“好”政策何以帶來“好”服務?
——基于政府購買社會工作服務政策的量化評估

張 超,張亞利

(1.杭州師范大學 公共管理學院,浙江 杭州 311121;2.華東理工大學 社會與公共管理學院,上海 200237)

一、問題的提出

政府購買社會工作服務是政府利用財政資金,采取市場化、契約化方式,面向具有專業資質的社會組織和企事業單位購買社會工作服務的一項重要制度安排。2006年中共中央十六屆六中全會提出“建設宏大的社會工作人才隊伍”,2012年民政部、財政部聯合發布《關于政府購買社會工作服務的指導意見》,此后中央和地方各級政府出臺的一系列購買社會工作服務政策,給公共服務領域帶來了一系列變革。此項政策的“初心”在于不斷縮小中央提出的加快構建現代社會服務體系、增強民生保障能力、加強和創新社會管理的目標要求與人民群眾不斷增長的社會服務需求之間的差距。至今政府購買社會工作服務政策實施已滿10年,此項政策的初心目標是否實現?政策實施的過程和結果是否經受住了實踐的檢驗?對此進行系統回顧和評估研究具有重要的理論和實踐價值。

政策評估是社會政策研究的關鍵環節。政策評估的一個關鍵問題是考察“政策究竟帶來了什么變化”[1](P.5)。具體而言,社會政策研究以政策的社會含義為研究對象,具體研究如何通過政策的制定與實施把國家、社會的作用納入個人福利的組合中來。[2]政策評估的出發點是回應,本質則是共同構建。[3](P.96)評估結果既可以檢驗社會政策方案,也可以為監測社會政策實施過程提供數據支撐。[4](P.174)以往學界的相關研究重點關注“服務端”的政府購買服務項目的實施效果評估,相對忽略“政策端”的文本質量評估和“中間端”的執行過程探討。對此,本文引入經濟學領域常用的PMC指數模型方法對社會政策的文本質量進行量化評估,通過建構“政策質量-行政能力-服務效果”的分析框架探討高質量社會政策轉化為高效社會服務的過程機制,以從源頭上回應社會政策研究中“效果偏差”這個經典問題。

二、政府購買中的政策與服務：一個文獻回顧

綜觀已有文獻,政府購買服務的相關研究在2013年后隨著政策的推進不斷升溫,在2018年發文量達到高峰,相關研究聚焦以下三個層面。

第一,政府購買社會工作服務政策在多地出現效果偏差。雖然政府購買服務能夠充分發揮政府和市場的各自優勢,提高服務的供給效率[5],但在初期實踐中出現了低成本動機下的道德風險、購買服務的“運動化”、購買程序關系化與購買行為內部化等諸多問題[6]。隨著全國各地政府購買社會工作服務政策的快速推進,效果偏差呈現新的特征：一是“專業性不足”(1)參見朱健剛、陳安娜《嵌入中的專業社會工作與街區權力關系——對一個政府購買服務項目的個案分析》,《社會學研究》,2013年第1期;鄭廣懷、張若珊《價值理念的本土化：三十年來中國社會工作發展的反思》,《中國研究》,2020年第2期。,無論是北京的“社區管理型的泛社會工作發展模式”還是深圳的“購買社會工作崗位模式”,抑或是上海和廣州的“購買社會工作服務模式”都不同程度依附于政府資源,缺乏建立專業威望的能力[7];二是“選擇性服務”。由于項目周期限制與專業性不足,社會工作機構往往會有選擇性地挑選更容易介入、更“安全”的服務對象和服務領域。[8]選擇性服務不僅弱化了社工服務和社工機構的專業性,也容易造成社會工作者的“慣性”思維,導致“形式化服務”盛行。[9]

第二,政策效果偏差的主要原因在于購買過程的不規范以及由此帶來的社會工作機構的角色異化。凱特爾把在合同外包方面存在的導致市場失靈的缺陷區分為“供給方缺陷”和“需求方缺陷”?！肮┙o方缺陷”是指向政府提供物品和服務的市場所存在的各種缺陷,如市場被一小股供應商把持,或市場受到額外的成本和效益影響等;“需求方缺陷”指作為買方的政府自身的缺陷,如政府無法克服委托代理關系中的信息不對稱問題,或購買受到官僚政治的影響等。[10](P.27)在中國情境中,這兩個缺陷有不同的表現。一方面,需求方存在不規范購買：其一,政府是為購買服務而購買,并沒有考慮社會最緊迫的需要;其二,政府對與自己有特殊關系的社會組織,即使其缺乏接受委托的能力,但也會優先給予資助;其三,一些政府(團體)部門肥水不流外人田,變相自我購買、自我服務。[11]政府往往從技術治理邏輯出發,把購買服務看作是國家雇傭社會中的一部分成員去照看另一部分成員,并將社會照料置于行政權力管控中。在這一過程中,政府需要的不是來自專業機構的專業人員,而是需要能夠徹底貫徹政府意志的行政輔助人員,由此可能造成社工機構的“勞務公司化”。[12]另一方面,作為服務供給方的社工機構存在“身份的合法性焦慮”,尚未獲得充分的專業和職業合法性承認[13],難以提供高質量的服務。

