社會再組織化與村級治理有效
——基于湖北“雁子工作室”治理經驗的實證分析

□ 毛一敬,劉建平

一、問題提出與研究梳理

在向第二個百年奮斗目標進軍的新征程中,全面推進鄉村振興不僅需要外部物質、技術、人才的支持,更需要農民群眾的主體性行動。中國共產黨領導中國人民取得了民族獨立和偉大復興的歷史成就,充分證明了“把群眾組織起來”作為中國共產黨治國理政一以貫之的基本路線和重要方略,具有強大生命力[1]。在全面推進鄉村振興新時期,公共治理實踐中農民的參與作用、主體性地位和主體性能力的提升,只有在組織化形態下才能夠實現[2]。農民組織化參與鄉村治理,是全面推進鄉村振興的題中之義。

(一)組織化到再組織化

一直以來,將農民組織起來是農村維護社會秩序和供給公共物品的主要方式。就縱向歷史變遷而言,農村社會的組織化歷經了不同階段,呈現出多種實踐樣態。在中國幾千年傳統農業社會中,宗族、房支和家族等內生性社會結構,以及保、甲和戶等半正式的制度建構,共同塑造了村落社會的自我組織化形態[3]。中華人民共和國成立后直至改革開放前,通過實施計劃經濟和人民公社運動,國家在農村社會確立起了“政社同構”的總體性支配格局[4],“政社合一”的治理模式、“三級所有、隊為基礎”的管理體制以及勞動生產集體化,這一時期鄉村社會的組織化形態具有高度的政治性和行政性特點[5]。黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的帷幕,為有效化解人民公社后期鄉村社會面臨的效率和公平危機,國家同步推進了農村經濟領域和政治領域的改革。家庭聯產承包責任制的實施和“鄉政村治”體制的確立,徹底改變了鄉村社會組織化的經濟基礎和政治基礎。尤其是農村稅費改革之后,國家從村莊社會退場疊加市場化和城市化浪潮的沖擊,鄉村社會趨于原子化和離散化。

雖然行政村的制度設置在農村基層構建起了橫向到邊的組織框架,實現了對分散化農民的行政性整合和初步組織,但在鄉村治理實踐中,行政村對農民的組織和整合并未實現縱向到底。在治理轉型背景下,一方面,地方政府積極推動村級組織行政化,村級組織承擔的行政事務日益繁重,村干部向上回應的動力不斷增強,而對內組織農民的意愿和能力不斷減弱;另一方面,地方政府為優化村居組織設置而推進的“合村并居”,客觀上使行政村的規模不斷擴大,進一步增加了村干部面對群眾和組織群眾的難度。如何在保持鄉村治理體制穩定的基礎上,通過創新治理機制來實現對村莊社會的組織和整合,以組織化之力形成眾意、凝聚眾力,是推進鄉村振興迫切需要回答的關鍵問題。

再組織化是一種面向鄉村社會、凸顯群眾取向和社會取向的治理創新。本文研究的村莊社會再組織化,是在行政村對農民群眾實現的行政性整合基礎上,將治理重心和治理鏈條進一步向村莊社會延伸,通過再組織化機制重塑農民參與治理的組織體系,健全農民參與村莊公共事務的路徑支持和制度保障。村級治理具有行政性和自治性雙重屬性,既要面向基層政府,承接自上而下的治理要求和治理任務,也要面向村莊社會,在與農民直接互動中回應群眾需求,落實公共治理目標。通過優化治理結構、賦能治理主體和整合治理資源,再組織化能夠有效提升村級治理對國家要求和農民需求的回應性,助推鄉村振興的實現。

(二)村莊社會再組織化的研究進路

關于如何實現村莊社會再組織化,既有研究聚焦于治理主體和組織載體兩個維度。

在治理主體維度上,學者聚焦于影響再組織化的主體性因素,重點分析鄉村社會再組織化過程中各個主體的角色及其相互之間的權責關系。在政黨—國家—社會研究框架下,鄉村社會再組織化是中國共產黨的領導、基層黨組織對多元主體的吸納、社會力量發展壯大共同構建的結果[6]。一方面,村莊社會再組織化離不開基層黨組織積極發揮引領和統籌協調作用[7],并且需要村民委員會在政府與農民之間發揮聯結作用[8];另一方面,村莊社會再組織化也是農民主體性建構的過程[9]。再組織化離不開組織空間、組織資源和組織信息的保障[10],以鄉村文化建設為載體重建農民之間的文化關聯[11]、以資源下鄉為契機進行農民動員[12]、構建農民分層動員和參與體系[13]、發揮市場主體的驅動功能[14]等,是實現村莊社會再組織化的有效路徑。

