鄉鎮綜合行政執法改革：基層政權建設的視角

林輝煌 陶麗娟

摘要：鄉鎮綜合行政執法改革是完善基層治理體系的重要舉措。對鄉鎮綜合行政執法改革的實踐和邏輯進行分析發現，改革在縱向上實現了執法權下放，橫向上實現了執法權綜合化，從而打破了鄉鎮條塊分割的局面。作為“強鎮擴權”改革的一部分，鄉鎮綜合行政執法改革本質上是國家新一輪基層政權建設。在這個過程中，應當將自上而下的權力滲透與自下而上的社會治理相結合，實現基層治理能力的有效提升。

關鍵詞：中國共產黨；綜合行政執法改革；權力下放；強鎮擴權；基層政權建設

中圖分類號：D9? ? 文獻標識碼：A? ? 文章編號：1004-3160（2024）01-0112-13

一、問題的提出

綜合行政執法是指由依法成立或依法授權的一個行政機關，行使原本由兩個或兩個以上相關行政機關的行政職權，或由一個行政機關的一個部門以該行政機關名義行使原由多個部門分散行使的行政職權的一種制度。[1]作為基層治理創新的重要內容，鄉鎮綜合行政執法改革是完善基層治理體系和提升治理能力的重要舉措，也是助推鄉村振興的現實要求。[2]2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進基層整合審批服務執法力量的實施意見》（以下簡稱《兩辦意見》），明確提出要將執法權向基層延伸，對基層行政執法改革做出了重要部署。2020年新修訂的《中華人民共和國行政處罰法》第24條第1款的規定，解決了鄉鎮執法主體的資格問題。

綜合行政執法改革源于城市管理相對集中處罰權的改革。[3]城市管理相對集中處罰權確立之前，我國城市管理實行的是專項執法，專項執法是一種分散的專業執法，“多個部門在執法對象上形成明顯的區間化、分段化和孤立化特征，權力配置互不隸屬，權力行使各自安排，針對執法對象各管其中一段”。[4]當時的立法以“條條”為主，進一步擴大了執法的分散性，“出現制定一部法律、法規，就設立一個執法部門、增加一支執法隊伍的現象?！盵5]執法分散性對執法專業化有一定的意義，在城市管理初期發揮了重要的作用，但執法的持續分散導致執法力量不足，執法機構膨脹臃腫；且執法權分散于不同的部門，普遍存在“行政執法條塊分割、職能交叉、各自為政，執法合力難以形成的情況”[6]。

隨著城市管理范圍的擴大，原本的專項執法越來越難以適應實際需要，一些地區開始探索新的執法方式，即聯合執法——兩個或兩個以上的執法部門在自己職責范圍內相互配合共同執法。聯合執法加強了各執法部門的相互配合與協作，共同處理執法難題。在部分場合，聯合執法呈現出綜合執法的效果，但其本質卻是形式上的松散聯合，“聯合執法在總體上仍是各自為政，并不能從根本上解決多頭執法、重復執法等問題”。[7]

以相對行政處罰權為依據的綜合行政執法，改變了執法權分立的局面，將執法權集中到新的行政執法機構，由綜合行政執法機構統一集中執法權，形成一支隊伍管執法的新格局。綜合行政執法改革的實質是通過“優化政府職責體系和組織體系，重構行政執法體系，建立權責統一、權威高效的行政執法體制”。[6]

與早年城市執法情況類似，長久以來，鄉鎮執法權配置呈現出縱向“重心過高”、橫向“分布過散”的特征，導致鄉鎮執法權在運行中出現滲透力不強、綜合性不足、鄉鎮政府“權小責大”等問題。[8]為此，一些地方陸續開展鄉鎮行政執法改革，主要模式有“權責清單+聯合執法”“專業執法+綜合執法”、全面“綜合執法”三種基本形態。[9]整體來說，當前鄉鎮行政執法改革還在起步階段，對其執法權力配置存在兩種模式：一種是自上而下的模式，由省級政府直接發布決定或公告的形式，一攬子確定向鄉鎮（街道）下放的執法權范圍，如北京和廣東；另一種是自下而上的模式，由省級政府制定賦權指導目錄，各縣（市）區結合地區實際研究確定擬由鄉鎮行使的行政執法清單，例如江蘇。[10]

