價值、制度、主體：鄉村治理現代化的三重維度

李志星，汪來杰

（河南大學 哲學與公共管理學院，開封 475000）

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央高度重視鄉村治理，把鄉村治理現代化作為全面建設社會主義現代化國家的重大任務。黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，而鄉村治理現代化作為國家治理現代化的重要單元，是國家治理效能的最直接體現。2019 年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》指出：“推進鄉村治理體系和治理能力現代化，夯實鄉村振興基層基礎?！?023 年，《中共中央 國務院關于做好2023 年全面推進鄉村振興重點工作的意見》指出：“扎實推進鄉村發展、鄉村建設、鄉村治理等重點工作，為全面建設社會主義現代化國家開好局起好步打下堅實基礎?！边@些文件充分表明了鄉村治理現代化對我國的重要戰略意義。在順利實現第一個百年奮斗目標、全面開啟向第二個百年奮斗目標進軍的新征程上，我國鄉村治理現代化的建設也隨之邁向新征程。

一、問題的提出與文獻回顧

鄉村治理得益于治理理論的發展。治理（governance）原意是控制、引導和操縱，指的是在特定范圍內行使權威①俞可平.治理與善治［M］.北京：社會科學文獻出版社，2000：16-17.。1995 年，《我們的全球伙伴》報告明確指出：“治理”概念的核心是個人、制度、公共部門與私有部門共同管理事務②呂德文.鄉村治理70 年：國家治理現代化的視角［J］.南京農業大學學報（社會科學版），2019（04）.。因此，治理也就有了多中心治理、合作治理等特征。此后“治理”一詞在社會學以及政治學等諸多領域興起，國內學界也多將治理用于基層治理研究。鄉村治理是指治理理論在鄉村地區的具體實踐和應用，是國家治理的重要組成部分，其核心是國家和公民的關系，目的在于構建一種公共品供需平衡的鄉村治理結構③劉凡熙.深入推進鄉村治理現代化的現實困境及對策建議［J］.哈爾濱工業大學學報（社會科學版），2023（05）.。而鄉村治理現代化指在新時代鄉村振興實踐中，推進并創新鄉村治理體制機制及手段方法，使鄉村社會適應現代化發展要求的過程④陸益龍，李光達.中國式鄉村治理現代化的本質要求與路徑選擇［J］.江蘇社會科學，2023（02）.。因此，鄉村治理現代化的發展必須立足村民最新訴求和鄉村振興戰略的現實需要，從治理主體、治理制度、治理價值等方面落腳，全面推進國家治理體系和治理能力現代化。

“國家治理模式不是任意選擇的，常常與一個國家的歷史演變過程有著深刻關系，有明顯的途徑依賴性?！雹葜苎┕猓褐袊鴩抑卫淼闹贫冗壿嫞跰］，上海：三聯書店，1997：13.因此，以歷史唯物主義視角去尋找治理變遷的脈絡，可以為新時期鄉村治理現代化的發展奠定理論基礎。我國鄉村治理體制在較短時間內完成了從封建皇權（雙軌政治）—計劃經濟（政社合一）—改革開放（鄉政村治）—脫貧攻堅（協同治理）的變遷。（見表1）

表1 鄉村治理模式變遷

1.皇權時期的雙軌政治模式。費孝通將中國鄉土社會治理總結“雙軌政治”，一軌是專制皇權軌道，另一軌是士紳自治軌道⑥高壽仙.“官不下縣”還是“權不下縣”？——對基層治理中“皇權不下縣”的一點思考［J］.史學理論研究，2020（05）.。這一時期鄉村治理體系呈現出皇權不下縣，縣下皆鄉紳，宗族皆自治，自治靠倫理的格局。

2.計劃經濟時期的政社合一模式。新中國成立初期，由于我國各類資源比較緊缺，需統一調度，因而我國推行政府“統管統治”的治理模式。這一時期鄉村治理的特征是政治機構的權力可以侵入和控制社會每一個階層和每一個領域⑦席曉勤，郭堅剛.全能主義政治與后全能主義社會的國家構建［J］.中共浙江省委黨校學報，2003（04）.。然而行政主導的鄉村治理體系與傳統農業社會之間的矛盾也開始凸顯，平均主義、“大鍋飯”的分配方式挫傷農民的積極性，使農村社會發展緩慢。

