》(The Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora,以下簡稱CITES),其遵約制度是基于締約方的自我報告,每個CPTPP締約方都被要求履行其CITES項下的義務,并有效執行其法律和法規。(55)CPTPP第20.17(2)條。否則,CPTPP其他締約方就可以利用CPTPP爭端解決機制提起訴訟,盡管首先鼓勵締約方通過CITES下的磋商或其他程序解決任何相關爭端。(56)CPTPP第20.17(2)條腳注23、24。CPTPP爭端解決條款中的附加條款旨在盡量減少CITES和CPTPP之間法理沖突的可能性。要證明某一締約方違反了本款項下義務,另一締約方不僅必須證明該締約方未能采取、維持或執行法律、法規或其他措施以履行其在CITES項下的義務,且須證明這種做法影響了締約方之間的貿易或投資。當然,CPTPP包括打擊非法獲取的來自于CPTPP締約方的野生動植物和魚類貿易的條款,無論它們是否受到CITES的保護。因此,CPTPP對瀕危野生動植物物種的保護超越了CITES的規定。(57)Alberto do Amaral Júnior &Alebe Linhares Mesquita, The New Rules On Trade And Environment Linkage In Preferential Trade Agreements, Revista de Direito Internacional, Brasília, Vol. 14, No. 2, 2017, pp. 388-411.關于《蒙特利爾議定書》和《防止船舶污染國際公約》(he International Convention for the Prevention of Pollution from Ships,以下簡稱MARPOL),(58)CPTPP第20.5(1)條腳注3、4,CPTPP第20.6(1)條腳注6、7。CPTPP僅在第20章腳注中提及,要求每一締約方“維持”現有的國內政策,這些政策具體列在協定附件中,履行締約方在這兩項協定下的義務。CPTPP不提供執行CPTPP締約方的《蒙特利爾議定書》和MARPOL義務的獨立機制,但提供了執行這些義務的間接機制,前提是CPTPP締約方未能履行其《蒙特利爾議定書》和MARPOL義務,而這些不履行影響了締約方之間的貿易或投資。

尤其值得注意的是,CPTPP第20.1條“環境法”包括“締約方為履行其基于多邊環境條約所承擔的義務而制定的法律法規”,通過將環境法定義為包括實施MEAs的法律,CPTPP的環境條款實質上納入了締約方締結的任何MEAs,(59)Paul Nunez, There's No Such Thing as a Free Trade Agreement: The Environmental Costs of the Trans-Pacific Partnership, University of Miami Inter-American Law Review, Vol.48 No.2, 2016, pp.266-267.而不僅僅是其第20章環境條款明確提及的那三個MEAs。CPTPP通過包含一系列強制執行MEAs項下的義務,挑戰了以主權為基礎的、創始成員國和潛在未來成員國制定條約的國家主權自主性(sovereignty-based autonomy)。(60)See generally Ching-Wen Hsueh, A Greener Trade Agreement: Approaches to Environmental Issues in the TPP Negotiations, Asian Journal of WTO &International Health Law &Policy, Vol.8 No.2, 2013.對于未來的CPTPP成員而言,批準上述三個MEAs是加入CPTPP的有效前提。這意味著,CPTPP剝奪了非MEAs締約國獨立行使其自主決定是否加入MEAs的主權權利。

(二)“不減損條款”及“有效執行條款”可能導致主權侵蝕風險

國家主權有時被認為是國際環境法最大的障礙,特別是在應對國際環境威脅方面。(61)Brian F. Fitzgerald, Trade-based Constitutionalism: The Framework For Universalizing Substantive International Law? University of Miami International and Comparative Law Review, Vol. 5 Issue 1, 1997.MEAs為了將盡可能多的參與者納入其保護傘下,通常采取多邊“框架+協定”的立法模式,各締約國保留了很大的主權回旋余地。21世紀前20年見證了國際貿易法體系下RTAs環境條款的異彩紛呈,也引發了RTAs管轄權與締約國國家主權邊界模糊不清的問題。以USMCA、CPTPP等為代表的21世紀高標準的RTAs環境章節,其“不減損條款”和“有效執行條款”可能進一步侵蝕締約國國家主權的環境政策空間。

