鄉鎮（街道）社工站發展困境與對策的個案研究
——以廣東“雙百工程”J 市L 街道社工站為例

曹 迪，吳玉娟

（沈陽化工大學 人文與藝術學院，遼寧 沈陽 110142）

一、引言

2020 年10 月，民政部提出力爭“十四五”末實現全國鄉鎮（街道）社工站全覆蓋的目標［1］。2021 年4月，民政部辦公廳《關于加快鄉鎮（街道）社工站建設的通知》指出鄉鎮（街道）社工站建設要把握專業化、高質量發展方向［2］。上述政策推動了我國鄉鎮（街道）社工站的蓬勃發展，截至2023 年1 月17 日，全國已經建成的鄉鎮（街道）社工站2.9 萬個，全國平均覆蓋率達到78%。［3］與此同時，我國專業社會工作發展也迎來了重大挑戰。在政府購買社工站建設的模式下存有新公共管理思維［4］，社工站建設進程中還存在著評估指標化、服務數量化［5］、服務未達到專業效果［6］等問題。另外，社工站的三大服務主體之間關系未形成閉環，制約著社會工作服務的可持續發展［7］，在督導方面還面臨著焦點不清、人才不足、操作方向不明［8］等困境，較大程度地影響了社工站的專業化發展。如何突破鄉鎮（街道）社工站的發展瓶頸，是當下急需解決的現實問題。

廣東省社會工作服務站建設較早，截至2022 年底，已實現了全省鄉鎮（街道）社工站（點）100%覆蓋、困難群眾和特殊群體社會工作服務100%覆蓋的目標［9］，其經驗對全國各地均具有重要的借鑒意義。因此，為回應社工站的發展問題，本研究立足廣東省“雙百工程”，選取J 市L 街道社工站作為個案研究，深入分析街道社工站存在的發展困境及其成因，并嘗試提出相應的對策建議，對持續穩步推進全國社工站的建設和發展提供具有重要意義的參考。

二、一個個案——L 街道社工站

L 街道在2019 年廣東省民政廳部署實施廣東社工第二批“雙百計劃”中首次建立社會工作服務站。2020 年，J 市結合實際分階段推進“雙百工程”工作。2022 年底，L 街道社會工作站根據選擇有條件的村（居）設置了6 個社工點，以“一站六點”的模式覆蓋轄區28 個村（居）。根據《“廣東兜底民生服務社會工作雙百工程”鄉鎮（街道）社會工作服務站管理辦法》［10］，L 街道采用直接聘用社工的方式，設置事務性和服務性崗位，事務崗社工負責服務窗口事務性工作，服務崗社工落實推進各社工點兜底民生服務，并建立起“站長—常務副站長—副站長—聯絡員—一線社工”的人員架構體系（見圖1）?！皟蓫彙痹诮涋k和服務中融合互補，凝聚服務合力。

圖1 L 街道社工站組織架構圖

L 街道社工站經過3 年多的發展，取得了一定的成效。目前6 個社工站（點）的辦公活動場地和基礎設施完備，已實現現階段摸排出的全街道困難群眾和特殊群體100%建檔，聯動社會力量組建3 支志愿者隊伍，招募注冊志愿者114 名，開展社區活動80 場次，切實提升當地居民的幸福感。然而，L 街道社工站在建設進程中也存在一些瓶頸性困境制約著社工站進一步發展，致使社工站的專業服務質量和服務成效仍不夠理想，例如，專業服務未達到精細化、服務經驗有待進一步提煉、服務進度有待提升、服務記錄有待優化等等。L 街道社工站急需突破發展困境問題，才能實現高質量、專業化發展。

