政民互通：構建政府和居民之間的雙向信息通道

鄭宇

1. 京東城市（北京）數字科技有限公司，北京 100176；2. 京東智能城市研究院，北京 100176；3. 西南交通大學計算機與人工智能學院，四川 成都 611756

0 引言

黨的十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”這個重大命題，并在十九屆五中全會為國家治理的提升指明方向、目標和路徑。黨的二十大報告進一步明確：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能”，給出了“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道，完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”的具體要求和舉措。同時報告也強調了“加快推進市域社會治理現代化，提高市域社會治理能力”，讓國家治理、市域治理、基層治理能夠有效銜接。2023年3月，國家成立中央社會工作部，統籌推進黨建引領基層治理和基層政權建設。國家一系列的戰略布局和重大舉措，充分體現了基層治理作為國家治理體系基石的重要性、必要性和緊迫性。

基層治理是國家治理體系的基石，是社會治理向城鄉社區的延伸，是健全共建共治共享的社會治理體系的關鍵環節，對提升國家治理能力、夯實國家安全、維護社會穩定和提升居民幸福指數有極其重大的意義。要實現以上目標，當前的基層治理體系還需要克服不少困難，尤其是居民與政務（基層）部門之間的信息互通問題。由于政務基層部門（如街道社區、鄉鎮村、市場監督管理所和城管所等）的主要職責是管理和服務好轄區的居民（和企業），跟居民的溝通和互動成為基層工作者的日常主要工作。因此，實現政務基層部門和居民之間的信息暢通成為開展基層治理工作的必要條件，政民互通的質量和效率將成為健全社會治理體系的保障[1]。

1 政民互通的現狀

如圖1所示，通過已有政務服務，當前居民有兩條通道可以跟政務部門產生連接、表達訴求和保障權益。

圖1 政務服務和已有信息通道現狀

第一條通道，如圖1右側所示，居民和企業可以通過標準電子政務服務提交請求，辦理電子證照、住房公積金、社保、稅務等業務。這些事務覆蓋居民的共性需求，具有普適性和標準的處置流程，并通過信息化系統實現了線上化辦理，服務的載體多見于城市App、政務官網等，服務辦理的及時性、精準度和數字化程度高。但由于需要定制化開發，該類標準電子政務服務建設成本高，只有針對全市居民的共性服務才值得建設，因此，此類服務種類較少，被使用頻次較低，遇到個性化問題時，需要依靠線下辦事大廳來解決，屆時服務效率將顯著降低。居民提交服務請求后，過程中無法獲得有效的反饋，政務部門也很難跟居民溝通互動。因此，此類服務更像是居民辦理個人事務的單項服務通道。

第二條通道，如圖1左側所示，針對一些臨時、非標準化的需求，居民可以通過12345熱線等渠道提交訴求。政務側依靠人工座席來接聽和記錄訴求，并根據居民的描述，將該事件分撥至相關部門處置。雖然該通道能應對居民的個性化訴求，但處置過程依賴人工座席的個人素質和工作經驗，事件流轉過程較長，處置效率較低，期間居民也無法獲得及時的反饋，更像是一個居民向政府反饋問題的單項通道，及時性、精準性和數字化程度較低。

如圖1中間紅色虛線箭頭所示，相關政務部門通過以上兩條通道收到居民的請求后，有很多事項需要下派到街道社區或業務處所等基層單位來具體執行。然而，當前基層單位跟居民之間卻缺乏一條有效的信息通道。于是在事件處置和任務執行過程中，基層工作者不得不敲門入戶、上門摸排，利用非常傳統的電子表格來收集信息、匯總報表，通過郵件或者微信等工具來傳遞信息，工作效率低、精準度低、可靠性弱，居民和基層工作者的體驗都不太好。

該現象的存在源于基層治理業務的特性，現有的信息化系統很難滿足其需求[2-3]。如圖2所示，基層治理業務像是一個“種類繁多、短期高頻、處置各異”的脈沖式需求集合，通常具有以下三大特性。

圖2 基層治理業務特性

（1）種類繁多、分化細碎

隨著城市的不斷發展，大量新興基層治理工作不斷涌現（如快遞外賣管理、共享單車治理、社區養老幫扶等），已有治理工作不斷細分（從社區安全管理到細分的七小門店管理、從環境管理細分到垃圾分類等）。如果每一個細碎的服務都開發一個單獨的應用，建設和維護成本高，政府財政壓力過大。而且，應用入口繁多，居民使用起來體驗也不好。

