基于“兩項改革”的四川省集體經濟發展實踐調研

袁望舒 羅毅

摘?要：為結合省情實際，統籌推進鄉村國土空間規劃編制，全面落實新時代鄉村振興戰略，四川自2019年年初啟動了全省鄉鎮行政區劃和村級建制調整改革（以下簡稱“兩項改革”），改革“前半篇”重在調整減量，形成物理變化；“后半篇”重在提質增效，催生化學反應。文章立足典型案例，探究四川“兩項改革”全面推進鄉村振興新路徑，通過統計數據分析、民情走訪調查、政策文件梳理、典型司法糾紛分析，發現全面推進鄉村振興集體經濟發展，加強片區統籌規劃、因地制宜創新形式、打造“一村一業”特色品牌、構建現代化科學管理制度成為破題關鍵。

關鍵詞：四川省“兩項改革”；集體經濟；產業發展；調研報告

中圖分類號：F321.32文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2024）02-0081-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.02.021

1?四川省“兩項改革”的內在邏輯和總體要求

“兩項改革”是四川省結合省情民意，貫徹落實黨的十九屆四中全會精神、加強和提升鄉村發展治理的一項重大基礎性原創性改革。改革前，全省有鄉鎮4610個、建制村45447個，居全國之最，而鄉鎮平均人口和幅員面積分別僅為全國平均水平的51.7%、44.2%，鎮村設置均呈現“多、小、密、弱”特征。這樣的特征稀釋了公共資源覆蓋能力，影響了鄉村治理效果，制約了經濟產業發展，迫切需要在區域規劃、空間布局和管理架構上通過改革予以破解。

經過“前半篇”改革，到2021年，全省鄉鎮（街道）減少1509個，減幅32.7%；建制村減少18429個，減幅40.55%；村民小組減少153713個，減幅39.8%，從根本上實現了鄉土空間結構、城鄉融合格局、基層治理架構的歷史性重塑，優化了國土空間布局和城鄉要素流動，為加強農業供給側結構性改革創造了內生動力。

為鞏固深化“兩項改革”成果，推動“兩項改革”由“物理變化”催生“化學反應”，四川繼續圍繞優化資源配置、提升發展質量、增強服務能力、提高治理效能“四大任務”，深化落實改革“后半篇”。

第一，全面突破縣域內行政區劃和建制界限，以片區為單元編制鄉村國土空間規劃，為鄉村振興和新型城鎮化提供更大承載空間。

第二，充分發揮中心鎮（村）引領帶動作用，著力構建規模適當、功能錯位、帶動有效的片區發展格局，為縣域經濟高質量發展夯實底部支撐。

第三，科學規劃片區發展方案，統籌協調城鄉發展要素，充分盤活各類資產效益，規劃布局特色優勢產業，推動形成“一片區一主業一特色”的新格局。

第四，加強資源配置效力，推動片區內基礎設施和公共服務集中布局、精準投放，持續提升治理能力現代化水平，切實提高人民群眾的改革獲得感。

2?四川省落實改革典型案例

新津區位于成都南部，于2020年6月撤縣設區，面積330平方千米，轄4街道4鎮，服務管理人口42萬，正處于由縣域經濟向都市經濟轉變的中心大局變革新階段。自2019年全省啟動實施“兩項改革”工作以來，新津全區鎮鄉（街道）從12個減為8個；建制村從106個減為81個；村民小組從1366個減為852個。已初步形成天府牧山數字新城現代服務業片區、天府智能制造先進制造業片區、天府農博都市農業片區、梨花溪文創旅游現代服務業片區4個鎮級片區和7個村級片區城鄉規劃格局。其中，天府農博都市農業片區作為先行試點區域，在“前半篇”改革中按照農博、漁博、文博三個城鄉融合發展單元的規劃，將園區內5個鎮鄉合并為3個鎮。

伴隨著農博園的建設，位于農博園核心區的張河村抓住了產業發展的重要機遇。張河村總面積約2.56平方千米，耕地面積約2520畝，轄村民小組17個，有戶籍人口918戶、2625人，流動人口230人，其中，勞動適齡人口1650人，常年在外（半年及以上）勞動力280人。2018年以來，張河村依托天府農博園建設契機，圍繞做好“兩項改革”的“后半篇”，借助互聯網平臺，引入社會資本和現代管理理念，有效開發閑置資源，以共享民宿項目作為流量入口，帶動集體經濟發展，累計接待游客20余萬人次，綜合收益達3500余萬元，先后獲評“全國美麗宜居村莊”“?省級四好村”等，成功完成了從“空心村”到宜居宜業美麗鄉村的完美蛻變，并形成“張河模式”在全國范圍復制推廣。