在組織載體維度上,再組織化被認為是一種“對既有組織中不適應社會發展的因素進行解構和迭代”,以及“構建一種適應時代發展趨勢的新型農民組織”的過程[15],再組織化就是建立新組織以及拓展既有組織功能的過程[16]。村莊社會中以農民專業合作社為代表的農民經濟組織[17]、以老年人協會為代表的社會文娛組織[18],都是實現村莊社會再組織化的重要載體。

既有研究從治理主體和組織載體兩個維度剖析了村莊社會再組織化的主體構成和有效框架。然而,關于村莊社會再組織化的研究還存在以下問題有待進一步厘清:再組織化與村莊既有的治理結構是何關系?以農民組織為載體實現的再組織化,怎樣保持穩定性?再組織化具有怎樣的功能效用?為解答以上困惑,筆者深入開展社會調查研究,田野調查發現,湖北恩施農村推動的“雁子工作室”治理創新,在堅持既有行政村設置和村民自治制度的基礎上,通過優化治理結構和創新治理機制實現了對村莊社會的再組織?！把阕庸ぷ魇摇睂⑥r民參與結構嵌入村級治理結構,提供了農民參與治理的制度載體,保證了農民參與的穩定性。本文采用個案研究法,基于湖北恩施“雁子工作室”的田野資料,分析村莊社會再組織化的路徑創新及其治理效能。

本文案例來自筆者與課題組成員于2022年7月在湖北恩施雁子村的田野調查。課題組聚焦雁子村治理困境以及“雁子工作室”治理創新,運用半結構式深度訪談法和參與式觀察法獲取信息資料。本文研究所用資料既包括筆者駐村實地調查(觀察、訪談)獲得的一手數據,也包括受訪對象提供的政策材料、會議記錄和網絡上公開的新聞素材。依據學術研究慣例,本文對資料數據進行了匿名化處理。

二、社會再組織化的經驗實踐:需求回應與路徑創新

(一)案例背景

雁子村位于湖北省恩施土家族苗施自治洲恩施市三岔鎮,村域總面積27930 畝,其中森林面積20007畝,土地確權面積5166畝,村莊人均耕地面積2.44畝。大集體時代,全村共有16個生產小隊,改革開放后經合村并組,16個生產小隊被整合為5個村民小組。2017年,在5個村民小組基礎上,村莊被劃分為10個治理網格。目前,網格是村莊治理的最小單元。雁子村共有人口720戶2127人,其中常年外出務工人員1385人。雁子村的村干部隊伍配置、村莊組織結構、農民家計模式等具有中西部普通農業型村莊的一般特點。以雁子村為經驗對象研究村級治理有效的路徑創新,對于優化一般農業型村莊的治理實踐具有借鑒和示范意義。

在鄉村振興背景下,國家資源輸入為村莊建設發展提供了契機,雁子村“兩委”干部在基層政府指導下,積極落實國家治理要求,回應農民群眾需求,推動各項建設項目在村莊落地。然而,以“干部干,群眾看,問題原地打轉轉”為代表的群眾參與困境,始終困擾著村莊建設和發展,政策執行難和糾紛調解難等困境凸顯。為尋求有效治理之道,雁子村“兩委”干部和駐村工作隊成員在鄉鎮黨委支持下,借鑒外出學習的先進經驗,于2017年底在村莊推動實施了“雁子工作室”治理創新?！把阕庸ぷ魇摇痹诖迩f內部重塑了農民參與治理的組織體系,提供了實現村莊社會整合和農民組織化參與村莊公共事務的新路徑。