近年來國家推行的鄉鎮綜合行政執法改革，實現了行政執法權在橫向和縱向兩個方向的改革。橫向上的改革，是指將原本散落在各個部門的行政執法權集中在同一部門，實行綜合執法；縱向上的改革，是指將行政執法權下放到鄉鎮，授權鄉鎮以自身的名義行使執法權。橫縱兩個方向的改革是對行政執法體制的改革，也可以視為國家新一輪的基層政權建設：一方面國家試圖通過強鎮擴權，強化鄉鎮的執法權限；另一方面旨在改變鄉鎮條塊分割的局面，使鄉鎮成為一個完整的治理主體。整體來說，鄉鎮綜合行政執法體制改革取得了初步成效，但仍存在權力承接不暢、體制機制不順、[11]職能交叉問題尚未解決、[12]執法力量保障不到位[13]等問題。

既有研究對理解綜合行政執法改革有著重要的意義，但研究大多基于城市的改革，關于鄉鎮的綜合行政執法改革研究較少，且大多集中在改革的實踐問題與對策路徑方面，還沒有從基層政權建設角度進行探討。

費孝通先生指出我國傳統社會是“雙軌政治”，國家政權運行呈現上下兩條軌道，上層是“皇權不下縣”原則下以皇帝為中心建立的具有官僚特性的政權體系，下層是以鄉紳為主的基層自治特性的治理體系[14]，兩個體系共同運行?！皣覚嗔ζ髨D進一步深入鄉村社會的努力始于清末新政”。[15]120世紀前半期在華北地區農村，國家政權建設出現了“內卷化”現象，“國家機構不是靠提高舊有或新增機構的效益而是靠復制或擴大舊有的國家與社會關系——如中國舊有的贏利型經紀體制，來擴大其行政職能”。[15]67后來的人民公社制度實現了國家政權在基層的直接和全方面控制，解決了“國家政權內卷化”的問題[15]240-241。

對近代以來的國家政權建設，有的學者認為國家力量不斷侵入鄉村社會，“阻礙了自下而上的利益傳輸軌道，將雙軌政治變成了單軌政治”；[16]有的學者則將國家政權建設延伸到鄉村社會視為國家政權現代化的過程[15]205。林輝煌與王德福用“雙結構治理”來重新理解基礎政權建設，認為在人民公社解體尤其是改革開放之后，鄉村社會呈現出一種雙結構治理的形態，即社區治理和國家治理相互嵌入和改造的一種治理模式。這種治理模式下，“地方村民自發的社區治理和國家自上而下的治理共同形塑著新時期國家政權建設的社會基礎”。[17]

本文將從實踐經驗出發，總結浙江省、江蘇省、北京市等地鄉鎮綜合行政執法改革的內在邏輯，進而得出本文的基本結論，即作為基層政權建設的鄉鎮綜合執法改革不應該是簡單的自上而下的國家權力下沉，而是自上而下的權力下沉和自下而上的社會治理相結合、相互構造的過程。

二、鄉鎮綜合行政執法的典型經驗

鄉鎮綜合行政執法改革是對鄉村社會發展的回應，改革始于浙江省、廣東省、江蘇省等地的強鎮擴權行動，于2019年開始在全國范圍內推行，進入新的發展階段。

為什么要推進鄉鎮綜合行政執法改革？這與鄉村社會的兩大變化趨勢息息相關。第一個變化趨勢是從“熟人社會”逐漸走向“半熟人社會”，[18]村民越發“理性化”。由于鄉村社會性質的變化，原本的秩序維護機制被打破，很多矛盾無法再依靠村莊內生力量獲得解決。

鄉村變化的第二個趨勢是從原來的“小農經濟”逐漸走向“市場經濟”，農民收入的主要來源是工商業而不再是農業。在一些經濟發達地區，鄉鎮的工業化與城市化水平很高，如浙江省的一些鄉鎮，常住人口達幾十萬，落戶的企業也很多。這樣的鄉鎮工業化和城市化發展水平高，但鄉鎮政府擁有的權力小，沒有相應的執法權限，面對轄區的執法問題可謂“看得見的管不了”[19]；而有執法權的縣級政府又鞭長莫及，“管得了的看不見”“腰來腿不來”[20]。在這樣的背景下，探索如何增強鄉鎮政府的力量特別是執法力量，具有重大的現實意義。

（一）浙江省綜合行政執法改革

2004年，浙江省人民政府根據《中華人民共和國行政處罰法》和《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發〔2002〕17號）等文件，批準了義烏市與衢州市推進綜合行政執法改革的試點方案。2007年浙江省建設中心鎮，將部分縣級權限下放到鄉鎮一級，在鄉鎮建立城鎮管理綜合執法大隊。

2019年《兩辦意見》頒布后，2021年浙江省發布《浙江省人民政府辦公廳關于推進鄉鎮（街道）綜合行政執法工作的通知》，全面推進鄉鎮綜合行政執法改革，主要措施是向有迫切需求和承接能力的鄉鎮放權，組建綜合行政執法機構，統一行使縣級行政執法部門的部分法定行政處罰權，對其他鄉鎮則以派駐執法隊伍的方式下沉執法力量，因地制宜地推進改革。