第三,實證主義和建構主義的互補和融合成為政策評估的主流范式。實證主義范式以工具理性為主導,強調科學、精確的數據支撐和邏輯辯證,建構主義范式則以價值理性為主導,強調評估中的“行為建構”和“協商共建”等核心元素[14],二者的結合是大勢所趨。因此,政府購買公共服務絕對不是一項單純的交易行為,競爭、效率并不是對其衡量的唯一標準,回應性、效率、經濟性、有效性、責任、平等都是管制政府購買公共合同的重要標準。[15](P.61)在范式建構過程中,指標體系評價法成為最常用的評估方法。葉托、胡稅根較早運用修正版的德爾菲法和層次分析法探討建立政府購買社會服務的績效評估指標。[16]徐家良、許源則將政府購買服務績效視為公共政策績效和公共服務績效的綜合體,采取兼顧合法性和有效性的原則設計指標體系。[3]故此,決策制定、過程控制和績效結果等內容需要進行連續的、動態的評估,通過多個評估主體共同參與的綜合性評估機制來確保評估結果的科學性和有效性。[17]

綜上所述,已有研究大多從宏觀的政社關系視角考察“服務端”的政府購買服務項目的實施效果及其成因,對于作為“政策端”的政策質量研究明顯不足,尤其是對政策質量與服務效果之間的過程機制缺乏深度探討。對此,本文嘗試回答以下問題：已有研究反映的服務效果偏差問題是由政策質量還是執行過程引致的?進一步看,在政策質量較高的情況下,“好”政策如何轉化為“好”服務?

為回應上述問題,本文采用“量主質輔”的政策評估策略,首先通過政策文本挖掘技術建立指標評價體系,運用PMC指數模型評價政策質量;其次結合已有文獻中反映的政策效果問題,對政策質量與實施效果的聯動機制進行探索性分析,借以考察政策轉化為服務的過程機制;最后針對政策轉化過程提出優化建議。

三、政府購買社會工作服務政策質量評估：基于PMC指數模型的分析

(一)PMC指數模型及其應用

PMC(Policy Modeling Consistency)指數模型(PMC-Index)是魯伊斯·埃斯特拉達(Ruiz Estrada)提出的一種新型政策評估方法,包括建立多投入產出表、設置變量參數、PMC指數計算等通用步驟,最初應用于經濟政策評估。[18]張永安等國內學者將之引入[19],通過文本挖掘提取變量,對新能源汽車補貼政策進行量化評價[20]。此后,由于PMC指數模型具有變量設置全面、可以直觀測量政策內部一致性水平和優劣勢、同時實現單一指標評價和多維度評價等優勢,其與文本挖掘相結合的方法在政策評估研究中得到廣泛運用,逐步成為國內外政策評價的前沿方法。(2)參見胡春艷、張蓮明《“好”政策的執行效果也好嗎?——基于容錯糾錯政策的實證檢驗》,《公共行政評論》,2021年第3期;封鐵英、南妍《公共危機治理中社會保障應急政策評價與優化——基于PMC指數模型》,《北京理工大學學報(社會科學版)》,2021年第5期。本文選用PMC指數模型,即是為了發揮其方法優勢,在科學建構評估指標體系基礎上檢驗政策內部的一致性水平,以科學評價政策質量水平。

(二)評估標準體系建構

1.數據來源與篩選

本文以“政府購買服務”“社會工作服務”“社會服務項目”“服務評估”等關鍵詞在北大法寶、政策網、國務院及其各部委、各地政府網等官網上進行檢索,將重復性文件進行合并處理,得到75份有效政策文件。(3)限于篇幅,此處省略75份政策列表,如需要請聯系作者。篩選標準為：一是延續性,納入從2012年至今的相關政策;二是地域性,政策文件涉及我國東、中、西部不同地域;三是系統性,所選政策包括政府購買服務及其配套政策。

2.變量提取與指標體系建構

本文將上述75份政策文件導入ROSTCM6.0軟件,通過文件合并、分詞和高頻詞處理等步驟,同時剔除“落實”“應當”等干擾性詞匯,最終選出前300個高頻詞匯,整理的有效詞匯及詞頻統計表見表1(篇幅所限,本文僅展示前60個)。