第一，積極探索鄉村產業發展創新模式，充分盤活社會資本和鄉村資源。張河村于2018年開展了全村清產核資工作，并將特色鎮配套農田水利基礎設施、社區停車場、整村搬遷后返還的集體建設用地納入集體資產管理，累計增資2000余萬元。按照“穩健穩妥、因地制宜”的經營思路，張河村成立集體經濟股份合作社，探索市場化的創新收益方式。一是鏈接社會資本，探索“平臺公司+村集體+農戶”的發展模式。張河村以18畝農用地（土地流轉）和22畝集體建設用地作價入股（占股20%），聯合區文旅集團，成立張河果園子文旅公司，公司投資建設共享農莊項目，以現代企業制度推動項目的高效整合和規范運作。二是健全分配方式，采用“保底+分紅”方式確保項目收益。村集體每年實現保底分紅31.5萬元，確立了“資源變股權、資金變股金、農民變股民”的發展新模式。三是激發干群活力，探索多種形式股份合作。張河村以村集體為主導，由集體出資28萬元現金（占股51%），帶動干部群眾出資27萬元，成立農博張河文旅有限公司，打造農博美宿、760藝術館、竹林茶社等項目，2021年為村集體創收60余萬元。四是吸引才人參與，探索“村集體+鄉村合伙人+農戶”模式。由村集體主導，梳理收儲閑置資源9處，占地9000余平方米，導入鄉旅項目7個，引導“鄉村合伙人”返鄉創業12人，培育餐飲、民宿、文創等15家，促進在地就近就業400余人。

第二，互聯網平臺推進城鄉要素流通，共享經濟理念助力聯農帶農機制。張河村按照“互聯網+共享經濟”理念，從城市導入產業和人流，形成“非標民宿+體驗農場+特色餐飲+自然教育+社區營造”的鄉村旅游產業鏈條，聯合村民共享產業發展成果。一是引進“三途一斯”模式，搭建城鄉溝通渠道。在共享農莊中引入途遠、途禮、途家、斯維登四家公司，深化市場化專業化運營。二是堅持群眾共建共享。依托共享農莊項目導入的人流和線上平臺，吸引社會資本對閑置農房進行“改造+管理+經營”，發展“民居民宿”和“本地特產”，實現農戶年增收6萬余元。三是積極推廣共享經濟。探索共享廚房，引導村民充分參與從食材制作到餐吧服務的供應鏈；通過共享廚娘項目對全村海選培訓，盤活勞力提供文旅特色服務；聯合集體、超市合伙人、154戶農戶創辦共享超市，利用積分換禮提升村民活動參與積極性。

第三，堅持黨建引領群眾共治，點亮宜居宜業美麗鄉村。張河村通過黨建引領群眾共治，革新了社區生活生產環境，創造了多種創業就業需求，實現了農民人均純收入達3萬元、年均增長15%，比全區農村平均水平高出4000元。一是持續開展人居環境整治，大力推進“三水”共治和垃圾自處理。投入450余萬元建成污水管道和提升泵站，實現污水管道戶戶通。引進奧北環保公司，建設可回收垃圾自助投放站一座，引導農戶將可回收垃圾集中投放、回收變現，累計向群眾返還變現收益?900?余元。二是引領群眾共治共享，共同打造村風民貌。落實門前“三包”責任，開展“最美陽臺、最美家庭、最美庭院”評選和“垃圾換綠植”“綠色相伴、你我同行”等活動，充分激發群眾參與積極性。三是創造多種創業就業機會。自農博園項目落地以來，周邊每年可提供100多人的用工需求。

第四，中心村帶動村級片區共同發展，“張河模式”助力貧困縣扶貧奔康。張河村以“共享農莊”為流量入口，帶動了整村產業發展，并作為“中心村”輻射到周邊8個村、社區?！皬埡幽Ｊ健币沧叱鲂陆?，助力阿壩州小金縣扶貧奔康。一是通過“中心村”輻射帶動，形成村級片區抱團發展格局。2021年張河村在“兩項改革”中被定為“中心村”，利用項目導入的流量輻射周邊村莊產業發展。二是形成“共享農莊”模式全國推廣，提供鄉村振興創新方案。2019年農博園委托途遠公司牽頭打造，將“共享農莊”模式向新津對口幫扶的阿壩州小金縣復制，在木欄村打造“蘋果共享農莊”。經過3年的持續運營，該項目為木欄村引入游客10萬余人次，讓木欄村從產業單一、人口流失的“貧困空心村”就地增收，形成“造血式”扶貧奔康模式，并在全國17個省市推廣。