（2）臨時突發、短期緊急

很多基層治理工作是伴隨著城市中的突發情況而來的，有較強的臨時突發性，如：由疫情防控帶來風險人員排查管控、轉運隔離等基層治理工作；由醫院失火而引發的公共場所安全排查工作；由防洪防汛帶來的緊急救援、物資分配等工作。由于任務緊急，這些基層治理工作要求在很短的時間內完成，且事發突然，很難給基層部門預留提前準備的時間。即便政府愿意花錢建設信息化系統，也未必來得及開發。在突發情況處置過程中，基層工作者和居民都會大量重復該工作，且隨著政務部門對業務理解的加深，基層治理工作也在不斷演進、變化，從而引發對信息化系統的不斷修改，該過程嚴重依賴定制化開發，代價過高。當這些突發情況結束后，這些基層治理工作也不再是工作重心，使用頻率大大降低，形成了一個個脈沖式的短期高頻緊急需求。如果為每一個短期需求都建設一套系統，事后就會造成資源浪費。

（3）地域不同、處置各異

由于一個城市中區域特性差異較大，各地區開展的基層治理工作的種類和側重點有較大不同。例如有些地區房屋老舊，基礎設施大多暴露在戶外，對于水電氣管網等基礎設施的安全巡檢就成為基層治理工作中的重要組成部分。而在新建設的社區，這些問題幾乎不存在，安全監測任務也由相應的企業承擔了。即使面對同一基層治理工作，由于各地區資源稟賦不同，采用的處置手段和處置流程也不盡相同。例如，為老人提供健康體檢服務，有些社區開發了線上小程序，通過登錄認證、預約報名等方式為老人提供服務，并能記錄老人過往的健康記錄；有些社區僅僅通過微信群來發送通知，用excel表格來記錄報名信息；有些社區則習慣于采用紙質表單、定向上門投送的方式。在處置流程方面也有很大差異性，有些社區只要報名，都可參與，無須審核；有些社區需要基層工作者在線確認后，老人才具備體檢資格；更有些社區需要將名單提前發送到社區醫院，經過醫院確認后方可接受老人的體檢申請。這些方法都有其合理性，應尊重基層單位的實際情況，不一定也很難采用統一的流程和機制，因此，很難通過建設一套共性信息系統來滿足各個社區的不同需求。

2 政民互通信息通道的必要性

當前，在政民互通方面，政務管理人員、基層工作者以及社區居民角度均存在諸多挑戰，同時社區缺乏統一數據底座，社區應用分散而且無法互通共享，導致基層治理工作難度加大。

第一，各部門多頭采集、居民反復填報，居民訴求上報入口分散、政府反饋較慢，體驗不佳、效率有待提高，降低了居民生活的幸福感以及參與城市治理的積極性。

第二，基層工作者業務繁雜、任務多、工作負擔重，缺少數據和信息化手段的支撐，向上、向下溝通成本高。首先，街道、社區等基層單位向上對接多個業務部門，經常收到來自上級單位種類繁多、形態各異的業務需求，依靠會議協商、文件下發、口頭傳達、專班調度的手段實現上下級部門之間的溝通和協調，完成后的結果依靠郵件（或微信群等）發送電子表格的方式上報，存在傳遞慢、責任不清、提示不及時等問題?；鶎庸ぷ髡吒霞壊块T都有各自的語言體系和個體偏好，不同任務也有各自的處理方式，存在大量一事一議的溝通和理解成本，缺乏標準化、自動化的任務協同體系。其次，基層工作者不掌握人、地、物等基礎數據，基層信息重度依賴人力收集、手工維護、個體管理，費時費力[4]。即便擁有部分數據，隨著人員在城市中的流動，數據缺乏更新的手段，數據有效性也會隨著時間的推移不斷衰減。此外，社區承接不同業務部門交辦的不同類型的任務，需要知曉居民不同維度的信息，涉及個人屬性、人-組織關系、多種人-人關系等[5]，這些信息相互交織、影響且不斷變化，遠遠超出了人工管理的能力上限，急需自動、智能的信息化工具來輔助基層工作者管好、用好數據，并確保信息的有效關聯和自動更新。最后，基層工作者與居民溝通不暢，長期依靠上門走訪、敲門入戶、手工錄入等方式來與居民溝通并采集數據，協同效率低、采集成本高，缺乏政民互通的信息通道?，F有的信息化工具無法控制服務范圍、靈活配置服務內容、設立統計指標，也無法將居民的零散信息有效關聯起來。

