縣域城鄉融合政策試點的實踐困境與進路反思

張運紅 周盈喜

摘 要：縣域是推進城鄉融合發展以實現鄉村振興的關鍵主戰場。本文通過實地調查，運用訪談等研究方法，以廣東城鄉融合試點市縣為對象，探討城鄉融合政策試點的推進狀況。研究發現，廣東城鄉融合政策試點在推動要素流動、公共服務普惠共享、基礎設施一體化以及城鄉產業協同發展等方面均取得一定的成績，但同時也存在重視不夠、目標統合難、制度束縛、資金困難、監督缺位等不足。為此，本文提出了針對性的對策建議，以促進城鄉融合政策試點健康有序發展。

關鍵詞：縣域；高質量發展；城鄉融合；政策試點

中圖分類號：D60??文獻標識碼：A??文章編號：1008-2697（2023）06-0046-07

一、引言

2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中強調指出，著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長?？h域是國家宏觀治理的基本單元，是匯聚農村人口、融通農村與城鎮的核心載體?！翱たh治，天下安”，以縣城為代表的小城鎮是連接農村和城市的橋梁，也是推進城鄉融合發展以實現鄉村振興的關鍵主戰場[1]。在加快構建新發展格局，推動高質量發展，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的戰略征程中，城鄉區域發展不平衡成為當前最大障礙。為破解城鄉區域發展難題，推動經濟社會高質量發展，國家倡導并組織城鄉融合發展試點工作，以尋找破題對策?！罢咴圏c”是中國治理實踐中所特有的一種政策測試與創新機制，是改革開放中的重要關鍵詞[2]。廣東省自開展城鄉融合政策試點以來，距今已經過去四年多時間，梳理并掌握廣東城鄉融合試點的進展、問題，對于優化下一步試點對策，以及通過廣東城鄉融合試點把握全國城鄉融合試點的典型樣態尤為重要。

二、文獻回顧與研究思路

（一）文獻回顧

1.政策試點研究

“政策試點”對應的英文表達為“policy experimentation”，意指在正式政策和制度出臺之前，小面積、小范圍、小規模內檢驗政策方案的合理性、可行性和科學性而進行的政策活動[3]。在中國，政策試點被視為推動中國長期經濟增長、創造發展奇跡的 “中國經驗”，同時也是推動地方政府執行中央政府政策的重要方式[4]。最早將試點與政策聯系起來做系統分析的是韓博天，他認為“由點到面”（proceeding from point to surface）是一種工作方法，試點促進了中央和地方的互動，在他所宣稱的分級制政策試驗里，“試點”和“由點到面”構成了核心部位[5]。梅賜琪等通過對1992—2003年人民日報關于試點報道的分析指出，政策試點既有自上而下模式，也有自下而上模式；寧騷細化了試點的每一個步驟，認為先行先試的小范圍被稱之為“試點”，“做試點”是在點上進行政策試驗的過程，“推廣”被理解為點上的經驗經過總結形成正式的政策或者對已頒行的政策予以細化和補充然后再推開全面實施。在國外，早期政策試點研究通常以美國聯邦分權體制作為研究背景[4]。然而，近年來研究者將視野擴展到不同體制的其他國家，如俄羅斯、越南及印度尼西亞等，進而討論多樣政治體制下的政策試點現象[6]。

2.城鄉融合研究

馬克思城鄉融合理論對于中國現實的城鄉發展不平衡問題具有積極的指導意義[7]?？障肷鐣髁x代表人物為圣西門提出“城鄉平等”的概念[8]，歐文建立了新協和村以實現他所設想的社會模式[9]。隨后出現了大量關于城鄉經濟的經典理論論述，最具有代表性的是劉易斯（Lewis）提出的“城鄉二元經濟結構”[10]。國外城鄉關系的互動問題較早地凸顯出來并呈現出階段性特征，有關二者內涵的研究比較多，并形成了城鄉關系的四種主要模式：①以弗里德曼（Friedman）為代表的“核心-邊緣”論：將核心區定義為經濟具有優勢、制度完善、創新能力強的區域，而外圍區則是依附在核心區之外。②以利比頓（Lipton）為代表的城市偏向論：城鄉關系應該是通過優先發展城市帶動整個區域的發展。③以Terluin為代表的鄉村偏向論：以城市帶動鄉村發展。④以弗蘭克（Frank）為代表的城鄉一體化：包括“農業—工業化模式”、“后生產主義”和“可持續發展模式”。