浙江省的改革方案對鄉鎮做了區分：一類是有迫切需求也有承接能力的鄉鎮，一類是其他鄉鎮。在區分基礎上實施不同的改革，考慮到了不同鄉鎮的差異和實際需求，能夠一定程度上避免出現一刀切導致的不適問題。但是該分類缺少具體的劃分標準和法定依據，容易出現應放權而未放權的狀況，導致出現權力的“空放”和“亂放”等問題。實際上，鄉鎮是持續發展的，其他鄉鎮在什么情況下可以得到執法賦權，缺乏相關說明。

（二）江蘇省相對集中行政處罰權改革

為深化行政執法體制改革，2015年江蘇省人民政府印發《關于開展綜合行政執法體制改革試點工作的指導意見》，分部門內綜合執法、跨部門跨行業綜合執法、區域綜合執法三類推進改革，在開展相對集中處罰權的試點鎮探索區域綜合執法，鄉鎮可根據需要和條件通過法定程序行使部分縣級部門的執法權。入選江蘇省經濟發達試點鎮的渭塘鎮，在2019年組建了綜合行政執法局，承接了349項行政處罰權，以渭塘鎮人民政府的名義行使執法權。

江蘇省綜合行政執法改革的實質是改變執法主體資格，鄉鎮由無權主體成為有資格的權力行使主體，為鄉鎮執法行動提供政策保障。但是在2020年《行政處罰法》修訂前，鄉鎮的執法主體資格僅是由政府政策認定，鄉鎮綜合行政執法改革缺少統一的國家法律層面上的認證，其合法性存在爭議。

（三）北京市“街鄉吹哨，部門報到”改革

北京市“街鄉吹哨，部門報到”改革，起始于北京市平谷區金海湖鎮的黃金盜采屢禁不止。鄉鎮政府是執法一線，但沒有相應的執法權，上級部門有執法權卻難下到一線，限制著金海湖鎮的有效執法。為走出這一困境，平谷區將執法權下放到金海湖鎮，創造了“街鄉吹哨，部門報到”[21]的形式。所謂“街鄉吹哨”，是指街道或鄉鎮遇到無法解決的重大執法案件時向上級部門發起“號角”；“部門報到”則是鄉鎮的上級部門在接收到“號角”后限定時間內到鄉鎮處理案件。

2018年2月，北京市頒布《關于黨建引領街鄉管理體制機制創新 實現“街鄉吹哨、部門報到”的實施方案》，將平谷區經驗推廣到北京其他鄉鎮。2018年11月，中央全面深化改革委員會第五次會議通過了《“街鄉吹哨、部門報到”——北京市推進黨建引領基層治理體制機制創新的探索》，北京的改革創新得到高層認可，在全國范圍內試點推行。

北京的改革打破了條塊之間的阻塞，形成以鄉鎮為主的行政執法格局，使原本散落在各個部門的執法力量在鄉鎮得到整合，增強了鄉鎮的執法力量和執法能力。雖然鄉鎮擁有著“吹哨”的權力，但鄉鎮一級政府與縣級政府的權責劃分以及對案件緊急與否的判斷還需要更為具體的指導方案，鄉鎮調動上級行政部門的靈活空間大，可能會導致鄉鎮對縣級執法部門的“反控制”，帶來新的矛盾和問題。

（四）其他省市的改革

2019年頒布的《兩辦意見》提出要在全國范圍內推進基層綜合行政執法改革，“推進行政執法權限和力量向基層延伸和下沉，強化鄉鎮和街道的統一指揮和統籌協調職責”[22]?！秲赊k意見》強調整合現有的執法力量和資源，在基層組建綜合行政執法機構，以鄉鎮名義統一行使縣級政府下放的部分執法權，逐步實現基層一支隊伍管執法。

《兩辦意見》頒布后，廣東省、河南省、重慶市等也開始在基層推進綜合行政執法改革。

2020年8月，廣東省人民政府將部分縣級行政執法部門行使的行政處罰權下放到鎮街，以鄉鎮人民政府和街道辦事處的名義行使，在鄉鎮和街道推進綜合行政執法。河南省商丘市全市各鄉鎮均設立綜合行政執法大隊，執法大隊是由縣派駐鄉鎮的執法所整合起來重新組建的，隊伍在二三十人左右，主要負責統籌管理所轄區域的執法力量。重慶市各鄉鎮依照法定程序，在受委托權限范圍內以委托行政執法機構名義開展行政執法活動，委托機構對鄉鎮執法工作予以指導、培訓和監督。