第三，政府各級管理者缺少感知基層治理態勢、掌控工作進度的手段，眾多系統建設導致財政投入大、建設周期長、后期管理負擔重。首先，當前的基層治理工作通常依靠自上而下的任務逐級下發和自下而上的結果逐級匯總的工作方式來實現，高層管理者要等到任務全部完成、數據匯總完畢后，才能查看結果，不利于及時了解態勢、掌控進度。其次，各級管理者經常需要查看轄區內各類實時統計數據，并產生可視化報表，當前依靠人工統計、層層并表的方式來完成，代價高且數據容易出錯。再者，基層治理工作需要政府部門多級協同聯動且跟居民產生大量的互動，由于缺乏市-區-街-居-市民的五級聯動指揮體系，政府各層級之間配合缺乏抓手，基層工作者跟居民的溝通仍依靠敲門入戶、上門摸排、手工錄入等方式，基層治理工作開展效率低。最后，由于基層治理業務種類繁雜、臨時緊急、變化快、碎片化特性強，如都依靠政府投資建設，通過信息化項目來定制各類系統，將消耗巨大的人力、物力、財力，很難滿足緊急的需求，且后續難以維護和管理。

第四，缺乏統一、完善、準確的基層治理數據底數，缺少有效的數據關聯和動態更新機制，缺少基礎數據下沉，導致基層反復采集。首先，基層需要掌握人員、地理、基層組織和街道門店的基礎信息，這些數據在很大程度上存在缺失或不足。在地理層級方面，社區邊界模糊、歸屬管轄不清晰，小區、樓棟等地理數據在不斷變化，地址描述規則不一等現象普遍存在，容易導致基層治理應用的錯亂?；鶎咏M織人員流動性較大，崗位命名規范性不足，手工修復難度大，導致基層組織的通訊錄數據質量較差，容易出現權責不清的情況。

其次，上級部門擁有的數據很難下沉至基層單位。例如，在疫情防控、人口普查及相關業務開展過程中積累了大量可用于基層治理的數據，但這些數據仍缺乏進一步清洗、融合、加工和長期運營[6]，無法有效形成統一的數據資產以便進行規范使用，單純依靠手工數據治理來產生數據資產，也難以為繼。此外，由于缺乏安全管理體系（尤其是權限體系），數據安全和用數需求無法做到細顆粒的匹配，相關基礎數據也缺乏下沉基層的途徑。

再者，數據更新困難，缺乏自動更新機制。城市外來人口多，居民也會在不同社區之間遷移，或在多個常駐地來回切換（如工作日和周末在不同的住所），導致社區人員流動性大，居委會不一定都知曉，流動人員也不一定會主動上報，導致人員數據更新不及時，過去辛辛苦苦收集的數據也很快失效。

3 政民互通信息通道的構成

3.1 總體架構

如圖3所示，政民信息通道由四部分組成：第一部分包含政務側工作人員入口和社區人員管理平臺；第二部分包括居民側入口（如微信小程序）和社區服務平臺；第三部分包含基層治理共性能力平臺；第四部分為數據底層。

圖3 政民互通信息通道的構成

政務管理者和基層工作者從政務側入口進入，利用社區人員管理平臺配置各種服務通道和管理任務，管理社區居民、物件和組織，處理居民訴求，接受居民上報信息。居民通過微信側小程序（或城市App）入口進入，利用社區服務平臺使用服務、提報訴求、上傳數據、獲取反饋?；鶎又卫砉残云脚_包含政務側和居民側兩個平臺所需的共性能力，如地理層級、實體臺賬、任務體系、信息互通和權限體系。數據底層實現政民兩端信息的互通、實體間數據的關聯和基層共性數據的沉淀。