3.改革開放時期的鄉政村治模式。隨著我國經濟的迅速發展，計劃經濟時期的“大鍋飯”體制已然不適應時代的發展?！鞍不招彺濉钡母母?，使國家對鄉村治理體制進行放權讓利，裁撤了人民公社，確立村委會的治理主體地位，明確了村委會的自治權，至此“鄉政村治”的模式完全代替了人民公社。然而在新時期信息化、城鎮化、市場化的背景下，鄉村不再是傳統的封閉空間，片面強調鄉村依靠內生性發展必然難以實現。

4.脫貧攻堅時期的協同治理模式。新時期鄉村治理具有政府主導下多元主體參與的管理特征，即自治、法治、德治相結合。但是隨著城鄉差距的拉大，鄉村的勞動力人口、青壯年、精英不斷外流，致使鄉村振興發展缺少內生力量，鄉村公共價值場域分崩離析，空心化、老齡化、貧窮、資源不足成為鄉村的標簽?！班l村呈現出治理組織基礎薄弱、再行政化和選擇性運動式治理等困境”①李鑫濤，張再生，黃翱.“一核三治”鄉村治理體系下的控制權配置與轉移路徑——一項縱深性個案研究［J］.中國行政管理，2023（04）.，基層權力重歸鄉鎮一級調度，鄉村治理負荷過大。面對這些新情況、新形勢、新要求，習近平總書記指出：“要站在中華民族偉大復興戰略全局的高度上提出推進鄉村治理向現代化發展?！蹦敲?，新時期鄉村治理模式應如何向治理現代化縱深轉變？黨組織、政府應以何種方式再次嵌入鄉村、農民何以深度參與鄉村治理、鄉村場域公共價值何以重塑？這都成為新時期如何推進鄉村治理現代化的核心議題。

圍繞上述問題，梳理文獻發現學界對鄉村治理現代化的路徑建構取得了較為豐富的研究成果，主要集中于治理主體、治理價值與制度保障三個層面：第一，治理主體層面。苑豐等（2021）以行政、社區、市場為觀測點，提出激活和發揮各參與要素的優勢潛能，實現鄉村治理現代化②苑豐，金太軍.行政、社區、市場：鄉村組織振興“三重賦權”的內在邏輯［J］.理論與改革，2021（04）.。孫健等（2022）強調新鄉賢參與鄉村治理現代化③孫健，何紫菱.新時代新鄉賢參與鄉村治理的邏輯理路及文化向度［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2023（05）.。胡衛衛等（2022）以黨組織為主體，提出一核三治鄉村治理體系④胡衛衛，李一凡，豆書龍.鄉村韌性治理共同體的建構邏輯與運行機制［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2022（06）.。第二，治理價值層面。楊長福（2022）提出鄉村治理現代化是國家治理現代化的重要內容，可以有效縮小城鄉差距、實現共同富裕，推進鄉村治理共同體的構建⑤楊長福，金帥.共同富裕視域下鄉村治理共同體建設的理論邏輯與實現路徑［J/OL］.西安交通大學學報（社會科學版）：1-12.。朱新武（2023）鄉村治理現代化是中國式現代化在當下中國鄉村的具體實踐，在治理層面必然顯現出中國鄉村治理現代化的特色，這既是全面鄉村振興的題中應有之義，亦是中國式鄉村治理現代化的鮮活表達⑥朱新武，王智垚.中國式鄉村治理現代化的政策演進、理論邏輯與實踐路徑［J］.云南社會科學，2023（05）.。第三，制度保障層面。馮麒穎（2022）認為新時代鄉村治理現代化需在遵循“以人民為中心”理念基礎上，科學構建正式制度與非正式制度的制度結構⑦馮麒穎.鄉村治理現代化中的正式制度與鄉規民約：一種制度分析［J］.中州學刊，2023（03）.。丁波（2023）的研究則從鄉村場域中非正式制度出發，通過涵養公共精神、拓展公共空間和明晰公共規則，重塑鄉村公共性，實現鄉村有效治理⑧丁波.鄉村文化治理的公共性建構：一個分析框架［J］.暨南學報（哲學社會科學版），2023（07）.。

上述研究為推進鄉村治理現代化發展奠定了理論基礎。然而，關于“鄉村治理現代化”這一問題的研究，相關研究始終缺乏系統的研究視角，難以構建完整的理論分析框架。為摒棄碎片化的鄉村治理思想，本研究堅持問題導向、實踐導向對鄉村治理現代化進行系統研究。同時，結合帕森斯的結構功能主義，提出價值、制度和主體三重維度，對推進鄉村治理現代化進路上的障礙進行了較為立體的剖析，以期構建鄉村治理現代化的具體進路。