這幾個地區在堅持《兩辦意見》的大方向下都進行了自己的創新。廣東省的改革確立了鄉鎮綜合行政執法改革的主體資格，在鄉鎮建立綜合行政執法機構。河南省則是對縣派駐的執法所力量進行整合建立起綜合執法大隊。重慶市則以委托機構的名義開展執法活動。鄉鎮綜合行政執法改革在全國范圍內的推行，勢必帶來鄉鎮“條塊關系”以及鄉鎮政權的重構，影響基層治理效果和鄉鎮未來的發展。

三、執法權的下放與綜合化

鄉鎮綜合行政執法改革在縱向上實現了執法權下沉，充實了鄉鎮一級的權力體系；橫向上，實現了執法綜合化，執法權在新設立的綜合行政執法機構集中，打破了條塊分割的局面，走向“以塊為主，條塊結合”的治理格局。

（一）執法權力下放

稅費改革之后，原本分灶吃飯的縣鄉財政出現了新的變化，財政權向上集中，鄉鎮人員工資和辦公經費等開支依靠縣政府財政撥款。一些學者指出，鄉鎮財政的變化使得鄉鎮政府成為“空殼”，使其走向“懸浮型政府”，難以回應鄉村社會的真實需求。[23]財權之外，鄉鎮的部分事權也向上集中，形成“以縣為主”的格局，如義務教育的事權上收到縣一級，縣一級直接向鄉村教師發工資，解決了長久以來鄉村教師工資拖欠的問題，但也進一步削弱了鄉鎮的事權。

鄉鎮連接著國家與農民，是重要的治理節點。但在壓力體制下，鄉鎮作為最基層的政府呈現“責任無限大，權力無限小”[24]的怪象。巧婦難為無米之炊，要實現鄉村社會的有效治理，向鄉鎮下放權力是實現鄉鎮政府權責統一的重要舉措。

2013年十八屆三中全會決議提出，“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放到地方和基層管理?！盵25]

2018年黨的十九屆三中全會審議通過《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》，提出要構建簡約高效的基層管理體制，推進治理重心下移，把能放到基層的事和權放到基層，“保障基層事情基層辦、基層權力給基層、基層事情有人辦?！盵26]治理重心下移的實質是對鄉鎮的擴權，在鄉鎮范圍內解決鄉村社會種種矛盾，提升基層治理能力，這是打造基層社會治理新格局的重要內容。

行政執法改革是提升基層治理能力的重要一環。在2019年兩辦頒布意見后，全國各地都開始了鄉鎮綜合行政執法改革。執法權下放成為近年來的一股潮流，以更好地實現基層治理重心下移，提高基層治理能力。

推動執法權下放是向鄉鎮賦權的重要舉措。鄉鎮政府直面鄉村社會和執法案件，更容易發現和及時回應問題。改革之前，礙于鄉鎮沒有執法權，有執法權的縣級政府無法將觸角伸到各個地方，鄉鎮執法陷入“看得著無權管，有權管看不著”的困境，出現大量的執法“真空”地帶。

屬地管理原則下，鄉鎮雖然沒有執法權，但是出了任何社會問題都要擔責。無權有責的狀況使得鄉鎮只能采取選擇性執法與突擊性執法。一方面選擇上級重視的領域執法，盡量選擇不與農民發生太多摩擦的對象執法；另一方面，在上級檢查前開展突擊性執法，導致執法缺乏持續性和連貫性，覆蓋范圍有限，效率低下。將原本屬于縣級政府的執法權限，通過法定途徑賦權給鄉鎮，實質是對執法權的重新分配，即向下分權，調整縣鎮兩級政府的權力配給，改變鄉鎮政府權小責大“小馬拉大車”的現象，有助于鄉村社會矛盾的處理。

推進執法權下放是提高執法效率的客觀要求。執法權下放之前，鄉鎮受制于執法權限，對需要執法的案件無權執法，縣級政府部門有權執法卻難以深入到鄉村開展執法，造成執法拖延、執法案件積壓等問題，執法效率低下，嚴重影響鄉鎮社會秩序?！靶姓芾韺W原理指出最接近被管理者的管理最便捷、成本最低、效率最高”，[27]鄉鎮政府最靠近社會，管理最為便捷和高效，因而鄉鎮擁有部分執法權可以降低執法成本，提高執法效率。

下放執法權之所以可以提高執法效率，其一，鄉鎮政府可以直接處理面廣量大的執法案件，省去了向上級報告獲得審批和進一步指示等流程，減少了執法層級，精簡了執法流程，節約了時間成本和人力成本；其二，鄉鎮政府是與鄉村最緊密相連的政府，鄉鎮政府熟悉鄉村事務與鄉村問題的解決方法，能夠采取更靈活、更柔性的執法手段，最大限度避免激化政府與農民之間矛盾；其三，鄉鎮政府是農民最熟悉的政府，在鄉村社會的執法阻力小，也方便農民對執法過程中遇到的問題進行申訴。