3.2 功能模塊

圖4所示進一步展現了政民互通信息通道的功能模塊和業務架構。

圖4 政民互通信息通道的功能模塊和業務架構

3.2.1 政務側入口和管理平臺

政務側擁有移動端和電腦端兩個入口，可根據用戶使用場景和操作習慣適當選擇，具體包含首頁、臺賬、任務和互通四大板塊。首頁板塊提供來自臺賬、任務、互通和系統的重要提示（如臺賬人員更新、接收到新的任務、居民服務請求等），并提供社區信息查詢、地理層級管理等常用工具。臺賬、任務和互通三板塊提供對相應功能模塊的創建、瀏覽、管理、搜索和統計功能。

3.2.2 居民側入口和服務平臺

居民側入口可以放在微信小程序或者已經建立的城市App，包括“服務、消息和我”的3個板塊。服務板塊提供政務部門配置開通的各類服務，也包含從已有基層治理系統接入的服務。不同地區可根據各自的需求和地域差異性開通不同的服務，不同屬地的居民進入服務入口后，所見內容也不盡相同。消息板塊聚合來自政務端的通知、居民使用服務的反饋和系統的重要提示?！拔业摹卑鍓K可以查看居民個人、家庭成員和所屬組織信息，瀏覽其關聯的臺賬、參與的任務和使用的服務，以及修改個人設置等。

3.2.3 底層共性能力平臺

底層共性能力平臺包括地理層級、實體臺賬、任務體系、信息互通和權限體系五大原子能力。地理層級為政民互通信息通道，提供“省-市-區-街-居-小區-樓棟-單元門-門牌號”九級地理基礎數據和編碼、地址填報和解析服務。實體臺賬提供長效管理人、物、地、組織4類實體信息的工具。任務體系提供靈活可配置、跨部門、跨層級的協同任務體系，高效處置復雜多變且不斷演進的智能城市事物。信息互通幫助開通居民上報信息的服務通道，并構建基層政務部門下發通知的渠道。權限體系根據用戶身份，實現政務工作者和居民對不同信息平臺功能、應用和數據的訪問控制。

（1）地理層級

地理層級是城市管理和服務的地理數據基礎，起到規范數據、明確責任和輔助分析的作用。地理層級中包括行政區劃、地標性興趣點和道路3類節點。

● 規范地理數據：為城市中每個地點產生唯一的地點編碼；規范地址數據的產生，實現地址標準化錄入；規范社區、村等層級的地理邊界；實現地址填報高效、數據表達規范。

● 明確管轄責任：構建地域之間歸屬關系，明確不同部門的轄區管理范圍，例如，通過層級管理工具將b小區添加到a社區層級下，b小區的管理責任即明確至a社區；確保地域邊界清晰、管轄責任明確。

● 輔助地域分析：為以地域為基礎的業務分析提供基礎能力，如地址解析、人員落位等；為各類政務服務提供按地理層級統計的基礎骨架，如核酸登記簿按照市區街居統計人員信息等。實現智能分析精準、數據統計靈活。

（2）實體臺賬

實體臺賬是長效管理人、地、物、組織的鮮活登記簿。

● 管理實體信息：提供人員臺賬、物件臺賬、組織臺賬、地理臺賬4類臺賬，實現對4類實體信息的精細化管理；按創建組織和實體類別兩個維度瀏覽臺賬實體；支持對臺賬內容的搜索、編輯、統計等功能。

● 關聯多維信息：基于人、地、物、組織四者之間的關系，以某類實體為核心關聯多維度信息，如居民的居住地、隸屬組織、家人以及擁有車輛等信息，方便信息檢索和統計；基于人-人、人-地、人-組織等實體間關系，建立實體連接，方便跨實體的信息瀏覽。

● 動態更新數據：通過任務和互通服務，獲取新鮮信息，自動及時更新相關內容。

（3）任務體系

任務體系是跨部門、跨層級、政民聯動的任務協同管理器。

● 政務部門協作：支持政務部門之間的跨部門、跨層級協作；各級隨時可以查閱完成率，發現問題和堵點，并掌握各個環節的執行時間，評估各部門工作效率，明確責任；實現進度實時掌控、效能真實評價。

● 政民聯動協同：支持政府和居民之間的協同聯動，共同完成一個任務；通過身份認證、自動回填、程序校驗等方式確保數據質量；支撐任務中包含的事項數量、地理層級和地域范圍、參與人員與組織的不斷擴展。