二、鄉村治理現代化的分析框架

（一）結構功能主義理論

結構功能主義（structural functionalism）形成于20 世紀中葉，是由美國學者塔爾科特·帕森斯提出的對社會系統的制度性結構進行功能分析的社會學理論。帕森斯的研究側重社會系統的現存結構及其在維持系統生存中所發揮的社會效果，認為社會的發展要求社會結構不斷進行調整，以強化功能的發揮。結構功能主義的終極目標是追求結構與功能的統一，強調社會整體的一致性以及在此基礎上實現整個社會系統的均衡和諧①劉潤忠.社會行動·社會系統·社會控制——塔爾科特·帕森斯社會理論評述［M］.天津：天津人民出版社，2005：13-18.。同時，該理論指出社會系統是由價值觀、社會制度和角色系統單位結構組成的系統。第一個層次是價值系統，是總體分析的參照基點，是社會系統中的行動規范取向的模型，它規定行動的主要方向。第二個層次是制度層次。制度是規范的模式，制度的分化與情境的迫切需要和系統的結構細分有關，起到規范與調節人們與他們的社會及其各式各樣的子系統和群體的其他成員的行動作用。第三個層次是集體層次。集體是角色中的個人互相作用的具體系統②［美］塔爾科特·帕森斯.梁向陽，譯.現代社會的結構與過程［M］.北京：光明日報出版社，1988：139-140.。而鄉村治理現代化是一項系統工程，是由多個子系統共同構成的治理共同體。治理主體、價值導向、制度保障在各自子系統內發揮著不同的功能，從而共同塑造著鄉村治理的結構功能形態。

（二）鄉村治理現代化的分析維度

1.價值：鄉村治理現代化的驅動力。價值是社會系統中的行動規范取向，規定了行動的主要方向，并驅動行動者達成目標。帕森斯認為價值是社會系統的一種結構性組成和作為行動過程中的一種決定性要素③趙立瑋.規范與自由：帕森斯社會理論研究［M］.北京：商務印書館，2018：170.。在鄉村治理現代化系統中，價值的核心體現為公共價值，呈現出多元性、公共利益至上性、合法性等特征。而價值的實現在于公共組織創造的產品能夠更好地回應公民的真實需要④［美］馬克.H.穆爾.伍滿桂，譯.創造公共價值：政府戰略管理［M］.北京：商務印書館，2017：104.。黨的二十大報告提出：“全面建設社會主義現代化國家，最艱巨最繁重的任務仍然在農村?！鞭r民既是鄉村治理現代化的主體力量，也是相關利益者。因此，鄉村治理現代化的價值維度體現在：一是明確農民的價值追求和價值理想，增強農民的自豪感和自信心，縮小城鄉差距，實現物質富足和精神富有。二是政府應以社會公平正義推動鄉村治理現代化發展，從注重經濟向關注民生轉變。三是政黨要以人民為中心，以社會主義核心價值觀引領農民參與治理，培育鄉風文明。鄉村治理現代化是國家治理現代化的關鍵環節，要堅持以人民為中心的原則不動搖，這也是價值追求所在。

2.制度：鄉村治理現代化的維穩力。在鄉村治理現代化過程中，制度建設對于解決日益復雜的鄉村管理問題和規范人的行為具有重大的現實意義⑤馮麒穎.鄉村治理現代化中的正式制度與鄉規民約：一種制度分析［J］.中州學刊，2023（03）.。制度包含著正式制度與非正式制度，二者相互促進、相互補充，表現為互補效應，體現為法治與德治相結合。鄉村治理現代化的發展離不開制度內外耦合，即既要吸收中華傳統美德中的仁、義、禮、智、孝等，又要嚴格遵守國家法律法規。因此，要通過完善制度建設，堅持依法治理、推進法治鄉村建設、重塑公共精神、創新村規民約。具體來說，要不斷加強基層小微權力腐敗懲治、完善村務監督機制，發揮道德模范引領作用、促進公共交往、重塑公共規則。以此促進正式制度與非正式制度相互融合，為鄉村治理現代化的發展提供維穩力。