三、L 街道社工站的發展困境

（一）行政事務繁重，專業服務空間縮減

L 街道社工站社工作為政府雇員，除了需要落實社會工作專業服務之外，還需完成街道交辦的其他民生服務工作，此舉有助社工快速熟悉民政工作和服務對象，推動社工融合到政府的治理體系中，促進社會工作的專業發展。然而，社工也面臨著被過度“行政化”的問題。L 街道社工站先后有13 名服務崗社工被長期借調到其他部門，大量抽調導致剩下的9 名服務崗社工的工作量繼而增多，一個服務崗社工需兼顧多個服務站點的專業服務和行政管理任務。當行政事務冗雜時，服務崗社工難有余力提供全面優質的專業服務，會出現為完成考核評估目標而犧牲專業服務質量的情況。

“我們是由街道直接招聘的，跟政府是上下級的關系，不可避免地需要協助一些行政事務，但當行政事務太過多時，我們就不得不暫停開展專業服務，有時候無法按照原計劃完成專業服務，這讓我們感覺自己很被動，對行政事務會有些抗拒心理?！保ǚ諐徤绻?）

行政事務與專業服務之間協調配合失衡，原因主要在于用人單位未厘清社工的角色定位和對社會工作的認知不深，從而忽視了社工的專業價值，壓縮了社工的專業發展空間。社會工作的本質歸根到底是社會服務，社工則是專業服務的提供者和傳遞者，當社工被過度“行政化”，削弱了社會工作的專業自主性，不利于社工站的專業化發展。

（二）“零基礎”社工占多數，專業服務能力匱乏

L 街道社工站的服務資金、場地建設和社工薪酬等由多級財政資金共同保障，但仍難以招募到具有專業背景的本土社會工作人才。L 街道社工站的11 名社工中，具有專業背景的有3 人，具有相關服務經驗的有2 人，助理社工師1 人，持證率僅為9%。大多數社工對社會工作理論、價值倫理和專業服務技巧等缺乏了解，對專業服務的理解是完成領導交給的任務和開展個案、小組和社區活動以達成工作指標。其既有的專業能力難以提供高質量的專業服務來回應街道和群眾對社工的期待和需求，經常憑借個人生活經驗來處理專業問題，社工的專業效能感低。

“我在上崗前有進行崗前培訓，但因為我不是社工專業的，還是很難理解什么是社會工作，也不懂那些理論，無論是小組還是社區服務，我覺得都是在開展活動，只想完成任務，寫策劃書都是在網上借鑒別人的，然后給督導修改，經常要反復改好多次?！保ǚ諐徤绻?）

“零基礎”社工專業效能感低的原因一方面是社工的專業能力不夠，另一方面是考核制度尚未完善。目前L 街道社工站社工考核主要以社工個人工作匯報和街道領導評價的形式進行，社工服務成效主要呈現在服務人次和開展個案、小組、社區活動等的次數。這種“指標化”的考核方式難以體現真實的服務成效，導致社工開展服務的目標是以滿足個人主觀需要為主，進而對社會工作專業形成錯誤的認知，無法為社工站服務的專業性提供保障。

（三）專業培訓數量多，但實效性不足

L 街道社工站社工累積參與專業培訓75 場，其中包括崗前培訓、督導培訓、專題培訓等等，各種培訓對提升社工的專業認知和能力具有重要作用。然而，繁多的專業培訓背后也面臨培訓內容碎片化、培訓“行政化”和培訓知識轉化率低的問題，導致許多培訓效果不理想。

首先在培訓內容上，不同組織部門開展的專業培訓內容也各不相同，其銜接性與連貫性不高，難以幫助社工構建全面的、系統的社會工作知識框架。其次，培訓者與被培訓者均有指標任務，導致培訓者的培訓內容和形式陳舊乏味，沒有創新，被培訓者則為了工作留痕進行培訓簽到，實質參與者少，兩者均重形式而輕實效。最后在培訓成果轉化上，社工的培訓心得體會通常都是培訓內容的重復，較少在行動方面上進行反思并將培訓中學到的知識運用到實際工作中，不利于社會工作專業化服務水平的提升。