● 任務全程管理：實現對任務的創建、下派、執行和匯總4個環節的全程管理和靈活配置[7]。通過采集頁面勾選生成和底層數表自動產生，實現任務的即時創建；通過任務的自動拆分、下派一鍵完成、無效批量退回，實現任務的自動分發；通過多人分布協同、居民并行填報、任務快速轉移、信息自動回填實現任務的快速執行；通過實時統計、一鍵上報、自動匯總、隨時查閱等手段，實現任務的實時匯總。任務創建涉及的內容和指標可靈活配置；任務下派涉及的人員和分發邏輯可靈活配置；任務執行過程中涉及的責任轉換和信息共享規則可靈活配置；任務匯總的口徑和觀測指標可以靈活配置。

（4）信息互通

信息互通是高效開通居民上報信息和下發通知的服務通道。

● 居民服務通道：支持通道內容的快速配置、服務范圍的自主選擇、部門協作的靈活設定，實現政府自主運營、各級靈活開通、設置全面可配、服務高度可控。同時，深度理解用戶填報的內容，將零散的信息跟實體關聯，并建立起不同實體間的關系。

● 通知下發管道：基層工作者可以靈活編輯通知的形式和內容，根據自己的權限，在九級地理層級中圈定通知下發的范圍，如具體針對某個小區或某個樓棟。之后，可以查閱居民是否已讀通知的統計信息，并對未讀取通知的用戶再次補發或通過其他方式提醒。

（5）權限體系

根據用戶身份，權限體系實現政務工作者和居民對不同信息平臺功能、應用和數據的訪問控制。

● 政務權限體系：通過基于角色和標簽的訪問控制手段，安全隔離政務用戶使用不同功能模塊、應用和數據的權限，避免數據泄露。根據政務工作者崗位調動帶來的用戶身份變化自動調整權限。權限無須按個人、按應用逐一配置，可快速查詢某個人、某個組織、某個應用、某類人群、某類應用、某類組織的權限及相關統計結果，實現權限的高效管理。支撐海量用戶、應用和功能，支撐標簽和角色的不斷豐富，確保權限的可擴展性。

● 居民權限體系：面向千萬級用戶、數萬個應用和上萬個地理層級節點，為不同屬地節點的居民提供范圍內可見的服務。

3.2.4 數據底層

數據底層包括城市知識體系、數字化控件和建設的數據庫表?；诔鞘兄R體系工具來創建標準數據庫表、管理底層數據要素。利用數字化控件實現城市業務與城市知識體系的連接和智能轉化，讓用戶輸入的信息自動轉變為標準的數據要素，并相互關聯和組織起來。

（1）城市知識體系

通過對大量智慧城市業務進行解構、抽象與提煉，構建了城市知識體系，為知識的內容、表達、產生和應用提供框架和標準，可作為數據治理標準、數據流通規范，以及基于知識的智慧城市應用框架[8]。面向電子政務服務和結構化數據,定義了城市知識體系的內容，包括人、地、事、物、組織五大類實體，以及25種同類實體間關系、51種實體間相互關系、680余種實體屬性和關系屬性。利用這5類實體及其之間的關系,向上靈活組合搭建不同政務應用,向下產生標準結構化數據資源體系,避免繁重的數據治理。同時，構建城市知識體系工具，實現對城市知識體系內容的創建、修訂和版本維護，幫助研發人員快速構建底層結構化數據表，自動建立表字段與知識體系內容的映射，并關聯不同庫表間的血緣關系。

（2）數字化控件

數字化控件是政府業務和城市知識體系的智能轉換器，嵌入實體臺賬、任務體系和信息通道中，讓用戶通過可視化控件及拖拉曳的方式，在業務中搭建需要采集的信息表單，鏈接用戶輸入的信息和城市知識體系，讓底層數據在產生之日就變得標準且相互可以理解，避免滯后、煩瑣的數據治理過程。居民在不同應用中，通過數字化控件輸入的數據，可以基于實體相互連接，形成城市級別的知識圖譜?；谝陨显幽芰?，基層工作者可以自主創建臺賬、任務和互通服務，利用數字化控件靈活配置其中的信息內容，滿足差異化需求，避免定制化開發。配置好的應用可以即刻上線，解決緊急突發問題。通過任務和互通模塊，不斷在應用場景中從用戶側獲取新信息，并利用臺賬模塊，不斷沉淀、關聯和更新實體數據，解決了數據的共享和更新問題。城市知識體系和數字化控件實現了數據和應用的分離，讓數據要素可以自動產生和更新，讓不同的數據要素可以自動關聯，為實現數據的要素化[9]打下了基礎。