3.主體：鄉村治理現代化的牽引力。美國人類學家羅伯特·芮德菲爾德在分析鄉村社會文化時指出：“在一個完全的、更大型的社會里肯定要出現精英層在文化方面向農民層施加教育和示范作用的現象?！雹伲勖溃萘_伯特·芮德菲爾德.王瑩，譯.農民社會與文化［M］.北京：中國社會科學出版社，2013：95.結構功能主義認為，主體是角色中的個人互相作用的具體系統，在社會系統中，每個角色都應處在特定的位置，各個角色能否按照社會系統的要求扮演相應角色，是目標能否達成的基本條件。按照結構功能主義視角思考，鄉村治理現代化的主體必須符合以下條件：一是各主體都應盡職履責，不錯位、缺位、越位。二是各主體必須嚴格按照總目標的要求完成各子系統的分目標，即履行角色要求。三是各角色的協調運作，要形成穩定的社會運行系統，達到相輔相成。具體來說：一是堅持黨的領導。明確總的原則就是堅持黨管農村原則不動搖。鄉村治理現代化是實施鄉村振興戰略的基礎和保證，而實現鄉村治理現代化的關鍵在于黨的領導②郭曉勇，張靜，楊鵬.黨建引領鄉村治理：生成邏輯、價值旨歸與優化向度［J］.西北農林科技大學學報（社會科學版），2022（05）.。二是政府放權賦能。要推行運動式、彈性化治理，促使鄉鎮政府與村組織互補互促、有效銜接。三是村民協同參與。構建深度融合機制，保證農民話語權。

（三）結構功能主義理論與鄉村治理現代化的契合

帕森斯認為，社會的發展要求社會結構不斷進行調整適應，以強化功能的發揮。而功能性訴求體現了村民的價值追求，目標的實現依賴于行動者角色，制度則為價值追求、主體行動提供了保障，三者互為補充，形成螺旋式發展。按照此邏輯理解：鄉村是一個涉及到政治、經濟、文化、社會的復雜系統，各子系統的發展體現出鄉村治理現代化系統的結構性要求，各子系統功能的發揮是鄉村治理現代化的功能性訴求。因此，隨著新時代各項新興技術的發展，鄉村治理場域必然要向現代化的方向邁進，形成同頻共振。綜上，結構功能主義的價值、制度、主體分析框架與鄉村治理現代化的核心運作邏輯高度吻合。于此而言，結構功能主義理論對鄉村治理現代化的研究具有重要的解釋意義。具體體現為：第一，價值。價值是總體分析的參照基點，驅動目標的完成。習近平總書記指出：“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，推動鄉村治理現代化首先要明確農民的價值追求和價值理想?！币虼?，使用結構功能主義價值維度可以系統把握鄉村治理現代化中價值邊界與作用機理，推進鄉村治理向現代化轉型。第二，制度。制度起到規范與調節作用。在鄉村治理場域中，要堅持依法治國和以德治國相結合，運用結構功能主義審視鄉村治理現代化中的制度供給，可以明確制度系統的規范與調節作用。第三，主體。在推進鄉村治理現代化進程中，主體是政黨、政府、農民，這些主體在治理中發揮著核心作用并負有治理責任，因而具有行動者角色。使用結構功能主義可以明確行動者在結構中的位置，以及厘清各項主體在鄉村治理現代化結構中應有的角色和責任邊界。（見圖1）

圖1 鄉村治理現代化的三維分析框架

如上所述，結構功能主義在分析鄉村治理現代化時所采用“價值－制度－主體”三維分析框架，可以厘清行動者在結構中的位置及其應有的作用，明確鄉村治理現代化的核心價值，踐行了鄉村治理現代化制度保障。此外，使用結構功能主義分析鄉村治理現代化，不僅解釋了鄉村治理現代化場域中價值秩序、制度規范、行動主體行為的內在機理，還為我國本土語境下鄉村治理現代化的發展之路提供了一個理論分析框架，突破了已有的理論研究瓶頸。

三、鄉村治理現代化的桎梏

（一）價值異化

價值是推進鄉村治理現代化的重要驅動力，通過滿足各子系統的價值需求以形成價值認同和價值共識來實現功能與目標。目前，鄉村治理現代化場域下價值異化主要體現在兩方面：

1.內生式發展梗阻。首先，城市中心主義依然存在。改革開放以來，我國城鎮化發展迅速，而農村場域日漸式微。雖然現在已經由農村哺育城市轉變為城市反哺農村，但是長期存在的城鄉二元分割、政策落實不到位等問題，城鄉發展不平衡不充分的問題仍然突出。從資源維度看，“馬太效應”亟需紓解。地區資源稟賦的不同，在位者價值觀念的異化導致城鄉之間馬太效應明顯，鄉村大量的人力、物力、資源源源不斷輸送到城市。其次，城鄉公共服務、基礎設施存在著非均等化、籠統供給、效率較低等問題，導致價值扭曲。從發展維度看，“最后一公里”難以打通，在“城市中心主義”的價值理念下，地方政府過于重視城市發展，使鄉村治理受到影響與制約。