3?西部地區集體經濟發展司法糾紛分析

在集體經濟發展探索的過程中必然存在著因法律法規缺失或實踐經驗不足而產生的矛盾摩擦。因此，通過對四川省近年來涉及集體經濟的民事糾紛案件進行檢索，共得到48份判決書以及裁定書，其中民事糾紛案件27例，分析歸納得到以下特征。

第一，糾紛案件的案由呈現單一化和非經濟化趨勢。民事案件中發生頻次最高的是侵害集體經濟組織成員權益糾紛，達到17例，此類糾紛并非在市場經濟活動中因經濟行為引起的，而是由于集體在內部管理中產生的土地拆遷、征收賠償款等糾紛。

第二，案件主體呈現出明顯的內部性。27例案件中僅有2件是企業法人同集體的糾紛，其余案件均為集體同其成員之間的糾紛。反映出當前我國集體經濟作為市場主體并不活躍。同時，多數案件主體為村委會及其下設的村小組，說明當前集體經濟的管理主體仍舊是村委會。

第三，當前西部地區集體經濟發展面臨開放性的困境。集體經濟向具有兼容性社區型股份合作模式轉型需要集體經濟具有一定的開放性，而根據統計案例，西部地區集體經濟發展尚面臨開放性不足的問題，如否定對集體資產股權的死亡繼承，以及對二婚遷入的身份判定等，這就造成了西部集體股權模式的封閉性，限制了其可流轉性，同東部發達地區認可集體經濟的開放性呈現出明顯的差異。

4?深入推進改革的潛力與困境

4.1?法律法規制度尚待完善

四川省近年來在集體經濟發展、集體資產產權制度改革等方面推進良好，但部分法規條例明顯滯后于經濟發展的形勢，需盡快修訂《四川省農村集體資產管理辦法》（2001年施行）等法規文件，以更好地為規范農村集體經濟管理工作提供制度保障。

此外，集體經濟組織的身份尚無法律規定，農村特別法人尚面臨破產、清算、分割等市場化障礙，集體組織成員也需明確身份股認定、退出、流通途徑。

4.2?亟須建立現代化的科學管理制度

隨著股份合作制改革的逐步推廣，集體經濟面對市場化的考驗，現有制度和模式將無法適應和滿足現階段的需求，亟須建立科學的企業管理制度、財務制度、資產管理制度。四川省普遍由村黨組織書記兼任集體經濟組織負責人，然而在集體經濟組織逐步市場化的進程中，行政主體與經濟主體的能力和職責會進一步分化，現有管理制度難以適應。

盡管多地都已成立了股份經濟合作社，但部分地區資產監管平臺的功能相對單一，人員財務管理和資產管理的意識薄弱，包括未建立本村財務管理制度、資產變更處置不規范、缺乏配合新業態的財務核算制度等。

4.3?項目開發運營難度大

由于農村項目投資回收期長、回報率較低，致使社會資本的積極性不高，農村集體經濟組織也缺少相關合作經驗，而難以促成、留住社會資本。農村項目的主體包括政府、地方平臺、企業、集體、農民等，主體復雜而現有組織普遍缺乏相關經驗。同時，由于項目周期跨度大，往往經歷幾任領導，政策更新快，政府對于項目和土地的評估值也容易轉變，這都增加了項目開發運營的風險。

此外，由于項目交易成本過高、運行審批流程長、運營機制不靈活、宅基地抵押貸款評估值遠低于城市建設用地等，又進一步阻礙了重要因素向農村地區流動。

4.4?項目容易落入“模仿陷阱”

張河村所發展的旅游產業極度依賴人口流量，需要與城市項目相區別，發揮農村地區的文化、生態、自由等特色，因地制宜打造項目，避免與城市項目弱勢競爭。這類鄉村旅游項目受制于區位條件和自然環境，難以在全省大范圍進行推廣，且僅能盤活項目內少部分集體用地和宅基地，周圍農村及農民難以融入發展紅利中，需要在規劃初期納入考慮，充分尊重農民意愿，積極調動農民積極性。農村項目要堅持農村特色，要與城鎮房地產項目作區分，認清項目周期長、回報低、居民身份不同等特點，避免落入“模仿陷阱”。

5?深化落實改革的建議與風險警惕

5.1?構建現代化科學管理制度，推進股份合作制改革

一是完善鄉村振興法律法規文件。明確村集體經濟組織的地位，明確鄉村特別法人破產、分割、清算方式，完善成員身份股認定、退出、流通途徑。二是加快構建完善的財務和資產管理體系。對村委會和集體經濟組織分賬管理，明確各自的資產管理和財務收支范圍，保障成員出資和集體資產的管理監督機制。盡快修訂《資產管理辦法》，完善資產管理制度和管理平臺，提升工作人員管理能力。三是健全集體經濟組織管理治理結構。制定市場化的管理章程，確定選舉、議事、運營的管理制度，完善董事會、監事會、成員大會等組織機構，明確成員的權力和職責，為股份經濟合作社提供制度保障。