3.3 管理服務

政府的五大職能在面向城市這一地域空間時的核心內容可概括為“管理和服務城市的居民和企業”，確保其安全、穩定和發展。這句話中有“城市”“管理”“服務”“居民”和“企業”5個關鍵詞，政務工作正是圍繞著這5個關鍵詞的連接和組合來開展的（這里的“企業”是一個非政府機構的廣義代名詞）。如果政民互通的架構和功能模塊能用數字化的方式承載這些關鍵詞,并實現它們之間的有機連接，則相關的業務需求均可滿足。

圖5所示展現了政民互通的功能模塊對城市中政務工作的數字化支撐方式。

圖5 政民互通功能模塊對政務工作的支撐

首先，“城市”可以用通過“省-市-區-街-居-小區-樓棟-單元門-門牌號”九級地理層級來實現數字化表達，如圖5中的綠色樹形圖所示。這個層級中的節點既有街道、社區這類行政區劃，也有小區、大廈、公園等地標性興趣點，還有路段、街道等道路。這些信息不僅需要用數字化形式建模，還需能跟隨物理世界的變化而不斷自動更新迭代，才能實現對城市的數字化。

開展“管理”工作的主體是政府，因此，要實現管理的數字化，首先就需要實現政府組織結構和人員的數字化。如圖5中紅色樹形圖所示，政府的數字通訊錄很好地體現了政務部門之間的關系和層級、工作人員跟部門之間的隸屬關系，同時也精準地刻畫了人員的崗位和職級以及基本信息。由于組織和人員同樣存在變化，尤其是政務工作人員的調動和升遷是常態，這個數字通訊錄也需要有效的方式來動態更新其內容。

“企業”這個關鍵詞是除政府外所有其他機構的代名詞，涵蓋了學校、醫院等事業單位、社會團體和學術組織、各類公司和經營性單位等。如圖5藍色樹形圖所示，這些“企業”實行自主經營和內部管理（由藍色實線箭頭表示），同時接受行業對應政府部門的指導和監管，形成組織之間的（屬業）管理關系（由一條紅色的虛線箭頭表示）。同時，一個“企業”坐落在某個地域，跟左側的地理層級中的對應節點形成地-組織承載關系，政府部門跟這個地域有組織和地的管轄關系，因此會進一步形成政府部門跟“企業”之間的屬地管理關系。這兩種管理關系可通過組織臺賬來實現數字化表達。

“居民”指居住在城市中的所有人員，即可能是某個組織的員工，也可能不屬于任何單位，如學前兒童和退休老人。一方面，他們居住在城市中的某個地域（如社區），該地域可表示為地理層級中的某個節點，形成一種人和地的常駐關系（如黃色箭頭所示）。同時，按照行政區劃，該地域應歸某個政府組織管理（如對應的社區居委會）。居委會跟社區之間的關系為組織和地區的管轄關系?；谌?地常駐關系以及組織-地的管轄關系，居委會就會對居住在該地的居民進行屬地管理，即便居民并不是隸屬于居委會的員工。當居民因為搬遷等原因離開了這個社區，原居委會將不再擁有對該居民的屬地管理權限。居民進駐的新地域對應的管轄組織將繼續對該居民開展屬地管理。這種屬地管理關系本質上是一種人-地-組織三者關系，其數字化表達可以通過政民互通中的人員臺賬來實現，并通過政府基層工作者日常的管理和服務工作來更新其內容。

另外，居民也可能是隸屬于某個“企業”的員工，跟對應的機構形成人-組織隸屬關系（如圖5中向右側的黃色箭頭所示）。同時，“企業”會落到一個具體的地上，進一步明確了員工的工作地點。因此，最終還是人-地-組織的三者關系，這個關系的數字化表達也可以通過人員臺賬來實現。

因此，居民的生活在社區等地域，接受政府的屬地管理，通過（屬地）人員臺賬來實現其數字化表達。居民工作在“企業”，接受“企業”的直屬管理，通過（組織）人員臺賬來實現其數字化表達。對居民的屬地管理和直屬管理關系都是通過人-地-組織三者關系構成的，通過政民通道的人員臺賬進行承載，將“城市”“居民”“企業”和“管理”這些關鍵詞有機連接到一起?！捌髽I”同樣也要根據其所在地域和從事行業分別接受政府部門的屬地和屬業管理，這些管理關系可通過組織臺賬表達。