2.外源型引導缺位。帕森斯認為，價值處于社會系統的核心，規定著行動的主要方向。從主體維度看，“擠出效應”日趨凸顯。首先，鄉鎮政府的價值引導缺位。壓力型體制下的鄉鎮政府首先將注意力分配到短期易出成果以及一票否決的重要清單上，而對于長期不易見效果、軟性的價值領域則重視度較低。其次，一些基層黨組織形式化。有的黨支部“三會一課”、思想建設流于表面，主題黨日等組織活動沒有形成常態化制度化，對基層黨建工作抓一陣、放一陣，緊一陣、松一陣。最后，農民主體意識薄弱。城鎮化的發展致使村莊共同體面臨消解，鄉村中青年、優秀人才持續外流，人才總量不足、結構失衡、素質偏低、老齡化嚴重等問題仍然存在，鄉村呈現出空巢化、老齡化樣態。人地關系的疏離，使鄉村公共文化服務活動缺乏主體參與，導致鄉村公共文化空間的情感退場，打破了農村的封閉性，致使傳統鄉村共同體破碎，集體意識出現淡化，鄉村文化場域呈現出反轉、空轉與停轉的異化樣態。

（二）制度弱化

道格拉斯·C.諾思認為：“制度是一個社會的博弈規則，使一些人為設計的、形塑人們互動關系的約束?！雹伲勖溃莸栏窭埂.諾思.杭行，譯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海：格致出版社，2014：3.制度通過規范和調節村民及相關行動者的行為，使之有序參與鄉村治理，成為鄉村治理現代化形成的前提。然而，隨著社會的急劇變遷，鄉村治理現代化正面臨著舊的非正式制度不斷瓦解、正式制度的權威尚未形成的局面。

1.正式制度：行動困境——鄉村法治精神薄弱。正式制度是對公民加以規范化和一系列帶有強制性的規則。穩定的正式制度可以有效約束人們行為、鞏固基層政權、維護社會秩序。目前，對于我國農村來講，正式的法律法規從某種意義上缺乏鄉土社會運行的文化根基，難以適應農民的鄉土社會心理②張愛軍，張媛.邁向善治：制度與鄉規民約的契合邏輯與建構理路［J］.河南師范大學學報（哲學社會科學版），2019（05）.。

首先，農民法律意識不足，干部法治精神薄弱。村民的平均受教育水平相對比較低，部分村民法律意識淡薄，反映問題、維護權益不走法治渠道，面對突發問題，沒有養成使用法律武器保護自己合法權益的習慣。而一些村干部在處理問題時，要么以權壓人，要么講人情講關系，弱化了法治權威。其次，公共法律服務發展不均衡，基層法治隊伍力量薄弱。從律師數量看，根據司法部發布的數據，截至2022 年底，共有8 個?。ㄊ校┑穆蓭熑藬党^3 萬，其中除河南、四川外，其余?。ㄊ校┚植荚跂|部地區。數據表明，法律人才、鄉村律師事務所仍有較大提升空間。此外，相關普法宣傳及宣講較少，村民對相關法律規定知之甚少，學法懂法守法意識較弱。最后，微小權力監督機制有待完善。鄉村因其非中心性（遠離政治中心）、自治性等特征，使村干部在鄉村治理中由于相關監督機制的缺位呈現出權力過大的局面。村霸、村干部違規操作、利益輸送、不發放或滯發惠農補貼，以權謀私等行為仍有發生③郭君平，曲頌.加快健全村級小微權力監督制約機制［N］.農民日報2022-03-19.。

2.非正式制度：觀念遲滯——鄉村德治精神式微。非正式制度包括行為準則、倫理規范、風俗習慣和慣例等，它構成了一個社會文化遺產的一部分并具有強大的生命力④［美］道格拉斯·C.諾思.杭行，譯.制度、制度變遷與經濟績效［M］.上海：三聯書店，1994：64.。習近平總書記強調：“治理國家、治理社會必須一手抓法治、一手抓德治，既重視發揮法律的規范作用，又重視發揮道德的教化作用?！雹莨饷骶W.凝聚以德輔治強大動能［EB/OL］.（2023-09-28）［2023-10-10］.https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1778243847371759048&wfr=spider&for=pc.目前，鄉村治理現代化德治存在以下阻力：