5.2?充分激發干群活力，發揮“排頭雁”帶動作用

一是提升基層經濟組織的管理能力。加強基層干部隊伍建設，提升村干部的運營能力、理財知識、低風險投資意識。二是發揮基層黨組織的帶動作用。建立黨員幫扶機制，為村民提供政策宣傳、技術指導、治安維護等幫助，發揮黨員干部“排頭雁”帶動作用。三是完善管理激勵機制和約束機制。讓集體經濟組織的效益好壞與管理人員的個人發展和收入掛鉤，提高干部的積極性。四是樹立科學風險觀。農業項目投資周期長、投入體量大、投資主體多樣、潛伏風險高，集體組織管理者在市場活動中務必加強法治學習、提前預判、科學防治。

5.3?發揮各方比較優勢，提升農村集體產業發展質量

一是充分發揮各方主體優勢。將復雜項目分為若干環節，國有企業有資金優勢，要承擔起項目抓手的責任，做好一級開發工作，集體組織負責項目宣傳推動、補償分紅等方案制定，民營企業負責二級開發和后期孵化運營。二是培育和引進專業人才。依托院校、機構培育本土產業帶頭人。打通人才流通渠道，給予人才返稅、入股、現金獎勵等政策福利，引進和發揮專業人才的示范帶動作用。三是大力支持農民自身項目。農民是鄉村項目的重要主體，要大力支持農民參與到項目發展中，增強項目活力和生命力，推動項目在當地生根發芽。鼓勵職業農民返鄉下鄉創業，同時高度警惕農民返鄉下鄉創業的盲目性和風險。

5.4?項目要因地制宜，充分利用“兩項改革”紅利

一是與城市項目相區分。警惕產業升級的同質化和奢侈化的傾向，避免鄉村治理的項目化和樣本化傾向，避免生態培育的盆景化和城市化傾向。同時要注重質量和效益，拒絕盲目擴大經營規模，降低對人口流量的依賴性。二是注重城鄉之間的產業互動與融合。主動融入城市發展規劃，通過城市的輻射帶動發展多產業業態，充分利用“兩項改革”的成果，?優化資源空間配置，合理規劃一二三產業融合發展。三是強化本地品牌塑造。張河村的旅游接待、產品銷售過度依賴人口流量，應抓住農產品迭代升級的契機，精細打磨本地品牌，利用農村電子商務推動特色農產品貿易規?；?、訂單化、信息化，打造抗周期性的新增長點。

5.5 保證項目建設質量，完善監督管理體系

一是強化績效評價和審計管理的監督作用。合理設置績效評價指標，加強對評價結果在項目驗收、員工激勵、財政支持等方面的引導作用。建立長效審計機制，加強對財務和資產的審計監督管理。二是提升信息化監管水平。健全監管平臺，完善財務管理和資產管理功能，加強對資產、合同、應收款的管理預警機制。三是組織內部形成相互牽制、促進、激勵的機制。全面落實民主監督機制，加強民眾法治思想宣傳，拓寬多元化的監督投訴渠道。

5.6?維護參與主體權益，完善保障體系

一是健全風險預防和應對機制。創新村集體經濟收入保險和農產品保險品種，拓展保險工具對集體產業、農民農業的保障范圍。探索建立履約保證金制度，約束外部經營主體的風險行為。二是完善人才保障政策。加強對返鄉職工的政策支持，解決子女就學、職工社保福利等問題。三是完善農民權益保障機制。保障農民在村級管理活動中的各項民主權利，鼓勵農民參與重要活動和重大事項的決策。參考浙江省將集體分紅收益用于為股東購買醫保和養老保險，提高股份分紅使用效率，完善農村社會保障體系。

6?結語

張河村抓住“兩項改革”的發展契機，積極探索集體經濟股份制改革的創新模式，充分利用互聯網平臺和共享經濟理念，有效盤活了社會資本和鄉村資源，成功打造了“張河模式”，實現了“空心村”向“產業示范村”的轉變。

為進一步釋放?“后半篇”改革的政策紅利，激發產業創新升級，需進一步加強片區統籌規劃，注重城鄉產業互動融合；因地制宜創新形式，立足農村農業項目特色；充分利用農村電子商務市場，打造“一村一業”特色品牌；構建現代化科學管理制度，完善監督管理機制；充分發揮干群帶頭作用，激發農民參與活力。

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