對于“管理”這個關鍵詞，概括而言，數字化通訊錄實現了管理實施主體的數字化表達；人員臺賬和組織臺賬分別實現了政府對“居民”和“企業”的管理關系以及被管理主體的數字化表達；具體的管理動作可通過政民互通的任務體系承載，讓管理主體的管理動作可以根據管理關系自上而下下達至被管理主體，管理實施主體（如政府部門）和被管理主體（如企業）內部也可以依據隸屬和管轄關系相互協同，一起完成任務。

除了管理外，政府還有很重要的一個職責是“服務”居民和企業，具體的服務由隸屬于政府部門的工作人員向具體的居民或企業提供，如圖5中的紫色虛線箭頭所示。即人-組織隸屬關系加上人-人服務關系組合表達政府對“居民”的服務關系；人-組織隸屬關系加上人-組織服務關系組合表達政府對“企業”的服務關系。

對于“服務”這個關鍵詞，概括而言，數字通訊錄實現了服務提供主體的數字化表達；人員臺賬和組織臺賬分別實現了政府對“居民”和“企業”的服務關系以及服務發起主體的數字化表達；具體的“服務”動作由政民互通的信息通道模塊承載，服務發起主體（“居民”和“企業”）可根據服務關系，通過信息通道自下而上將服務請求提交至服務提供主體，服務提供主體（如政府部門）內部也可以依據隸屬和管轄關系相互協同、提供服務。

為了管理和服務好“居民”和“企業”，城市中會設置很多物件（如井蓋、燈桿、無線基站、傳感器等）。這些物件通常落在某個具體的地點，歸屬于某個組織（如政府或企業），并由該組織內的員工來安裝和維護。這些設備之間也可能會相互連接，以提供更好的服務。這里涉及物-地-人-組織四者關系，可以利用政民互通的物件臺賬來實現數字化表達。對物件的安裝、維護和排查等管理動作，可以通過政民互通中的任務體系來完成。

圖5也解釋了一個現象，很多年輕人感覺自己跟社區居委會的聯絡并不是那么緊密，也很少去找政府辦理個人事務。其本質原因是，隨著年齡的增長，人生的重心在生活和工作空間切換，使得接受管理和服務的渠道發生變化。

在人剛出生時，因為還未隸屬任何組織，所有的社會服務和管理（如出生證明、上戶口、疫苗接種等）都是根據屬地管理關系，由相應的政府部門來負責的。隨著年齡的增長，人會進入學校開始學習，一部分服務和管理職責由學校等機構分擔（如體檢、疫苗接種、文化培養等），但社區仍然承擔著一部分管理和服務職責（如兒童關懷、生活保障和社會救助等）。當人成年后，如果進入工作單位，則相應的“企業”會承擔大部分的管理和服務職責（如納稅、公積金、參與社會公益活動、人才培育、獎勵評定等），居民通過“企業”跟政府間接發生關系，政府通過“企業”來實現對其員工的管理和服務。由于很多工作由“企業”中的專職人員代勞（如財、稅、法和人力資源等），員工跟政府產生聯系的感知變弱，因此便產生了前面提出的印象。如果失業，或者增長到退休年齡，居民將不再跟“企業”有隸屬關系，大部分的管理和服務職責又回到了屬地邏輯，由相應的政府部門負責。因此，小孩和老人跟社區居委會的關系很緊密，也是政府組織服務和管理的主要對象，而中間年齡段（尤其是有工作）的人，大部分時間不在社區，通過“企業”接受來自政府的管理和服務，跟政府直接連接的感知較弱。

4 價值和社會效益

政民互通信息通道建設可切實提升各級政府領導、基層工作者管理和服務效率，提高社區居民幸福感和參與社區治理積極性，為基層治理業務帶來巨大的社會價值。

（1）對于各級管理者，能夠快速掌握基層治理態勢及各項工作實時進度，方便領導統籌決策，避免重復財政投入。

方便各級管理者查看和調取轄區內各類實時統計數據，自動、準確生成可視化報表，而不再需要以往層層報表、人工統計，也無須等待任務完全執行完畢，大大提升了領導決策效率?；谡畟鹊膮f同辦公體系延展政民互通通道，建立市-區-街道-社區-市民五級指揮鏈路，在協同過程中，及時掌握各部門動向、各環節進程，既可觀全局、看統計，也能把細節、究個例，并在關鍵時刻直接聯動一線社區工作者，大大提升政府各層級之間以及政民配合效率?；谖宕蠛诵哪芰?，通過靈活配置、自由組合的方式滿足各地、各類業務場景的差異化需求，避免重復建設，節省財政開銷。