綜上所述，已有研究成果為我們提供了豐富的觀察視角，但是也存在著一定的局限性。一是缺少理論拓展，很多研究關注將政策試點作為解釋政策適應性發展和中國經濟奇跡的原因，反而忽略了對現實問題的研究。二是城鄉融合發展作為一項新的政策試點，研究者關注不太多。本研究試圖通過描述城鄉融合試點的推進實踐，揭示問題，反思發展進路。

（二）研究思路

本研究基于高質量發展的時代背景，遵循“試點現狀——實踐困境——路徑優化”的邏輯思路，以城鄉融合政策試點為研究對象，以城鄉之間的互動關系為著眼點，運用政策試點分析工具和結構性訪談等具體研究方法，揭示政策試點過程中的困境及其消解路徑，推動政策試點達到預期目標。

為將上述研究思路付諸實施，本研究團隊于2023年8月先后兩次赴實地調研，具體情況見表1。通過座談、走訪、觀察等方式，深入6個縣域開展調研，建立起了對城鄉融合政策試點的基本認知。并在此基礎上，對調研所獲取的資料進行篩選、分析、提煉、總結，最終形成了對于城鄉融合現狀、困境以及發展進路的初步思考。

三、城鄉融合政策試點的現狀——以廣東為例

（一）城鄉融合政策試點概況

廣東城鄉融合政策試點內容全面，涵蓋了2019年4月《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》中關于城鄉融合的幾乎全部領域[11]。具體包括五個方面：第一，推進城鄉要素合理配置，促進各類要素更多向鄉村流動，在鄉村形成人才、土地、資金、產業、信息匯聚的良性循環，為鄉村振興注入新動能；第二，推進城鄉基本公共服務普惠共享，推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌；第三，推進城鄉基礎設施一體化發展，把公共基礎設施建設重點放在鄉村，堅持先建機制、后建工程，加快推動鄉村基礎設施提擋升級，實現城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護；第四，推進鄉村經濟多元化發展，圍繞發展現代農業、培育新產業新業態，完善農企利益緊密聯結機制，實現鄉村經濟多元化和農業全產業鏈發展；第五，促進農民收入持續增長，拓寬農民增收渠道，促進農民收入持續增長，縮小城鄉居民生活水平差距。廣東城鄉融合試點內容全面，有利于廣東在眾多涉及城鄉發展的關鍵領域積累典型經驗，推動高質量發展。

（二）城鄉融合試點內容

1.城鄉產業融合試點

農業發展要超越傳統農業格局，走一二三產業融合的道路，推動城鄉在經濟上深度互嵌。各試點市縣積極探索并培育新產業新業態，走三產融合的道路，推動農民增收。如G區著力推進培育創建省級休閑農業與鄉村旅游示范鎮（點），推動一二三產業融合發展，增加了農業產值、農民收益。另一些地方主動通過搭建城鄉產業協同發展平臺，推動城鄉資源要素的直接對接；W區以科創園、城鄉融合產業園、現代農業產業園等三大園區建設為重點，搭建城鄉產業承接發展平臺，發展并壯大了農村經濟。

2.城鄉市場融合試點

推動城鄉統一市場體系的形成，既有助于為城鄉產業融合提供配套措施，又有利于消除城鄉二元市場的現狀，推動城鄉經濟共同發展。相較于城市市場，農村市場在交通、信息、人才等方面存在先天劣勢。實現城鄉市場的融合，一方面要使市場的規則和運營方式實現城鄉統一，另一方面要提升農村市場在生產資料、信息、勞動力等方面開放性。推動集體經營性建設用地入市，實行與國有土地同等入市、同權同價，是推動城鄉市場融合的重要舉措。各試點市縣積極探索城鄉市場融合方式方法，最突出的就是探索建立集體經營性建設用地入市制度。Q區在這方面率先進行了探索嘗試；J縣在入市制度方面完成詳細制度設計，試點探索也已準備就緒。與此同時，各地在探索建立資本市場、人才市場、技術市場的統一上也進行了嘗試，如W區、D區、H區，推動了資本入鄉、人才下鄉、技術成果入鄉，促進了城鄉市場的開放統一。