（四）督導人才緊缺，專業支持難以保證

L 街道社工站采用協同督導的模式，協同督導由政府統一招聘，在該模式下，協同督導與社工之間互為主體、共學成長，然而也存在著督導力量供給不足的問題。L 街道社工站的協同督導共負責9 個街道社工站的督導工作，需協助各社工站社工制定服務方案，指導各社工站開展服務質量管理、社會資源鏈接等，每月還需到各社工站進行不少于16 小時實地督導。由于工作量大，協同督導常常分身乏術，不能及時回應各社工站社工的問題，導致督導的時效性弱，也降低了社工的工作效率。

同時，L 街道社工站內僅有一名社工有較豐富的專業服務經驗，并擔任副站長，需負責社工站的行政管理和服務管理，與新手社工進行專業服務經驗交流少。社工站內也未組織朋輩督導或主題研討會，對服務經驗的總結與提煉不足，導致社工在解決專業問題上較依賴督導?？梢?，社工督導人才隊伍還不夠壯大，社工站也缺乏內部督導者，無法為社工站社工提供全方位和更有力的專業支持。

（五）薪酬待遇有限，社工職業認同感低

L 街道社工站近兩年共有2 個社工離職，從整體來看離職率不高，但潛在的社會工作人才流失風險卻不小。社會認可度低、薪酬待遇不高、晉升空間小，讓社工對社會工作職業的認同感逐漸下降，對長期從事社會工作的意愿很低。

“今年單位把我們納入工會，會有一些節日福利，但總體上收入還是不多，我現在每個月到手也就3 000 塊，如果考到助理社工師每個月能多200 塊，做滿2 年每月多50 塊，漲幅很小，績效獎金也不多，沒有在社工行業長期發展的打算?！保ㄊ聞諐徤绻?）

社會工作是一個以價值觀為核心的職業，需要高社會認同作為支撐。然而社會工作在我國發展時間不長，人們對社工的知曉度不高，社工常被當做義工或政府工作人員。再者，社工的薪酬待遇與公務員、事業編制等相比較低，而社工多為23 到35 歲之間的青年人，面臨的生活壓力重，目前仍未有明確的職業晉升制度，職業上升空間小，社工的職業認同感低。這對社工站社會工作人才隊伍建設的穩定性有一定影響，也制約著社會工作的專業化、職業化發展。

四、鄉鎮（街道）社工站發展的對策建議

（一）強化社工站監管機制，確保社工專業優勢充分發揮

目前，基層政府普遍對社會工作的認知度不高，對專業服務的關注度不足，將社工當作“臨時工”使用，或借調到相關工作以外的工作崗位，壓縮了社工的專業服務實踐空間。政府主管部門應成立相關的監測管理隊伍，采用定期、隨機檢查、實地調研等監管手段，督促鄉鎮（街道）社工站落實各項政策。不僅要考查社工站的服務文書，還要重點考察社工的人員配備情況，確保社工有充足的空間開展專業服務，并能在基層服務中充分發揮社會工作專業優勢，保證“專人做專事”，保障社工站的規范運行。

同時，政府還應將社會工作知識納入各級單位、部門的教育培訓課中，通過提升基層干部對社會工作專業性的認識［11］，幫助基層干部厘清社工站的行政工作與專業服務工作定位。培養具有社會工作情懷的基層干部，推動行政工作與專業服務的有機融合，從而把準社工站專業化發展方向。

（二）提升職業準入門檻，健全社工服務評價體系

從現行的鄉鎮（街道）社工站的社工準入制度來看，社工的入職門檻較低，普遍學歷不高，不要求科班專業出身，大多數社工沒有社工證，導致從業社工的專業能力存量不足，難以保障專業服務的質量。政府應做好宏觀調控工作，加快出臺相應的法規政策，制定社工站社工基本的就業準入標準，適當地對社工的職業準入條件進行加碼?？赏ㄟ^賦予相關社工協會行業管理的權限，制定社會工作者的專業資格標準和職業能力認證制度［12］，并設立相應的考核，以確保篩選出有足夠職業資質的社工，從源頭上確保社工的專業性，推動社會工作職業化發展。