由于環境問題無國界,而環境保護責任有國界。國家基于其主權,既要對主權管轄范圍內的環境保護負有責任,同時又要對共同保護地球生態環境承擔責任,至少是不損害主權管轄范圍外的局部或全部區域,如公海、南極及外層空間。簡言之,在人類共同利益本位下,國家在環境領域肩負雙重責任。(62)參見王明遠:《應對全球性環境問題的困境與出路:自治還是他治?》,載《清華法治論衡》第13輯,清華大學出版社2010年版。如CPTPP毫不例外地堅守國家利益本位和國家主權原則,即締約方在CPTPP項下義務讓位于“國內環境保護水平和環境保護優先事項”,讓各國自由處理各自的環境問題。但CPTPP環境章節又設置了禁止性義務,從而為一締約方針對另一締約方國內主權的行使強加干涉埋下了伏筆。

(三)RTAs“環境爭端解決條款”效力有待實踐檢驗

國際爭端解決較之以往更加頻繁、深刻地侵蝕主權國家的核心權力,尤其立法權,這促使主權國家不僅從法律層面,也必然要從政治層面思考主權問題。(63)參見蔡從燕:《風險社會與國際爭端解決機制的解構與重構》,載《法律科學》2008年第1期。爭端解決機制是檢驗RTAs環境條款有效性的試金石,也是確保環境義務履行并避免單邊貿易制裁的條約法保障。近年來不僅有更多實質性的、全面的環境條款納入RTAs法律框架,尤其CETA、CPTPP出現了更具法律拘束力的環境爭端解決機制。但其制度化程度較低,通過訴諸這些機制而正式啟動的RTAs項下環境爭端少之又少。RTAs環境爭端解決機制的實際效力如何,尚無定論。為什么FTAs環境條款蔚然成風,但FTAs環境爭端如鳳毛麟角?

首先,RTAs環境爭端解決機制更多是起到了威懾和保障程序公正的作用。2009年生效的美國-秘魯FTA中的環境條款史無前例,其爭端解決章節適用于無法通過環境協商解決的環境爭端,意味著包括CITES在內的MEAs的實施,首次受到FTA爭端解決機制的正式約束。但是,有美國學者根據研究提出質疑,沒有任何案例表明爭端解決程序實際上被用于執行美國締結的貿易協定中的環境義務。(64)Chris Wold, Empty Promises and Missed Opportunities: An Assessment of the Environment Chapter of the Trans-pacific Partnership, 2016.研究美國締結的FTAs環境條款表明,圍繞環境條款的貿易爭端解決程序很少甚至從未啟用。(65)NAFTA及NAAEC項下未發生任何環境仲裁案件,幾起代表性案件有:1995年瀕危物種法案案(The Endangered Species Act Case), 1995年國家森林采伐案(The National Forest Logging Case)和1996年墨西哥科蘇美爾港碼頭案(The Cozumel Pier Case),啟動了NAFTA及NAAEC項下環境爭端解決程序,有學者評價這些案件揭示了NAFTA及NAAEC環境爭端解決的公開通知程序和提高締約方環境意識是成功的,但各方未能達成任何協議或解決方案,因此該協議未能充分解決環境問題,是“紙老虎”。See Angela D. Da Silva, NAFTA and the Environmental Side Agreement: Dispute Resolution in the Cozumel Port Terminal Controversy, Environs, Vol.21 No.1, 1998, pp.43-62; Michael J. Kelly, Bringing a Complaint Under the NAFTA Environmental Side Accord: Difficult Steps Under a Procedural Paper Tiger, But Movement in the Right Direction, Pepperdine Law Review, Vol. 24, No. 71, 1996, pp.91-97.