3.城鄉文化融合試點

如何推動城市現代文明和鄉村傳統文化之間的協調發展，是城鄉融合試點的重要內容。城鄉之間文化融合，不僅能夠促進中華優秀傳統文化的發展，還能夠使傳統文化實現創造性轉化和創新發展，為現代化提供文化滋養[12]。在政策試點中，各地分別從文化均等和教育均衡的角度推進城鄉文化融合。如建立村史館，挖掘本土優秀的農耕文化；完善鄉村圖書館、建設鄉村書屋，推進公共文化均等。一些地方注重培養鄉村文旅、文創產業等新業態，既推動鄉村文化的繁榮，又創造了經濟效益。此外，教育作為文化發展的重要方面，在試點中各地以推動城鄉教育資源均等化來促進城鄉文化融合，并取得顯著效果。如G區加快城鄉教育均等化建設，制定推進基礎教育優質均等化發展工作實施方案等制度，落實義務教育階段校長教師交流輪崗政策，鼓勵優秀教師到農村邊遠地區支教，推動區域內教師資源均衡配置。

4.城鄉生態融合試點

良好生態環境是最公平的公共產品，相對于城市而言，農村在生態功能調節上起著更為重要的直接作用[12]。農村生態環境具有社會公益性：一方面，鄉村生態效益不具有排他性，其產生的生態效益使城市受益；另一方面，鄉村生態環境又為城市提供生態消費機會。各試點縣域積極探索生態產品價值實現機制，如J縣開展生態產品統計，探索建立生態產品價值實現指標體系、核算標準和方法體系。同時，各試點地區注重生態保護與開發并重，創新生態價值產業化實現路徑。仍以J縣為例，該縣大力發展生態工業，創新發展生態農業，依托富硒資源優勢，大力發展富硒特色農業，推動生態產業化、產業生態化。

（三）城鄉融合試點成效

1.推動了城鄉要素的合理配置

在政策試點過程中，各市縣針對阻礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘進行探索，分別在人才、土地、資金、產業、信息等方面均有所突破。試點市縣全面疏清人才流動的壁壘，為人才流動開辟通道。在人才流出方面，大力宣傳“零門檻”入戶便民利民新舉措，推進農業轉移人口市民化戶籍舉措；在人才流入方面，通過政策創新吸引城市人才、鄉村精英、農村大學生等知識群體下鄉、返鄉，如Q區“雁歸計劃”系列工作效果顯著。土地要素流動方面，各試點市縣在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，形成了“同地同價、流轉順暢、收益共享”的入市制度。此外，各試點市縣一方面注重財政資金保證，另一方面注重吸引社會資金參與。各地在科技成果入鄉轉化方面也有突破，逐步健全了涉農技術創新市場導向機制，如H區。

2.形成了城鄉基本公共服務普惠體系

各市縣試點地區積極推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，尤其是在涉及民生的教育、醫療、社會保障等領域，推進生活同權，取得成績。各地在教育服務領域進行不斷嘗試，推進城鄉教育均衡效果顯著。鄉村醫療衛生服務體系關涉農民健康福祉，各試點市縣通過鼓勵鄉鎮衛生院與市縣各大醫院建立醫共體，借助城市大醫院與縣醫院建立對口幫扶、巡回醫療和遠程醫療機制等方式，形成優質醫療資源的廣泛覆蓋，推動了城鄉醫療的均衡，如Q區健康服務中心實現遠程專家診病治病。以農耕文化為代表的傳統鄉村文化也開始受到重視，各地在加快城鄉公共文化服務均等化發展方面的步伐也在加快。

3.促進了城鄉基礎設施一體化發展

農村公共基礎設施存在著重建設、輕管護，多個主體管理分散等問題。針對這一積弊，各試點市縣積極創新城鄉一體化發展模式，從前期規劃到后期管護，一體化設計，統籌兼顧，有效避免了各種問題的涌現。如W區大力推動“四好農村路”建設，按照“縣道縣管、鄉道村道鄉鎮管”的分級管理原則，全面建立縣（市）、鎮、村三級路長制，組建鄉村道公路專管員隊伍，實行動態管理機制；G區也在城鄉基礎設施一體化發展進行了成功探索，通過編制完成道路交通路網“一張圖”，全面梳理規劃G區道路交通基礎設施，建立健全全區路網分層分級管理機制。

4.推進了城鄉產業協同發展

黨的二十大報告明確，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。在城鄉融合試點中，各市縣以縣域經濟為抓手，推動美麗小城鎮發展，帶動城鄉產業協同發展取得成績。如W區以L鎮為先行試點，充分發揮中心鎮配套功能及毗鄰W區優勢，扎實推動美麗小城鎮建設，打造省級、市級美麗鄉村精品線路。與此同時，產業是縣域經濟的支柱，各試點地區在推動城鄉產業協同發展方面亦取得突破。