（2）對于基層工作者，能夠滿足其政民應用快速搭建、社區居民數據自動更新、基層統計數據智能匯總、基層工作量化督辦的需要，減少向上、向下溝通成本。

通過自由組合五大核心能力，社區工作者可靈活配置各類政民互通應用，快速完成上級交辦的任務，滿足居民臨時、緊急、多變的需求，避免周期長、投入大的定制化開發，實現業務系統快速輕量級構建和服務的可持續迭代，并減少后期維護多個系統的成本。在任務執行和服務提供過程中，提供任務下派進度、事件完成情況、服務等待時長等全流程數字化指標，助力各級工作者感知態勢、掌握進度、發掘堵點，及時督辦工作、解決問題。

通過權限體系，將各級、各部門數據安全合理下沉至社區，賦能基層工作。市區街居不同層級的政府工作人員可按照權限和需求，實時訪問不同顆粒度的信息。通過數字化控件和城市知識體系，精準識別用戶輸入的信息，建立基于實體的信息關聯，產生標準的數據要素體系，避免重復繁重的數據治理工作。通過任務和服務通道等手段，不斷組織和發掘信息更新，并向基層工作者自動、及時推薦更新內容，確保數據的鮮活，解決之前通過手工維護無法確保數據新鮮有效的頑疾。任務和服務完成后，系統自動、智能匯總各級數據，不需要層層上報和合并報表，做到多級共享、高效協同。

上級任務通過標準的、數字化的任務體系高效下發，任務下派鏈路、拆分規則、執行內容、統計指標和相關責任人等自動生成，減輕了政府上下級部門之間冗長煩瑣、一事一例、細致入微的溝通。在任務執行過程中，信息的傳遞更加及時、責任更加明確、進程更加清晰，減少了反復詢問和匯報的開銷。

居民側通過服務通道和任務參與到城市治理中，利用數據底層跟基層工作者建立聯系，高效提報個人訴求、及時獲得反饋，基層工作者可以合理規劃時間、批量處置事件，既滿足了居民解決問題的急切訴求，也減輕了基層工作者通過即時消息或電話等方式逐個答復居民的工作壓力，避免低效的時間消耗，實現通而不擾。

（3）對于社區居民，能夠滿足其個人訴求的高效解決、處理進度實時反饋、信息便捷安全提報、社區公開信息及便民服務快速獲取等需要，提升居民參與城市治理的積極性和生活幸福指數。

居民可在統一的服務入口，快速找到各部門開設的專項服務通道，并通過一次登錄訪問不同服務。利用專項服務通道，居民可直接向相關責任部門發起請求，避免政府部門之間的長鏈下派和流轉過程，高效解決個人問題。同時，可以實時查看政府處理進度，獲取及時反饋，提升居民參與社區治理的意愿度。在居民填報信息的過程中，基于城市知識體系和數字化控件，實現不同場景下個人分散信息的自動關聯和自動回填，實現信息一次填報，多次使用，快捷錄入，增強用戶體驗感。通過掌上服務站等功能，居民能夠快速了解社區動態和通知公告，并能方便快捷地獲取各類服務，提升居民生活幸福感。

5 結束語

政民互通信息通道有助于暢通和規范群眾訴求表達、保障居民權益，是基層治理的重要數字基礎設施。政民互通基于靈活配置、自由組合的方式來快速搭建各類基層治理應用，滿足基層繁雜多變、突發緊急的業務需求，縮短開發周期，降低政府的財政投入和維護成本。同時，政民互通采用以數據為中心的技術體系，實現了數據與應用分離，有利于數據資源體系的形成和數據的要素化，不僅減少了信息的重復填報和收集，也可推動數據在更大范圍的流通和共享。該通道已經在北京、大同等城市開展試點工作，取得了初步成效，將為健全共建共治共享的社會治理體系和數字中國戰略的落地貢獻力量。