川渝跨界流域合作治理內生動力演化研究

吳文建,陶 宇,張 磊

(重慶科技大學法政與經貿學院,重慶 401331)

成渝地區雙城經濟圈建設是中國區域發展戰略之一。四川省自北向南共有達州、廣安、遂寧、資陽、內江、瀘州6市17個區縣(市)與重慶市13個區縣交界,共分布著流域面積達50km2以上的干流52條。干流跨界、共界、往復游動情況復雜,由川入渝的河流有30條,由渝入川的有22條。如此復雜的狀況決定了川渝兩地跨界流域合作治理的動力必須形成合力。若跨界河流的上下游及左右岸治理措施不統一、執法尺度不一致、治污時限不同步,則無法實現兩地政府生態共建、環境共保的共同目標。2016年以來,針對川渝兩地跨界流域治理問題,各方面密切合作,組建了川渝河長制聯合推進辦公室,簽署了系列合作協議,取得了階段性的成績。但跨界流域合作治理推進過程中面臨著集體行動的邏輯困境,即理性主體在實現集體目標時存在搭便車傾向,表現在兩地各層級政府合作治理工作推進過程中較多依賴上級指令,合作力度存在縣—鄉(鎮)—村逐級衰減的現象,常態、持續、精細的合作治理機制尚未形成。解決這一困境的關鍵是激發兩地政府的內生動力,從“要我做”轉變為“我要做”。為此,本文探析了川渝跨界流域治理中基層地方政府合作的內生動力,進而剖析各動力因素在動態博弈中雙方主動達成合作聯盟的作用機制,以期為川渝跨界流域合作治理提供參考。

1 文獻綜述

跨界環境治理按參與主體分為單邊屬地治理和合作治理兩種類型。單邊屬地治理的環境政策外部性一直備受研究者關注。趙帥等[1]發現,伴隨著本地環境規制強度的提高,污染產業會發生區域轉移,若鄰地產業承接,短期內會提高其收入水平。

目前,跨界環境合作治理能取得更好的治理效果已成為學術界共識[2]?？缃绛h境合作治理的研究,一方面集中于中央制度層面的影響因素。唐學軍等[3]認為,“央地分權”制度無法有效支撐地方政府開展跨區域深層次的環境協同高效治理。金剛等[4]發現在分權治理結構和政績考核體制的雙重作用下,地方政府為城市生產率增長而展開競爭,在環境政策上會形成逐底競賽和競相向上的策略性行為。溫雪梅[5]認為,地方政府協作行為的重要變量有兩個:制度安排和府際網絡。另一方面,研究關注跨界環境合作治理的動因。鄭石明等[6]針對珠江三角洲大氣污染治理,提出了以經濟激勵為基礎、壓力激勵為補充的雙重激勵環境。何奇龍等[7]認為,將大氣質量作為政績考核指標有助于地方政府環境合作治理。李輝等[8]認為,中央的任務壓力與地方合作成本之間的差值決定了地方政府的合作意愿。王超奕[9]提出了引力、壓力、推力、阻力等府際合作動力機制。在跨界流域合作治理研究方面,陳冠宇等[10]研究了長江流域生態治理的政策執行情況;邵莉莉[11]研究了跨界流域生態系統利益補償法律機制構建問題,而具體針對川渝跨界流域合作治理的文獻并不多。

綜上,已有文獻大多認為中央的獎勵和懲罰力度是跨界環境合作治理的重要因素,將中央作為跨界環境合作治理的主要外部推力來源,較少關注跨界環境合作治理的政府內生動力。而內生動力的研究則較廣泛地應用于脫貧攻堅[12]、鄉村振興[13]、經濟增長[14]等領域。

國家層面出臺了許多促進跨界環境合作治理的政策,但“要我做”和“我要做”的政策執行效果差異較大。不同于京津冀、長江三角洲、粵港澳等地區,川渝兩地生態共建和環境共保的實現更多依賴于兩地政府的內生動力。

2 基本假設和模型構建

地方政府要尋求行政區域邊界內的環境利益最大化,極易采取機會主義方式逃避本應由自己承擔的環境污染,如將污染相對較大的企業或產業轉移到流域周邊,不愿配合周邊地區共同治污,從而導致單邊屬地環境規制不能達成一個滿意的結果?？缃缌饔蚝献髦卫砭哂锌鐓^溢出的外部性,雙方合作才是最佳路徑,但雙方都不能確定對方的參與行為及程度。若單邊屬地單獨治理,則會限制該地區的經濟發展,地方政府的理性選擇是不進行環境治理;若雙方均積極主動地進行合作治理,則雙方的流域治理效果比較理想?？缃鐑傻氐幕鶎拥胤秸畱粩鄬W習、模仿和試錯,以尋找最好的策略。