下放執法權對基層治理發揮積極作用的同時，也存在著一些問題。鄉鎮綜合行政執法改革中，擁有執法權的縣級執法部門是放權者，下放什么權力、下放的力度等都是由縣級政府把握。在執法權下放的大趨勢下，不少地方的執法權下放范圍廣、力度大。但鄉鎮之間發展程度和執法需求強度是有區別的，結果出現一些鄉鎮對下放的權力無法承接的現象，使得下放的權力在鄉鎮無法落地，只存在于文件中，造成權力的“空放”，不僅無助于鄉鎮執法反而加重了鄉鎮的執法責任。

我們在粵北的S鎮調研時，S鎮綜合執法負責人表示，廣東省推進鄉鎮綜合行政執法的改革，要求在各個鄉鎮都建立起綜合行政執法機構，承接縣級部門下放的執法權，以鄉鎮名義執法。但實際上L縣除了S鎮等少數幾個鄉鎮，其他鄉鎮的綜合行政執法機構還沒有設立或運轉起來。L縣大部分鄉鎮的經濟發展水平不高，大多以農業為主，執法案件少，執法日?；枨笮?。因而綜合行政執法機構難以運作，下放的執法權難以落地①。

不該下放的權力下放，該下放的權力下放得又不徹底。從調研情況來看，向鄉鎮政府下放的關鍵行政執法權很少，或下放了執法權卻遲遲沒有下放配套的人財物等，使得權力下放到鄉鎮無法使用，成了一張“空頭支票”。放權不徹底導致鄉鎮執法發揮空間小，難以真正適應鄉鎮的發展需要。我們在S鎮調研發現，由于沒有經費購買執法過程中需要的記錄儀和取證相機，執法很難有效開展②。

作為綜合行政執法改革中的受權者，鄉鎮政府對下放權力承接能力的強弱是權力能否下放的關鍵。經濟發達鎮如浙江的中心鎮、江蘇的試點鎮等，此類鄉鎮城市化與工業化程度較高，有良好的經濟社會基礎，可以有效承接較多下放的執法權。反觀中西部的鄉鎮，經濟社會發展水平較低，很難有效承接下放的權力。一刀切地向所有鄉鎮下放執法權或向所有鄉鎮下放同樣的行政執法權，不符合鄉鎮的實際需求，最終不利于基層治理能力的提升。

權力下放是一個過程，執法權下放到鄉鎮后，縣級政府不是“解放了”，還需要指導協助鄉鎮開展執法活動，對下放到鄉鎮的權力進行監督和調整。

伴隨著執法權的下放，各地普遍出臺了相應的權力監督文件，大多規定由權力下放部門監督。但有的縣級政府沒有設立綜合行政執法機構，執法權散落在縣級各個部門，在實際監督過程中可能會出現多頭監督或無人監督等問題，使鄉鎮執法出現監督視察過于頻繁或完全無監督的現象。

S鎮的執法大隊就面臨多頭管理和監督的苦惱，該執法大隊要對接縣級的六個部門，同時面對六個部門的指導和監督，有時候檢查很多，應接不暇，有時候遇到困難又沒人來指導③。

（二）執法權力綜合化

鄉鎮綜合行政執法改革是對傳統執法弊端的改進。我國行政體制通過層級化把整個行政區域切成了塊塊，又通過各層級對應的部門化把塊塊切成條條，從而形成條塊結合的體系?！皸l條”是指政府的職能部門，“塊塊”是指各級政府[28]。鄉鎮執法中的“條條”是縣級政府有執法權的各個部門，以及派遣到鄉鎮的站所（現在大多被取消了）。這些機構在鄉鎮開展執法活動，但鄉鎮政府無權直接調配和管理，導致出現各部門各自為政、相互推諉以及在鄉鎮的執法力量不足等問題。執法權下放到基層最直接的目的，就是要增強基層的治理能力，權力下放如果還是散落在各處顯然不利于該目標的實現。因此在鄉鎮推進執法綜合化，是打破鄉鎮執法條塊分割局面，構建“以塊為主、條塊結合”的鄉鎮執法新格局的重要舉措。