(二)社會再組織化的需求生成

市場經濟深入發展和農民城市化進程加速帶來的村莊人口流動和社會分化,使得村莊內部農民之間的血緣聯結、地緣聯結及利益聯結的密度和強度明顯下降。當缺乏外力干預時,原子化和離散化似乎成為村莊社會關系演變的必然趨勢,并從兩個層面使村級治理有效性面臨挑戰:第一,村莊社會規范難以有效約束農民,村莊公共治理中,“無公德個人”興起(1)“無公德的個人”是閻云翔在研究“私人生活的變革”中提出的概念,原本指的是在私人生活領域中只關注自身欲望的表達和實現,而忽視了自身所應該承擔公共責任的個人。后被學者使用于公共治理,指向的主要是公共治理的“搭便車”者,以及只講究個體權利而不愿承擔公共責任的個體。;第二,村莊社會難以形成農民參與治理的社會性激勵,農民缺乏參與動力。當農民缺位于村莊公共治理實踐時,村級治理的所有壓力將集中于村干部,然而數量有限的村干部受治理資源和治理能力的掣肘,難以對所有國家治理要求和村莊社會需求做出有效回應,村級治理的有效性面臨挑戰。

1.國家治理要求落地受阻:政策執行難

農村基層治理是國家治理體系的重要一環;配合基層政府落實國家意志和治理要求,是村級組織的基本職能。隨著國家治理能力不斷提升和治理資源不斷豐富,國家以向農村輸入治理資源和治理要求為載體,引導農村現代化轉型的動力和能力不斷增強。近年來,雁子村需要配合基層政府落實的治理任務集中在以下三方面:一是分配公共資源,如精準扶貧、低保、危房改造等;二是落實公共政策,如人居環境整治、垃圾分類、移風易俗;三是在國家項目建設過程中,做好協調工作,如修建公益陵園,建設“四好農村路”。然而,受觀念、關系和利益的影響,“最后一公里”困境在村莊政策執行中普遍存在。受傳統觀念的影響,部分老年人思想保守,對新觀念和新理念的接受程度不高,在移風易俗、人居環境治理中配合度低,農民認為“祖祖輩輩都是這樣過來的”,因而不配合政策的落實。同時,受社會關系的影響,農民與村干部的私人矛盾以及農民之間的私人矛盾,都可能成為農民不配合政策落實的原因。受個體利益的驅動,政策落實過程中部分農民存在“搭便車”和“謀利”思想,增加了政策執行的復雜性。

2.內生性需求回應無力:糾紛調解難

調解矛盾糾紛是與農民在村生活的安全感和幸福感緊密相關的內生性治理事務,也是衡量村級治理回應農民需求能力的重要尺度。雁子村每年需要村干部介入調解的矛盾糾紛不少于60起,糾紛內容涵蓋家庭內部的養老糾紛和婚姻糾紛、鄰里之間的地界糾紛、村莊公共建設中的利益糾紛等多種類型。村莊既往治理實踐中,村莊治保主任處于糾紛調解的一線,調解無效則由村書記介入,村書記無法解決則上交鄉鎮或引導農民通過司法程序解決。熟人社會中的矛盾糾紛常具有復雜性、是非模糊性和強關系性特點,因此想要順利調解糾紛,就必須投入大量時間和精力,深入盤根錯節的社會關系內部,調動各種社會性資源,援引各種社會性規范以獲取農民信服的解決方案。若只是依靠正式規則直接判定對錯,不但不能有效化解矛盾,甚至會將矛盾轉移到村干部身上來。在治理重心下沉背景下,各種各樣時間緊、任務重的中心工作極大擠占了村干部的精力和注意力,使得村干部只能將有限的精力投入到糾紛調解工作中。在此背景下,村莊矛盾糾紛頻發,村干部疲于應付,村級治理回應性不足。

(三)社會再組織化的實踐創新

為破解村莊治理難題,2017年雁子村“兩委”干部和駐村第一書記先后赴重慶、浙江等地考察學習,在借鑒其他地區的先進治理經驗的基礎上,結合村莊治理需求,因地制宜地創新了“雁子工作室”治理實踐。在基層黨組織領導下,“雁子工作室”在村莊內部再造農民參與治理的組織結構,提供農民組織化參與治理的公共性平臺?！把阕庸ぷ魇摇背闪⒉㈨樌\行至今,村莊需要由村干部調處的矛盾糾紛,從以前每年60多起下降到現在23起,村莊全年無大規模群體事件和越級上訪事件發生,村莊各項建設獲得有序推進。近年來,雁子村先后獲得“湖北省人民調解先進集體”“恩施州先進基層黨組織”“黨建引領加強基層社會治理先進集體”等榮譽稱號。借助“雁子工作室”提供的群眾組織化參與平臺,雁子村的日常治理實現了對農民的吸納和組織,村莊治理從“村干部之責”向“人人有責、人人盡責、人人享有”轉變。