表1 有效詞匯及詞頻統計(前60個)

變量提取和指標體系建構是PMC指數模型運算的關鍵環節。本文參照魯伊斯·埃斯特拉達提出的政策評價模型和張永安、郄海拓等對PMC指數模型的修訂[21],在對300個高頻詞進行兩級編碼和政策文本挖掘的基礎上提取變量和建構指標體系。

首先,通過Nvivo12軟件對300個高頻詞進行初級編碼,結合相關文獻和政策文本內容提取了“核心性”等17個二級變量。根據政府購買社會工作服務政策的特性,變量提取以事實標準為主、價值標準為輔,即主要通過核心變量對社會政策方案進行事實分析,同時也設置了“服務滿足”和“重點人群”等相關變量用來衡量社會政策中農村留守人員、困難群體、特殊人群和受災群眾等重點困弱人群的服務需求滿足狀況,對政策方案進行價值評價。

其次,對17個二級變量進行二級編碼,形成政策主體、政策客體、政策功能、政策內容和政策工具5個一級變量。具體包括：第一,“核心性”與“聯動性”兩個二級變量構成“政策主體”一級變量。作為政府購買社會工作服務的政策主體,民政部門和財政部門是核心部門,其他相關部門是聯動部門。核心性用以評價兩部門的主體地位,聯動性用以評價是否涉及核心部門與其他部門的合作。第二,“精準性”與“基層性”兩個二級變量構成“政策客體”一級變量,包括基層政府和社會工作機構。精準性體現在是否能明確定位,基層性體現在是否聚焦基層政府、基層組織或城鄉社區。第三,“政府改革”等5個二級變量構成“政策功能”一級變量,包括促進社會工作人才隊伍建設、支持社會工作機構發展、滿足重點人群的多元化服務、促進政府部門自身改革和職能轉移等。第四,“管理辦法”等4個二級變量構成了“政策內容”一級變量,包括購買辦法、發展規劃、組織培育和重點服務人群。政策功能和政策內容指標均考察是否圍繞城市對象個性化、多樣化的社會服務需求。第五,市場性工具等4個二級變量構成了“政策工具”一級變量。[22](P.158)

最后,根據社會政策評估的必要性、有效性與可行性等三項核心標準[23](P.178),本文參照已有研究中的指標設計,增設了政策級別、政策性質、政策時效、政策公開與政策評價等5項一級指標,以評估相關異質性變量對PMC指數模型的影響。由于高頻詞的限制,以上指標難以從政策文本中直接提取,需要結合政策背景進行評估判斷。例如,政策級別需要結合發文部門的級別判斷,政策性質需要綜合評價。據此建立的評估指標體系如表2所示。

表2 政府購買社會工作服務政策評估指標體系

(三)基于PMC指數模型的量化評估

1.選取評估樣本

本文從75份政策文件中,按照20%比例遴選出15項政策文本作為評估樣本(見表3)。遴選標準為：第一,政策級別。兼顧國家級、省級、地市級三個層次,包括國家級5項、省級7項、地市級3項。第二,時間跨度。為測量政策創新擴展和動態調整效果,時間跨度涵蓋2012年至今仍有效的政策。第三,實施區域。覆蓋全國各地區,包括全國性政策5項,東部3項,中部3項,西部4項。

表3 政策評估15份樣本表

2.計算PMC指數

PMC指數模型計算按以下步驟進行：第一步,按照公式(1)和(2),根據指標體系對樣本政策的二級變量進行評估和賦值,構建多投入-產出表(4)限于篇幅,此處省略政策多投入-產出表,如需要請聯系作者。,使用二進制0與1平衡所有變量,所有變量服從[0,1]分布。只有當指標內容在政策文本中被清晰描述且占有一定篇幅時,才會給予相應賦值。第二步,依據公式(3)計算各樣本政策的一級變量值。其中,Xt表示一級變量,Xt：j表示二級變量,n和T表示一級變量中二級變量的個數。第三步,依據公式(4)將各樣本政策的一級變量值加總計算出PMC指數,并劃分質量等次。

X～N[0,1]

(1)

X={XR：[0v1]}

(2)

(3)

(4)

本文通過PMC指數分值對政策質量作出評價,根據埃斯特拉達的評價標準,借鑒國內研究成果,將政策等級劃分為五等：指數0.00-2.99為“不良”,3.00-4.99為“可接受”,5.00-6.99為“良好”,7.00-8.99為“優秀”,9.00-10.00為“完美”,得出樣本政策PMC指數表(見表4)。