首先，公共精神日益式微。以人情禮儀為基礎的傳統熟人社會因鄉村人口的快速流動而崩塌，鄉村大量的勞力紛紛轉向城市，打破了農村的封閉性、穩定性，致使傳統鄉村共同體破碎，集體意識出現淡化。鄉村原有的道德倫理被破壞，個人本位思想逐步上升。其次，城市中心主義引起了攀比之風、唯利主義等種種不良社會風氣，致使德治力量弱化。一些地方高額彩禮、不合理消費及迷信、無序競爭、低俗的文化糟粕仍然存在，農民無心參與鄉村治理⑥王金.鄉村振興戰略賦能農民主體能力提升的邏輯向度、困境釋源及路徑探賾［J］.北方民族大學學報，2023（05）.。最后，德治缺少約束機制。相對于法治來說，德治更多是以道德規范，只能起到引導作用，沒有權威性嚴格約束村民，再加上原來鄉村道德體系的分崩離析、治理主體修養參差不齊等問題，制約了德治的效果。

（三）主體虛化

結構功能主義認為，在社會系統中，每個行動者必須嚴格履行角色義務，相互協調。在鄉村治理現代化的進程中，各參與主體在不同程度上仍存在越位、缺位、不作為等現象。

1.鄉鎮政府治理錯位。首先，權責不匹配，條塊之間存在矛盾。鄉鎮一級擁有較小的權力和較少的資源，卻承擔著大量的責任。面對事務下沉與瑣碎的鄉村事務，鄉鎮一級存在著“看得見、管不了”與“管得了、看不見”之間的矛盾。其次，治理缺位。一些鄉鎮政府仍然奉行著“只要不出事就是本事”的理念，鄉村治理呈現出小事不用管、大事治不了的慣例。最后，在“錦標賽”“目標管理責任制”的體制下，部分干部將精力放在應付上級的各類考核和可以量化的“硬指標”上，對難以量化的“軟指標”缺乏落實的動力，與農民的真實需求與原本應承擔的責任相背離。

2.部分農村黨組織軟弱渙散。首先，從治理主體看，村級黨組織人員構成呈現出老齡化趨勢，受教育程度較低，呈現天然的保守主義傾向，難以適應形勢任務的發展變化。同時，村級的儲備干部與年輕干部培育力度仍然不夠。其次，從治理方式看，黨建+信息化應用能力較低，傳統治理手段仍占據主導地位。最后，在治理理念上官本位思想嚴重，村支書及領導班子的服務意識普遍較差，重掌舵、輕協調，重管理、輕服務，導致“越位”“缺位”問題同時存在。

3.公共話語權失位?，F階段，鄉村治理現代化視域下農民行使自主權利意識淡薄、協商議事渠道不暢，表現為村級組織行政化趨勢與農民參與基礎的不足、農民公共話語權式微、鄉村精英一言堂、參與政治效能低等現象。此外，一些村社集體經濟發展滯后，使集體缺少了利益聯結的紐帶，也影響到了公共話語權的行使。

四、鄉村治理現代化的破局

從鄉村治理變遷的歷史脈絡看，我國鄉村治理經歷了封建皇權（雙軌政治）—計劃經濟（政社合一）—改革開放（鄉政村治）—脫貧攻堅（協同治理）。這些政治過程背后的動態機制過程“是一些重復再現的動因，它們在不同的情形和次序排列組合中相互作用，從而導致相去甚遠但又有跡可查的結果”①周雪光.中國國家治理的制度邏輯［M］.上海：三聯書店，1997：9.。因此，鄉村治理現代化的發展既要借鑒傳統鄉村治理之道，又要結合新時期國家治理特征。即：新時代鄉村振興要實現自治、法治、德治、政治、智治深度融合，以此推進鄉村治理現代化。

（一）價值理念回歸

1.以社會主義核心價值觀為引領，助推農民價值觀現代化轉型。首先，堅持社會主義核心價值觀引領，樹立正確價值導向。要大力弘揚民族精神和時代精神，加強愛國主義、集體主義教育，引導村民樹立正確的歷史觀、民族觀、國家觀、文化觀。不斷吸收傳統優秀文化、學習新時代文明精神，共助農民現代化轉型。其次，建立引導機制。鼓勵外出農民返鄉創業，培育大批愛農業、懂技術的新型職業農民，不斷增強農民的自豪感和自信心。最后，健全激勵機制。通過政策扶持、稅費補貼、專項資金扶持等策略，鼓勵人才投身現代農業，以此儲備新型農民。