2.1 獵鹿博弈原理及適用性

獵鹿博弈(stag hunt game)的原理是:兩個人出去打獵,獵物為鹿和兔,他們互相不知道對方選擇的獵物。如果選擇鹿,則需要另一人也選擇鹿,合作才能成功狩獵。若選擇兔為獵物,則不合作也能成功,但是獵兔的收益要小于獵鹿。

川渝兩地為加強河流聯防聯控,省、市及地方政府先后簽署了一系列的合作協議,建立了跨界流域聯防、聯治機制。一方面,川渝兩地跨界流域治理問題涉及州、區、縣、市等不同行政區域各層級政府的交叉多重管理,且兩地的環保標準是有差異的,因此執行高標準的地區必然要付出較高的成本;另一方面,因河流縱橫交錯、流向復雜,川渝兩地跨界污染責任界定、糾紛處置較困難,因此治理主體很容易存在搭便車動機。盡管川渝兩地省市級層面已經達成合作治理的共識,但在具體執行過程中,川渝兩地各級政府是否實際采取積極有效的合作策略很難互相知曉。如按照四川省某縣的跨界流域治理環保標準,其水質已經達標,但按照重慶的水質標準可能還沒達標。一方面,四川省考核該縣政府的環保工作是否合格,即便沒達到重慶市的水質標準,該縣也沒有責任;另一方面,若該縣繼續支付較高的治理成本,短期內不會給本地帶來經濟效益,因此作為理性經濟人,該縣沒有動力繼續追求達到更高標準的水質要求。但為了完成合作治理的任務,該縣也可能做一些表面的合作工作,但是否真正進行合作策略重慶市很難知曉。

因此,可以認為川渝兩地政府選擇合作策略(指實際積極有效合作的策略)或非合作策略(指非實際消極有效合作策略,表現為簽署了原則性條款的合作協議,卻沒有采取具體的治理措施、工作任務和資金保障落實等)時,互不知道對方的實際選擇策略。根據獵鹿博弈原理,因信息不對稱,對方都將犧牲環境共治的長遠利益來換取眼前非合作治理的利益。即如果選擇合作(鹿),則需要另一方也選擇合作,才能達到流域合作共治的效果;若選擇非合作治理,也能獲得短期收益,但其實際是搭便車行為,其收益要小于合作治理。

根據奧爾森集體行動邏輯,理性追求私人利益的個體不會采取行動實現他們的共同利益。鑒于此,本文基于有限理性假設,從集體行動的邏輯視角,構建川渝兩地政府跨界流域合作治理的獵鹿模型,探析博弈雙方合作治理的演化穩定均衡策略,并考察各類動力因素對演化均衡狀態的影響。

2.2 基本假設

2.2.1合作主體

有限理性的重慶市(渝)、四川省(川)兩地政府構成博弈雙方,其合作行為的本質是基于對治理成本、合作風險、治理收益的權衡。由于川渝跨界流域涉及的市、縣、鄉、鎮、村行政級別差異較大,為了簡化計算,假設歸屬重慶市的各行政區域為重慶市地方政府,用數字1表示,歸屬四川省的各行政區域為四川省地方政府,用數字2表示。憲法規定地方人民政府設在省、直轄市、市、市轄區、縣、鄉、民族鄉、鎮,因此本文討論的地方政府為除中央政府之外(包括省及省以下)的各級人民政府[15]。雙方參與的跨界流域合作治理的決策行為同質無差異,但跨界共治獲得的各自收益和付出的成本有差異。

2.2.2內生動力

地方政府進行流域合作治理獲得的多重收益主要包括責任追究損失、政治業績價值、社會發展價值、經濟收益損失等,這些因素也能成為激勵各級地方政府積極合作的內在動力。

a.責任追究損失(F):中央的懲罰力度被認為是府際環境合作治理的重要影響因素[16]。地方政府參與跨界流域合作治理,部分原因是擔心因流域污染被群眾舉報、被中央巡查通報批評等造成責任追究損失。主要發生的情形為:若雙方合作,則雙方責任防范損失發生概率較低,設概率為0;若一方非合作,則責任追究損失發生概率為a(0