1.劃分治理網格,細化和優化農民參與治理的組織單元

受歷史記憶和生活習慣的影響,雁子村農民存在著兩種歸屬認同:一是大集體時代,農民歸屬于16個生產小隊,共同勞作并一同參與分配;二是分田到戶之后,為了方便村莊管理,16個生產小隊被整合為5個村民小組。就這兩個治理單元而言,16個生產小隊的劃分方式雖然保證了農民之間的血脈相連和情感相依,但由于過于細碎而極大地增加了村級治理的組織和協調成本;5個村民小組的劃分方式雖然有利于提高村級管理的效率,但隨著治理單元的擴大,治理單元內部農民之間關系的緊密程度也會降低,不利于培育和發揮社會資本的治理效能。雁子村配合“雁子工作室”治理創新,重新調整和劃分治理單元,在尊重農民生產生活的歷史傳統、重點考慮社會關系網絡資源的輻射范圍、兼顧治理效率基礎上,將村莊劃分為10個治理網格。這10個治理網格是農民對接村級組織和參與村莊日常事務的主要單元。

2.健全組織架構,完善農民參與治理的組織載體

“雁子工作室”構建起縱向到底的農民參與體系。在村一級,雁子村改編村綜治中心為“雁子工作室”,由群眾工作經驗豐富的治保主任擔任“雁子工作室”主任,負責工作室的日常組織和管理。在網格一級,設立“雁子工作組”,通過群眾會議推選產生一名大局意識強、群眾威望高、具有責任意識和奉獻精神的農民擔任組長,負責主持組內日常治理事務。在網格內部設置民意團,由組長推薦3～5名具有公心和威望的農民擔任民意團成員,協助組長處理小組內部的治理難題。在基層黨組織領導下,“雁子工作室”推動形成的村級治理結構(圖1),為農民參與治理提供了多樣化載體。

圖1 雁子村的治理結構

“雁子工作室”不僅創新了群眾參與治理的組織形式,還通過設置公共性崗位,如網格員(即雁子工作組組長)和民意團,積極吸納社會資本豐厚的農民承擔治理責任,發揮示范、帶動和組織作用。其中,網格員由村干部提名推薦和群眾表態確認的方式產生;民意團成員由網格員推薦產生,有利于村莊圍繞基層黨組織形成治理向心力,網格內部圍繞網格員形成治理合力。

3. 為主體賦能,明確群眾的參與權責

“雁子工作室”不僅在靜態的組織設置上健全群眾參與治理的結構框架,還通過優化權責分配,使農民參與真正運轉起來。第一,網格員和民意團承擔著收集民情民意、宣傳政策、配合村干部落實政策、進行安全檢查等職責。自上而下的治理任務不再由村干部與分散的農民對接,而是由網格員和民意團協助落實。第二,村莊矛盾糾紛實行逐級調解制度,網格是發生矛盾糾紛的第一現場,網格員是調解矛盾糾紛的第一責任主體。由網格員和民意團首先介入糾紛調解,引導農民平等協商,互相體諒,心平氣和地解決問題,使矛盾化解在萌芽狀態。第三,網格員還承擔著組織召開群眾會議、組織群眾參與公益事業建設、組織群眾參與人居環境整治以及開展志愿活動的責任,在網格內實現群眾自我動員、自我組織和自我服務。