2.堅持城鄉融合發展，促進公共服務均等化。城鄉融合可以有效破解城市中心主義。首先，推進城鄉基本公共服務均等化發展，提高公共服務的供給能力和供給水平。要通過健全完善公共服務供給與需求機制，動態反饋農民群眾對基本公共服務的要求，設立基本公共服務量化指標體系，持續推動基本公共服務供給模式創新①楊長福，金帥.共同富裕視域下鄉村治理共同體建設的理論邏輯與實現路徑［J/OL］.西安交通大學學報（社會科學版）.http//link.cnki.net/urlid/6101329.C.202309/1.2008.002.。其次，大力推進縣域產業集群建設。以縣域產業為載體，引導城市配套產業向鄉村轉移。遵循統籌領導、合理布局與先規劃后建設的原則，結合鄉村發展實際，有效整合資源、促進均衡發展。同時，依托鄉村資源稟賦，發展二、三產業，延長產業鏈、提升價值鏈、完善供應鏈，縮小城鄉差距。最后，推進城鄉信息一體化建設，打破鄉村治理現代化的“信息孤島”。通過不斷完善城鄉治理信息共享機制，推動信息要素自由流動。

3.堅持產業高質量發展，拓寬農民增收致富渠道。首先，立足中國優秀文化傳統和具體實踐，持續優化農民收入結構，多途徑穩定持續增加農民綜合收入渠道。其次，進一步加快大數據、區塊鏈等核心技術下沉鄉村，加深應用場景普及率與使用率，將智慧農業的應用場景普及到田間地頭，真正惠及于民。

（二）制度權威重塑

1.法治權威是鄉村治理現代化的外源式保障。首先，應強化村干部與村民的法治意識，筑牢鄉村法治根基。地方政府和司法機關要進行法律宣講培訓，強化干部法律意識、加強法治宣傳教育、依法規范村級事務管理。此外，在鄉鎮及村委會開設法治微課堂，通過案例分析等方法，以人們喜聞樂見的方式開展法治宣傳教育，進而培育村民法治意識。同時，加大法院下鄉開庭力度，將庭審開進鄉村法治課堂，在開庭中宣傳法治，增強村民的體驗感。其次，加強公共法律服務建設。習近平總書記指出：“法律服務隊伍是全面依法治國的重要力量?！币粩嘟ㄔO鄉村法律巡查事務所、駐村法律服務隊等，覆蓋城鄉公共法律服務體系，增進法治觀念。具體來說，地方政府與高校、研究所、律師事務所等相合作，進行社會實踐、“三下鄉”活動，深入開展法治宣傳教育，增強村民法治觀念。最后，強化小微權力監督，做細做實清廉鄉村建設。通過整合監督力量、健全監督機制、創新監督方式，進一步規范權力運行。第一，進行技術賦能，建立網絡監督平臺?？墒褂肁PP、小程序、微信網格監督管理群等，進行線上監督。第二，鄉鎮紀委結合“三員合一”制度，對村“三員合一”成員、兩委成員和村民代表開展集中培訓，打通村務監督“最后一公里”。第三，派駐紀檢監察組，通過調研走訪、明察暗訪、隨機抽查等方式，深入鄉村一線。第四，開展警示教育，增強農村干部法紀意識，促進村干部敬畏權力、規范用權。

2.村規民約可以促進鄉村治理現代化的內生性發展。費孝通先生認為：要想在鄉村社會建立法治秩序，僅靠國家、政府出臺法律措施或是設置一些法庭、審判機構是遠遠不夠的，要想在鄉村社會建立法治秩序還必須使民眾對法律法規產生認同感，愿意從心里接受法律②費孝通：鄉土中國［M］.上海：三聯書店，1998：394-395.。

首先，共制村規民約。構建由鄉鎮政府把關、村兩委主導、村民深度參與的村規民約程序。先由村兩委列出提綱，再入戶宣傳征集村民意見，最后由鎮政府把關。同時，村兩委引導成立相關社會組織（移風易俗理事會等），深入開展移風易俗活動，塑造清朗鄉風。其次，志愿服務入駐鄉村，開展農民教育。通過政府主導、企業及高校參與對廣大村民進行教育培訓，不斷激發村民參與鄉村治理的積極性、主動性和創造性。最后，弘揚鄉村優秀傳統文化，加強鄉村德治教育。通過挖掘地區傳統鄉土文化資源，去粗取精，發揮鄉村文化的特有優勢。通過建設文明鄉風，既滿足村民的精神需求，又提高村民的凝聚力、向心力和行動力，同時對村民的價值追求進行指引，從而豐富和彰顯鄉村生活的意義。