推進執法權下放的同時為什么要在鄉鎮實施執法綜合化？一是要理順“條條”和“塊塊”之間的關系。在鄉鎮推進執法綜合化，即在鄉鎮一級建設新的綜合執法機構，集中行使執法權，將改變以往鄉鎮執法職責條塊分割的局面。各省的下放權力清單以及責任清單等，都是在探索如何更為合理科學地劃分縣級部門和鄉鎮政府執法權責的嘗試，以實現基層治理職權從交叉重疊向相對集中統一轉變。[1]二是回應鄉村社會的執法需求。鄉村社會的矛盾具有鄉土性和非規范性，以綜合性的執法力量來應對，更有助于這些矛盾的化解。三是轉變執法形式。綜合行政執法將原本分散的執法力量整合起來，充實了鄉鎮的執法隊伍，有助于改變此前的選擇性執法和突擊性執法，走向執法日?；?，從而及時處理鄉村社會矛盾，保障執法的連貫性，提高執法的有效性，進而提高基層治理能力。

執法綜合化是解決執法權責分散問題的重要舉措，但從浙江省、江蘇省、廣東省等地的改革實踐來看，執法綜合化過程中也暴露出了一些問題。

首先，目前的綜合行政執法只實現了執法權的“物理集中”，還沒有實現“化學集中”。[6]鄉鎮的綜合行政執法改革將行政許可權、審批權與監督、處罰權分離，改變了政府職能部門既管審批又管監督的體制，將裁判員與裁判委員會分開。[1]但行政管理與行政執法的“雙軌制”可能會導致鄉鎮其他部門與綜合行政執法機構權責交叉和多頭管理。在S鎮，執法活動到底應該由部門審批還是由主管執法事務的負責人統一審批，各方出現了分歧。有人認為應該交由執法大隊的負責人來統一審批，有人則認為應該交由各部門負責人分類審批，專業領域的事交給專業的人審批。這樣的分歧實際上反映的是綜合行政執法機構與原部門在職責上的交叉。①其次，綜合行政執法對執法人員綜合性要求高。執法人員要對各個領域的執法規范和相關文件都能熟悉，然而各地的人才培養和上崗培訓都未能有效跟進，影響綜合行政執法的效果。在S鎮，執法人員青黃不接，沒有人能夠符合要求擔任主任，新人能力又沒達到，給鄉鎮后續執法管理和行動帶來挑戰②。再次，鄉鎮執法也要具備一定專業知識，綜合性和專業性之間存在內在沖突，執法人員專業化與綜合執法范圍擴大之間成反比，執法范圍越擴大，執法專業化程度只會越低。[28]? ? ? ? ? 最后，綜合執法是在各部門執法基礎上的權責劃轉，屬于政府方面的體制改革，農民需要一段時間才能適應這個新的執法機構，在適應期間綜合執法部門的公信度和認可度不太高。S鎮的執法隊在執法過程中，也遭遇農民的不信任，他們認為鄉鎮政府的權威性不如縣級政府高，對執法的公信度提出質疑。①

四、“強鎮擴權”與基層政權建設

鄉鎮政權在農業稅費改革后出現了許多新的變化，鄉鎮政權向何處去成為學術界關注的焦點。近年來的“強鎮擴權”是其中的一種聲音，即為經濟發達鎮賦權，賦予其縣級部門的部分執法權，在鄉鎮推行綜合行政執法改革。

鄉鎮是中國行政體制的末梢，在取消稅費之后，關于鄉鎮體制如何改革的問題引起了學界的爭議。有的學者認為農業稅取消后鄉鎮沒有了收取農業稅的責任，也就沒有存在的必要，因此應該“撤銷鄉鎮建制”；[29]有的學者主張“保留鄉鎮政府”，[30]因為億萬農民還需要鄉鎮一級政府提供服務；還有的學者提出應當給鄉鎮擴權，[31]對經濟發達鎮實施強鎮擴權。

為探索新的鄉鎮政權建設模式，各地都展開了實踐，比較突出的是浙江省的強鎮擴權、江蘇省的簡政擴權、廣東省的簡政強鎮等改革。

2010年浙江省為加快中心鎮的發展和改革，出臺了《浙江省強鎮擴權改革指導意見》，在中心鎮實施強鎮擴權改革。擴權的強鎮被賦予了60多項社會管理職能，如社會治安、就業保障、戶籍管理等，以及77項經濟社會管理權限及部門行政執法權，以激發中心鎮的發展活力，增強中心鎮社會管理與公共服務能力。浙江省的經濟發達鎮人口多、經濟總量大，以往的鄉鎮體制和管理模式限制著鄉鎮的發展，出現了“小馬拉大車”的現象。強鎮擴權改革回應了“小馬拉大車”的問題，建立起與強鎮發展相適應的“小政府大服務”的行政管理體制。[31]