三、社會再組織化的治理邏輯

國家治理轉型新時期,國家通過組織建設、制度建設、資源供給等方式,有效實現了對基層社會的嵌入和統合。然而,國家行政鏈條并未止步于基層政府組織,而是在基層政府推動下,進一步向基層社會延伸,推動村級組織行政化。行政化的村級組織重視落實和執行自上而下的行政意志,而忽視和弱化了對基層社會自主治理的組織,使國家基礎性權力建設面臨著社會自主性不足的挑戰。中國特色社會主義制度具有的顯著優勢,決定了國家對社會的嵌入和社會的自主治理是一種彼此支撐和互相強化的關系,而非零和博弈關系。因此,國家治理現代化既需要完善國家對基層社會的制度建構,也需要激發社會自主治理活力。在此基礎上,本文研究的社會再組織化,是在基層治理的“國家性”基礎上,強化基層治理的“社會性”屬性,核心便是在國家對基層社會的嵌入程度不斷深入的背景下,通過再組織化機制構建和完善群眾參與治理的制度化平臺,以增強社會自主治理能力?！把阕庸ぷ魇摇本劢褂谟绊懭罕妳⑴c治理的結構、主體和資源等要素,通過治理結構的社會性嵌入和調整、治理主體的社會性動員與吸納、內生性社會資本的激活與整合,健全農民組織化參與治理的結構支撐、主體基礎和資源保證,增強社會治理的自主性。

(一)治理結構的社會性嵌入與調整

“雁子工作室”成立之前,雁子村農民有組織地參與村莊公共事務主要集中于五年一次的村“兩委”換屆選舉和每年一次的村民大會。換屆選舉和村民大會都屬于村莊重要的政治性事件,頻次固定而參與機會有限。缺乏日常性參與渠道,村莊公共治理中農民“各掃門前雪”,對村里的事漠不關心;而當村莊建設發展涉及自身利益時,農民則通過與村干部“博弈”以謀求個人利益最大化。雁子村通過設置“雁子工作室”“雁子工作組”和民意團,在社會內部搭建起農民參與村莊日常治理的公共平臺;在網格這一治理單元內,圍繞網格員形成了以農民為主體的群眾性治理團塊,核心是農民進行自我組織、自我管理和自我服務?！把阕庸ぷ魇摇蓖苿恿舜寮壷卫碇械霓r民參與從政治參與向日常治理參與拓展。與參與換屆選舉和村民大會具有較高的組織成本和心理成本不同,“雁子工作室”推動實現的農民參與具有較強的群眾自治性。農民參與治理的場域不再局限于村委會議室和黨群辦事大廳,而向田間地頭和屋場院落擴展;村級治理權利也不再由村干部專享,而是由群眾共治共享。正如村干部所言,“有了工作室這個載體,很多事情農民自己就能解決,村干部的工作好做多了”。

在基層治理實踐中,治理結構具有外在性、制約性和使動性,是“作為社會系統特征而存在的規則與資源”[19],是社會實踐活動能夠持續不斷進行的制度保障?！把阕庸ぷ魇摇钡闹贫仍O計遵循“社會化”治理邏輯,在因地制宜地重新劃分治理網格基礎上,雁子村強化了具有社會屬性的小組一級的治理功能,使村莊治理結構由“鄉—村—群”三級結構,擴展為“鄉—村—組—群”四級結構。通過將治理重心下沉到小組,雁子村塑造了以農民為主體的動員結構和參與結構,實現了對農民的社會性整合。雖然在形式上“雁子工作室”似乎增加了村級治理結構的復雜性,但從行政成本的降低、群眾參與的擴大、社會治理的自主性靈活性增強等角度來看,再組織化遵循和踐行的仍然是簡約治理的內核。

(二)治理主體的社會性動員與吸納

“雁子工作室”立足于市場經濟背景下農民分化的社會基礎,結合農民稟賦特點,通過“村干部-村莊能人”“村莊能人-普通農民”雙層動員體系,推動農民有層次、有秩序地參與治理。首先,基層黨組織重視發揮村莊能人在組織農民過程中的橋梁和紐帶作用,通過綜合運用行政動員(賦予網格員身份)、政治動員(吸納進入黨組織)和價值動員(人情和面子)等方式,識別和吸納社會資本豐富的村莊能人擔任公共性角色,承擔起組織農民參與治理的責任,“村里的事必須一把鑰匙開一把鎖,要會用土辦法,要讓那些有社會威信的人發揮作用”。其次,村莊能人通過關系動員(人情關系、面子關系)和利益動員(幫忙)的方式,在與農民直接互動中示范和帶動農民參與,在推動落實公共治理目標的過程中,提高農民的參與意識和參與能力。在村莊熟人社會關系底色的基礎上,網格內部農民之間或是具有血緣或親緣關系,或是在生產生活上具有利益交集。因此,即使農民認為村干部代表的是鄉鎮政府,但網格員和民意團成員仍是“我們”中的一員。