此外，地方政府需因地制宜制定社工站社工的服務標準和評價標準，考評主體應由基層政府包辦轉向多方參與，要加強對社工的服務過程管理，使社工的考核評價體系打破“數量”導向的線性邏輯［13］，避免社工陷入績效危機，讓社工的服務更具有科學性、專業性和有效性，進而提升社工站的服務質量。

（三）改善社工培訓機制，促進專業知識的有效轉化

當前鄉鎮（街道）社工站社工的繼續教育工作仍有較大的進步空間，目前的培訓難以發揮實效去補全社工的專業服務能力短板，十分有必要改善社工站社工的培訓教育機制。有關黨政部門、社工界和學術界應積極發揮作用，統籌資源形成合力，總結提煉全國社工站的優秀服務案例和先進服務經驗，開發本土化的培訓課程，以確保培訓內容滿足社工站社工的工作和職業發展需求，并采用多種形式對從業社工開展系統化的培訓。通過增強在職培訓，向社工普及社會工作專業和社工站知識，提升社工隊伍的整體專業素養，助力社工快速適應崗位工作。

同時，還需建立起分類培訓制，依據不同類型社工的特點、需求和問題，量身定制實訓“套餐”［14］，實施精準再教育，有助于提升培訓的實效性和針對性。再者，為提升培訓的有效性，還應設立起培訓效果評估機制。通過采用多種方法加強對社工進行學習成果的測評，了解社工對培訓內容的理解與應用情況，有助于鞭策社工深化專業知識并將之轉化為專業服務的實踐智慧，繼而提升社工的專業服務水平。并且，針對培訓評估中發現的問題以及社工的反饋意見，及時調整后續的培訓內容或形式，更進一步健全社工的培訓機制。

（四）健全社工督導薪酬體系，增強督導人才隊伍建設

當前社工督導人才緊缺，現有的督導力量不能滿足鄉鎮（街道）社工站的督導需求。一方面，政府應加大資金投入購買督導服務，提升督導人員的薪酬福利?？梢詮恼邔用嬖O立分層合理的社會工作督導薪酬標準和社會工作督導制度，給予督導適當的收入水平并暢通職業晉升路徑，并加強社工督導人才教育培訓，推動社工督導人才往“高精?！狈较虬l展［15］。應吸納更多專業督導加入，壯大社工督導團隊，并激勵在職督導接受培訓和繼續教育，不斷提升督導能力，助力社工站建設的高質量發展。

另一方面，鄉鎮（街道）社工站也需加快本土社工督導人才隊伍建設，以便彌補外部督導力量的不足?；鶎诱畱e極鏈接行業資源，促進當地督導專業力量融合，創立由當地高校專業教師、社工機構、社工協會等組成的智囊團，開發相應的督導培訓，培養并選拔社工站內部督導，為本土化社工督導人才發展提供有力支撐。通過增強外部和內部的督導人才隊伍建設，為社工站的建設發展提供可持續和全方位的智力支持。

（五）出臺社工薪酬晉升政策，提升社工職業聲望

一直以來，鄉鎮（街道）社工站社工的薪酬水平偏低，繳納的社會保險檔次低，薪酬結構等級少且漲幅小，制約了優秀社工人才的進入，也增加了社工人才流失的風險。政府部門應出臺具體的社工站社工薪酬晉升的指導性政策，適度提升社工的固定薪酬標準和社會保險的繳納比例，并需要更進一步的系統分析，結合社工的專業能力的強度和服務成效等方面綜合地設計有一定比例差異的薪酬待遇，逐步提升社工的薪酬待遇?？山梃b深圳經驗，參考事業單位的薪酬體系確立“四級十檔”的社工專業技術人員薪酬指導標準［16］，進而暢通社工人才的晉升渠道，增強社工站社工的崗位吸引力。

通過提升社工站社工的基礎薪酬待遇和健全職業晉升體系，大力保障社工的職業權益，有助提升社會對社工的職業認同，吸納更多高素質社工人才加入并增強社工站社會工作人才隊伍的穩定性。