四、城鄉融合政策試點的困境

（一）思想重視不夠影響試點落實

一是城鄉融合試點缺乏有效統籌。各試點地區推進城鄉融合工作主要靠當地發改局統籌協同，盡管部分地區建立了試點領導小組，但統籌性不夠。此外，各地均出臺了一些試點配套政策，但都是站在部門角度，集成性、兼容性還不夠，針對性也不足。政策協調銜接不暢，政府部門之間的合作不夠緊密，分管部門職責不明確，缺乏針對的評價體系，導致融合推進的效果不夠理想。

二是對政策試點的重視程度還不足。省級層面對于試點的資源支持力度不符合各試點地區申報時的預期；縣級層面缺乏資源，喪失自主性、創新性，“等靠要”思想突出；鄉鎮領導干部對于城鄉融合發展的認知水平較低。此外，各層面的交流互動缺乏，省對各試點地區城鄉融合發展狀況的追蹤不持續、回復不及時、審批不流暢。

三是參與主體的積極性、主動性不夠高。城鄉融合政策試點是一個系統性的工作，需要各參與主體共同努力，探索出本土化策略。但由于試點缺乏資金等配套支持，導致一些地方在探索過程中主動性、積極性均不高，有些地方甚至直接將政策試點工作外包給第三方機構，導致管理干部對于如何試點卻并不熟悉。

（二）目標統合困難影響試點執行

一是目標模糊。在高度復雜的現實情境下，一些領域的試點探索與預期目標反差較大，政策試點出現原地打轉現象[13]。國家相關政策關于政策試點的目標分三個階段不斷推進，非常明確，這為政策試點指明了方向。但在實際試點中，尤其是在基層，由于鄉村振興的工作千頭萬緒，“上面千條線，下面一根針”，再加上宣傳不及時、不到位，導致基層對于政策試點的目標模糊不清。

二是目標錯位。政策試點不同于一般的政策實施，它更強調通過試點，獲得一般性的經驗，進而使經過檢驗后的政策得以在更大范圍內實施。從這個意義上來講，試點不是目的，而是手段。但在實際操作中，上級政策試點的目標與下級政策試點的目標很難統合兼容：地方往往希望憑借試點獲得額外資源，迅速改變城鄉融合的面貌；而上級領導則會站在全局的角度，更希望通過試點提煉典型經驗，并進行復制推廣。這種不同的目標定位，顯然會使上下級在政策試點目標上出現分歧。

三是目標泛化。有些試點市縣，在試點過程中忽略了試點的邊界，將一些非試點內容也納入到試點范疇之中，希望借試點之名推進工作。顯然，目標泛化將增加試點工作的執行難度與實現機會。

（三）制度束縛阻礙試點創新

一是試點任務難度較大。城鄉融合本身涉及眾多方面，在政策試點過程中，各地試點任務多、難度較大，且分散。各地試點都設定了多個城鄉融合試點任務，涉及人口、土地、經濟、治理、金融等眾多方面。顯然，政策試點是希望盡可能多包含城鄉融合的各個方面，但實際上由于資源有限，全線出擊的方式必然分散試點精力，使試點工作難以精深推進。

二是制度障礙影響試點進程。推進城鄉融合需要從根本上建立體制機制和政策體系，這需要突破政策慣性，打破既有利益格局，需要強有力的外部或者內部改革動力。在調研發現，各地在實施城鄉融合政策試點過程中，普遍反映土地制度制約了很多項目的實施。一方面，自然資源局對于市縣土地使用有極為嚴格的規定；另一方面，經濟社會發展以及城鄉融合的推進迫切需要土地來承載試點項目。

三是制度慣性影響試點創新。每個制度都有其獨特的性質、結構和規則，使其在某種程度上能夠保護利益和穩定結構。制度一旦形成，影響深遠，很難被改變。而政策試點要求打破常規思維，尋找具有創新性的路徑。制度守舊與創新的張力，使大部分試點市縣的原創性不夠，缺乏創新，沒有很好展現基層政府超前部署、主動作為的作用。在政策創新方面，大多政府試點的現有做法并不是先行先試，創新性的政策實踐并不多。