社會再組織化是能知能動的行動者在鄉村治理實踐中運用規則和資源,持續不斷地改造自身治理實踐和價值觀念的過程。農民在教育水平、生活經歷、思想觀念、身體素質等方面存在的客觀差異,決定了農民參與治理的意識和能力存在著明顯分化,因此,鄉村治理能夠有效動員和吸納農民參與,必須立足于分化的社會基礎,在識別和發掘在村生活主體的結構特點和能力特點的基礎上,推動形成多層次的農民參與體系和多類型的農民參與實踐,回應農民多元化的參與需求?！按甯刹?村莊能人”“村莊能人-普通農民”雙層動員結構創新了農民參與治理的方式,使農民參與由村干部無差別動員分散的農民,向農民內部自我動員和自我組織擴展,有利于增強農民動員的有效性。

(三)內生性社會資本的激活與整合

“雁子工作室”以治理的公共性整合具有私人屬性的社會關系資源,扭轉了市場經濟背景下村莊社會關系網格斷裂、社會規范失效和社會信任弱化的演變趨勢。一方面,網格員和民意團在面向群眾做工作時,既遵從“法”的規范,也善于靈活運用鄉土社會普遍認可的道德準則和文化習俗,通過“理”“法”互證激活鄉村內生性社會規范的治理效能。有些“直話”村干部不能說但網格員能說,比起政府制定的正式規范,有些社會普遍認可的“道理”對農民具有更強的約束性。另一方面,網格員大多由村莊具有公共性身份的農民擔任,如社會關系資本豐富的“農產品經紀人”、經濟資源豐富的“種養殖大戶”、掌握地方性文化知識的“支客師”等,按照村干部的話來說,“都是日常生活中農民可能會有所求的人”。公共身份和公共責任能夠驅動村莊能人發揮資源稟賦影響、服務群眾,而群眾在獲得服務的同時,往往能夠反饋給村莊能人以信賴和支持。這一雙向互動關系具有強化農民之間的社會關聯、積累社會信任的功能,無論是社會關聯還是社會信任,都是村莊治理順利開展不可或缺的內生性治理資源。

不同于城市社區的陌生人社會屬性,農村土地集體所有制度和熟人社會結構使村莊社會具有情感共同體、生活共同體和經濟共同體屬性?！笆煜ぁ薄袄骊P聯”“社會交往”等內生性社會資本,是村級治理的重要資源?！把阕庸ぷ魇摇钡膶嵺`創新超越了從問題視角出發的研究對村莊集體經濟匱乏、基礎設施落后以及農民離散化的傳統判斷,而是在優勢視角下,通過創新群眾參與治理的組織形式,積極發掘蘊藏于社會關系網絡、內生性社會規范以及社會信任中的治理資源,從而在國家資源與社會資本的互補整合過程中,推動鄉村社會的現代化變遷。

四、社會再組織化的治理效能

鄉村治理是國家治理的基石,國家治理能力建設既需要國家能夠更有效地嵌入社會,也需要社會具備主體性能力,形成自下而上的治理合力。在此基礎上,有效的鄉村治理需要同時滿足兩個標準:第一是國家能夠有效地與基層社會對接,國家意志能夠順利貫徹落實到基層社會。鄉村振興背景下,國家以政策和資源輸入為載體推動鄉村社會進行現代化轉型,國家資源能否在鄉村社會順利落地、能否有效對接鄉村社會需求、鄉村公共治理目標能否順利達成,是國家能否有效嵌入基層社會并貫徹落實國家意志的重要衡量標準。第二是基層社會具備自主治理能力,基層群眾具有自我管理、自我服務和自我教育的能力,從而夯實國家治理的社會基礎。農民是村莊的居住主體和生活主體,農民有渠道、有動力、有能力參與村莊公共事務,既事關國家治理目標的實現和農民生產生活需求的滿足,也是基層治理現代化水平的重要衡量標準。再組織化為農民參與治理提供了路徑支持和制度保障,通過再造國家與社會對接的“中間結構”,提高國家與社會互動的效率和社會自主治理能力。