更重要的是,RTAs成員更傾向訴諸于WTO爭端解決機制。WTO比新的和未經測試的RTAs環境爭端解決條款在經驗和合法性方面更勝一籌。WTO已經建立了一套完善的爭端解決機制(DSM),且存在上訴審查,確保了判例的可預測性。(66)P. Van den Bossche and M. Lewis, "What to Do When Disagreement Strikes? The Complexity of Dispute Settlement under Trade Agreements" in S. Frankel and M. Lewis (eds.) Trade Agreements at the Crossroads, Routledge, 2014, p.9.國際法是國家意志協調一致的產物,WTO相對于RTAs而言,代表著更大多數國家更協調一致的意思表示,DSM提供了更有可能被各方接受和遵守的裁決結果,未來針對MEAs施加或要求的貿易限制的爭端被提交WTO專家組是理所當然。(67)Joost Pauwelyn, WTO Compassion or Superiority Complex? What to Make of the WTO Waiver for ‘Conflict Diamonds’, Michigan Journal of International Law, Vol.24, Issue.4, 2003, p.906.

四、應對RTAs環境條款變遷的中國方案

三十年來,中國對外締結的RTAs環境條款主要集中于RTAs2.0和RTAs3.0階段。迄今中國對外簽署并實施了19個FTAs,包含環境條款的有10個,2008年中-新加坡FTA、2008年中-新西蘭FTA、2014年中-瑞FTA、2015年中-韓FTA、2018年中-格魯吉亞FTAs這5個FTAs甚至包括獨立的環境章節,中-新加坡FTA則包含單獨的環境合作協定。(68)迄今中國FTAs納入環境條款的有:2006年中-智利FTA、2008年中-新加坡FTA、2008年中-新西蘭FTA、2009年中-巴基斯坦FTA、2010年中-秘魯FTA、2014年中-冰島FTA、2014年中-瑞士FTA、2015年中-韓FTA、2018年中-格魯吉亞FTA,占中國對外簽署的FTAs33%,其中智利、新西蘭、新加坡、秘魯4國為CPTPP締約國。詳見商務部中國自由貿易區服務網:http://fta.mofcom.gov.cn。我國FTAs環境條款多為框架性內容,以環境合作為主,且針對不同貿易伙伴設計個性化(case-by-case)的FTAs環境條款。對于發達國家的貿易伙伴,中國將要求在環境產品和服務的技術援助和技術轉讓方面提供更多條款;對于發展中國家的合作伙伴,重點將放在聯合研究和協調環境標準上。(69)Henry Gao, China’s Evolving Approach to Environmental and Labour Provisions in Regional Trade Agreements, August 2017,http://e15initiative.org/blogs/chinas-evolving-approach-to-environmental-and-labour-provisions-in-regional-trade-agreements/.這種個性化FTAs環境條款模式一方面解決了貿易合作伙伴的不同偏好,但另一方面導致在所有中國對外締結的FTAs實質性環境條款方面存在高度差異。而且目前中國締結的所有FTAs項下環境爭端均不適用FTAs爭端解決機制。進一步完善環境爭端解決機制,亦必將成為FTAs設置環境章節的主旋律。(70)參見林燦鈴、魏林耀:《自由貿易協定中的環境義務及其應對》,載《經貿法律評論》2022年第1期。

為了推進高水平對外開放,穩步擴大規則、規制、管理、標準等制度型開放,加快建設貿易強國,推動共建“一帶一路”高質量發展,深化拓展平等、開放、合作的全球伙伴關系,從而構建人類命運共同體,(71)參見2022年10月黨的二十大報告。在國際經貿規則重構的大潮下,我國應秉承經濟、社會與環境可持續發展的理念,正確處理MEAs與RTAs之間的條約關系,通過“一帶一路”穩步推進FTAs環境條款的“中國版”,加強同發展中國家環境合作,維護發展中國家共同利益,并與一些發達國家在斗爭中求合作,進而構建具有中國特色的RTAs環境條款范式,從而為中國參與國際法治、推進中國式法治現代化提供堅實的理論支持。