b.政治業績價值(G):干部考核是基層政府政策執行力的動力機制[17]。政治業績價值主要包括完成上級部門對環境質量的考核,享有川渝兩地生態環境共建、生態共保的美譽,內心執政為民的責任感和自我價值實現的成就感,這些因素均驅動各級、各部門政府官員采取流域合作策略。同一流域治理,兩地合作則獲得的政治業績價值一樣。

c.社會發展價值(S):對生命共同體的共識,是各級政府解決生態環境治理壁壘的根本途徑,是以生態價值觀為導向培育生態環境協同治理的文化傳承,可以內化為穩固持續的源動力[18]。流域治理可以改善流域周邊的社會民生,促進文化傳承,維護社會穩定等,將帶來巨大的生態價值,有利于川渝兩地成為具有全國影響力的高品質生活宜居地。這些社會發展價值的實現,也成為川渝各級政府跨界流域合作治理的動因之一。假設同一流域,兩地合作治理則獲得的社會發展價值一樣。

d.經濟收益損失:推動經濟高質量發展是川渝兩地經濟發展的首要目標,也是衡量兩地政府政績的重要指標。一條跨界河流涉及川渝兩地多個不同層級的行政區域,各行政單元間的經濟發展水平差異較大。生態旅游、農業發展、投資增長等經濟收益與流域環境相關,而經濟收益是地方政府流域治理的主要動因。①經濟收益增值與治理成本。如果兩個地方政府都選擇合作策略,設可以從流域治理中獲取的經濟收益增值為M,付出的治理成本為C。流域治理對各地區經濟發展的貢獻水平有差異,因此各地區M不同。川渝兩地各行政單元之間所在的流域上下游不一致,因此其治理成本也有差異。②搭便車經濟收益。王宇澄[19]研究表明,我國省際環境規制競爭具有明顯的跨界溢出效應,地方政府在環境規制正外部性強的污染治理中存在搭便車動機。如果一方采取合作策略,另一方采取非合作策略,采取合作策略的一方如關?；蜣D移高污染企業,短期內付出的治理成本且造成本地經濟損失為R(R>0),但同時因環境改善獲得的一部分經濟收益增值為E(E

2.2.3內生動力驅動下的策略集合

重慶市地方政府在內生動力驅動下可選擇的策略集合為(合作,非合作),選擇合作策略的概率為x,選擇非合作策略的概率為(1-x);同樣四川省地方政府可選擇的策略集合為(合作,非合作),選擇合作策略的概率為y,非合作策略的概率為(1-y),由此建立獵鹿博弈支付矩陣,如表1所示。

表1 川渝兩地地方政府獵鹿博弈支付矩陣

2.3 跨界流域環境共治內生動力演化博弈模型

2.3.1內生動力驅動下的期望收益及復制動態方程

受四川省地方政府策略的影響,重慶市地方政府選擇合作的內生動力取決于期望收益U11:

U11=y(M1+G+S-C1)+(1-y)(E1-R1-aF)

(1)

選擇非合作的總期望收益U10為

U10=y(E2+R2-L1-aF)+

(1-y)(E1-L1-F)

(2)

則重慶市地方政府1的總期望收益U1為

U1=xU11+(1-x)U10=xy(M1+G+S-C1)+

x(1-y)(E1-R1-αF)+

y(1-x)(E2+R2-L1-αF)+

(1-x)(1-y)(E1-L1-F)

(3)

根據復制動態方程,x的動態變化過程滿足:

y(M1+G+S-C1-E1-R2+L1+aF)-

x(1-x)(1-y)(R1+aF-L1-F)

(4)

A1=M1+G+S-C1-E1-R2+L1+αF

B1=R1+αF-L1-F

則式(4)可以寫成:

(5)

式中:A1為在四川省地方政府采取合作策略下,重慶市政府采取非合作與合作策略之間的凈收益額,即搭便車收益;B1為在四川省地方政府采取非合作策略時,重慶市地方政府的搭便車收益。

四川省地方政府的合作策略期望收益為U21,非合作策略期望收益為U20,則

U21=x(M2+G+S-C2)+

(1-x)(E2-R2-aF)

(6)

U20=x(E1+R1-L2-aF)+

(1-x)(E2-L2-F)

(7)

則四川省地方政府總期望收益為

U2=yU21+(1-y)U20=yx(M2+G+S-

C12)+y(1-x)(E2-R2-αF)-

(1-y)x(E1+R1-L2-αF)+

(1-y)(1-x)(E2-L2-F)

(8)

根據復制動態方程,四川省地方政府采取合作策略概率y的動態變化過程滿足:

G+S-C2-E2-R1+L2+aF)-

(1-x)(R2+aF-L2-F)]