江蘇省為破解發達鎮面臨的體制障礙，在2011年批復了20個經濟發達鎮作為行政管理體制改革的試點鎮，賦予這些鄉鎮累計3044項經濟社會管理權限，極大推動了試點鎮的發展。2013年江蘇省為深化行政體制改革，進一步簡政放權，出臺《江蘇省政府關于推進簡政放權深化行政審批制度改革的意見》，該意見指出要加大向基層政府下放審批權限的力度，下放到縣（市）的權限，同時下放到行政管理體制改革試點鎮。

2009年11月，佛山市順德區容桂街道、南海區獅山鎮同步啟動簡政強鎮事權改革試點，成為廣東簡政強鎮改革的先鋒。隨后的2010年順德區將縣級經濟社會管理權限下放給10個鎮、街道，按“宏觀決策權上移、微觀管理權下移”的原則，在總結容桂試點經驗的基礎上，將3197項事權劃由鎮街行使。2011年廣東省又出臺了《廣東省縣鎮事權改革若干規定（試行）》，進一步推進縣鎮事權改革，擴大縣級人民政府和鄉鎮人民政府的行政管理職權，規定可以依法向經濟發達鎮賦予縣級人民政府及其部門在經濟發展、社會管理、民生事業等方面的部分行政管理職權，為鄉鎮賦權。

“從省級層面看，改革的政策進程與政策維度演變各不相同，從而塑造了整體建構型的廣東模式、漸進調適型的浙江模式以及重點突破型的江蘇模式”。[32]這三個省的改革都是在強鎮擴權，其他省市也紛紛加快了強鎮擴權的步伐。

鄉鎮在整個基層治理體制中起到至關重要的作用，是把自上而下的行政任務轉化為可落地的治理任務的中間環節。近年來的鄉鎮綜合行政執法改革，在橫向上聚攏執法權，縱向上承接下放的執法權，試圖實現執法權在鄉鎮的集中和統一行使，這實際上也屬于“強鎮擴權”改革的一部分。

我們可以把強鎮擴權趨勢下的執法下鄉視為國家推行的新一輪基層政權建設，也是國家基礎性權力的進一步下滲和擴張，旨在通過權力下滲實現對基層社會更有效的控制。但是，國家權力下滲并不必然帶來基層社會的有效治理。

行政執法作為一項專門行動，不同于其他的行政性事務，要求執法人員具備專門的執法知識和執法能力，近年來執法設備的更新也帶來了執法技術化的趨勢。隨著執法的專門化與技術化，執法的群眾參與和群眾監督的重要性逐漸被忽略，甚至收集和了解群眾意見也越來越不被重視。在強鎮擴權的趨勢下，執法下鄉反而可能會脫離群眾，演變成單純的權力自上而下運作，成為一項專門化和技術化而缺乏社會參與的行動。這樣的強鎮擴權難以準確回應農民真實訴求，反而有可能導致執法行動與鄉村社會的割裂，導致執法權在基層政府空轉，因得不到廣大群眾的認可和支持而難以落地鄉村社會。群眾的認可是基層政權合法性的來源，群眾不認可和不配合，必然會增加執法成本，導致行政執法人力、物力、財力投入不斷增加，鄉村社會秩序的維護卻更加困難，從而陷入基層政權內卷化的尷尬境地。

如何避免或盡量減少這種風險？或者說，我們要如何避免強鎮擴權改革中權力科層化帶來的負面效果？“廣泛的群眾參與和群眾監督有利于彌補官僚制度的缺陷，它在本質上是一種互動性權力，是對權力科層化的社會接應”。[33]避免基層政權內卷化意味著要將國家治理與社區治理相結合，使自上而下的行政執法權與自下而上的社區行動互為補充，相互構造。

落實到行政執法領域，一方面是經由社區治理使執法在鄉村社會得以落實，通過自上而下的社區治理將國家認同滲透到社區中，落實執法任務，維護鄉村社會秩序；另一方面，社區借助基層政府賦予的執法權落實執法，進行日常監督和管理，及時發現鄉村社會中的執法案件，維護社區共同利益和共同意識，實現國家行政執法的有效推進和社區共同體的鞏固。如此一來，下放到鄉鎮的執法權可以更好地協調國家與社會的關系，發揮提升基層政府治理能力的作用，使基層行政執法成為鄉村社會秩序的穩固器。

對鄉鎮執法進行規范化管理和監督的同時，給予鄉鎮執法自主性，也是避免改革帶來基層政權內卷化的可能做法。自主性是基層治理的特性之一，給予鄉鎮執法自主性就是要將鄉鎮的執法改革嵌入基層治理當中，如此一來，鄉鎮執法可以自主地調動正式和非正式權力，共同對鄉村社會進行治理，通過非正式權力緩沖基層政府與農民之間的關系，避免兩者矛盾激化。