(一)再造“中間結構”:提高國家與社會對接的有效性

“中間結構”指的是農民在國家支持下形成的組織化樣態,農民能夠在村莊公共治理中組織起來,形成有效的集體行動[20]。再組織化以公共治理為目標,以在社會內部重塑農民參與治理的組織體系為方法,將農民重新組織起來,具有“中間結構”的制度屬性。在國家推動實施鄉村振興戰略背景下,國家力量與社會力量在村莊交匯,“中間結構”的存在改變了國家與社會的對接方式,由國家與分散化農民的個體性對接,轉變為國家與組織起來的農民的集體性對接?！爸虚g結構”是一種治理成本的分擔機制,在推動基層社會進行需求的組織化表達,以及基層社會對國家治理要求的組織化承接過程中,國家與社會的互動方式呈現為組織之間的互動,通過群眾自我組織分擔和內化治理成本,提高國家與社會互動的有效性。

國家以物質和制度資源輸入為載體推動鄉村振興,資源在鄉村社會內部能否獲得有效分配,直接決定了鄉村振興目標能否順利實現。具體而言,國家資源下鄉一般歷經行政系統和社會系統兩個運作過程。在行政系統中,國家資源按照明確化的制度規范和標準化的治理流程進行層級分配,屬于行政系統內部的政策執行問題,具有行政可控性。而在社會系統中,面對利益分殊、需求分化的弱規范性社會,國家資源能夠順利落地的前提,是村莊社會能夠有效協調多元利益分歧、形成利益分配共識。社會再組織化通過組織農民參與實現對治理資源的整合,充分發掘內生性社會資本在農民利益協調、“最后一公里”困境化解中的治理效能,能夠有效降低國家資源在對接社會過程中產生的摩擦成本,提高國家資源配置效率。

(二)群眾參與制度化:提升基層社會的自主性

制度化聚焦于對行為主體的約束和規范,通過“延續”“吸納”和“常規化”等方式,使主體社會行為具備規范性、有序性、普適性、可控制性[21]。再組織化重構了農民參與治理的組織體系,使鄉村治理中的農民參與規范、有序、可持續。亨廷頓指出,任何組織或程序的制度化水平都可以套用“適應性、復雜性、自治性和內部協調性”四個標準進行衡量[22],再組織化強化了農民參與治理的適應性、復雜性、自治性和內部協調性,是農民參與治理的可行路徑。

通過再組織化實現的農民參與具有社會性取向和社會適應性特征。在市場化和城市化推動的鄉村社會轉型過程中,村莊生活主體本身發生了明顯分化,少部分在本地從事經營活動的中青年農民是村莊治理的“中堅力量”,能夠在村莊治理和組織農民參與中發揮關鍵作用;而大部分老年人則與土地結合,在村維持退養生活。再組織化推動實現的農民參與正適應于這一鄉村社會基礎。一方面,再組織化在村莊內部營造了群眾參與治理的自主空間,很多治理問題能夠在村莊能人與普通農民的生活性互動中低成本地得到化解,從而真正將治理“嵌入”農民的日常生產生活實踐。這一治理方式與村莊治理事務具有的強關系性、弱利益性、細小瑣碎性特點相適應。另一方面,在村主體的分化,決定了農民在村莊公共治理中的參與能力和參與意愿也會存在差異。再組織化實踐的雙層動員方式和多元化動員策略適合于在村主體特征,能夠使農民參與落到實處,避免農民參與流于形式。

通過再組織化實現的農民參與具有穩定性?！班l政村治”治理體制提供了農民參與治理的制度基礎,如若缺乏有效機制和可行路徑支持,村民自治往往會流于形式,而缺乏參與實質。再組織化聚焦于農民參與治理的結構性因素和主體性因素,聚焦于治理單元、治理載體、治理主體和治理權責,重構農民參與體系,增強了農民參與治理的穩定性。在治理結構的縱向層級設置上,再組織化將治理體系進一步向下延伸和嵌入于村莊社會,健全了農民參與治理的環節,與之相匹配的權責分配機制則進一步明確化和具體化了農民參與的內容,使農民參與治理有路徑可循,有組織支持,有制度保障。