(9)

令A2=M2+G+S-C2-E2-R1+L2+aF

B2=R2+aF-L2-F

則式(9)可以寫成

(10)

復制動態方程(5)(10)組成的微分方程組(11)為地方政府非對稱博弈的復制動態系統。

(11)

式(11)解釋了雙方策略選擇的概率隨時間的演化趨勢,其解曲線即為內生動力的動態演化過程,其穩定解即為均衡點,均衡點能夠抵抗微小突變的侵略。

2.3.2集體行為演化穩定策略

為進一步分析川渝兩地非對稱博弈的影響,根據式(5),重慶市地方政府選擇演化穩定策略(evolutionary stable strategy,ESS)的條件是F(x)=0且F’(x)<0。

令F(x)=0,可得x=0或1,或y*=B1/(A1+B1)。B1/(A1+B1)的含義是對方采取非合作策略下獲得搭便車收益的概率。

a.當y=B1/(A1+B1)時,F(x)=0,表明當y=B1/(A1+B1)時,重慶市地方政府采取非合作策略,且為穩定狀態。

b.當y≠B1/(A1+B1)時,令F(x)=0,得x=0、x=1,這是重慶市地方政府策略復制動態方程的兩個穩定點,此時有兩種情況:①若y>B1/(A1+B1),則有F’(x)|x=0>0,F’(x)|x=1<0,表明重慶市地方政府選擇的合作策略是穩定狀態,選擇的非合作策略是不穩定狀態;②若y0,表明重慶市地方政府選擇非合作策略是穩定狀態,選擇合作策略是不穩定狀態。

將5個納什均衡點代入式(11)對應的雅可比矩陣J中,如果滿足行列式detJ>0,跡trJ<0,則均衡點為演化博弈的局部漸進穩定不動點,即演化穩定策略。根據雅可比矩陣的局部穩定分析法,對5個納什均衡點進行穩定性分析。該模型的雅可比矩陣J為

(12)

5個局部納什均衡點在對應detJ、trJ的具體取值如表2所示。

表2 detJ、trJ取值及結果

而根據演化博弈穩定條件detJ>0、trJ<0,實現(1,1)是穩定點,則需要滿足A1、A2、B1、B2>0,即

A1=M1+G+S-C1-E1-R2+L1+αF>0

(13)

B1=R1+αF-L1-F>0

(14)

A2=M2+G+S-C2-E2-R1+L2+aF>0

(15)

B2=R2+aF-L2-F>0

(16)

3 仿真結果分析

對于ESS,系統最終的演化結果取決于初始條件,即初始的合作概率。在給定初始的合作概率后,需進一步根據參數的不同取值范圍分析地方政府博弈系統納什均衡點的穩定性。通過對混合策略的動力參數敏感性進行分析,可更為直觀地觀察到地方政府策略選擇的動態演化過程,最后運用MATLAB仿真工具模擬初始值向均衡點的動態演化軌跡。

基礎情景設為行政級別、內生動力來源完全相同的兩地基層地方政府,滿足A1、A2、B1、B2>0,合作凈收益大于非合作凈收益時,在滿足各條件的基礎上為各參數賦值,分別取值為R1=R2=15,C1=C2=14,F=3,a=0.5,M1=10,M2=10,G=5,S=5,L1=L2=15,E1=E2=3,均滿足條件A1、A2、B1、B2>0。

3.1 初始合作概率對雙方內生動力演化的影響

分別以x、y表示由川渝兩地地方政府環境偏好等決定的初始合作概率,不同初始合作概率下的演化結果如圖1所示。當x=y=0.02

圖1 不同初始合作概率下的演化結果(F≠0)

假設x=y=0.2>B1/(A1+B1),由圖1可知,合作概率曲線從0.2逐漸上升,且上升速度較快,進而趨向合作策略的均衡點(1,1),表明當合作概率高于搭便車收益獲得的概率時,雙方會傾向于合作,反映出地方政府只要合作策略所獲得的收益大于搭便車收益,且知道大多數參與者也將采取流域合作策略時,均將積極參與流域合作治理。由此,理想的合作演化策略得以實現。從圖1可知,初始合作概率大的曲線容易形成合作均衡,搭便車收益獲得的可能性降低更有利于促進雙方合作。

3.2 責任風險變動對雙方內生動力演化的影響

對比圖1,其他條件不變,當責任追究損失F=0,即川渝兩地的環保工作不受中央巡視組的審查,也沒有群眾舉報、污染責任等需要承擔時,分別取初始合作概率0.4、0.6,演化結果如圖2所示。由圖2可知,初始合作概率為0.4時地方政府傾向于不合作,而初始合作概率為0.6時傾向于合作,說明中央政府的督察外力以及群眾監督舉報等責任風險機制對促進地方政府合作起到了積極的作用。