鄉鎮執法與鄉村非正式權力合作，可能會出現兩者利益合謀，在正式與非正式權力中延伸出一條灰色利益帶。鄉鎮執法擁有自由裁量權，鄉村社會代理人擁有鄉村社會的完整信息，鄉鎮執法依賴鄉村代理人提供的信息，代理人想要執法自由裁量權中的潛在利益，這使得兩者有了可以合謀的基礎和條件。兩者合作是基層治理的重要部分，但兩者的合謀又會損害鄉鎮執法的合法性。因此，改革需要辯證地看待鄉鎮執法的自主性和規范性：自主權過大會助長執法中的利益合謀，損害執法的公信度和合法性；規范過于僵硬，鄉鎮執法將缺乏彈性，最終成為懸浮在鄉村社會的空中執法，難以在鄉村社會落地。因而，尋求鄉鎮執法的自主性和規范性的辯證平衡，是在強鎮擴權過程中實現執法效率提升與基層治理能力提高的關鍵所在。

五、結論

鄉鎮綜合行政執法改革意味著新一輪基層政權建設，國家試圖通過強鎮擴權，改變鄉鎮條塊分割的局面，使鄉鎮成為一個完整的治理主體。一方面，通過向下放權，進一步劃分不同層級政府間的職權，理順縣鎮政府間的職責與權力關系，合理適當地劃轉部分權力到鄉鎮一級。另一方面，依據鄉鎮實際發展情況，為鄉鎮補充權力，完善鄉鎮的權力系統，化解壓力型體制下鄉鎮責任巨大而權力微弱，甚至是無權的困境，為鄉鎮發展提供支持。鄉鎮的綜合行政執法，將執法權下放到鄉鎮行使，改變了鄉鎮政府無權執法的現狀，使鄉鎮執法權責得以統一，為解決鄉鎮執法問題發揮了重要的作用。

下放的執法權如何在基層政權建設的過程中有效發揮作用？關鍵是通過下放縣級部門的部分執法權為鄉鎮擴權，從而完善基層政權體系。尤其是經濟發達鎮，執法案件面廣量大，僅依靠縣級政府或下派執法隊伍，不現實也不是長久之策。下放權力在鄉鎮建立起執法隊伍，是解決鄉鎮執法主體缺失的可行做法，也是重新聚焦鄉鎮，為鄉鎮政府擴權，保護鄉村社會的做法。

鄉鎮綜合行政執法改革作為一項系統工程，“它不僅是對原有執法體制的革新，還是對執法隊伍建設、執法流程和手段等的再造”，[6]其目的在于推進鄉鎮執法力量的增強，實現基層治理體系的完善和治理能力的現代化。因而可以說，鄉鎮綜合行政執法是對基層政權的重新設計以及對基層職權的重新劃分的變革，是基層政權建設的一部分。鄉鎮綜合行政執法改革只是強鎮擴權行動中的一部分，但也預示了鄉鎮政府未來發展的方向?！皬婃倲U權的改革指向的是治理權能重心下移，構建以塊統籌的協同政府，強調建立以鎮為主的屬地管理格局”[34]。我國在基層治理現代化建設中，需要對基層政府做出新的定位，突破“條強塊弱”的局面，構建起“以塊為主，條塊結合”的新格局。

另外，執法職能定位、執法資源配置和權威結構協調也是行政執法改革的重要因素。[35]這不僅需要政府在制度設計上做出革新，還離不開社會的支持。在強鎮擴權的過程中，應當將自上而下的權力滲透與自下而上的社會治理相結合，共同塑造基層社會秩序，實現基層治理能力的有效提升。

① L縣S鎮行政綜合執法辦負責人LJH訪談記錄，2021-11-24.

② L縣S鎮行政綜合執法辦負責人LJH訪談記錄，2021-11-24.

③ L縣S鎮行政綜合執法辦負責人LJH訪談記錄，2021-11-24.

① L縣S鎮行政綜合執法辦負責人LJH訪談記錄，2021-11-24.

② L縣S鎮行政綜合執法辦負責人LJH訪談記錄，2021-11-24.

① L縣S鎮行政綜合執法辦負責人LJH訪談記錄，2021-11-24.

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責任編輯：周育平

收稿日期：2023-11-15

基金項目：中央高?；究蒲袠I務費項目“鄉村治理現代化的財政社會學研究”（項目編號：ZKXM202104）

作者簡介：林輝煌，男，福建長泰人，華南理工大學公共政策研究院研究員，主要研究方向：社會治理與社會政策；陶麗娟，女，江西南昌人，中山大學哲學系暨馬克思主義哲學與中國現代化研究所、華南農村研究中心博士研究生，主要研究方向：基層治理。