通過再組織化實現的農民參與具有自治性。再組織化堅持群眾動員群眾、群眾服務群眾,強調群眾的主體性地位并重視發揮群眾的主體性能力。一方面,具有社會威望的村莊能人在基層黨組織動員下積極承擔治理責任,能夠根據治理事務性質的不同,靈活運用正式的制度資源和非正式的社會關系資源,在社會內部回應農民的需求,從而實現組織農民自我管理和自我服務的目標。另一方面,再組織化在確定農民主體性地位的同時,也劃清了行政下鄉的權責邊界,為村民自治提供制度保障。再組織化塑造的是一種具有開放性的村民自治結構,網格員的身份性權威由基層黨組織賦予,保證網格員在思想和行動上與基層黨組織保持一致。當很多細小瑣碎的治理問題能夠在網格內通過村民自治化解時,村干部便能夠將更多精力投入到與全體農民利益相關的公共服務供給、集體經濟發展等一般性事務中去。在基層組織領導下,群眾與干部分工協同,共同行動,共建美好家園。

通過再組織化實現的農民參與具有內部協調性。市場經濟的發展和農民城市化進程改變了農民的生計模式和居住形態,降低了農民之間的生產性交往和生活性互動的頻率,使村落共同體遭受挑戰。在農民的私人性關聯趨于弱化的背景下,再組織化以公共治理中的農民組織化參與為載體,重建農民社會交往,強化農民之間的利益關聯,建構村莊治理共同體。農民在組織化參與治理過程中協商議事、形成共識、共同行動和共享收益,有利于增強村莊社會的內聚力,激活村莊共同體意識,降低社會內部的組織協調成本。

五、總結與討論

在全面推進鄉村振興新時期,國家治理下沉遭遇村級組織行政化和農民離散化的組織和社會基礎,基層政府依靠行政化的村干部實行的包辦式治理,難以有效嵌入社會實現化解村莊政策執行和矛盾糾紛調解難題的目標,使鄉村治理的有效性面臨挑戰。實現鄉村振興,治理有效是基礎,而治理有效以農民參與為方法和前提。湖北恩施農村在行政村對農民進行的行政性整合基礎上,創新性推動了“雁子工作室”治理創新,通過完善農民參與治理的組織單元、組織載體和治理權責,再造了農民參與治理的組織體系,實現了治理對農民的社會性吸納。作為一種社會再組織化機制,“雁子工作室”使農民找回“集體”、使國家找回“社會”,在提高國家與社會互動的有效性和社會治理的自主性基礎上,推動村莊有效治理。

無論是政策導向還是學界研究,關于農民參與治理的必要性已經形成共識。然而,一方面是積極政府,另一方面是漸趨原子化的鄉村社會,如何使農民參與從理念落實為治理實踐,仍然有待理論和實踐探索。關于如何推動農民參與,目前存在著行政道路和自治道路兩種主張,前者立足于原子化和空心化的鄉村社會基礎,強化通過政府的制度供給激發社會參與活力,如建立健全黨員聯戶制度、協商制度、干部考核激勵制度等;后者立足于村級治理出現的行政化困境,提出通過關系動員、情感動員、成立農民組織等方式激活農民參與活力。實踐經驗表明,鄉村治理有效既難以通過行政化道路由政府包辦替代實現,也難以完全依靠群眾自主治理實現,而需要立足于變遷的鄉村社會基礎,實現對多元主體和多元利益的整合與吸納。城市化和市場經濟的發展在使農民之間的利益關聯性不斷弱化的同時,也在不斷強化農民之間的利益分化,如若缺乏公共性力量的引領和推動,村莊社會難以自發形成積極有序的參與秩序。

社會再組織化雖然是自上而下制度建構的產物,但其治理實踐遵循的是自治的邏輯而非行政的邏輯,服務于如何使農民群眾有組織、有秩序、有效力地參與治理。國家治理能力不僅體現在國家通過組織建設、制度輸入和資源供給等方式強化對基層社會的嵌入性和統合力,還體現在國家對基層社會的組織能力,即能否使群眾組織起來,共同參與到國家發展建設的偉大事業中去?；鶎由鐣娑嘣乙幏缎暂^弱,因此,國家能夠通過行政的手段組織官僚系統,卻難以通過行政的手段組織非規范的社會。通過再組織化機制實現基層社會的自我組織和治理對農民的吸納,是行政對自治的激活。其中,制度建構是方法,村民自治是目標,在行政與自治的互動中,完成國家對社會的組織和動員。