（四）資金困難制約阻礙試點成效

一是試點地區面臨資金不足問題。城鄉融合試點項目需要大量的財政資金支持，但一些地區由于經濟下行導致財政問題突出，無法保證足夠的投入，試點所需要的硬件配備不夠，要素保障機制不夠完善，農業科技支撐不夠有力，人才流失嚴重，限制了試點項目的推進。

二是投融資渠道較狹窄。政策試點需要大量投入資金，但是來自政府的財政投入有限的同時，社會的投融資渠道也比較狹窄，進一步使基層政府面臨較大的財政壓力?；鶎诱谫Y的渠道主要集中在財政撥款、土地出讓金和銀行貸款，渠道單一，致使基礎設施建設主要依靠行政手段推動，較難按照市場經濟規律要求運作，缺乏充分利用社會性資金規范的操作手段。與此同時，民間投資者積極性較弱，資金供給缺乏。資金來源的單一化，已嚴重制約了政策試點的任務開展，很多試點配套工作受到制約，影響試點效果。

三是政策紅利不足影響試點積極性。試點過程中除資金以外，地方政府在政策、土地、人才等方面資源缺口較大，難以持久性投入建設。政策試點地方政府通過申報試點，力圖向上爭取更多資源傾斜，渴望得到上級支持，但上級對試點的支持力度有限。目前，上級對城鄉融合政策試點的支持較少，特別是對資金方面的支持。與此同時，試點工作涉及農村生產、生活、公共基礎設施、農村環境治理、農業資源綜合利用等方面，需花費大量的財力，政策紅利不足勢必影響地方試點熱情。

（五）監督評價缺位影響試點效果反饋

一是評價指標體系缺乏。城鄉融合是一個復雜的工程，目前還沒有一個標準的評價體系。調研發現，各地對于城鄉融合政策試點的考核完全是圍繞國家要求的指標而進行，各部門對于城鄉融合政策試點的標準認識不同，試點運行難度較大。城鄉融合發展涉及到城鄉關系，是一個模糊性較強、實施難度較大、測度較為困難的過程，這使有些試點目標無法用具體指標來衡量。再加上城鄉融合發展的體制機制需要地方“摸著石頭過河”去探索，因此城鄉融合試點的考評機制必定是模糊的、包容的、寬泛的、彈性的，更多依靠試點單位的自我評估和上級的階段性評估，這給監督檢查帶來挑戰。

二是試點評價形式以自評為主。目前各試點地區的試點評價以自我評估為主，試點單位的自我評估是由試點單位依據自身對試點工作的理解，針對最初提出的試點目標、試點任務清單、試點方案落實情況進行自我監測，一般由發展改革局牽頭負責，每季度或每年開展一次。上級的階段性評估是由省發展改革委針對城鄉融合發展省級試點地區開展的階段性評估工作，包括梳理改革探索進展、挖掘提煉典型經驗、發現不足與困難問題，主要以試點單位的自評估報告和典型經驗的提交為主。由于這兩種評估制度并非十分嚴格和強制性執行，因此，對于試點主體并不產生強制性約束，也難以形成實質性激勵作用。

三是試點評價結果的運用不清。調研發現，政策試點結果的運用已經與工作績效相掛鉤，但是如何進一步運用好政策試點評價結果仍需進一步探索。如何使政策試點結果產生激勵效果，從而激發試點主體的主觀能動性，是推動政策試點創新突破的關鍵，這方面顯然還有許多工作要做。

五、城鄉融合政策試點的進路反思

（一）強化試點統籌落實

一是強化各部門對政策試點的統籌。強化政策試點領導機制，完善市縣層面的領導負責機制，賦予各市縣發改局更為靈活的改革權利。同時，強化各試點單位對于政策試點工作的統籌力度。

二是完善城鄉融合發展試點領導小組機制。強化省市縣政策試點協同，及時發現和疏導試點過程中體制機制的阻礙，靈活變通，充分發揮地方主觀能動性。

三是推進政策落地執行。各級政府部門需要加強與基層的溝通和協調，確保城鄉融合政策能夠在實際中得到有效執行。加強信息共享和資源整合，提高決策執行的效率。

（二）加強試點目標認同

一是宣傳并強化試點目標。針對試點市縣基層干部群眾對政策試點目標認識模糊，對試點內容的邊界不清晰等問題，可以通過宣傳、學習、培訓等形式，不斷統一思想，強化認識，增強基層對試點任務目標熟悉度、認可度，強化責任意識。