表4 樣本政策PMC指數表

(四)評估結論：“好”政策的執行過程尚有優化空間

由表4的比較分析可以看出15項樣本政策的PMC指數特征。15項政策中14項為“優秀”,1項為“良好”,PMC指數均值為7.85。雖然沒有達到“完美”標準,但總體上都屬于優等的“好”政策。從一級指標變量PMC值看,15項樣本政策在政策性質X1、政策公開X4、政策主體X5和政策評價X10等4項指標上均獲得“滿分”,說明樣本政策普遍具有多元性、公開性、科學性等特征,政策目標和主體責任部門定位精準,政策主體較好地體現了“部門聯動性”,政府購買社會工作服務的政策設計逐步改變了民政部門“剃頭擔子一頭熱”局面,從單部門設計向多部門協同設計和組團購買服務轉變。此類部門聯動協同購買服務的政策近年來已在廣東等地的服務實踐中獲得了積極效果。

15項政策的PMC指數由高到低排序為P1>P3>P11=P14>P2>P15>P5=P7>P8=P13>P4=P10=P12>P6>P9。由于P1到P15是按照發布年份排序的,理論上講,隨著政府購買服務的推進,后續出臺的政策都應在前面政策的基礎上進行調整和優化。然而,從評估結果看,后續政策并沒有比前面出臺的政策質量更高,部分政策質量反而出現了不同程度的下降。這說明相關政策的動態調整尚有優化空間,各地政府應注重政策的推廣學習和創新聯動。同時,從單項指標評估和多維比較看,社會政策的“社會性”功能等過程指標的實現仍有局限,下面將對此進行具體分析。

四、從“好”政策到“好”服務：社會行政能力視角的分析

(一)“好”政策轉化為“好”服務的影響變量

從單項指標分析看,雖然政府購買社會工作服務政策在總體上屬于高質量的“好”政策,但10個一級指標中仍有4個一級指標低于均值0.78,尤其是“政策功能”指標是相對的弱項,“滿足重點人群的公共服務需求”“明確體現人才隊伍建設”和“支持社會服務機構發展”等功能未能充分發揮。

從優秀組和良好組的指標比較來看,二者在政策客體、政策功能和政策工具等幾項指標上的差異相對較大。具體來說,良好組P9在政策客體(X6)中缺少“基層性”,沒有體現基層政府和城鄉社區;在政策功能(X7)中沒有涉及促進專業發展與人才隊伍建設、機構發展以及項目評估,失分最多;在政策工具(X9)中缺少市場性工具和社會性工具。這些都說明政策轉化為服務的過程變量存在問題,最終影響了政策轉化為服務的績效。

從政策級別比較看,從中央政策到地方政策,政策質量水平出現了一定程度的“衰減”(見表5)。國家級政策、省級政策、地市級政策的PMC指數均值分別為8.09、7.84和7.49,國家級政策指數>省級政策指數>地市級政策指數。雖然單項政策區別不明顯,但總體均值有一定差異。具體而言,地市級政策的“基層性”和“社會性”等指標表現偏弱：政策客體沒有凸顯“基層性”;政策功能和政策內容沒有凸顯重點人群服務;在政策工具運用中沒有充分重視志愿服務、公眾參與、社區治理等社會性工具。

表5 政策級別評估比較表

從地域比較看,政策質量無明顯差異,全國性政策和東、中、西部政策在質量方面大體接近,都具有較高水準(表略)。綜合而言,已有研究中顯示的各地政府購買社會工作服務政策的實施效果的差異,主要原因不在于政策文本的質量高低,而在于政策功能與政策工具等過程指標的實現程度。

(二)“好”政策與“好”服務之間：“社會行政能力”的催化作用

從政策實施過程看,一項社會政策從問題確認到落地實施,需要經過議程設置、政策形成、政策制定、政策執行和政策評估等5個環節。[24](P.12)在政府購買社會工作服務過程中,議程設置、政策形成和政策制定主要關乎政策質量,政策執行則主要是通過社會行政。社會行政是實施社會政策的行動,是將社會政策轉化為具體的社會工作服務的過程。[25](P.30)這一過程既包括政府作為服務購買方進行政策制定和行政管理的宏觀行政,也包括社會工作機構作為服務承接方進行機構管理和社會服務項目管理的微觀行政。因此,社會行政能力是隱含其中的中介變量,社會行政能力是指包括政策智慧、分析能力和管理技能在內的一系列行政能力要素,是關乎政策執行過程是否順暢并達成預期目標的核心要素。