(一)正確處理MEAs與RTAs環境條款之關系

正確處理MEAs與RTAs環境條款之關系,主要是正確處理已對我國生效并具有貿易因素的MEAs與我國締結的RTAs環境條款之間的條約關系。首先,我國應接受全面的環境承諾是有法律約束力的、強制執行的條約法義務,并擬定貿易、投資相關的FTAs環境條款的“中國升級版”。盡管我國是諸多MEAs的締約國,(72)中國自1979年起先后簽署了CITES、UNFCCC、《京都議定書》《巴黎協定》《國際捕鯨管制公約》《控制危險廢物越境轉移及其處置巴塞爾公約》《防止船舶污染國際公約》《蒙特利爾議定書》《聯合國海洋法公約》《生物多樣性公約》等一系列MEAs,這些大多數都具有貿易因素。但我國對外締結的FTAs并不包含任何MEAs的具體承諾,僅僅重申將利用國內立法有效履行其對雙方或各方均為成員的MEAs的現有承諾。(73)如2015年中-韓FTA第16.4(3)條和2018年中-格FTA第9.3條。就我國加入的MEAs而言,我國接受了其中所包含的貿易限制義務。(74)如2014年中國-瑞士FTA第12.2條規定:“多邊環境條約和環境原則1.締約方重申致力于在其法律和實踐中有效執行其作為締約國的多邊環境條約,以及第12.1條所述國際文書所反映的環境原則和義務”。我國在RTAs中明確規定MEAs的優先適用原則,可以有效解決MEAs與RTAs環境條款之間的條約沖突。當然,也應該明確適用MEAs的前提條件,在此可以借鑒歐盟提出的原則:(1)MEAs是在聯合國主持下談判達成;(2)談判對所有國家開放;(3)執行和實施這種MEAs對所有RTAs成員都同等便利;(4)雙邊的或區域性環境協定不具有貿易法上的域外效力。

其次,我國應以切實履行MEAs為支點,團結立場相近發展中國家(LMDC),(75)“立場相近發展中國家”由中國、印度、沙特阿拉伯、埃及、玻利維亞等18個發展中國家組成,是氣候多邊進程中一支重要談判力量。堅持和維護共同但有區別責任原則、國家自主貢獻原則及預防原則,秉持貿易自由化與環境保護相互支持的政策目標,推動構建公平合理的RTAs環境條款規則體系。在未來RTAs中,首先重申并承諾履行我國加入和批準的MEAs項下義務,特別是一些MEAs規定了關于環境法律和事項的透明度和信息獲取的承諾,公眾對環境事務的參與,如環境法的制定和實施以及合作活動,違反國內環境法時訴諸法律和程序保障。然后通過國內環境法的制定和執行來履行MEAs涵蓋的義務,包括關于MEAs的對話與合作,與MEAs有關的爭端解決機制的選擇。MEAs項下的貿易措施應與積極的激勵措施同時適用,如財政援助和技術轉讓,特別是在發達國家與欠發達國家之間。(76)Margareta Timbur, Multilateral Environmental Agreements and the Trade Measures Contained in These Agreements, Center for European Studies, Vol.4, Issue2, 2012, p.258.

(二)通過“一帶一路”穩步推進RTAs環境條款維護發展中國家共同利益

在當前我國對外經貿關系面臨新挑戰和以CPTPP為代表的新一輪國際經貿規則重構的背景下,“一帶一路”倡議對于促進我國加大全面改革開放和合作共贏打造人類命運共同體而言,意義重大而深遠。(77)參見張乃根:《“一帶一路”倡議下的國際經貿規則之重構》,載《法學》2016年第5期。應認識到“一帶一路”沿線國家各自固有的監管權,并保留各國在確定環境立法和環境監管優先事項、保障公共福利目標方面的靈活性,如公共健康、安全、環境、可用盡生物或非生物自然資源的保護,通過“一帶一路”沿線國家有效環境執法等措施促進形成高水平的環境保護,并通過“一帶一路”沿線國家相互支持的貿易和環境政策與實踐,促進實現可持續發展目標。將來在條件成熟時可以考慮在RCEP框架內達成軟磋商性質的包括環境在內的可持續發展諸邊協定,建立合作性(而非對抗性)的可持續發展合作機制。(78)參見王彥志:《RCEP投資章節:亞洲特色與全球意蘊》,載《當代法學》2021年第2期。

維護發展中國家共同利益,應強烈反對肆意將貿易與勞工或環境標準掛鉤從而對他國濫用貿易保護主義。早在1992年東盟部長級會議上,各國反對在貿易和發展合作中利用人權,特別是環境問題作為“條件”的呼聲最為明確。在聯合公報中,外長們堅持認為,環境和人權問題不應該成為經濟和發展合作的條件。(79)See Joint Communique of the 25 ASEAN Ministerial Meeting, Manila, July 21-22, 1992, para 18.2014年中-瑞FTA“締約雙方同意環保標準不得用于貿易保護主義之目的”這種禁止性條款可推廣作為“一帶一路”貿易、投資相關的FTAs環境條款的“中國升級版”模板。