二是注重政策試點任務的聚焦。集中力量對政策試點的關鍵任務進行重點突破，以積累經驗，提振士氣。各試點地區城鄉融合的任務重，牽涉面大，不宜過分分散有限的力量，應該聚焦1-2個方面，打開城鄉融合試點的局面。城鄉融合的關鍵是建立城鄉之間要素流動的暢通渠道，打破制度壁壘。

三是要強調試點經驗的提煉與推廣。試點工作應該著眼于試點，但又要跳出試點，注重一般化經驗的提取與積累。政策試點是要通過試點尋找可復制、可推廣的經驗。因此，在政策試點過程中，既要在城鄉融合的“點”上進行突破，又要力爭把重心放在“點”上經驗的總結提煉，以點帶面，形成可復制、可推廣的經驗。

（三）推動試點制度變革

一是鼓勵大膽創新。城鄉融合政策試點要大膽鼓勵政策創新，不拘一格尋找改革突破，大膽試、大膽闖，進行差別化探索，形成可復制、可推廣的創新成果，更好地發揮省級城鄉融合試點示范引領作用。

二是正視資源稟賦差異。各地情況千差萬別，政策試點應因地制宜，分類引導，差異化發展。各試點地區應立足資源稟賦、比較優勢等因素，以差異化發展助推高質量發展。在制度配套上，宜根據各地實際分類施策，分別配套，鼓勵各地結合實際走具有地方特色的城鄉融合之路。

三是重視外部幫扶力量作用。由于一些制度框框的限制，政策試點從內部突破有時候比較困難，可以借助外力推動，實現由外而內的突破。各試點地區可以用好駐村幫扶力量，從而突破一些制度限制。

（四）籌措試點配套資金

一是加大對試點地區的財政支持力度。省級層面應該積極統籌規劃，力爭為項目提供資金支持，為試點重大項目順利實施提供資金保障。大力破解人力、土地、資金等桎梏，為政策試點市縣提供配套政策、資金等要素支持，破解地方資源困境，為試點掃清障礙。

二是探索多元的資金投入機制。增加城鄉融合財政投入的同時，通過財政體制改革，探索多元融資方式，引導社會資本進入農村領域，提高資金利用效率，確保城鄉融合政策的順利進行。

三是健全試點支持政策配套體系。包括但不限于下放專項試點資金、加快試點地區項目審批流程、加大對用地緊缺的試點地區的用地要素保障或用地規劃指導、完善省市縣三級聯動協調機制等。

（五）完善試點評價監督

一是建立競爭性試點評價機制。在試點工作啟動伊始，地方之間就充滿了各種競爭，角逐的對象包括成為試驗點的資格、試點結果的評估等[2]。開展城鄉融合政策試點是根據申請遴選方式獲得試點權的，相應的，應該運用評價機制對政策試點加以引導、鼓勵和評價。

二是突出試點經驗的提煉總結。政策試點只是城鄉融合的第一步，要突出強調對試點經驗的總結和學習。為此，應當建立省級層面的資源獎補或政策配套，鼓勵各市縣積極推進、認真總結提煉試點經驗，形成可復制、可推廣的典型案例。

三是強化政策試點的過程性監督。政策試點一方面需要發揮地方自主性，但同時，也要積極發揮上級政府的監督職能，尤其是在政策試點過程中，通過上級監督檢查，查找問題，總結經驗，利于更好地推進試點工作。

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Reflection on the Practical Dilemmas and Approaches of Pilot Policies for County Level Urban Rural Integration

ZHANG Yun-hong， ZHOU Ying-xi

（School of Public Administration， South China Agricultural University， Guangzhou 510642）

Abstract：County is the key main battlefield for promoting urban-rural integration and achieving rural revitalization. This article explores the progress of the urban-rural integration policy pilot through field investigations and research methods such as interviews， targeting cities and counties in Guangdong province. Research has found that the pilot of Guangdong's urban-rural integration policy has achieved certain results in promoting factor flow， inclusive sharing of public services， integration of infrastructure， and coordinated development of urban-rural industries. However， there are also shortcomings such as insufficient attention， difficulty in integrating goals， institutional constraints， financial difficulties， and lack of supervision. Therefore， this article proposes targeted countermeasures and suggestions to promote the healthy and orderly development of urban-rural integration policy pilot projects.

Key words：County level; High quality development; Urban rural integration; Balloon dessert