從社會行政能力視角看,當前政府購買服務中的效果偏差問題,主要原因在于政府部門和社會工作機構之間圍繞服務供給所生成的社會行政能力較弱。對于處于主導地位的政府購買方而言,如果政府缺乏互為主體性的思維,把專業社會工作當作工具,例如把社會工作專業人員當作志愿者,把社會工作當作維穩的工具,社會工作事業也不會在那個地區健康、有序地發展起來。[26]對于處于依賴地位的服務提供方而言,如果社會工作機構的項目管理不是為提供專業服務,而是為了汲取資源[12],則其服務能力及效果會不可避免地出現“懸浮”。因此,政社互動塑造的社會行政能力在高質量政策轉化為高效服務過程中具有重要的催化作用,好政策只有通過強有力的社會行政能力的推動,才可能指向高效的社會服務。

(三)“好”政策轉化為“好”服務的理想類型

如前所述,雖然相關政策總體質量較高,但政策實踐中仍出現了如服務形式化、內卷化等效果偏差問題,好政策未能充分地轉化為好服務,具有催化功能的社會行政能力是連接社會政策和社會服務的關鍵環節。為此,以社會政策質量和社會行政能力兩個變量為依據,則可形成社會政策轉化為社會服務的理想類型框架(見圖1)。

圖1 社會政策轉化為社會服務的理想類型

圖1顯示了社會政策質量、社會行政能力和社會服務效果三者之間的聯動機制。在政策質量與社會行政能力的交互作用下,政府購買社會工作服務的效果會呈現四種不同的理想類型：在“政策質量高”和“社會行政能力強”兼備的條件下,“好”政策才能轉化為“精準型”服務(T1型);政策質量高,但行政能力弱,導致好政策難以落地,形成“懸浮型”服務(T2型)?！昂谩闭呤恰昂谩狈盏那疤?如果政策質量低,則無論行政能力如何,都會導向“差”服務。政策質量低、行政能力弱,形成“停滯型”服務(T3型);政策質量低、行政能力強,則會形成“無效型”服務(T4型)。據此,以往研究中的政策效果偏差問題,可歸結為因“政策質量高、行政能力弱”而形成的“懸浮型”服務,弱行政能力導致好政策難以落地是其主要癥結所在。好政策轉化為好服務,不僅需要高質量的社會政策,同時需要較強的社會行政能力貫穿執行過程。

五、結論與啟示

本文通過綜合評估發現,社會政策質量和社會行政能力都對政策轉化為服務具有重要影響。在當前政府購買社會工作服務的政策質量不斷優化的情況下,經由政社互動型塑的社會行政能力是關鍵影響因素,應將社會行政能力建設作為重要政策工具。

第一,在推進“放管服”改革進程中注重優化中央到地方政府的宏觀社會行政能力。加快推行從中央到地方去中心化的權力下放,中央政府擔任協調者的角色,掌控政策制定、監督執行、設置和實施基本的政策標準、提供技術協作,并為地方政府的政策能力建設提供有效激勵。[24](P.124)倡導基層政府和社會工作機構發展合作共治型的社會行政模式?；鶎诱酥匾曊叩膶W習借鑒和動態調整,吸收社會工作實務領域在地化的實踐智慧,根據服務實踐中反饋的問題,及時完善和修訂政策。

第二,通過主體性的實踐建構和專業能力建設提升社會工作機構的微觀社會行政能力。以建設不可替代性和資源多元化為核心目標[12],發揮社會工作在政府購買政策制定中的專業引領作用,充分消化政府購買社會工作服務的制度紅利,圍繞社會承認與政府部門而開展活動和互動、促進共識形成、使社會工作落地和制度化[26],從而筑牢政治和社會合法性基礎。

第三,在政策實踐和研究中重視社會政策的“過程-能力”視角和“社會性”特征。[27]一方面,在多方需求動態平衡基礎上優化政策到服務的落地機制,在政策執行過程中將如何合作視為最為重要的議題,并充分考慮各個利益相關方的合作需求,徹底明白他們的利益、資源和感知。[10](P.131)尤其應堅守政策初心,注重發揮社會政策的“發展”功能,加強社會行政過程對于困弱群體需求回應和社會保護,圍繞“國家、社會組織、公民個人如何通過協同達成社會自我保護過程”[28],使困弱群體的服務可及性和獲得感最大化。另一方面,在研究范式上整合實證主義與建構主義,在研究議題上整合社會政策評估與社會服務評估,將提升社會行政能力、改進政策結構、加強社會政策實施的科學性和參與性、關注社會政策的社會性效果作為優先課題,以推動建立中國特色的社會政策理論和實踐模式。