圖2 不同初始合作概率的演化結果(F=0)

圖3為當F=0時,提高政治業績價值和社會發展價值(G從5到7,S從5到6),即僅獎勵無懲罰措施情形的演化結果。較圖3(a)而言,圖3(b)中達到均衡點(1,1)的演化時間縮短了,說明隨著政治業績價值和社會發展價值的提高,大多數情況下川渝兩地地方政府傾向于合作,表明政治業績價值和社會發展價值的提高有利于驅動雙方合作。

圖3 G、S變動下的演化結果(F=0)

3.3 非合作經濟收益不對等對雙方內生動力演化的影響

在基準情景中,重慶市地方政府與四川省地方政府的非合作經濟收益對等,即R1-L1=R2-L2。初始合作概率及其演化結果見圖4(a)。很明顯,初始合作概率越高,內生動力趨向合作的可能性就越大。

圖4 非合作經濟收益對演化結果的影響(F≠0)

當其他條件不變,兩地的非合作經濟收益不對等,重慶市地方政府采取非合作策略比四川省地方政府更具經濟優勢時,即滿足R1-L1>R2-L2;而四川省地方政府可以獲得較高的搭便車收益,即R1-L2

在非合作經濟收益不對等的條件下,如果沒有責任追究損失,即F=0,則無論初始概率是多少,雙方的策略終將演化為非合作,演化結果如圖5所示,雙方行為會趨向非合作均衡點(0,0)。對比圖4(b)可知,責任追究損失在激勵雙方合作方面發揮著不可替代的作用。

圖5 R1-L1>R2-L2的演化結果(F=0)

4 結論與建議

4.1 結論

a.川渝兩地基層政府在跨界流域合作治理問題中缺乏主動性,解決跨界問題需要激發兩地的內生動力,包括責任追究損失、政治業績價值、社會發展價值、經濟收益損失。這4種利益相互作用,是激發兩地流域共治內生動力的重要因素。

b.理想的演化穩定策略(ESS)取決于搭便車收益概率,搭便車收益概率是指搭便車經濟收益與策略選擇收益差的比值。當合作概率高于搭便車收益概率,雙方會傾向合作;降低搭便車收益獲得的可能性更有利于促進雙方合作共治內生動力產生。

c.巡查、監督舉報等責任風險對促進合作治理起到了積極的作用,特別是在非合作凈收益不對等的情況下,對促進雙方合作起到了不可缺少的作用。非合作凈收益對演化結果變動影響較明顯。

4.2 建議

a.將責任、政治、社會、經濟等指標納入川渝跨界流域治理的績效考核,以外力激發內力,形成“我要做”的思想。強化雙方合作意識,深入推進落實川渝兩地跨省河長制,使之成為突破行政區劃的流域治理規則,作為跨界流域治理事宜的主要制度依據。為激發內力,建議以加強非物質形式的正激勵為主,如宣傳跨界流域治理成效的經驗事跡,對流域治理績效不定期排名,形成競爭性激勵,使其成為集體行動的內在動力。

b.四川省的部分排污標準、產業準入等要求略低于重慶市,為減少搭便車收益行為的產生,建議盡快協商統一排放標準,標準低的個別地區要盡快向高標準看齊;在考慮跨界地方經濟發展差異的基礎上,逐漸統一產業準入標準,實現治污同步、力度一致;將流域治理監管結果列為政績考核的重要指標,使其成為川渝兩地參與流域合作治理的內在約束與外在激勵。對合作落到實處的川渝兩地地方政府,在報紙、媒體等渠道予以表揚、授予榮譽稱號等正向激勵;對不合作甚至惡意破壞合作的地方政府,給予曝光、通報批評等懲罰;跨界各基層政府通常會根據當地經濟狀況和產業結構選擇不同的治理側重點,易致許多協議難以落實,建議高一級權威機構指導監督合作。

c.依托川渝兩地在全國首創的跨省河長制聯合推進辦公室,具體細化推進公眾監督機制,構建常態化巡河制度,確保信息共享、問題互通制度等,鼓勵社會力量參與跨界流域合作治理。針對不同流域的具體情況,編制“一河一策”綜合治理方案,進一步找準問題、細化措施、明確責任,以問題導向推動工作落實,真正實現治理成效的“1+1>2”。