(三)靈活運用RTAs、WTO爭端解決機制處理環境爭端

雖然目前尚無根據MEAs或RTAs環境條款針對我國提起的爭端,但我國應未雨綢繆。應強烈反對他國以環保為借口利用RTAs環境條款在其管轄范圍以外對我國采取單邊貿易限制措施的行為,反對域外環境立法及實踐的單方面行為。這些行為通過制定國內立法,單方面定義我國可能尚未接受的環境議題,將他國環境標準強加給我國,從而對我國實施貿易禁運或特別關稅及配額,其歧視性、非法性顯而易見。

首先,我國應將協商和對話作為啟動RTAs環境爭端解決機制的前置手段。RTAs環境爭端解決機制原則上應旨在促進成員遵守RTAs環境條款,而不應以制裁為目的。RTAs環境爭端解決機制的程序可取決于RTAs的具體環境條款以及爭端的性質。有一系列程序可供考慮,其中包括斡旋、調解、調停、情況調查委員會、爭端解決小組、仲裁以及爭端所涉當事方之間達成的任何其他可能的司法路徑。

其次,在特殊與差別待遇原則下,增補完善RCEP環境爭端解決機制。RCEP第19章國家間爭端解決機制也極具創新性地規定了對于最不發達締約國的特殊和差別待遇,可在RTAs環境爭端解決機制方面采納。

最后,WTO爭端解決機制代表國際爭端解決的模范國際法,應成為RTAs項下環境爭端解決的最佳選擇。雖然鮑威林教授指出,WTO專家組對于非WTO規則的違反訴求也不具有管轄權,這些規則包括諸如環境和人權條約以及一般國際法,(80)參見[比]約斯特·鮑威林:《國際公法規則之沖突——WTO法與其他國際法規則如何聯系》,周忠海等譯,法律出版社2005年版,第503頁。但是RTAs環境條款懸而未決的問題(如可再生能源補貼、環境產品貿易與環境服務貿易自由化、低碳技術轉讓及新型綠色貿易壁壘),如涉及WTO非歧視原則、GATT第20條、GATS第14條、SCM協定等,仍應訴諸WTO爭端解決機制處理日益復雜的環境爭端。但需要強調的是,在涉及碳邊界調節機制、碳標簽等氣候變化訴訟時,未來無論在WTO還是RTAs,其裁決的客觀性、公正性和可預見性等方面情況不容樂觀。從環境爭端解決的角度來看,新近生效的如CPTPP、CETA在準司法甚至司法爭端解決機制的基礎上,普遍變得更加注重程序法規則。CETA的規制合作在文本內容上完成了換代轉變,通過靈活開放的條款設計,在尊重國家規制主權以及條約體系性約束的基礎上,盡可能滿足經貿活動的規制合作需要。(81)參見張亮:《規制合作的CETA范式:生成邏輯、文本內容與實踐進展》,載《武大國際法評論》2020年第4期。巨型RTAs締約方用來解決這些環境及氣候變化問題的規則路徑及未來實踐,將深刻影響未來RTAs環境條款的發展面向,以及WTO爭端解決機制。

五、結語

從三十年前頗有爭議發展到今天不容回避,將環境條款納入貿易協定已成為貿易協定談判中最重要的議題之一。RTAs環境條款近三十年的變遷充分表明,由于在自由貿易與環境保護的沖突與協調方面具有體制性優勢,RTAs不僅推動了各國政府在國際條約項下達成共同意志,制定嚴格的環境法律法規并有效執行,而且也促進了國際經貿協定的革命性變革,即貿易協定項下環境規則的趨同化,環境義務的硬法化。RTAs環境條款范圍在不斷擴大,并得到更廣泛的遵守和執行,但這種變遷不得違反國家主權平等原則,不得違反不干涉原則。新一代FTAs開啟了國際貿易法治的新紀元,要求我們重新思考國際貿易協定、國家主權和環境監管自主權的基本理念。