（三）完善鄉村社會治理中的行為主體參與體制

習近平總書記指出：“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障的現代鄉村社會治理體制?！?/p>

1.黨委領導是鄉村治理現代化的根本政治保障。一是堅持黨組織領導的基層群眾自治制度不動搖。持續加強基層黨組織思想作風建設、信息化建設等，打造思想過硬、本領過硬的干部隊伍。二是鞏固鄉村黨組織建設，打造服務型黨組織。要進一步培育黨員的為民服務意識，掀起黨員“干在一線、學在一線、服務一線”的濃厚氛圍。同時不斷探索服務積分化等措施激勵村民、黨員參與治理。三是進行黨建+互聯網融合。通過構建智慧黨建來推動農村綜合服務的信息化、便利化，打造一體化鄉村社區，提升村民使用現代化數字技術的能力，從而以信息化帶動服務群眾提質增效。四是構建四級黨建網格治理新格局。不斷落實黨員聯系服務群眾工作機制，充分發揮網格的觸角和探頭作用，把鄉村治理工作壓實到第一線，確保社情民意溝通渠道暢通。五是儲滿農村后備人才“蓄水池”。第一，完善黨員發展程序，吸收優秀青年、鄉賢加入黨組織。第二，做好質量把控，完善監督機制，避免任人唯親。

2.政府負責是鄉村治理現代化的主導力量。首先，建立矩陣制駐村工作小組，實行權責匹配。工作小組由縣級職能部門人員、鄉鎮人員組成，并和村兩委、鄉村精英、村民混合而成?！榜v村領導既是駐村工作組的直接領導，也代表鄉鎮對村兩委施行指導和監督的職能”①呂德文.鄉村振興背景下鄉村工作共同體的建構邏輯［J］.南昌大學學報（人文社會科學版），2021（05）.。如遇到問題，工作小組可快速反應，發揮矩陣制優勢，利用相關職能部門人員迅速解決問題。此外，駐村小組還可以解決村民真實需求，監督村兩委廉潔高效工作。其次，建立追溯倒查機制。即對任職期間的官員政績進行后期抽查，凡是出現弄虛作假、面子工程、反復作業等問題實行追責與問責。此外，對于鄉鎮政府與村兩委要大膽放權，要允許出錯、容錯。同時，用好監督機制，以防出現權力濫用與無作為。最后，細化問責考核機制，加強對軟性工作考核。加強對鄉風文明、人居環境、精神面貌等軟性工作的考核比例，對工作績效考核進行柔性調整，實行定量與定性相融合，提升村民評價與文化設施建設的情況權值，確保符合村民真實所需，持續提高鄉村治理效能。

3.村民參與可以增強鄉村治理現代化的自治活力。首先，要堅持農民主體地位，推進多元治理。村兩委要不斷培育村民的治理自主意識，讓村民真正參與自我管理、自我決策、自我監督的民主權利實踐過程，釋放鄉村治理的活力。其次，豐富村民議事協商形式。第一，建立健全“四議兩公開”村民議事制度，確保村民依法參與。第二，使用網絡會議、傳媒宣傳、線上互動等方式，促進協商主體的“虛擬在場”。第三，推進茶話會、板凳會等小微協商渠道。再次，壯大村級集體經濟，夯實鄉村治理現代化經濟根基。村社集體經濟能夠正向地促進村莊治理的發展，能夠提升村莊治理的制度化和民主化水平②郭忠華，王榕.集體經濟與村莊有效治理：基于河北省X 村的分析［J］.江蘇社會科學，2020（01）.。按照黨建引領、市場主導、產業聯合、合作社一體的方式，大力推進黨委+公司+商戶+村集體經濟合作社+農戶的一體化經營發展，從而促進群眾致富增收，提高村民自治的積極性和參與度。最后，實施領頭雁工程，促進新鄉賢回歸治理。要善用村莊精英、鄉賢、土秀才等賢能?！按迩f精英可以使事件團結再造村莊生活共同體和推進鄉村治理現代化具有可行性”①田雄，曹錦清.“事件團結”與村莊生活共同體再造——基于一起鄉村事件的實證分析［J］.中國農業大學學報（社會科學版），2016（06）.。具體來說：第一，建立鄉賢理事會。通過引導、支持、鼓勵建立新鄉賢群體的組織機構，明晰規范新鄉賢的主體性質與職責內容，保障其制度化和規范化，完善鄉村治理現代化體系。第二，實行掛靠任職機制。引入新鄉賢掛職“村官”、鄉鎮長助理等。